Transcript องค์ กรกำกับดูแลในภำคไฟฟ้ำ: กำรแปรรู ปกิจกำรไฟฟ้ำของไทย และประสบกำรณ์ จำกต่ ำงประเทศ ชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน 23 สิ งหำคม 2548 ณ คณะเศรษฐศำสตร์ จุฬำลงกรณ์ มหำวิทยำลัย.

องค์ กรกำกับดูแลในภำคไฟฟ้ำ:
กำรแปรรู ปกิจกำรไฟฟ้ำของไทย และประสบกำรณ์
จำกต่ ำงประเทศ
ชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน
23 สิ งหำคม 2548
ณ คณะเศรษฐศำสตร์ จุฬำลงกรณ์ มหำวิทยำลัย
กำรแปรรู ปกิจกำรไฟฟ้ ำ
 การไฟฟ้ าฝ่ ายผลิตแห่ งประเทศไทย (กฟผ.) ได้แปลงสภาพเป็ น
บริ ษทั กฟผ.จากัด (มหาชน) หรื อ บมจ. กฟผ. แล้ว
 แปลงสภาพโดยออกพระราชกฤษฏีกากาหนดอานาจ สิ ทธิ และ
ผลประโยชน์ของ บริ ษทั กฟผ. จากัด (มหาชน) โดยอาศัยอานาจตาม
พ.ร.บ. ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542
 พ.ร.บ. กฟผ. ถูกยุบเลิก แต่สิทธิ อานาจ ประโยชน์ ส่ วนใหญ่ เช่น
สิ ทธิในการผูกขาดการจัดหาไฟฟ้ า ได้โอนไปยัง บมจ. กฟผ.
 กาหนดการขายหุ น
้ 25% ของ บมจ. กฝผ. ในตลาดหลักทรัพย์ :
ภายในปี 2548
แผนกำรจัดตั้งองค์ กรกำกับดูแล
 รัฐบาลเห็นด้วยในหลักการถึงความจาเป็ นของการจัดตั้งองค์กร
กากับดูแลกิจการไฟฟ้ าที่มี พ.ร.บ. รองรับ
 เนื่องจากต้องเร่ งแปรรู ป กฟผ.จึงออก พ.ร.บ. จัดตั้งองค์กรกากับดูแล
ไม่ทนั ดังนั้นให้มี “องค์กรกับดูแลชัว่ คราว”
 “องค์กรกับดูแลชัว่ คราว” คือ คณะกรรมการกากับดูแลกิจการไฟฟ้ า
จัดตั้งโดยอาศัยระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ซึงประกาศใช้ต้ งั แต่
เดือนเมษายน 2548
 พ.ร.บ.การประกอบกิจการไฟฟ้ าเพื่อจัดตั้งองค์กรกากับดูแลกิจการ
ไฟฟ้ า “ถาวร” ยังอยูร่ ะหว่างการจัดทาของกระทรวงพลังงาน
ความจาเป็ นขององค์กากับดูแลอิสระ
 เพื่อให้มีการแยกบทบาทอย่างชัดเจนระหว่างการกาหนดนโยบาย
การกากับดูแล และการประกอบการ
 เพื่อถ่วงดุลระหว่างผูป้ ระกอบ และผูบ้ ริ โภค โดยคุม้ ครองดูแล
ผูบ้ ริ โภค และให้ความเป็ นธรรมแต่ผปู ้ ระกอบการทุกฝ่ ายเท่าเทียม
กัน
 เพื่อให้การตัดสิ นใจที่เกี่ยวข้องกับการกากับดูแล เช่น การวางแผน
การลงทุน การกาหนดค่าไฟ การออกกฎกติกาต่าง ๆ ในการซื้อขาย
ไฟ หรื อเชื่อมโยงระบบ เป็ นไปด้วยความโปร่ งใส เชื่อถือได้ ไม่ถูก
แทรกแซงจากการเมือง หรื อผลประโยชน์กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
/
บทบาทการกาหนดนโยบาย การกากับดูแล และการ
ประกอบการที่ไม่ชดั เจนในปั จจุบนั
.
