Transcript Appendix 1 juridische aspecten_proeftuin

Verslag bijeenkomst proeftuin vernieuwende arbeidsrelaties
15-05-13
Hartelijk welkom door projectleider Vanessa Roelse.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was dit keer de ontvangende
organisatie. Vanessa heet iedereen van harte welkom en vertelt de deelnemers kort over het thema dat
deze dag centraal staat; ‘contractvormen en aanbestedingsvraagstukken’. Voor deze thema’s zijn twee
experts uitgenodigd. De experts worden kort geïntroduceerd. Albert Huizenga, arbeidsjurist bij het
ministerie van Binnenlandse Zaken zal de arbeidsjuridische vraagstukken behandelen. Marlene
Sikkens, juridisch adviseur bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft zich op
zeer korte termijn bereid gevonden op aanbestedingsvraagstukken in te gaan. Santa BahadoerJhingoer, bedrijfsmanager van SSC Flex bij gemeente Rotterdam, zal haar ondersteunen met
praktijkkennis op het gebied van aanbesteding.
In deel 2 van de bijeenkomst zullen we – in navolging van de bespreking rondom het idee van een
symposium ‘één overheid’ (magazine)- het proces om te komen tot eindresultaten van de proeftuin
verhelderen.
Deel 1: Discussietafels
De experts nemen plaats aan een tafel en zullen in twee ronden zoveel mogelijk vragen proberen te
beantwoorden. Vragen waarop de experts niet direct een antwoord weten, zullen we inventariseren en
verder laten uitzoeken.
Arbeidsjuridische tafel
Aan de arbeidsjuridische tafel komen de volgende vragen naar boven.
1. Hoe realistisch is één overheid in de zin van cao’s?
Voor ’93 was er een centraal overleg over de primaire arbeidsvoorwaarden voor alle ambtenaren.
Hierover was men niet tevreden en zodoende is het sectorenmodel ontstaan. De 14 (overheids- en
onderwijs)sectoren zijn zelf verantwoordelijk geworden voor arbeidsvoorwaarden omdat werksoorten
per sector verschillen. Op deze wijze is het mogelijk op de bedrijfsvoering per sector in te spelen. Op
dit moment bestaat weinig draagvlak voor het opheffen van deze sectoren. Tegelijkertijd is er op
bepaalde thema’s behoefte aan samenwerking.
2. Wat kunnen we binnen de bestaande wet- en regelgeving doen om flexibeler te werken?
De proeftuinorganisaties waren van mening dat er meer naar werk en klussen moet worden gekeken.
Er is wel voldoende werk, maar geen formatieruimte om het in te vullen. Meer werk kan in projecten
1
en klussen aangeboden worden, waardoor talenten binnen en buiten de organisatie beter kunnen
worden benut.
Verder werd aangegeven dat er juridisch gezien, verschillende (en voldoende?)
mogelijkheden zijn voor flexibiliteit. Binnen het ARAR kan gewerkt worden met een vaste
aanstelling, een tijdelijke aanstelling, een oproepaanstelling (vast of tijdelijk) of de route van
aanbesteding. Ook werd een projectaanstelling als mogelijkheid genoemd. Een projectaanstelling is
een tijdelijke aanstelling die in 1x wordt afgegeven voor de duur van een project. Wettelijk zijn er
geen grenzen gesteld aan de duur van een projectaanstelling en bij eenmalige aanstelling zijn de
ketenbepalingen niet van toepassing en ontstaat er geen vaste aanstelling na verloop van 36 maanden.
Deze kan dus enkele weken of maanden duren, maar ook 4 of 5 jaar. Denk bijvoorbeeld aan een
langlopend bouwproject. In theorie kan het zelfs 10, 20, 50 of 100 jaar zijn. De truc van een goede
projectaanstelling zit echter in een glasheldere afbakening van het project en de werkzaamheden. Met
name het einde van het project en de afloop van de werkzaamheden moet goed objectiveerbaar zijn.
Over het gebruik van oproepaanstellingen werd opgemerkt dat bij sommige gemeenten oplettendheid
vereist is: als je voor een langere periode bijv. gemiddeld 30 uur werkt op basis van een
oproepaanstelling, dan kan dit omslaan naar een vaste aanstelling van 30 uur. Dit verschilt per
gemeentelijke rechtspositionele regeling.
