Transcript Aiuti di Stato a favore della banca italiana Tercas e del

Commissione europea - Scheda informativa
Aiuti di Stato a favore della banca italiana Tercas e del settore finanziario in
generale - Domande frequenti
Bruxelles, le 23 dicembre 2015
In seguito a un'indagine approfondita, la Commissione europea ha concluso, sulla base dei
fatti e delle circostanze noti, che il sostegno concesso dal sistema obbligatorio di garanzia
dei depositi italiano a Banca Tercas costituisce un aiuto di Stato incompatibile.
1.Perché l'uso di fondi del sistema obbligatorio di garanzia dei depositi italiano a sostegno di
Banca Tercas costituisce un aiuto di Stato incompatibile?
L'istituzione di sistemi di garanzia dei depositi è stabilita dal diritto dell'UE per garantire il risarcimento
dei titolari di depositi in caso di liquidazione e di uscita dal mercato di una banca. Ciò non solleva
questioni relative agli aiuti di Stato. Tuttavia, se un sistema obbligatorio di garanzia dei depositi
interviene spingendosi oltre la funzione di rimborso dei titolari di depositi per sostenere le stesse
banche in difficoltà, possono applicarsi le norme sugli aiuti di Stato dell'UE.
Questo perché i fondi provenienti da fonti private costituiscono aiuti di Stato se sottoposti a controllo
pubblico prima di essere concessi a un'impresa specifica e la relativa decisione è imputabile allo
Stato: si tratta di un principio consolidato della giurisprudenza dell'UE. Il ragionamento è semplice: se
non venisse applicato questo principio, sarebbe facile aggirare il controllo UE degli aiuti di Stato e le
garanzie ivi previste per i contribuenti e le eque condizioni di concorrenza.
Un aspetto importante è che i fondi che costituiscono aiuti di Stato possono comunque essere utilizzati
per sostenere una banca in difficoltà, purché le misure rispettino le condizioni previste dalle norme UE
sugli aiuti di Stato e dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD). In
precedenza, la Commissione aveva approvato interventi del sistemi obbligatori di garanzia dei depositi
in un certo numero di casi in Italia, Spagna e Polonia.
Nel caso di Banca Tercas, dopo un'indagine approfondita la Commissione europea ha concluso che
l'intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) comporta un aiuto di Stato che ha
conferito a Banca Tercas un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti per i seguenti motivi:
- lo Stato ha il controllo dei fondi: il FITD è finanziato mediante contributi di banche private
prescritti dal diritto nazionale. L'adesione al FITD e il contributo ai suoi interventi hanno carattere
obbligatorio per le banche commerciali italiane;
- la decisione di sostenere Banca Tercas è imputabile allo Stato: il FITD opera con un
mandato pubblico ed è controllato dallo Stato attraverso la sua struttura di governance. La
decisione di concedere l'aiuto è stata esplicitamente approvata dalla Banca d'Italia.
I fatti e le circostanze noti non hanno permesso di concludere che le misure di aiuto a favore di Banca
Tercas erano compatibili con le norme UE sugli aiuti di Stato, perché l'Italia non ha presentato un piano
di ristrutturazione, i principi di ripartizione degli oneri (burden-sharing) non sono stati rispettati e le
distorsioni della concorrenza derivanti dall'aiuto non sono state sufficientemente limitate.
2.Come può essere sostenuta una banca in dissesto?
L'introduzione di requisiti patrimoniali e di liquidità più rigorosi per le banche e gli altri istituti di credito
ai sensi del regolamento e della direttiva sui requisiti patrimoniali è intesa innanzitutto a ridurre il
rischio che le banche si trovino in difficoltà.
Tuttavia, nel caso in cui ciò dovesse comunque accadere:
- se altre banche decidono di intervenire in un meccanismo completamente privato, questo
esula dal campo di applicazione del controllo sugli aiuti di Stato da parte dell'UE;
- le norme UE prevedono anche diversi strumenti che consentono agli Stati membri di affrontare i
dissesti bancari e di mantenere la stabilità finanziaria. Spetta all'autorità nazionale di
risoluzione decidere di quali strumenti avvalersi (per la zona euro, il comitato di risoluzione
unico a partire dal 1° gennaio 2016). Il ruolo della Commissione in questo contesto è di assicurare
che tutte le misure adottate dalle autorità nazionali siano in linea con le norme UE.