.
.
.
องค์กรกากับดูแลอิสระมีความจาเป็ นอย่างยิง่
เมื่อมีการแปรรู ป กฟผ.
 อานาจ และสิ ทธิบางอย่างที่โอนให้ บมจ. เกี่ยวข้องกับการกากับดูแล
 กฟผ. แปลงสภาพจากองค์กรของรัฐที่ให้บริ การสาธารณูปโภคเป็ น
หลัก เป็ นบริ ษทั แสวงหากาไร เพื่อประโยชน์สูงสุ ดของผูถ้ ือหุน้
 จาเป็ นต้องจากัดสิ ทธิผกู ขาด และอานาจพิเศษต่าง ๆ เพื่อไม่ให้เกิด
การแสวงหากาไรเกินควร ซึ่งจะเป็ นภาระต่อผูใ้ ช้ฟ้า และไม่เป็ น
ธรรมต่อผูป้ ระกอบการรายอื่น
 กรอบการกากับดูแลต้องชัดเจนก่ อนการแปรรู ป
ประสบการณ์จากต่างประเทศ
องค์ กรกำกับดูแลภำคพลังงำนในประเทศต่ ำง ๆ
Country
Sector
Enabling Legislation
Argentina
Bangladesh
Brazil
Bulgaria
Canada
Chile
China
Colombia
El Salvador
France
Ghana
India
Indonesia
Lithuania
Malaysia
Mexico
Peru
Philippines
South Africa
South Korea
UK
USA
Thailand
electricity
energy
electricity
energy
energy
energy
electricity
electricity, gas
electricity, telecom
electricity, gas
public utilities
electricity
electricity
energy
electricity, gas
electricity, gas
electricity
electricity
electricity
electricity
electricity, gas
energy
electricity
Electricity Regulation Act 1992
Enegry Regulatory Commission Act
Laws no. 8,987/95, 9,074/95, 9,427/96 and 9,648/98
Energy and Energy Efficiency Act 1999
Natonal Energy Board Act 1990
State Council's order
Electricity Law 1994
Laws of February 10th 2000 and January 3rd 2003
Public Utilities Regulatory Commsion Act 1997
Electricity Regulatory Commissions Act 1998
Electricity Law No. 20/2002 (but later revoked as privatization of
electricity
deemed "unconstitutional")
Energy
Actwas
2002
Energy Commission Act 2001
Energy Regulatory Commission Act (CRE Act) 1995
Antitrust and Antioligopoly Law for the Electricity Sector
the Electric Power Industry Reform Act of 2001
the Electricity Act, No 41 of 1987, the Electricity Amendment
Acts
of 1994
and
1995
The Act
on the
Promotion
of Power Industry Restructuring 2000
Gas Act 1986, Electricity Act 1989, Utilities Act 2000,
Competition Act 1998
Prime Minister's Office Regulation
กฎหมำยจัดตั้งองค์ กรกำกับดูแลในประเทศต่ ำง ๆ
Country
Distinct Regulatory Body
Sector
Argentina
Bangladesh
Brazil
Bulgaria
Canada
Chile
China
Colombia
El Salvador
France
Ghana
India
Indonesia
Lithuania
Malaysia
Mexico
Peru
Philippines
South Africa
South Korea
UK
USA
Thailand
Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE)
Energy Regulatory Commission
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL)
STATE ENERGY REGULATORY COMMISSION
National Energy Board
Commission National de Energia, Superintendencia de Electricidad y Combustibles
State Electricity Regulatory Commission
CREG (Regulatory Commission for Electricity and Gas)
