Transcript Social Security in Germany Franz Rothenbacher Grundseminar „Sozialstruktur der Bundesrepublik Deutschland“ 1. Basic Concepts and Definitions 2.

Social Security
in Germany
Franz Rothenbacher
Grundseminar
„Sozialstruktur der Bundesrepublik Deutschland“
2005
1. Basic Concepts and Definitions
2. Methods of Measurement of Social Security
3. Modernization Theory and Social Security
4. Historical Development of Social Security
5. Types of Social Security Systems in European
Countries
6. Social Security in International Comparison
7. National Specific Characteristics
8. References
1. Basic Concepts and Definitions
•
Sozialleistungsquote
•
•
Volkswirtschaftliche Abgabenquote
•
•
Steuereinnahmen des Staates in % des BIP
Lohnersatzquote
•
•
Gesamtsumme der Sozialausgaben eines Landes in % des BIP
Zugangsrente in % des bezogenen Nettogehalts am Ende der Erwerbstätigkeit für
Durchschnittsverdiener mit voller Erwerbsbiografie
Staatsausgabenquote
•
Summe der Ausgaben des Staates in % des BIP
1. Basic Concepts and Definitions (cont‘d)
•
Alterslastquotient
•
•
Armut
•
•
Die Armutsschwelle ist definiert als die Hälfte des durchschnittlichen nationalen
Äquivalenzeinkommens.
Einkommensungleichheit
•
•
Der Alterslastquotient – auch Abhängigkeitsrate (old age dependency ratio) genannt –
vergleicht die Zahl alter Menschen (hier: über-65jährige) mit der Bevölkerung im
erwerbsfähigen Alter (hier 15-64).
Ungleichheit der Nettoäquivalenzeinkommen (Gini-Index).
Arbeitslosenquote
•
„Unemployment rate represent unemployed persons as a percentage of the labour
force = active population. The labour force is the total number of people employed
and unemployed. Unemployed persons comprise aged 15-74 who were: without work
during the reference week; currently available for work, i.e. were available for paid
employment or self-employent before the end of the two weeks following the
reference week; actively seeking work, i.e. had taken specific steps in the four
weeks period ending with the refernce week to seek paid employment or selfemployment or who found a job to start later, i.e. within a period of at most three
months“ (Eurostat 2004, 89).
1. Basic Concepts and Definitions (cont‘d)
•
Öffentliche Beschäftigung
•
Beschäftigte im öffentlichen Sektor in % aller Beschäftigten (OECD-Statistik)
2. Methods of Measurement of Social Security
•
Daten zur sozialen Sicherheit sind überwiegend Aggregatdaten aus der amtlichen Statistik
bzw. aus der Geschäftsstatistik der Bundesministerien, welche für die verschiedenen
Bereiche der sozialen Sicherheit zuständig sind. So z.B. das Bundesministerium für Arbeit,
das Gesundheitsministerium, etc.
•
Internationale Daten der OECD und von EUROSTAT beruhen ebenfalls auf Aggregatdaten,
welche von den Mitgliedsländern geliefert werden.
•
Individualdaten zum Thema der sozialen Sicherheit entstammen aus verschiedensten
nationalen Surveys, wie z.B. ASID – Alterssicherung im öffentlichen Dienst, oder Surveys
zu den Übergängen in die Arbeitslosigkeit/Sozialhilfe und deren Verlassen.
•
Daneben gibt es europäische Surveys wie das ECHP oder den Labour Force Survey, welche
ebenfalls Informationen zu Aspekten der sozialen Sicherheit liefern.
•
Da die nationalen Systeme der sozialen Sicherung sehr unterschiedlich sind, ist der
Systemvergleich auf der qualitativen Ebene der Institutionen äußerst schwierig.
•
Deswegen wird versucht, die nationalen Programme zu Funktionen zusammenzufassen,
welche sich dann auch teilweise quantitativ abbilden lassen.
•
Außerdem wird versucht, einfache quantitative Kennziffern (wie z.B. die
Sozialleistungsquote) zu entwickeln, welche leicht zu interpretieren sind und sich auch
für den internationalen Vergleich anbieten.