3. In de praktijk blijkt er veel commotie te zijn omtrent payrolling. Is er een moreel bezwaar tegen
payrolling? En wat betekent dit voor de proeftuin?
Via payrolling kan onbeperkt tijdelijke arbeidsrelaties worden aangegaan, zonder tussenpozen van
3 maanden, mits het telkens ander werk en/of andere opdrachtgevers betreft. Payrolling kan op deze
manier een oplossing bieden voor mensen die graag afwisselende/tijdelijke opdrachten voor de
overheid willen doen, maar waarvoor geen formatieruimte is.
In het Sociaal Akkoord wordt payrolling echter wel afgeraden. De aanwezigen vonden dat het aspect
van mensen die zelf/op vrijwillige basis willen payrollen onder de aandacht worden gebracht van
vakbonden. De discussie zou niet moeten gaan over het wel of niet inzetten van de constructie, maar
over een kwalitatief hoogwaardige invulling van payrolling. Ook kwam de vraag aan de orde of
payrolling wel echt nodig is? Er zijn al mogelijkheden voor een oproepaanstelling, vaste aanstelling,
aanbesteden en tijdelijke aanstellingen. Vooraf moet eigenlijk goed naar de vraag worden gekeken,
voordat payrolling als optie wordt ingezet.
4. Hoe zit het met de verantwoordelijkheid bij ziekte en arbeidsongeschiktheid en risicoverdeling bij
detachering?
Het Rijk kent een standaardovereenkomst voor detachering, waar ook de gevolgen van ziekte in zijn
opgenomen. De formele werkgever blijft verantwoordelijk. Zo’n standaard- of modelovereenkomst
2
maakt aan de voorkant duidelijk wat de afspraken zijn over detachering en zorgen ervoor dat je niet
zelf elke keer het wiel hoeft uit te vinden.
5. Hoe ga je om met terugkeergaranties bij detachering? Wat als de detachering is afgelopen?
Detacheren is bedoeld voor tijdelijke plaatsingen, en voor opdrachten van een bepaalde duur en/of
van een tijdelijk karakter. Het wordt sterk afgeraden detacheringen voor onbepaalde tijd aan te gaan.
In de praktijk zie je vaak dat mensen bijvoorbeeld twee jaar op een plek gedetacheerd zijn, en dat als
hun uitgangspositie gaan beschouwen, bijv. als het gaat om beloning. Binnen het ARAR is het
mogelijk om tijdelijk in een hogere schaal gedetacheerd te worden. Hier kunnen echter geen rechten
aan ontleend worden – mits aan de voorkant goed vastgelegd!- omdat het bij een detachering gaat om
een tijdelijke plaatsing. De “eigen” functie is de basis. Bij detachering is het daarom erg belangrijk om
verwachtingen aan de voorkant helder te maken en ook vast te leggen. Dat betreft ook afspraken over
terugkeer. Dit aspect zit ook in de standaarddetacheringsovereenkomst. Terugkeer hoeft niet
automatisch ‘terugkeer naar dezelfde functie’ te betekenen. Het kan ook betekenen dat er door
medewerker en werkgever naar passende werkzaamheden elders binnen (of buiten) de organisatie
wordt gezocht.
6. Wat is de meest flexibele contractvorm? Is er iets te bedenken waardoor je wel flexibeler met
personeel om kunt gaan?
