Transcript Aanbeveling

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 10.2.2016
C(2016) 871 final
AANBEVELING VAN DE COMMISSIE
van 10.2.2016
gericht tot de Helleense Republiek
over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting
van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013
NL
NL
AANBEVELING VAN DE COMMISSIE
van 10.2.2016
gericht tot de Helleense Republiek
over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting
van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 292,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)
Sinds 2011 hebben de lidstaten de overdracht uit hoofde van Verordening (EU)
nr. 603/2013 (hierna "de Dublinverordening" genoemd) van personen die om
internationale bescherming verzoeken, geschorst naar aanleiding van twee uitspraken
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie van de
Europese Unie1 waarin wordt gewezen op fundamentele tekortkomingen in het
Griekse asielstelsel die een inbreuk dreigen te vormen op de grondrechten van
personen die om internationale bescherming verzoeken en die door de lidstaten aan
Griekenland worden overgedragen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 343/20032.
(2)
Sinds de uitspraak in de zaak M.S.S. v. België en Griekenland door het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens in 2011 heeft het Comité van Ministers van de Raad van
Europa de situatie in Griekenland opgevolgd aan de hand van de voortgangsverslagen
waarmee Griekenland op basis van getuigenissen van aldaar actieve ngo's en
internationale organisaties, zoals de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor
Vluchtelingen (UNHCR), moet aantonen dat het arrest wordt uitgevoerd.
(3)
Als gevolg van het M.S.S.-arrest heeft Griekenland zich ertoe verbonden zijn
asielstelsel te hervormen op basis van een nationaal actieplan inzake hervorming van
het asielstelsel en migratiebeheer (hierna "het Griekse actieplan" genoemd), dat in
augustus 2010 is voorgesteld en in januari 2013 is herzien.
(4)
Om de ernstige tekortkomingen in het Griekse asielstelsel aan te pakken, hebben de
Griekse autoriteiten tevens het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken
(EASO) verzocht Griekenland in 2011 noodsteun te verlenen. Het EASO heeft van 1
april 2011 tot en met 31 december 2014 operationele steun verleend. Tijdens die
periode werden asielondersteuningsteams ingezet om Griekenland hulp te bieden bij
de oprichting van de drie nieuwe diensten, alsook bij de opvang van kwetsbare
personen, de behandeling van nog niet afgehandelde verzoeken om internationale
bescherming – met name in tweede aanleg – en capaciteitsopbouw voor de absorptie
van middelen van de Europese Unie. Op 4 december 2014 heeft Griekenland bij het
EASO een nieuw verzoek om speciale steun ingediend; momenteel is steun toegezegd
tot eind mei 2016.
1
M.S.S. v. België en Griekenland (nr. 30696/09) en NS/Secretary of State for the Home Department,
zaken C-411/10 en C-493/10.
PB L 50 van 25.2.2003, blz. 1 (vervangen door Verordening (EU) nr. 604/2013, PB L 180 van
29.6.2013, blz. 31).
2
NL
2
NL
(5)
De situatie in Griekenland heeft de Commissie er ook toe bewogen een aantal
inbreukprocedures tegen Griekenland in te leiden, onder meer betreffende de
ontoereikende toegang tot de asielprocedure, de ontoereikende opvangcapaciteit en de
slechte opvangomstandigheden, waaronder in detentiecentra, het verzuim om
vingerafdrukken te nemen van irreguliere migranten en asielzoekers, het gebrek aan
een passende behandeling van niet-begeleide minderjarigen en het gebrek aan
passende rechtsbijstand in het kader van beroepsprocedures. Deze aanbeveling doet
geen afbreuk aan de lopende of toekomstige door de Commissie ingeleide
inbreukprocedures met betrekking tot de onderwerpen die in deze aanbeveling aan bod
komen.
(6)
Tezelfdertijd heeft de Commissie gecoördineerde maatregelen genomen om de
tekortkomingen in het Griekse asielstelsel te helpen aanpakken. De Commissie heeft
toegezien op de uitvoering door Griekenland van de in het Griekse actieplan beoogde
maatregelen en heeft financiële en technische steun verleend, waarbij zij onder meer
de nadruk heeft gelegd op de acties die gericht zijn op het aanpakken van de
problemen die in de inbreukprocedures aan de orde zijn gesteld. In oktober 2014 is een
werkdocument van de diensten van de Commissie3 aan de Raad voorgelegd, waarin de
uitvoering van het Griekse actieplan wordt beoordeeld en waarin wordt gewezen op de
resterende tekortkomingen in het Griekse asielstelsel die dringend aandacht vereisten.