3. Modernization Theory and Social Security
Ursachen der Entwicklung des Sozial- oder Wohlfahrtsstaats:
•
„Aus modernisierungstheoretischer Perspektive wurzelt der Sozialstaat im
Entstehen und Wachstum von kapitalistischen Marktwirtschaften und
parlamentarischen Massendemokratien. Zu der ihn in Europa begünstigenden
soziopolitischen Makrokonstellation gehörten die Dominanz des Klassenkonflikts
ebenso wie die Existenz einer vergleichsweise starken zentralstaatlichen Bürokratie
in soziokulturell relativ homogenen Nationalstaaten. Die sozialpolitischen
Zielsetzungen orientierten sich an der Dominanz – oder zumindest
wahrgenommenen Dominanz – charakteristischer sozialer Problemlagen der
Industriegesellschaft. Als herausregende Aufgabe des Sozialstaats galt es,
Erwerbstätige – insbesondere Industriearbeiter – und ihre Familien vor dem Risiko
des Einkommensverlusts zu sichern und die Einkommen im Lebenszyklus so zu
stabilisieren, dass insbesondere Altersarmut wirksam bekämpft werde. Erleichtert
wurde die Aufgabe dadurch, dass außerhalb des Staatssektors zwei Bereiche als
vitale Zentren der Wohlfahrtsproduktion fungierten, nämlich der durch
Vollbeschäftigung Massenkaufkraft sichernde Arbeitsmarkt und das intakte
Familiensystem mit einer Vielzahl von durch Frauen erbrachten Dienstleistungen in
den Privathaushalten“ (Alber 2002, 16f.)
4. Historical Development of Social Security
Man kann die historische Entwicklung des Sozialstaats in 3 Phasen einteilen:
1.
2.
3.
Vorindustrielle Zeit
•
Selbstversorgung der agrarischen Haushalte; soziale Sicherheit innerhalb der
Familie
•
Feudale Bindungen mit korporativen Schutz- und Teilhaberechten
•
Kommunale Armenfürsorge
Industrialisierung
•
Verlust der Selbstversorgungsmöglichkeiten
•
Unselbständige Arbeit: Abhängigkeit von den Besitzern der Produktionsmittel
Post-industrielle Gesellschaft
•
Aufgabe: Gewährleistung der Reproduktion des Humanvermögens
•
Soziale Teilhaberechte
•
Soziale Inklusion
5. Types of Social Security Systems in European Countries
•
•
Ähnlichkeit der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa. 3 Gründe (Hauser 1997):
1.
Die wirtschaftliche Entwicklung moderner Industriestaaten erzeugt ähnliche
soziale Probleme
2.
Nach dem Zweiten Weltkrieg bestand die Bereitschaft, soziale Grundrechte im
Rahmen des International Labour Office (ILO) und des Europarates
anzuerkennen. Mindeststandards im Bereich der sozialen Sicherung u. des
Arbeitsschutzes, verbindlich für die Unterzeichnerstaaten.
3.
Einige Länder haben anläßlich ihres Beitritts zur EU ihre nationalen
Sicherungssysteme reformiert und angepaßt.
Variationen der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa in Hinblick auf
Organisationsform, Finanzierung, Deckungsgrad, Leistungsniveau und für einen
Leistungsbezug zu erfüllende Vorbedingungen (vgl. Abbildung 1a):
1.
Krankheit: große Differenzen. 8 Länder (Dänemark, Italien, Irland,
Niederlande, Portugal, UK, Finnland, Schweden) haben ein universelles
System. 6 dieser Länder haben einen kostenlosen staatlichen oder
halbstaatlichen Gesundheitsdienst etabliert, welcher teils aus Beiträgen, teils
aus Steuern finanziert wird. In den übrigen Ländern herrscht die
Sozialversicherung, kategorial ausgestaltet. Hohes Leistungsniveau in allen
Ländern.
5. Types of Social Security Systems in European Countries
(cont‘d)
2.
Alter und Hinterbliebene: weit ausgebaut. In Dänemark und den Niederlanden
ein universelles Grundrentensystem; in DK finanziert durch Steuern u. in den
NL durch einkommensabhängige Beiträge bzw. zweckgebundene Steuern bis zu
einer Bemessungshöchstgrenze. In UK Grundrentensystem mit überwiegender
Beitragsfinanzierung (nur für Erwerbstätige, deshalb kategorial). In den
anderen Ländern Sozialversicherungssysteme, bei denen die Rentenhöhe am
früheren Erwerbseinkommen u. den darauf beruhenden Beiträgen orientiert
ist. Kategoriale Systeme, da nicht die ganze Wohnbevölkerung erfaßt wird.