1.Soluzione senza aiuti di Stato — "soluzione privata"
Se le stesse banche scelgono di porre in essere un meccanismo completamente privato, ricorrendo a
fondi messi a disposizione dal settore privato su base volontaria e senza alcuna ingerenza dello Stato,
non si pongono questioni relative agli aiuti di Stato. Questa soluzione esula dal campo di applicazione
del controllo UE sugli aiuti di Stato.
Nel caso di Banca Tercas, ad esempio, sembra che ora il FITD abbia chiesto ai suoi membri se
sarebbero disposti a sostenere Banca Tercas su base volontaria e senza alcun coinvolgimento delle
autorità italiane. In queste circostanze, i fondi non sarebbero considerati un aiuto di Stato a favore di
Banca Tercas.
2.Soluzione compatibile con le norme sugli aiuti di Stato
Se il sostegno pubblico è necessario, l'autorità di risoluzione competente deve decidere se liquidare una
banca in dissesto mediante le procedure d'insolvenza applicabili o se è nell'interesse pubblico
sottoporla a risoluzione.
Qualsiasi aiuto di Stato concesso deve essere in linea con le norme UE sugli aiuti di Stato e con la
BRRD, a prescindere dal fatto che i fondi provengano dal fondo nazionale di risoluzione, dal sistema di
garanzia dei depositi o dall'intervento diretto dello Stato.
3. Cosa significa sottoporre una banca a risoluzione?
Sottoporre una banca a "risoluzione" significa che un'autorità di risoluzione ristrutturerà la banca
utilizzando gli appositi strumenti previsti dalla BRRD. L'obiettivo è garantire il proseguimento delle
funzioni critiche, preservare la stabilità finanziaria e ripristinare la redditività di tutta la banca o di una
sua parte, avviando invece una procedura ordinaria d'insolvenza per le parti rimanenti. La risoluzione
mira a ridurre al minimo il costo del dissesto bancario per lo Stato e i contribuenti nazionali.
In genere la risoluzione non richiede che l'intera banca sia messa in liquidazione, ma separa
semplicemente la parte redditizia della banca da quella che dovrebbe essere liquidata. La parte
redditizia è ristrutturata e può continuare a funzionare come banca principale (come nel recente caso di
MKB in Ungheria) oppure essere venduta a una banca sana (come nel recente caso di Banif in
Portogallo). Solo se questo non è possibile l'intera banca viene liquidata ed esce dal mercato in modo
ordinato (per ulteriori informazioni consultare la scheda informativa sulla BRRD)
4. Qual è la logica alla base dei principi di condivisione degli oneri e di bailin?
I ripetuti salvataggi di banche hanno aumentato il debito pubblico e hanno gravato notevolmente sui
contribuenti e sulle finanze pubbliche, contribuendo alla crisi del debito sovrano. Tra ottobre 2008 e
dicembre 2012, le misure di aiuto di Stato approvate sotto forma di ricapitalizzazioni e di misure di
sostegno a fronte di attività deteriorate sono state pari a 591,9 miliardi di euro, equivalenti al 4,6% del
PIL dell'UE 2012.
La ripartizione degli oneri e il bail-in tutelano ulteriormente i contribuenti e i bilanci pubblici,
contribuendo a spezzare la spirale negativa fra l'emittente sovrano e le banche, ad affrontare il rischio
morale e a mantenere condizioni di parità nel mercato interno. Questo garantisce che i beneficiari degli
investimenti, vale a dire i proprietari e i creditori della banca, si facciano carico delle eventuali perdite,
limitando il ricorso al sostegno pubblico ai casi estremi. I depositi dei clienti inferiori a 100 000 euro
continuano a godere di una protezione totale in ogni momento.
5.Cosa succede se gli investitori non sapevano di investire in strumenti finanziari soggetti a
bail-in?
Tutti gli investitori, e specialmente gli investitori al dettaglio, dovrebbero essere adeguatamente
informati dei rischi che corrono quando decidono di investire in uno strumento finanziario.
