Transcript SWD(2016) 139 final

Consiglio
dell'Unione europea
Bruxelles, 27 aprile 2016
(OR. en)
8356/16
ADD 3
Fascicolo interistituzionale:
2016/0033 (COD)
EF 97
ECOFIN 330
DELACT 72
NOTA DI TRASMISSIONE
Origine:
Data:
Destinatario:
Jordi AYET PUIGARNAU, Direttore, per conto del Segretario Generale
della Commissione europea
25 aprile 2016
Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Segretario Generale del Consiglio
dell'Unione europea
n. doc. Comm.:
SWD(2016) 139 final
Oggetto:
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il
documento REGOLAMENTO DELEGATO DELLA COMMISSIONE che
integra la direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per
quanto riguarda i requisiti organizzativi e le condizioni di esercizio
dell'attività delle imprese di investimento e le definizioni di taluni termini ai
fini di detta direttiva
Si trasmette in allegato, per le delegazioni, il documento SWD(2016) 139 final.
All.: SWD(2016) 139 final
8356/16 ADD 3
gl
DGG1B
IT
COMMISSIONE
EUROPEA
Bruxelles, 25.4.2016
SWD(2016) 139 final
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO
che accompagna il documento
REGOLAMENTO DELEGATO DELLA COMMISSIONE
che integra la direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto
riguarda i requisiti organizzativi e le condizioni di esercizio dell'attività delle imprese di
investimento e le definizioni di taluni termini ai fini di detta direttiva
{C(2016) 2398 final}
{SWD(2016) 138 final}
IT
IT
1.
INTRODUZIONE
La MIFID II e il MIFIR
La presente valutazione riguarda gli atti delegati della direttiva 2014/65/UE relativa ai
mercati degli strumenti finanziari (di seguito "MiFID II") e del regolamento (UE)
n. 600/2014 sui mercati degli strumenti finanziari (di seguito "MiFIR").
La MiFID I, entrata in vigore nel 2007, ha contribuito a promuovere la concorrenza e
a favorire l'integrazione dei mercati regolamentati e dei mercati azionari. La crisi
finanziaria e l'evoluzione dei mercati che ne è seguita hanno reso manifesta
l'inadeguatezza dell'ambito di applicazione della direttiva, mettendo in risalto l'esigenza
di rafforzare ulteriormente la protezione degli investitori. Per questo motivo, la MiFID II
e il MiFIR estendono l'ambito di applicazione ad altri strumenti finanziari e ad altre sedi
di negoziazione, ossia a partecipanti al mercato e ad attività non regolamentati dalla
MiFID I, al fine di accrescere le condizioni di parità. La MiFID II e il MiFIR mirano a
rafforzare la convergenza in materia di vigilanza in tutto il mercato unico.
L'obiettivo principale della MiFID II e del MiFIR può essere riassunto in questi termini:
rendere i mercati finanziari più sicuri e più trasparenti e accrescere la fiducia degli
investitori, per far sì che i mercati finanziari possano operare a vantaggio dell'economia,
favorendo l'occupazione e la crescita.
2.
ASPETTI PROCEDURALI E CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE
Nella primavera del 2014 la Commissione europea ha chiesto il parere tecnico
dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) e dell'Autorità
bancaria europea (ABE), le quali hanno formulato il parere sulla base di consultazioni
pubbliche, durate tre mesi, e di audizioni e di discussioni approfondite con le autorità di
vigilanza nazionali. Sul parere tecnico la Commissione ha consultato il gruppo di esperti
del comitato europeo dei valori mobiliari, gli esperti degli Stati membri e i membri della
commissione ECON del Parlamento europeo. Inoltre, i servizi della Commissione hanno
avuto numerose riunioni bilaterali con i portatori di interessi.
I lavori per la valutazione d'impatto sono stati diretti da un gruppo interservizi composto
da rappresentanti di 11 direzioni generali e servizi della Commissione.
3.
DESCRIZIONE DEL PROBLEMA
La MiFID II e il MIFIR affrontano le carenze individuate in tre ambiti essenziali:
(1)
gli obblighi di trasparenza sono estesi agli strumenti simili agli strumenti di
capitale, agli strumenti diversi dagli strumenti di capitale e agli operatori di
mercato che finora non erano regolamentati o lo erano solo in misura limitata;
(2)
integrazione del mercato: sono introdotte modifiche alle disposizioni per garantire
condizioni di parità tra le sedi di negoziazione e tener conto degli sviluppi
tecnologici;
(3)
è rafforzata la protezione degli investitori, in particolare mediante il
rafforzamento del regime degli incentivi e l'introduzione di misure aggiuntive di
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salvaguardia delle attività dei clienti e di norme in materia di governance dei
prodotti e di poteri d'intervento.