Außen vor sind z.B. Beamte, Selbständige, Freiberufler, Landwirte, etc.
Staatszuschüsse zur Deckung. Mindestrenten und teilweise Begünstigung der
unteren Einkommensschichten.
Starke Leistungsunterschiede im Rentenniveau.
Ergänzung durch Betriebsrenten (kategorial) und nicht für alle Erwerbstätige.
5. Types of Social Security Systems in European Countries
(cont‘d)
3 Möglichkeiten der Anpassung der Renten an die wirtschaftliche Entwicklung:
3.
a)
Diskretionäre Anpassungen, welche weder zeitlich noch höhenmäßig
festgelegt sind.
b)
Diskretionäre Anpassungen, welche zeitlich aber nicht höhenmäßig
festgelegt sind.
c)
Regelbindung durch Anpassung an das Preisniveau od. die
durchschnittlichen Nettolöhne.
Arbeitslosigkeit: spezielle Sozialversicherungen mit Pflichtcharakter (weitere
Aufgaben Arbeitsvermittlung u. Arbeitsmarktpolitik). In DK freiwillig.
Finanziert durch Beiträge der Arbeitnehmer u. Arbeitgeber, teils Steuermittel.
Kategoriale Systeme. Vorbedingung: Mitgliedschaft im System (z.B. arbeitslose
Berufsanfänger u. Wiedereinsteiger beziehen kein Arbeitslosengeld).
Leistungsniveau zwischen 60% und 90% des vorherigen Nettolohns.
Nach Ablauf des Arbeitslosengeldes bedarfsgeprüfte Leistungen
(Arbeitslosenhilfe, Hartz IV), welche niedriger sind.
5. Types of Social Security Systems in European Countries
(cont‘d)
•
4.
Arbeitsunfall und Berufskrankheit: Teil der Sozialversicherung, finanziert
durch die Arbeitgeber. Großzügigere Leistungen als in der Rentenversicherung.
Kategoriale Systeme, da an Berufstätigkeit gebunden.
5.
Familie: universell ausgestaltet. Steuerfinanziert oder aus Beiträgen der
Arbeitgeber. Große Unterschiede im Leistungsniveau und in den
Organsiationsformen.
6.
Existenzminimum: Ziel ist die Armutsvermeidung. Aber dies wird nicht in allen
Ländern erreicht.
Quantitative Verteilung der sozialen Risiken in Europa (Hauser 1997) (Tabelle 1):
Einige generalisierende Feststellungen:
1.
Die Ausgaben für die Sicherung der Alten und Hinterbliebenen machen in den
meisten Ländern größten Anteil aus (1/3 bis 2/3). Nur in IRL, NL und P
überwiegen die Gesundheitskosten.
2.
Die Gesundheitsausgaben sind der zweitgrößte Posten.
3.
Die Ausgaben für Arbeitslose u. Arbeitsförderung bewegen sich zwischen 0,82%
und 18,48%. Korrelation mit den Arbeitslosenquoten. GR u. I mit hoher
Arbeitslosenquote wenden nur einen kleinen Teil des Sozialbudgets für
Arbeitslose auf.
5. Types of Social Security Systems in European Countries
(cont‘d)
•
4.
Ausgaben für Arbeitsunfall und Invalidität machen nur einen geringen Teil des
Sozialbudgets aus.
5.
Familienleistungen haben ein sehr unterschiedliches Gewicht: IRL, L u. DK and
der Spitze, die südeuropäischen Länder sind die Schlußlichter.
6.
Bei Sonstiges (Sozialhilfe) große Unterschiede.
7.
Fazit: große institutionelle Heterogenität der Systeme u. Unterschiede in der
politischen Gewichtung der Risiken.
Die Höhe der Sozialausgaben in Europa (Hauser 1997) (Tabelle 2):
Anhand der Höhe der Sozialausgaben in Europa kann man 3 unterschiedliche
Gruppen von Wohlfahrtsstaaten unterscheiden:
1. Randstaaten mit niedrigem Wirtschaftsniveau und niedriger
Sozialleistungsquote, insbes. die südeuropäischen Länder.
2. Die nordische Gruppe, einschließlich der NL, mit mittlerem Wirtschaftsniveau
und stark ausgebauten Sicherungssystemen und hohen Sozialleistungsquoten.