Overheidswerkgevers zijn eigen risico drager van de WW. Het beeld bestaat dat het aannemen
(van vast en) tijdelijk personeel daarom duur is. Als iemand na afloop van zijn/haar tijdelijke
aanstelling geen werk vindt, betaalt de overheidswerkgever de WW. Eén van de organisaties
geeft aan daarom uit te wijken naar het inzetten van flexkrachten (bijvoorbeeld
uitzendkrachten, payrollers etc.). Hierop ontstaat een discussie over of dat beeld klopt dat
tijdelijk personeel duurder is dan ‘extern’ personeel. Voor het inzetten van flexkrachten
(uitzendkrachten, payrollers) wordt namelijk ook een opslag gevraagd (uitzendbureaus moeten
immers ww-premie betalen). In het ene geval betaal je opslag, in het andere geval betaal je - na afloop
van het dienstverband- mogelijk nog enige tijd WW. Loonkosten van een ambtenaar zijn meer dan
alleen zijn “kale” salaris. Bovendien kan nog bepleit worden dat tijdelijke
aanstellingen goedkoper zijn, omdat het in veel gevallen om jongeren gaat die in tijdelijke
aanstellingen zitten. De WW-lasten die je dan betaalt zijn vrij beperkt (omdat jongeren nog
niet veel dienstjaren hebben opgebouwd). Individuele overheidswerkgever beschouwen het
eigen risico-dragerschap van de WW als duur, maar op macro niveau is het voor de overheid
goedkoper om eigenrisico dragen van de WW te zijn (volgens vergelijkingen met de
marktsector die ww-premies betaalt).
7. Kun je als werknemer afstand doen van je recht op een vaste aanstelling?
3
Een werknemer kan geen afstand doen van het recht op een vaste aanstelling, omdat de
werkgever aan deze regels is gehouden. Deze regels zijn niet eenzijdig door de overheid aan te
passen. Daarvoor zijn ook de vakbonden nodig. Vakbonden zetten momenteel echter in op zoveel
mogelijkheid zekerheid en een verkleining van de flexibele schil. Vakbonden die waarschijnlijk wel
open staan voor dergelijke veranderingen zijn: Alternatief voor Vakbond (AVV) en FNV
Zelfstandigen. De suggestie werd gedaan om eens vertegenwoordigers van vakbonden bij
de proeftuin te betrekken.
8. De bewegingsvrijheid en flexibiliteit van werknemers zijn doorgaans sterk afhankelijk van de
persoonlijke voorkeuren van leidinggevenden en managers. Daardoor kunnen binnen organisaties
enorme verschillen ontstaan tussen de mogelijkheden per werknemer. Hoe kan de werknemer een
sterkere positie (rechten) verwerven, zodat hij/zij niet meer afhankelijk is van de persoonlijke
voorkeur van 1 persoon (leidinggevende / manager).
Deze vraag is tijdens de sessie nog niet beantwoord.
Belangrijkste inzichten:
Naast het stellen van vragen aan de expert, is aan de deelnemers de vraag voorgelegd welk inzicht zij
meenemen. De deelnemers waren van mening dat het werk en de klus veel meer centraal moet komen
te staan, en zagen dit als belangrijke voorwaarde voor
flexibel werken en mobiliteit van werknemers. Dit
begint bij goed kijken naar de aard en de duur van de
werkzaamheden, en vervolgens naar de arbeidsrelatie
die daar het beste bij past. Praktisch betekent dit
bijvoorbeeld meer werk in projecten en klussen
aanbieden. Ook werd aangegeven dat niet altijd naar het
schaap met de vijf poten gezocht moet worden. Je kunt
vacatures/functies ook in kleinere klussen opknippen.
Daarnaast zagen zij ook in dat een tijdelijke aanstelling
niet altijd duurder hoeft te zijn. De risico’s van de WW
zijn namelijk niet zo groot als gedacht werd.
Bestuurlijke en politieke blokkades zullen ook nog altijd
een rol blijven spelen. Vast wordt minder zeker omdat de ontslagbescherming minder wordt.
Tafel aanbestedingsvraagstukken
Ook aan de tafel waar vragen en/of problemen rond aanbestedingsvraagstukken konden worden
voorgelegd, wordt al snel gediscussieerd. Hieronder een overzicht van veelvoorkomende vragen.
4
1. Aangegeven wordt dat tarifering op dit moment veel gedoe oplevert. Tarieven van flexibele
ambtenaren die via een pool of projectenbureau werken worden vaak als te duur gezien. Hierdoor
wordt uitgeweken naar de markt. Hoe bepaal je tarieven voor het uitzetten van klussen?
Tarieven voor klussen worden in principe bepaald door marktwerking. Hiervoor wordt aangeraden om
ook eerst een marktonderzoek te doen. Het begint met een omschrijving van wat je wilt. Dan
vervolgens ook de vraag of je dit als opdracht wilt uitzetten (en wie je daarvoor nodig hebt).