(7)
De Commissie heeft zeer nauw samengewerkt met alle belanghebbende lidstaten en
met Noorwegen via regelmatige ad-hocbijeenkomsten van de zogenoemde groep
"vrienden van Griekenland", die wordt voorgezeten door de Commissie. Die groep, die
voor het laatst bijeenkwam op 27 februari 2015, is een forum waarin informatie wordt
uitgewisseld over de stand van de uitvoering van het Griekse actieplan en waarin
belanghebbende lidstaten onder meer praktische samenwerkingsinitiatieven kunnen
voorstellen. Dankzij de deelname van het EASO, Frontex, de UNHCR en de
Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) wordt bovendien verzekerd dat actuele
informatie over de situatie in het veld beschikbaar is.
(8)
Griekenland heeft voor de periode 2014-2020 een aanzienlijk bedrag aan middelen van
de Europese Unie toegewezen gekregen om nationale maatregelen op het vlak van
asiel en migratie te kunnen nemen. Het ontving in totaal 294,5 miljoen EUR uit het
Fonds voor asiel, migratie en integratie en in totaal 214,8 miljoen EUR uit het Fonds
voor interne veiligheid – Grenzen en visa. Sinds 2014 heeft Griekenland bovendien
133 miljoen EUR aan noodhulp gekregen. Daarnaast werden Griekenland tussen 2008
en 2013 via het Europees Vluchtelingenfonds aanzienlijke middelen ter beschikking
gesteld, waaronder in totaal 50,6 miljoen EUR aan noodfinanciering.
(9)
De problemen waarmee Griekenland wordt geconfronteerd, zijn nog aanzienlijk
toegenomen door de zeer grote toestroom van migranten in de loop van 2015, wat een
enorme druk heeft gezet op de in Griekenland beschikbare middelen en capaciteit om
het hoofd te bieden aan de grote instroom van migranten van buiten de Europese Unie,
waaronder zich veel personen bevinden die waarschijnlijk internationale bescherming
behoeven. In 2015 kwamen meer dan 868 000 irreguliere migranten op de Griekse
eilanden aan, met als gevolg een ongekende humanitaire migratiecrisis die om
dringende actie riep.
(10)
In mei 2015 heeft de Commissie haar Europese migratieagenda4 voorgesteld en op 14
september 2015 heeft de Raad een besluit vastgesteld voor de herplaatsing vanuit Italië
3
SWD(2014) 316 final.
COM(2015) 240 final.
4
NL
3
NL
en Griekenland van 40 000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig
hebben, waarvan er 16 000 moeten worden herplaatst vanuit Griekenland5. Op 22
september 2015 heeft de Raad een besluit vastgesteld voor de herplaatsing van
120 000 extra personen vanuit Italië en Griekenland, waarvan er minstens 50 400
moeten worden herplaatst vanuit Griekenland6. In het kader van die twee besluiten van
de Raad moeten dus over een periode van twee jaar in totaal minstens 66 400 personen
worden herplaatst vanuit Griekenland naar andere lidstaten7.
(11)
In september 2015 is in Griekenland en Italië begonnen met de uitvoering van de
hotspotaanpak, met steun van de Commissie, Frontex, EASO en Europol. Op 29
september 2015 heeft de Commissie een mededeling aangenomen waarin zij de
onmiddellijk te nemen operationele, budgettaire en wetgevende maatregelen in het
kader van de Europese migratieagenda uiteenzette en opriep tot de volledige
uitvoering van de herplaatsingsregeling en de inzet van ondersteuningsteams voor
migratiebeheer in hotspotgebieden. Griekenland heeft daartoe op 1 oktober 2015 aan
de Raad een stappenplan voor de uitvoering van de herplaatsingsregeling en de
totstandbrenging van hotspots voorgesteld waarin wordt uiteengezet welke acties
prioritair zijn om de uitvoering te garanderen van de overeengekomen lopende acties
op het vlak van asiel en opvang.
(12)
Naar aanleiding van de Europese top van 25 oktober 2015 heeft Griekenland zich ertoe
verbonden de opvangcapaciteit uiterlijk eind 2015 te verhogen tot 30 000 plaatsen en
met steun van de UNHCR te voorzien in huursubsidies en gastgezinregelingen voor
ten minste 20 000 extra personen. Die in totaal 50 000 opvangplaatsen moeten
tegemoetkomen aan de opvangbehoeften van zowel irreguliere migranten als
asielzoekers in Griekenland, met inbegrip van degenen onder hen die in aanmerking
kunnen komen voor herplaatsing naar andere lidstaten.