La direttiva UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari (MiFID 1) richiede alle imprese di
investimento di informare i clienti in merito agli strumenti finanziari, fornendo anche opportuni
orientamenti e avvertenze sui rischi, perché possano comprendere la natura e i rischi del servizio di
investimento e dello specifico tipo di strumento finanziario. Tutte le informazioni trasmesse dalle
imprese di investimento ai clienti devono essere corrette, chiare e non fuorvianti. La direttiva di
esecuzione della MiFID stabilisce in maniera più dettagliata le informazioni richieste per i "clienti al
dettaglio", o per i consumatori, per far sì che possano beneficiare di un livello di protezione più elevato.
Le norme UE sono state attuate nel diritto nazionale in tutti i 28 paesi dell'UE e devono essere seguite
dalle banche e dai loro dirigenti sotto il controllo delle autorità responsabili della vigilanza e dei
mercati.
Far rispettare le norme in caso di violazione compete in primo luogo a ciascuno Stato membro. In casi
specifici, uno Stato membro può decidere di porre in essere un meccanismo di arbitrato per consentire
ai clienti al dettaglio di chiedere alle banche in questione un risarcimento per la potenziale
vendita impropria di obbligazioni, in linea con le norme sugli aiuti di Stato.
6.Quali regole si applicano agli interventi degli Stati membri sotto forma di società per la
gestione delle attività (le cosiddette "bad bank")?
Le bad bank possono essere create con o senza aiuti di Stato. La scelta del tipo di intervento spetta
allo Stato membro.
Senza aiuti di Stato - Se uno Stato membro dovesse scegliere di intervenire in una banca nel modo
in cui lo farebbe un investitore privato, quest'intervento non costituirebbe un aiuto di Stato. La misura
non comporta aiuti di Stato se la bad bank è strutturata in modo da non coinvolgere fondi pubblici
oppure, se la bad bank è sostenuta da fondi pubblici, i prestiti devono essere trasferiti a prezzi di
mercato (cioè i prezzi che applicherebbe un investitore privato). In entrambi i casi, l'obiettivo è
garantire che lo Stato non debba sostenere rischi superiori a quelli che sarebbero stati assunti e coperti
da un investitore privato.
Con aiuti di Stato - Al contrario, se gli attivi sono trasferiti alla bad bank a prezzi superiori ai prezzi di
mercato, costituiscono un aiuto di Stato e la misura può essere attuata solo se la banca è sottoposta a
risoluzione, conformemente alle norme sugli aiuti di Stato e ai requisiti pertinenti della BRRD. È
possibile costituire bad bank "individuali" per gestire i prestiti deteriorati di una singola banca o di un
numero limitato di banche (come nei recenti casi MKB in Ungheria e Banca Marche, Banca Etruria,
Carife e Carichieti in Italia) o creare bad bank sistemiche (ad esempio SAREB in Spagna o NAMA in
Irlanda).
7.Perché abbiamo bisogno di un controllo degli aiuti di Stato nel settore finanziario?
Gli aiuti di Stato a favore delle banche, come per qualsiasi altra impresa, possono comportare gravi
distorsioni della concorrenza. Nel contesto della crisi finanziaria, la Commissione europea ha adottato
norme specifiche per il settore finanziario partendo dal principio per cui gli aiuti di Stato dovrebbero
essere autorizzati in via eccezionale per impedire il collasso del settore bancario e porre rimedio a gravi
perturbazioni dell'economia di uno Stato membro.
Le norme in materia di aiuti di Stato dell'UE conciliano quindi diverse esigenze, consentendo agli Stati
membri di intervenire a sostegno di una banca in difficoltà, ma assicurandosi anche che 1) l'importo dei
fondi pubblici utilizzati sia limitato, 2) sia fatto buon uso di tali fondi per evitare che si rendano
necessari ulteriori aiuti di Stato e 3) le distorsioni della concorrenza siano limitate. In particolare, gli
aiuti di Stato possono essere concessi soltanto:
- se l'uso del denaro dei contribuenti è limitato grazie a opportune misure di ripartizione degli
oneri; ciò richiede alla banca, ai suoi proprietari e ai suoi creditori di contribuire alla copertura dei
costi del dissesto bancario prima che il contribuente possa essere esposto;
- se le banche sono sottoposte a una ristrutturazione approfondita, necessaria per
ripristinare la redditività a lungo termine, senza bisogno di ulteriori sostegni pubblici sulla
base di un piano di ristrutturazione o, qualora questo non sia possibile, se sono liquidate ed escono
dal mercato in modo ordinato;
- se le distorsioni della concorrenza sono limitate grazie a misure correttive
proporzionate: accordare un aiuto di Stato a una determinata banca falsa la concorrenza, poiché
le conferisce un vantaggio sui suoi concorrenti che è necessario compensare imponendo alla banca
di chiudere o vendere parte delle proprie attività o facendo in modo che non usi l'aiuto per avere la
meglio sui concorrenti.