Het niveau en de inhoud van de opdracht zou dus leidend moeten zijn voor het tarief. Overigens
hoeven tarieven niet altijd op uurbasis vastgesteld te worden. Je kunt ook vragen om een eindproduct
voor een totaalbedrag.
(aanvulling van Vanessa): Daarbij is het van belang om tot een transparante kostenvergelijking te
komen. Huidige tarieven worden bepaald door verschillende kostensoorten, zoals:
-
Organisatiekosten (overhead): gebouw, ICT, etc;
-
Primaire arbeidsvoorwaarden: netto-loonkosten personeel;
-
Secundaire arbeidsvoorwaarden: sociale verzekeringen; korting zorgpremie;
eindejaarsuitkering; vakantietoeslag; etc
Door deze kostensoorten uit elkaar te halen wordt in ieder geval zichtbaarder hoe tarieven zijn
opgebouwd en kunnen kosten voor levering van diensten mogelijk beter met elkaar vergeleken
worden.
2. Hierop volgend werd de vraag gesteld hoe het zit met BTW-tarieven tussen overheden?
Als aangetoond kan worden dat het gaat om een taak die in het algemeen belang wordt uitgevoerd
(een overheidstaak) hoeft er geen BTW te worden gerekend. Daarbij dienen organisaties aan elkaar
alleen zuivere loonkosten (exclusief winstopslag of andere overheadvergoedingen1) door te berekenen
voor uitwisseling. Binnen het onderwijsveld speelt dit nu bij het uitwisselen van docenten tussen
onderwijsinstellingen.
Tussen overheden zou je het ook zo kunnen regelen. Dan is er sprake van een publiek-publieke
samenwerking. Zolang het binnen het publieke domein blijft is er geen probleem. Ga je een dergelijke
samenwerking aan met een organisatie uit het bedrijfsleven, dan wordt het lastig. Dan krijg je te
maken met aanbestedingsregels. Dit roept wel een dilemma op, namelijk: wil je als overheid alles zelf
in huis organiseren of wil je uitbesteden?
Santa en Henk kennen al voorbeelden van dergelijk publiek-publieke samenwerking. Zij stellen voor
een voorzet te doen voor een samenwerkingsovereenkomst rondom het uitwisselen van o.a. ZPP-ers .
3. Met welke haken en ogen moet je rekening houden bij het uitzetten van klussen?
1
Discussiepunt hier is volgens mij of kosten m.b.t. ondersteuning, ict en gebouwen wel/niet doorgerekend
moeten worden. Daar wordt verschillend mee omgegaan door organisaties. Zie ook vraag 1 bij
aanbestedingsvraagstukken.
5
Een belangrijke vraag waar rekening mee dient te worden gehouden, is de vraag ‘hoe groot wordt de
opdracht?’. Sinds 1 april 2013 zijn er namelijk nieuwe aanbestedingsregels ingevoerd voor
opdrachten boven de €50.000, waar niet onderuit kan worden gekomen. Boven de €50.000 mag niet
enkelvoudig (1 op 1) worden aanbesteed. Voor de precieze details verwijzen we hier graag naar de
gids proportionaliteit (o.a. te vinden op de website van Pianoo, expertisecentrum aanbesteden
http://www.pianoo.nl/)
Bij aanbesteden zit echter wel een verschil tussen werken en diensten. Het onderscheid tussen inkoop
en aanbesteden is dat inkoop het gehele proces betreft en aanbesteden alleen het deeltje waarin de
markt wordt benaderd, en wat uiteindelijk leidt tot een contract.
Daarnaast maken overheidsorganisaties zelf vaak een onderscheid in budgetten, zoals programma geld
(projectgeld) en personeelsbudget (P-budget). Bij veel overheidsorganisaties gelden daarbij nog
normeringen op het P-budget, zoals een normering op externe inhuur. Terwijl voor het wegzetten van
een werk of dienst dit onderscheid niet nodig is, juist de combi van beide budgetten en de vrijheid om
hierin te schuiven geeft extra mogelijkheden.