(13)
Tijdens zijn bijeenkomst van 8 en 9 december 2015 heeft het Comité van ministers
van de Raad van Europa zich gebogen over de uitvoering van het M.S.S.-arrest. Het
Comité was ingenomen met de oprichting van de nieuwe administratieve autoriteit
voor immigratie. Het heeft bovendien nota genomen van de verhoging en de geplande
extra verhoging van de opvangcapaciteit voor asielzoekers en het heeft de autoriteiten
verzocht te zorgen voor een duurzame en ononderbroken werking van de open
opvangcentra, alsook voor een dienstverlening waarbij adequate normen in acht
worden genomen. Het Comité heeft de autoriteiten met klem verzocht inspanningen te
blijven leveren om de levensomstandigheden van asielzoekers in het algemeen en nietbegeleide minderjarigen in het bijzonder te verbeteren8.
(14)
Op 15 december 2015 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de door
Griekenland geboekte vooruitgang bij het tot stand brengen van de hotspots, waarin
wordt ingegaan op de ontwikkelingen in Griekenland in verband met de
hotspotregeling op de eilanden in de Egeïsche Zee9. In dat verslag wordt de aandacht
gevestigd op de nieuwe toezeggingen van Griekenland en de UNHCR om de
opvangcapaciteit te verhogen, maar wordt ook benadrukt dat Griekenland zijn
opvangcapaciteit op de hotspots en op het vasteland moet verhogen, met name voor
niet-begeleide minderjarigen en kwetsbare personen.
5
PB L 239 van 15.9.2015, blz. 146.
PB L 248 van 24.9.2015, blz. 80.
PB L 248 van 24.9.2015, blz. 80 en PB L 239 van 15.9.2015, blz. 146.
1243e vergadering van het Comité van ministers van de Raad van Europa (8-9 december 2015).
COM(2015) 678 final van 15.12.2015.
6
7
8
9
NL
4
NL
(15)
Als onderdeel van de hervormingen in het kader van het Griekse actieplan (20102014) heeft Griekenland zijn asielstelsel op een aantal punten aanzienlijk verbeterd. Er
zijn drie nieuwe administratieve diensten opgericht die onafhankelijk zijn van de
Griekse politie: de dienst voor eerste opvang, de beroepsinstanties (opgericht in 2011
maar momenteel niet operationeel) en de asieldienst (sinds 2013). Sinds 2011 zijn de
materiële omstandigheden in de opvang- en detentiecentra er enigszins op
vooruitgegaan. Bovendien is een aantal van de detentiecentra met de slechtste
leefomstandigheden gesloten. Griekenland moet echter nog verdere inspanningen
leveren om ervoor te zorgen dat zijn asielstelsel volledig in overeenstemming is met
de vereisten van het Unierecht.
(16)
De Griekse asieldienst heeft zeven operationele regionale kantoren, waarvan zes in
Attica, Lesbos, Noord-Evros, Zuid-Evros, Rhodos en Thessaloniki en één regionaal
asielkantoor op het eiland Samos, dat in 2016 werd geopend. Er zijn ook drie
operationele asielafdelingen in Amygdaleza, Patra en Xanthi, waar verzoeken om
internationale bescherming van irreguliere migranten in detentiecentra worden
onderzocht. Om volledig operationeel te kunnen zijn, hebben die kantoren en
afdelingen voldoende personeel nodig. Bovendien hebben de Griekse autoriteiten zich
ertoe verbonden in totaal 13 regionale asielkantoren te openen. Met het oog op
daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure in het hele land, moet Griekenland
overeenkomstig het stappenplan voor herplaatsing van 2015 de resterende regionale
asielkantoren oprichten en voldoende personeel aantrekken.
(17)
De opvangcapaciteit voor asielzoekers in Griekenland is enigszins toegenomen, maar
is nog niet toereikend. Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de
opvangomstandigheden in open en gesloten opvangfaciliteiten, met inbegrip van
psychosociale diensten en toegang tot de nodige medische verzorging en behandeling,
in overeenstemming zijn met de normen in de toepasselijke Uniewetgeving, met name
in de richtlijn opvangvoorzieningen (Richtlijn 2013/33/EU10), en dat zij voortdurend
gehandhaafd blijven. Griekenland zou ook moeten zorgen voor duurzame
opvangomstandigheden via een passende financiering uit de nationale begroting of,
voor zover beschikbaar, uit toegewezen middelen van de Europese Unie.