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET)
Commission de régulation de l’énergie (CRE)
Public Utilities Regulatory Commission
Central Regulatory Commission, State Regulatory Commission
National Control Commission for Energy Prices and Energy Activities
Energy Commission
Commission Reguladora de Energia (CRE)
Electrical Rates Commission (OSINERG)
Energy Regulatory Commission
National Electricity Regulator
Korea Electricity Commission
The Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem)
Federal Energy Regulatory Commission (FERC), and Public Utilities Commissions
No distinct regulator as of August 23, 2005
electricity
energy
electricity
energy
energy
energy
electricity
electricity, gas
electricity,
telecom
electricity, gas
public utilities
electricity
electricity
energy
electricity, gas
electricity, gas
electricity
electricity
electricity
electricity
electricity, gas
energy
electricity
ประเทศอินโดนีเซีย
 มีแผนที่จะจัดตั้งองค์กรกากับอิสระ แต่ตอ้ งสะดุดไปเมื่อกฎหมาย
Electricity Law20/2002 ถูกตัดสิ นโดยศาลสูงสุ ดว่า
“ขัดรัฐธรรมนูญ” เนื่องจากมีส่วนที่กาหนดให้มีการแปรรู ป
รัฐวิสาหกิจกิจการไฟฟ้ า
 รัฐธรรมนูญของอินโดนีเซียนั้นระบุว่ำไฟฟ้ำเป็ นบริกำรสำธำรณะที่
ควรอยู่ภำยใต้ กำรควบคุมของรัฐบำล ดังนั้นกฎหมายฉบับดังกล่าวที่
ยอมให้มีการแปรรู ปรัฐวิสาหกิจการไฟฟ้ าจึงถือว่าขัดรัฐธรรมนูญ
สรุ ปบทเรี ยนจากต่างประเทศ
 จากการสารวจองค์กรกากับดูแลด้านพลังงานในประเทศต่าง ๆ
(ประเทศที่พฒั นาแล้ว 4 ประเทศ และที่กาลังพัฒนา 19 ประเทศ )
พบว่า
 • ในเกือบทุกประเทศ มีกำรจัดตั้งองค์ กรอิสระขึน้ มำกำกับดูแล
กิจกำรไฟฟ้ำ (และมักจะรวมก๊ำซหรือภำคพลังงำนทั้งหมดด้ วย)
ยกเว้ นสองประเทศคือ อินโดนีเซียและไทย
 • ในทุกประเทศ ยกเว้นไทย องค์กรกากับดูแลถูกจัดตั้งโดยการ
ออกกฎหมาย (ระดับสูง) ก่อนที่จะมีการแปรรู ปการไฟฟ้ าที่เป็ น
รัฐวิสาหกิจและเป็ นการผูกขาด
พัฒนาการขององค์กรกากับดูแลกิจการไฟฟ้ าในประเทศไทย
 มติครม. 17 ต.ค. 2542 เห็นชอบแนวทางการจัดตั้งองค์กรกากับ
อิสระรายสาขาซึ่งรวมถึงสาขาพลังงาน ตามมติคณะกรรมการกากับ
นโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ (กนร.)
 มติครม. 31 ต.ค. 2543 เห็นชอบร่ าง พ.ร.บ. การประกอบกิจการ
พลังงาน ซึ่งใช้จดั ตั้งองค์กรกากับดูแลสาขาพลังงาน
 ในการแปรรู ป บมจ. ปตท. รัฐบาลได้ระบุในหนังสื อชี้ชวนว่าจะ
จัดตั้งองค์กากับดูแลสาชาพลังงาน (ไฟฟ้ า และก๊าซธรรมชาติ) โดย
ประกาศใช้พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานภำยหลังการแปรรู ป
 สภาที่ปรึ กษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่ งชาติ ได้เสนอร่ าง พ.ร.บ. การ
ประกอบกิจการไฟฟ้ า และก๊าซธรรมชาติ ในปี 2547
 ปั จจุบนั ยังไม่มีการจัดตั้งองค์กรกากับดูแลใด ๆ
“องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว”
 รองนายกฯ สมคิด จาตุศรี พิทกั ษ์ กล่าวในคราวเยือน กฟผ.