Molte delle disposizioni di livello 1 in queste materie devono essere precisate al livello 2,
per assicurare un'applicazione e un'attuazione precise e per evitare interpretazioni
divergenti delle disposizioni di livello 1, che potrebbero portare alla creazione di regimi
diversi in materia di protezione degli investitori e di trasparenza e integrazione del
mercato.
Alcune delle materie da disciplinare al livello 2 sono state ritenute essenziali, dato che le
scelte fatte al livello 2 avranno un impatto determinante sulla capacità complessiva della
MiFID II e del MiFIR di conseguire in maniera efficiente ed efficace gli obiettivi
previsti. Questi aspetti sono trattati più in dettaglio nella presente valutazione d'impatto.
Per quanto riguarda gli altri aspetti, non si attende un impatto significativo o le deleghe di
potere conferite dalla MiFID II e dal MiFIR lasciano un margine di discrezionalità molto
limitato. Questi ultimi aspetti sono illustrati e discussi solo brevemente in un allegato.
Salvaguardia delle attività della clientela. La MiFID II impone alle imprese di
investimento di adottare misure adeguate per salvaguardare i diritti di proprietà e altri
diritti analoghi degli investitori sugli strumenti finanziari e i fondi affidati all'impresa.
Tuttavia, non vi è piena chiarezza sul modo in cui ciò dovrebbe avvenire, il che potrebbe
comportare differenze legittime o illegittime, involontarie e/o intenzionali, nella
protezione degli investitori tra gli Stati membri e tra le imprese di investimento. Gli
investitori potrebbero non essere a conoscenza delle differenze e delle relative
conseguenze e prendere decisioni sulla base di supposizioni sbagliate. Le imprese di
investimento potrebbero ridurre la protezione degli investitori, ad esempio riutilizzando
le attività dei clienti senza il loro consenso o senza che essi comprendano appieno tutte le
possibili implicazioni per i loro diritti.
Incentivi e miglioramento della qualità. In linea di principio la MiFID II vieta alle
imprese di investimento che prestano servizi di consulenza indipendente o di gestione di
portafoglio di accettare o mantenere incentivi. In tutti gli altri casi gli incentivi possono
essere consentiti solo se resi pubblici e se mirano ad accrescere la qualità del servizio alla
clientela e non ostacolano l'osservanza da parte dell'impresa di investimento dell'obbligo
di agire in modo onesto, equo e professionale nel migliore interesse della clientela.
In mancanza di ulteriori orientamenti le pratiche divergenti potrebbero continuare, il che
potrebbe portare in alcuni casi a eludere la direttiva, con effetti negativi per gli
investitori. Gli incentivi potrebbero indurre le imprese di investimento a favorire prodotti
o servizi che offrano loro incentivi maggiori, senza che tali prodotti o servizi
rappresentino necessariamente la scelta migliore per gli investitori.
Mercati liquidi. La definizione o la classificazione come "mercato liquido" ai sensi della
MiFID II/del MiFIR comportano diverse conseguenze: varie restrizioni per quanto
riguarda il prezzo al quale le operazioni negoziate possono essere eseguite; limiti
quantitativi sul volume totale delle negoziazioni nel quadro della deroga basata sul
prezzo di riferimento; obblighi di quotazione per gli internalizzatori sistematici.
L'obbligo principale è rendere pubbliche su base regolare e continuativa le quotazioni
ferme per gli strumenti per i quali esiste un mercato liquido. Interpretazioni discordanti
potrebbero determinare divergenze nell'applicazione tra gli Stati membri e avere effetti
negativi per il regime di trasparenza applicabile alle azioni, agli ETF e ad altri strumenti
finanziari analoghi. Se le norme applicabili ai diversi strumenti dovessero divergere
senza motivo evidente, la trasparenza ne risentirebbe. Ne potrebbero derivare differenze
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di prezzo ingiustificate per i diversi operatori e ostacoli all'integrazione dei mercati e
alla loro integrità.