(18)
Om te garanderen dat asielzoekers toegang hebben tot een doeltreffend rechtsmiddel,
heeft Griekenland een beroepsinstantie opgericht die verantwoordelijk is voor de
werking van de bevoegde commissies voor de behandeling van beroepen tegen
negatieve beslissingen in eerste aanleg van de asieldienst. Eind september 2015
hebben de beroepscommissies wegens het verstrijken van hun mandaat hun
activiteiten gestaakt, met als gevolg dat een beroep tegen een afwijzende beslissing in
eerste aanleg wel kan worden ingediend, maar niet kan worden behandeld. In de
praktijk is er momenteel dan ook geen daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar. Deze
situatie verhindert ook een doeltreffende uitvoering van de herplaatsingsprocedure in
gevallen waarin een aanvrager een beroep tegen een beslissing tot herplaatsing of
overdracht heeft ingesteld.
(19)
Veel asielzoekers wordt momenteel niet de nodige gratis rechtsbijstand geboden die
hen in staat moet stellen beroep aan te tekenen tegen de beslissing in eerste aanleg
over een asielaanvraag, zoals de EU-regels voorschrijven. De desbetreffende
bepalingen van Richtlijn 2013/32/EU van de Raad11 zijn nog niet in nationale
wetgeving omgezet of ten uitvoer gelegd.
10
PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98 en PB L 180 van 29.6.2013, blz. 80.
PB L 180 van 29.6.2013, blz. 60.
11
NL
5
NL
NL
(20)
De Griekse procedures voor de identificatie van kwetsbare personen zijn erop
vooruitgegaan. De asieldienst heeft samen met het EASO en de UNHCR een
screeningprocedure ontwikkeld voor de identificatie van kwetsbare verzoekers, zoals
niet-begeleide minderjarigen, om ervoor te zorgen dat zij tijdens de procedure
ondersteuning krijgen. Wat niet-begeleide minderjarigen betreft, heeft Griekenland
gerapporteerd dat in het kader van de eerste-opvangprocedure en de asielprocedure een
procedure voor identiteits- en leeftijdsonderzoek wordt gevolgd. Daarnaast wordt een
procedure ingesteld voor de behandeling van niet-begeleide minderjarigen door de
Griekse politie, de dienst voor eerste opvang en de asieldienst.
(21)
Er zou verdere aandacht moeten worden besteed aan het voogdijstelsel voor nietbegeleide minderjarigen, gelet op het feit dat procureurs die worden aangesteld om
minderjarigen te vertegenwoordigen, niet over de nodige middelen beschikken voor
het grote aantal dossiers dat zij moeten behandelen, en het feit dat er geen instelling of
orgaan bestaat waartoe de aanklagers zich kunnen wenden om een permanente voogd
aan te wijzen. Er zouden ook concrete stappen moeten worden genomen om ervoor te
zorgen dat alle niet-begeleide minderjarigen onmiddellijk naar speciale opvangcentra
worden verwezen en worden bijgestaan door gespecialiseerd personeel.
(22)
Door de opschorting van overdrachten uit hoofde van de Dublinverordening aan
Griekenland sinds 2011 is de doeltreffendheid van het Dublinsysteem in de Europese
Unie aanzienlijk afgenomen. Omdat dergelijke overdrachten niet meer kunnen worden
uitgevoerd, komt ook de doeltreffendheid van de herplaatsingsmaatregelen die in
september 2015 ten behoeve van Griekenland zijn aangenomen, in het gedrang. Een
van de belangrijkste stimulansen voor migranten om niet door te reizen naar andere
lidstaten, is daardoor immers weggevallen.
(23)
Griekenland heeft belangrijke stappen genomen om de werking van zijn asielstelsel te
verbeteren, maar er zijn nog steeds tekortkomingen. Griekenland moet dan ook ten
spoedigste alle nodige stappen nemen voor een hervatting van de Dublinoverdrachten
door er met name voor te zorgen dat een uit hoofde van de Dublinverordening
overgedragen persoon alle rechten op grond van de asielwetgeving van de Europese
Unie kan genieten, met inbegrip van de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel
tegen een negatieve beslissing over een verzoek om internationale bescherming en
passende opvang.
(24)
In deze aanbeveling worden de belangrijkste maatregelen vermeld die Griekenland in
verband met de resterende tekortkomingen zou moeten nemen.