8. A quali norme sugli aiuti di Stato si rifà la valutazione della Commissione?
Ciò dipende dall'eventualità o meno che lo Stato membro abbia notificato la misura alla Commissione.
Le norme UE in materia di aiuti di Stato sono state aggiornate diverse volte, in consultazione con tutti
gli Stati membri dell'UE, per adeguarsi all'evoluzione della crisi finanziaria e tenere conto degli
insegnamenti tratti.
Periodo 13 ottobre 2008 - 31 luglio 2013:nel 2008-2009 la Commissione ha adottato un quadro
globale per gli aiuti di Stato al settore finanziario durante la crisi. Rientrano in tale quadro la
comunicazione sul settore bancario del 2008, la comunicazione sulla ricapitalizzazione, la
comunicazione sulle attività deteriorate, la comunicazione sulla ristrutturazione e le comunicazioni di
proroga del 2010 e del 2011. Vista la necessità di agire rapidamente e la notevole incertezza che
regnava nelle prime fasi della crisi in merito ai problemi delle banche, la Commissione ha autorizzato
un "aiuto al salvataggio", che poteva essere approvato su base temporanea a condizione che entro 6
mesi fosse presentato un piano di ristrutturazione in vista dell'approvazione definitiva da parte della
Commissione.
Dal 1° agosto 2013: la Commissione ha adottato una nuova comunicazione sul settore bancario (cfr.
anche MEMO, il testo integrale è disponibile qui), entrata in vigore il 1º agosto e tuttora vigente. La
comunicazione del 2013 sostituisce quella del 2008 e integra le restanti norme in materia di crisi (in
particolare, la comunicazione sulla ricapitalizzazione, la comunicazione sulle attività deteriorate e la
comunicazione sulla ristrutturazione). L'aspetto più importante è che tali norme hanno introdotto un
processo di ristrutturazione più efficace per le banche che beneficiano di aiuti e hanno rafforzato
i requisiti in materia di ripartizione degli oneri, chiedendo agli azionisti e ai titolari di prestiti
subordinati di dare un contributo prima della concessione di un aiuto (si veda anche la domanda n. 3).
Gli aiuti non possono più essere approvati su base temporanea, perché ora le difficoltà delle banche
dovrebbero essere individuate più rapidamente dalle autorità competenti attraverso una vigilanza
rafforzata che comprenda, ad esempio, verifiche della qualità delle attività e prove di stress.
Dal 1° gennaio 2015 – È entrata in vigore la direttiva sul risanamento e sulla risoluzione delle banche
(BRRD), secondo la quale l'opzione per difetto delle banche in difficoltà consiste nell'avvio di una
procedura ordinaria d'insolvenza. La risoluzione può essere effettuata conformemente alle disposizioni
della BRRD solo se l'autorità di risoluzione decide che è nell'interesse pubblico farlo. Gli aiuti di Stato
alle banche in difficoltà notificati alla Commissione dopo il 1° gennaio 2015 possono essere concessi
solo se la banca è sottoposta a risoluzione, conformemente alle disposizioni della BRRD in aggiunta alle
norme UE sugli aiuti di Stato. L'unica eccezione è la cosiddetta "ricapitalizzazione cautelativa", che
autorizza, in circostanze rigorosamente definite, la concessione di aiuti di Stato al di fuori del campo di
applicazione della risoluzione.
Dal 1° gennaio 2016 - I requisiti della BRRD relativi al bail-in entrano in vigore in tutti gli Stati
membri (tranne quelli in cui erano già in vigore in seguito a un'applicazione anticipata). Gli aiuti di
Stato notificati alla Commissione dopo tale data e che comportano una risoluzione a norma della BRRD
possono essere approvati soltanto in presenza di bail-in di almeno l'8% delle passività totali della
banca, il che può richiedere anche la conversione di titoli di debito di primo rango e di depositi non
coperti.
MEMO/15/6394
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