Estensione del regime degli internalizzatori sistematici. Per "internalizzatore
sistematico" si intende "un'impresa di investimento che in modo organizzato, frequente,
sistematico e sostanziale negozia per conto proprio eseguendo gli ordini del cliente
al di fuori di un mercato regolamentato, di un sistema multilaterale di negoziazione o
di un sistema organizzato di negoziazione senza gestire un sistema multilaterale". Le
imprese di investimento registrate come internalizzatori sistematici ai sensi della MiFID I
sono pochissime e non rappresentano una quota elevata delle negoziazioni di strumenti di
capitale nell'Unione. La MiFID II integra la definizione qualitativa di internalizzatore
sistematico introducendo criteri quantitativi. Estende inoltre il regime agli strumenti
simili agli strumenti di capitale e agli strumenti diversi dagli strumenti di capitale. Senza
ulteriore specificazione tecnica tale definizione potrebbe compromettere le condizioni di
parità in termini di trasparenza per gli strumenti negoziati su tipi diversi di sedi di
esecuzione. L'integrazione e la trasparenza del mercato ne potrebbero risultare ostacolate.
Alcuni investitori ed emittenti potrebbero subire perdite o riduzione dei profitti a causa di
una scelta non ottimale dei prodotti d'investimento.
Commissioni per la pubblicazione dei dati sulle negoziazioni. Nell'UE i dati sulle
negoziazioni sono forniti in alcuni casi a prezzi elevati, in parte perché molti dati sono
disponibili solo in pacchetti preconfezionati di grandi dimensioni. I prezzi elevati
ostacolano la fornitura e l'utilizzo dei dati di mercato e i processi di scoperta e
di formazione dei prezzi, con possibili conseguenze negative per l'integrazione e
la trasparenza del mercato. A causa della mancanza di informazioni e/o dei prezzi più
elevati gli investitori potrebbero fare scelte non informate. I mercati non avrebbero lo
"spessore" richiesto.
Mercati di crescita per le PMI. La MiFID II introduce l'etichetta "mercato di crescita
per le PMI", che può essere attribuita ai sistemi multilaterali di negoziazione che
soddisfano talune condizioni. La MiFID II non ha potuto specificare dette condizioni al
giusto livello di dettaglio per assicurare che tutti i partecipanti abbiano la stessa
comprensione di cosa sia un mercato di crescita per le PMI o una comprensione
sufficientemente simile. La trasparenza e l'integrità del mercato ne potrebbero risentire.
Se i mercati di crescita per le PMI non fossero sufficientemente trasparenti e
correttamente compresi le probabilità di fallimento sarebbero maggiori, il che lascerebbe
molte PMI senza accesso a mercati liquidi su cui soddisfare il proprio fabbisogno di
capitale e ne perdurerebbe la mancanza di accesso ai finanziamenti con ripercussioni
negative sulle prospettive di crescita delle stesse PMI e delle economie (nazionali).
Definizioni fondamentali. In assenza di ulteriori specificazioni alcune definizioni
contenute nella MiFID II e nel MIFIR non avrebbero la precisione necessaria per
assicurare un'interpretazione e un'applicazione sufficientemente armonizzate. In alcuni
casi ciò potrebbe anche causare un'applicazione non uniforme di diversi atti giuridici
dell'UE, creando ostacoli al buon funzionamento dei mercati mobiliari nell'Unione e
compromettendo l'integrazione dei mercati. In genere l'inefficienza dei mercati si traduce
in una diminuzione della liquidità e della trasparenza, con possibili ricadute negative per
gli emittenti/le offerte e gli investitori, perché l'abbinamento di domanda e offerta non
funzionerebbe correttamente.
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4.
DIRITTO DELL'UE A INTERVENIRE E MOTIVAZIONE
Il diritto dell'UE a intervenire discende dalle deleghe di potere conferite dalla MiFID II e
dal MiFIR.
5.
OBIETTIVI
Gli obiettivi generali della MiFID II sono rafforzare la fiducia degli investitori, ridurre i
rischi di turbolenze sui mercati e di abuso di mercato, ridurre i rischi sistemici, migliorare
l'efficienza dei mercati finanziari e ridurre i costi non necessari a carico dei partecipanti
al mercato. Gli obiettivi specifici degli atti delegati sono collegati agli obiettivi generali:
– ridurre i rischi di vendita impropria di strumenti finanziari agli investitori al dettaglio;
– migliorare la tutela delle attività degli investitori quando le imprese collocano fondi in
enti appartenenti a gruppi;
– assicurare che le commissioni pagate per la pubblicazione dei dati sulle negoziazioni
siano fissate a livelli commerciali ragionevoli;
– creare un'etichetta di qualità "mercati di crescita per le PMI";
– assicurare condizioni di parità per quanto riguarda gli obblighi di trasparenza su tutti
gli strumenti finanziari, in tutti i mercati e per tutti gli operatori;
– assicurare la comprensione comune dei concetti chiave.