เมื่อต้นเดือน กรกฎาคม 2548 ว่าจะจัดตั้งคณะกรรมการ
กากับดูแลกิจการไฟฟ้ าให้เสร็ จภายใน กรกฎาคม 2548
 คณะกรรมการฯ ดังกล่าว (หรื อ “องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว”)
ใช้ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี จัดตั้ง
 จากการศึกษาพบว่ามีขอ้ ห่วงใยหลายข้อ
องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว : ที่มา
เนือ้ หำตำมระเบียบฯ
คณะกรรมการ 7 คน แต่งตั้งโดย
นายกรัฐมนตรี
ข้ อสั งเกต
- ขาดความเป็ นอิสระ
วาระแรก : รมว. พลังงานเสนอรายชื่อ - “องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว”
แต่ระเบียบมีการเผือ่ ไว้กรณี ที่
ทั้ง 7 ต่อ ครม.
วาระต่อไป : รมว. พลังงานแต่งตั้ง
คณะกรรมการปฏิบตั ิงานมากกว่า
คณะกรรมการสรรหาอย่างน้อย 3 คน
1 วาระ (วาระละ 3 ปี )
เป็ นคนคัดเลือกและเสนอชื่อต่อ กพช.
และนายกฯ ตามลาดับ
องค์กรกากับดูแลชัค่ ราว : ความเป็ นอิสระด้านการปฏิบตั ิงาน
และงบประมาณ
เนือ้ หำตำมระเบียบฯ
- รายงานต่อคณะกรรมการ
นโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)
- นายกมีอานาจในการถอดถอน
คณะกรรมการ
ข้ อสั งเกต
- ขึ้นอยูก่ บั ฝ่ ายนโยบาย
- การปฏิบตั ิงานขาดอิสระ
- ไม่ได้ระบุแหล่งที่มาของงบประมาณที่ - แม้แต่ค่าตอบแทนคณะกรรมการยังเป็ น
ประเด็นปั ญหาทาให้ไม่สามารถแต่งตั้ง
ชัดเจน
- ให้สานักงานนโยบายและแผน
คณะกรรมการ ได้จนถึงทุกวันนี้
พลังงานทาหน้าที่เป็ นฝ่ ายเลขานุ การฯ
ในระยะเริ่ มแรก
องค์กรกากับดูแลชัค่ ราว : อานาจตามกฏหมาย
เนือ้ หำตำมระเบียบฯ
ข้ อสั งเกต
- อานาจตามระเบียบสานักนายกฯโดย - ไม่มีอานาจในการปรับโทษหรื อระวัง/
อาศัยพ.ร.บ. ระเบียบบริ หารราชการ เพิกถอนใบอนุญาต
แผ่นดิน พ.ศ. 2534
- ไม่สามารถกากับการไฟฟ้ า ซึ่ งมีการ
ผูกขาดตามกฎหมายได้จริ ง
- ไม่ มี อ านาจในการเรี ยกร้ อ งข้ อ มู ล /
ตรวจสอบ
องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว : ขอบเขตหน้าที่ (1)
เนือ้ หำตำมระเบียบฯ
ข้ อสั งเกต
- กิจการไฟฟ้ า
- กากับดูแลอัตราค่าบริ การตาม
เงื่อนไขที่ กพช. กาหนด
- กาหนดมาตรฐานวิชาการ ความ
ปลอดภัย และพิจารณาการร้องเรี ยน
การอุทธรณ์
- ส่ งเสริ มการแข่งขัน ตรวจสอบของ
ศูนย์ควบคุมระบบ