(25)
Om goed te kunnen beoordelen of de omstandigheden van dien aard zijn dat de
lidstaten de individuele overdrachten uit hoofde van de Dublinverordening kunnen
hervatten, moet een beroep worden gedaan op regelmatige verslagen van Griekenland
over de bij het uitvoeren van die maatregelen geboekte vooruitgang, alsook op andere
relevante elementen, waaronder eventuele toekomstige verslagen van de UNHCR of
andere betrokken organisaties, waarbij er rekening mee dient te worden gehouden dat
het aantal overdrachten en de categorieën van over te dragen personen moeten
overeenstemmen met de specifieke vooruitgang die is geboekt.
(26)
Bij een eventuele hervatting van Dublinoverdrachten aan Griekenland moet er ook
rekening mee worden gehouden dat Griekenland nog steeds dagelijks een groot aantal
mogelijke asielzoekers ontvangt. Er moet worden voorkomen dat een te grote last op
Griekenland wordt gelegd.
6
NL
(27)
De bevoegdheid om te beslissen over een hervatting van dergelijke overdrachten
berust uitsluitend bij de autoriteiten van de lidstaten onder toezicht van de rechterlijke
autoriteit, die kan verzoeken om een prejudiciële beslissing van het Europees Hof van
Justitie over de interpretatie van de Dublinverordening,
BEVEELT AAN:
(1)
Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de omstandigheden waarin personen die
om internationale bescherming verzoeken, in Griekenland worden opgevangen,
voldoen aan de eisen van Richtlijn 2013/33/EU van de Raad12.
(2)
Griekenland zou de nodige stappen moeten nemen om op zijn hele grondgebied te
zorgen voor een daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure door de oprichting en
de handhaving van alle 13 regionale asielkantoren. De regionale kantoren van de
asieldienst zouden met name over voldoende personeel moeten beschikken om
volledig operationeel te kunnen zijn en alle asielaanvragen te kunnen behandelen. De
nodige personele middelen zouden moeten worden berekend aan de hand van het
aantal in het vorige jaar in Griekenland ingediende asielaanvragen. Daartoe zouden
de nodige aanwervingsprocedures ten spoedigste moeten worden voltooid.
(3)
Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de beroepscommissies volledig
operationeel zijn en over voldoende personeel beschikken, zodat een doeltreffende
voorziening in rechte kan worden gegarandeerd tegen alle nieuwe administratieve
beslissingen over verzoeken om internationale bescherming en dat zij alle hangende
verzoeken om een rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen over
verzoeken om internationale bescherming zo spoedig mogelijk en in elk geval
uiterlijk eind 2016 behandelen.
(4)
Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat alle asielzoekers tijdens de rechterlijke
toetsingsprocedures met betrekking tot administratieve beslissingen over verzoeken
om internationale bescherming de nodige rechtsbijstand krijgen overeenkomstig de
vereisten van het EU-recht en dat het wetgevingskader voor de verlening van
rechtsbijstand snel wordt goedgekeurd en uitgevoerd.
(5)
Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de bestaande structuren voor de
identificatie en de behandeling van kwetsbare aanvragers, met inbegrip van nietbegeleide minderjarigen, worden aangepast aan de vereisten van de asielwetgeving
van de EU, zoals met name bedoeld in de artikelen 21 tot en met 25 van Richtlijn
2013/33/EU van de Raad en artikel 25 van Richtlijn 2013/32/EU van de Raad. Dat
betekent dat Griekenland ervoor zou moeten zorgen dat het vereiste wetgevend kader
tot stand wordt gebracht en dat het volledig wordt geïmplementeerd zodat op gepaste
wijze rekening wordt gehouden met de rechten van kwetsbare personen, waaronder
niet-begeleide minderjarigen, met name wat betreft accomodatie en voogdij.
(6)
Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de 50 000 opvangplaatsen die het uiterlijk
eind 2015 in samenwerking met de UNHCR zou creëren, zo spoedig mogelijk
volledig operationeel zijn en dat voldoende middelen ter beschikking worden gesteld
zodat permanent kan worden voorzien in essentieel onderhoud en essentiële diensten
zoals catering en sanitaire voorzieningen.
(7)
Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de uitvoering van deze aanbevelingen
wordt ingecalculeerd bij de programmering van EU-fondsen en financiering uit de
nationale begroting.
12
NL
PB L 180 van 29.6.2013, blz. 80.
7
NL
Verslaglegging over de genomen maatregelen
(8)
Griekenland wordt verzocht uiterlijk op 4 maart 2016 en daarna maandelijks aan de
Commissie verslag uit te brengen over de vooruitgang die is geboekt bij de
uitvoering van de in deze aanbeveling vermelde maatregelen.
Gedaan te Brussel, 10.2.2016
Voor de Commissie
Dimitris AVRAMOPOULOS
Lid van de Commissie
NL
8
NL