Tutti questi obiettivi costituiscono elementi della strategia globale per promuovere la
crescita e l'occupazione nell'Unione tramite un quadro giuridico ed economico integrato
che sia efficiente e che tratti tutti i partecipanti in modo corretto.
6.
OPZIONI E IMPATTO
Salvaguardia delle attività della clientela. Quando l'impresa di investimento deposita i
fondi della clientela presso un terzo appartenente allo stesso gruppo, dovrebbe essere
imposto un limite di deposito infragruppo del 20%. Tuttavia, l'impresa di investimento
sarà autorizzata a superare il limite se potrà dimostrare che il superamento è
proporzionato alla luce della natura, delle dimensioni e della complessità della sua
attività e della sicurezza offerta dai terzi. Il limite del 20% riduce considerevolmente il
rischio di perdita o di diminuzione dei fondi della clientela in caso di insolvenza del
gruppo. L'autorizzazione accordata a determinate condizioni alle imprese che registrano
un modesto saldo di fondi della clientela di mantenere i fondi della clientela presso entità
del gruppo è proporzionata, in quanto non presenta rischi eccessivi per i fondi della
clientela.
Incentivi. La prestazione di servizi di ricerca in materia di investimenti da parte di terzi
non dovrebbe essere considerata un incentivo se ricevuta in cambio di pagamenti diretti
da parte dell'impresa di investimento effettuati con risorse proprie o da un conto di
pagamento distinto dedicato alla ricerca. La separazione dei pagamenti per la ricerca dai
pagamenti per le operazioni dovrebbe spostare l'attenzione dal numero di operazioni alla
qualità effettiva della ricerca. Gli investitori potrebbero avere la certezza che siano
rispettate le disposizioni sull'esecuzione alle migliori condizioni e che i gestori dei loro
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portafogli non moltiplichino artificiosamente le attività sui portafoglio della clientela per
avere accesso "a titolo gratuito" a ulteriori servizi di ricerca.
Miglioramento della qualità. L'opzione prescelta mette in risalto le situazioni in cui i
benefici per il cliente sono diretti e tangibili. L'opzione favorisce modelli ad architettura
aperta, obbligando allo stesso tempo le imprese di investimento a prestare maggiore
attenzione ai benefici per la clientela quando ricevono incentivi. Sono previsti incentivi
alla concorrenza nei servizi di qualità che rende i costi trasparenti.
Definizione di mercato liquido. È stata scelta l'opzione di abbassare le soglie vigenti per
le azioni (tranne per le azioni che sono quotate unicamente sui sistemi multilaterali di
negoziazione, ossia soprattutto le azioni delle PMI) e di applicarle cumulativamente a
tutti gli strumenti di capitale. Qualora abbia meno di 5 azioni liquide nella propria
giurisdizione, lo Stato membro può designare come azioni liquide fino a 5 azioni
aggiuntive. I criteri applicabili alle azioni non verrebbero semplicemente applicati ad altri
strumenti di capitale o a strumenti simili a strumenti di capitale, ma verrebbero adattati
allo specifico strumento. Si eviterebbero in tal modo conseguenze negative per le PMI
quotate sui mercati regolamentati. La riduzione delle soglie consente di accrescere la
trasparenza.
Estensione del regime degli internalizzatori sistematici. Nel parere tecnico l'ESMA
non ha fornito valori precisi ma solo intervalli per definire le soglie per il "modo
frequente e sistematico" e per il "modo sostanziale" relativamente agli strumenti diversi
dagli strumenti di capitale. La valutazione d'impatto ha dovuto decidere dove fissare le
soglie in tali intervalli. Dato l'elevato livello di incertezza, utilizzando il punto mediano
degli intervalli forniti si evitano gli estremi e si tiene debitamente conto della necessità di
assicurare proporzionalità e condizioni di parità tra gli operatori di mercato. In tal modo
si assicurerà un livello adeguato di trasparenza e di tutela degli investitori e si contribuirà
al processo di scoperta del prezzo migliore mediante la riduzione al minimo degli oneri
amministrativi per un numero proporzionato di imprese di investimento che dovranno
conformarsi a queste norme.
Commissioni per la pubblicazione dei dati sulle negoziazioni. Le sedi di negoziazione
sono tenute ad assicurare la trasparenza delle commissioni addebitate per i dati sulle
negoziazioni e a prevedere che le tariffe siano basate sui costi. I costi dovrebbero essere
trasparenti per gli operatori di mercato o almeno per le autorità competenti, affinché
queste ultime possano verificare se i prezzi sono ragionevoli. È essenziale dotarsi di
criteri che consentano di specificare il significato di "condizioni commerciali
ragionevoli". In tal modo si evitano i costi significativi di un vero e proprio regolamento
sui costi, pur incorporando alcuni principi guida ben definiti, si creano incentivi allo
sviluppo di buone pratiche da parte dei fornitori di dati e si accresce la trasparenza dei
ricarichi applicati dai fornitori di dati.