- เสนอแนะการเชื่อมโยงและใช้ระบบ
• หน้าที่ที่ควรอยูแ่ ต่ไม่อยูใ่ นความ
รับผิดชอบ
- กิจการก๊าซธรรมชาติ
- การออกใบอนุญาต
- การอนุมตั ิสัญญาซื้ อขายไฟฟ้ า
- กาหนดมาตรการหลักเกณฑ์ เงื่อนไข
ในการประกอบกิจการไฟฟ้ า
องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว : ขอบเขตหน้าที่ (2)
เนือ้ หำตำมระเบียบฯ
ข้ อสั งเกต
- จัดทาและเสนอแนะการพยากรณ์ - อานาจบางส่ วนไปอยูท่ ี่
ความต้องการใช้ไฟฟ้ า แผนจัดหา คณะกรรมการกิจการผลิตไฟฟ้ า
ไฟฟ้ า ใช้เชื้อเพลิง
(ปลัดกระทรวงพลังงานเป็ น
- วิเคราะห์ตรวจสอบแผนการลงทุน
ประธาน) ซึ่ งได้แก่ อานาจในการ
เห็นชอบการเชื่อมโยงระบบการ
ในกิจการไฟฟ้ า
- ออกประกาศเชิญชวนการรับซื้ อ
ประกาศเขตการเดินสายไฟฟ้ า และ
ไฟฟ้ า
การออกข้อบังคับร่ วมกับกรม
ชลประทานเพื่อกาหนดปริ มาณน้ าที่
จะระบายน้ าจากเขื่อน
องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว :คุณสมบัติของ คกก.
เนือ้ หำตำมระเบียบฯ
ข้ อสั งเกต
-ไม่ดารงตาแหน่งใด หรื อหุ น้ ส่ วน
หรื อผูถ้ ือหุน้ ที่มีอานาจบริ หารใน
ห้างหุน้ ส่ วน บริ ษทั หรื อองค์กรที่
ดาเนินธุรกิจในกิจการด้านพลังงาน
ไฟฟ้ า และไม่ประกอบอาชีพอื่นใด
ที่มีส่วนได้ส่วนเสี ย
หรื อมี
ผลประโยชน์ขดั แข้งกับการปฏิบตั ิ
หน้าที่ในตาแหน่งกรรมการ
-กรรมการไม่ควรมีผลประโยชน์
ขัดแย้งในธุรกิจกิจการพลังงานอื่นๆ
ที่เกี่ยวข้องด้วย เช่น ธุรกิจก๊าซ
ธรรมชาติ ถ่านหิ น น้ ามัน เป็ นต้น
องค์กรกากับดูแลชัว่ คราว : สรุ ป
 ไม่ เป็ นหลักประกันทีเ่ พียงพอของผู้บริโภค
 ไม่ มีควำมเป็ นอิสระทั้งในเรื่องที่มำ กำรดำเนินงำนและ
งบประมำณ
 อีกทั้งยังขำดอำนำจหน้ ำที่ตำมกฎหมำยที่เพียงพอ และ
เบ็ดเสร็จ ขำดเอกภำพ และยังอำจเกิดผลประโยชน์ ทับซ้ อน
อีกด้ วย
สรุ ป และข้อเสนอแนะ
 องค์กรกากับดูแลชัว่ คราวไม่ใช่หลักประกันของผูบ้ ริ โภค
 สนับสนุนความพยายามของรัฐบาลที่จะเร่ งจัดทาร่ างพ.ร.บ.
การประกอบกิจการพลังงานให้แล้วเสร็ จ และจัดรับฟังความ
คิดเห็นให้เร็ วที่สุด
 ควรพิจารณาชะลอการแปรรู ป กฟผ. ออกไปก่อนจนกว่าจะ
มีการจัดตั้งองค์กรกากับดูแลอิสระ สาขาไฟฟ้ า และก๊าซ
ธรรมชาติ โดยใช้ พ.ร.บ. แล้วเสร็ จ เพื่อประโยชน์ของ
ประชาชน และประเทศโดยรวม