Er wordt aangegeven dat het gewenst zou zijn het P-budget te combineren met de werkbudgetten, tot
één groot budget waar alles uit betaald kan worden. Sturing zou dan plaats moeten vinden op het totale
geldbudget, en niet op fte’s voor vast personeel en budget voor flexibel personeel.
Daarnaast zou het ook helpen budgetten en formatieplaatsen op organisatieniveau vast te stellen i.p.v.
op afdelingsniveau. In de gemeente Veghel hebben afdelingen / managers geen formatieplaatsen.
Alleen de gemeente als geheel heeft formatieplaatsen. Dat maakt flexibele arbeidsinzet een stuk
makkelijker.
De vorm van ZPP, waarbij een ambtenaar gedeeltelijk via inschrijving bij de KvK als freelancer
(ZZP’er) klussen doet voor andere overheden, is een ‘buitenom’ route waarbij wettelijke regels van
aanbesteding en inkoop gelden, ondanks goede bedoelingen en maatschappelijke tarieven.
Een ander belangrijk punt waar rekening mee moet worden gehouden, is het reëel ramen van de
dienst of het werk. Dit betekent aan de voorkant nadenken over het mogelijke meerwerk van de
opdracht. Is dit ook meegerekend in de aanbesteding? In een offerte moet je als opdrachtgever altijd
aangeven dat er kans op verlenging of uitbreiding van het project mogelijk is. Uiteindelijk bepaalt de
totale omvang de aanbestedingsvorm, 1 op 1, meervoudig onderhands, nationaal openbaar of
Europees.
4. Zijn inkoopvoorwaarden van zo’n 20 pagina’s echt nodig?
Het Rijk kent 3 soorten modellen van inkoopvoorwaarden. Ook de VNG bied een model aan voor
algemene inkoopvoorwaarden (zie bijvoorbeeld de website van Pianoo, het expertisecentrum
aanbesteden). Deze inkoopvoorwaarden zijn inderdaad lang, maar wel nodig. Goede
inkoopvoorwaarden dekken namelijk alle risico’s voor de opdrachtgever. Niet blindstaren op de
6
lengte, maar vooral goed invullen wat voor jouw opdracht van belang is. Het gebruik van deze
standaardmodellen kan transactiekosten verminderen.
Deel 2: Vervolg platform proeftuin
Het tweede deel van de middag werd gestart met een presentatie van Vanessa Roelse over het
programma Beter Werken in het Openbaar Bestuur. Hierin werd voornamelijk ingegaan op de vraag
hoe de visie van de proeftuin past binnen de algehele visie van het programma.
Na de presentatie zijn enkele vragen bij de groep deelnemers neergelegd. De vraag of de concepten
scherp zijn geformuleerd, brengt de nodige discussie met zich mee. De deelnemers zijn van mening
dat de concepten steeds scherper worden, maar hier ook flexibel mee moet worden omgegaan. Het zou
mooi zijn om alle arbeidsvormen in een matrix weer te geven met de voordelen, nadelen en
belemmeringen. Daarbij wordt echter aangegeven dat er randvoorwaarden in de organisatie zijn die
mede van invloed zullen zijn op de voor- en nadelen (bijvoorbeeld organisatiecultuur, eigenaarschap,
professionaliteit). Dit pleit voor een meervoudige benadering van het onderwerp. De vraag waar de
deelnemers positief over zijn en waar zij kansen zien, wordt in deze bijeenkomst niet beantwoord. De
deelnemers zouden deze vraag op een later moment graag willen beantwoorden.
Actiepunten
-
Voor de proeftuin vernieuwende arbeidsrelaties gaan Santa en Henk samen aan de slag om
enkele modellen te ontwerpen voor samenwerkingsverbanden. De deadline staat voor half
juni, zodat het in een volgende bijeenkomst kan worden voorgelegd.
-
De volgende bijeenkomst staat gepland voor 26 juni ‘13. Het opdrachtgeversoverleg is voor
deze datum geannuleerd en zal worden opgevuld door een bijeenkomst van de
proeftuindeelnemers om in een snelkook sessie na te denken over conclusies en
aanbevelingen.
-
Het opdrachtgeversoverleg wordt gepland voor eind september / begin oktober. Een concrete
datum volgt zo snel mogelijk.
7