Mercati di crescita per le PMI. L'opzione prescelta affida ai gestori dei mercati di
crescita per le PMI, sotto la vigilanza della rispettiva autorità nazionale competente, il
compito di fissare proprie regole di ammissione e di informativa al pubblico. Questa
opzione è quella che comporta i minori costi per i gestori dei sistemi multilaterali di
negoziazione e che massimizza le probabilità che i mercati esistenti adottino questa
etichetta. Data la diversità dei modelli operativi dei sistemi multilaterali di negoziazione
esistenti che si concentrano sulle PMI dell'Unione e per assicurare il successo di questa
nuova categoria di mercato, è opportuno concedere ai mercati di crescita per le PMI un
adeguato grado di flessibilità nella valutazione dell'adeguatezza degli emittenti
all'ammissione alla loro sede.
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Definizioni fondamentali. Le opzioni prescelte per le definizioni si basano su concetti
univoci al fine di evitare incertezza giuridica e interpretazioni divergenti nei vari mercati
e nelle varie giurisdizioni. Tenendo conto delle specificità di taluni mercati e prodotti o
strumenti finanziari si cerca di limitare i costi di conformità a carico dei partecipanti al
mercato senza compromettere gli obiettivi di cui sopra.
1) Definizione di negoziazione ad alta frequenza: si considera che il membro o
il partecipante della sede di negoziazione avente le infrastrutture qualificate che nella
sede di negoziazione immette in media almeno 4 messaggi al secondo in relazione a tutti
gli strumenti o 2 messaggi al secondo in relazione a qualsiasi singolo strumento
negoziato abbia un "elevato traffico infragiornaliero di messaggi". Con questa opzione la
definizione non è limitata ad un solo strumento e si evitano misure che possono portare a
classificazioni divergenti della stessa frequenza di negoziazione dello stesso strumento in
diverse sedi di negoziazione.
2) Definizione di contratti a pronti su valute rispetto a contratti derivati su valute: i
contratti su valute con regolamento superiore a T+2 sarebbero considerati contratti
derivati su valute e quindi sarebbero ammissibili come strumenti finanziari ai sensi dei
requisiti della MiFID II. Per assicurare che la definizione non includa i contratti che per
loro natura sono pagamenti e non strumenti finanziari verrebbero introdotte alcune
specificazioni.
3) Definizione di derivati su merci: si tratta fondamentalmente di definire i contratti
relativi a prodotti energetici all'ingrosso che "devono essere regolati con consegna fisica"
(C6) e i contratti su merci aventi "scopi commerciali" (C7). Pertanto, i contratti derivati
di cui all'allegato I, sezione C, punto 6, della MiFID II, i cosiddetti "contratti C6",
"devono essere regolati con consegna fisica" se, tra l'altro, contengono clausole volte ad
assicurare che le parti del contratto abbiano attuato meccanismi proporzionati per essere
in grado di effettuare o ricevere la consegna delle merci sottostanti. Altri contratti
derivati su merci sono considerati strumenti finanziari ai sensi della sezione C, punto 7,
se sono standardizzati e negoziati; tuttavia, i contratti a termine (forward) con consegna
fisica utilizzati in agricoltura non dovrebbero rientrare nella definizioni.
7.
SCELTA DELLO STRUMENTO GIURIDICO PER TUTTE LE MISURE DI LIVELLO 2
L'obiettivo principale delle misure di livello 2 è precisare le disposizioni della MiFID II e
del MIFIR per assicurare un'attuazione e un'applicazione uniformi in tutti gli
Stati membri. Si tratta di un obiettivo importante per conseguire le finalità delle
disposizioni di livello 1. Il miglior strumento giuridico per assicurare l'uniformità è
il regolamento, che garantisce la piena armonizzazione, crea certezza del diritto per tutti
i portatori di interessi e assicura l'integrazione dei mercati.
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MONITORAGGIO E VALUTAZIONE
La valutazione d'impatto per la proposta della Commissione relativa alla MiFID II
delineava già un programma dettagliato di monitoraggio che dovrebbe fornire indicatori e
informazioni per valutare le disposizioni sia di livello 1 che di livello 2.
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