3. Sowohl das wirtschaftliche Niveau wie die Sozialleistungsquoten haben
mittlere Werte (kontinentale Länder, D, F).
6. Social Security in Germany in International Comparison
•
•
4 Leitfragen
1.
Ist der deutsche Sozialstaat besonders aufwendig oder kostspielig?
2.
Ist der deutsche Sozialstaat auffallend großzügig?
3.
Wächst der deutsche Sozialstaat besonders ungebremst?
4.
Zeitigt die Sozialpolitik hierzulande auffallende Problemlösungsdefizite?
Ad 1: Aufwand für die soziale Sicherung
•
Hinsichtlich der Sozialausgaben befindet sich Deutschland im oberen Mittelfeld der
EU-Länder. Dies ist allerdings durch die Kosten der Wiedervereinigung bedingt.
•
Betrachtet man nur die alte BRD, so liegt Westdeutschland im unauffälligen
Mittelfeld.
•
Ein Blick auf die Kostenseite (Abgabenquote) zeigt, daß Deutschland sich im
Mittelfeld am OECD-Durchschnitt sich bewegt.
6. Social Security in Germany in International Comparison
(cont‘d)
•
Ad 2: Generosität der sozialen Sicherung
•
Hinsichtlich der Lohnersatzquoten in der Rentenversicherung befindet sich
Deutschland unterhalb des EU-Durchschnitts in einem Mittelfeld der EU-Länder,
sowohl für Alleinstehende wie auch für Verheiratete.
•
Alleinstehende: 77%.
•
Verheiratete: 69%.
•
Hinsichtlich der Lohnersatzquoten in der Arbeitslosenversicherung befindet sich
Deutschland am EU-Durchschnitt in einem Mittelfeld der EU-Länder, sowohl für
Alleinstehende wie auch für Verheiratete.
•
Alleinstehende: 66%.
•
Verheiratete: 74%.
6. Social Security in Germany in International Comparison
(cont‘d)
•
Ad 3: Wachstum des Sozialstaats
•
Bis in die 1990er Jahre hinein ist der Sozialstaat in allen Ländern unverändert
weitergewachsen.
•
Lag Deutschland noch in den 1960er Jahren über dem OECD-Durchschnitt, so liegt es
seit den 1980er Jahren am oder leicht unterhalb des OECD-Durchschnitts
•
In Deutschland ist eine überdurchschnittliche Bremsung der Ausdehnungsdynamik des
Sozialstaats anzutreffen.
•
Kein Ausufern des Sozialstaats.
6. Social Security in Germany in International Comparison
(cont‘d)
•
Ad 4: Schuf die Bremsung der Sozialstaatsexpansion soziale Probleme?
•
Indikatoren für soziale Probleme können sein: zunehmende Armut, zunehmende
soziale Ungleichheit und Arbeitslosigkeit
•
Armut: Die Armutsquote in Deutschland ist eine der geringsten in der EU und liegt
erheblich unter dem EU-Durchschnitt.
•
Einkommensungleichheit: Die Einkommensungleichheit ist ebenfalls
unterdurchschnittlich, verglichen mit den EU-Ländern.
•
Arbeitslosigkeit: Bis in die 1990er Jahre hinein lag die Arbeitslosenquote leicht
unterhalb des OECD-Durchschnitts.
•
Effizienz des Sozialstaats: Öffentliche Beschäftigungsquote ist relativ niedrig und
unterhalb des OECD-Durchschnitts.
6. Social Security in Germany in International Comparison
(cont‘d)
•
Ad 5: Reformbedarf des deutschen Sozialstaats?
•
Deutschland ist ein mittlerer Typ zwischen den staatszentrierten ausgabenstarken
skandinavischen Wohlfahrtsstaaten und den angelsächsischen privatwirtschaftlich
zentrierten ausgabenschwachen Wohlfahrtsstaaten („der mittlere Weg
Deutschlands“, Schmidt 1990).
•
Erster Aspekt: Deutschlands Institutionengefüge ist mittlerweile auch ein Vorbild für
andere Länder: vom Beveridge-Modell der steuerfinanzierten Grundversorgung zum
Bismarck-Modell der beitragsfinanzierten Sozialleistungen. Beispiel Skandinavien
(Schweden).
•
Zweiter Aspekt: Das deutsche soziale Sicherungssystem ist sozialintegrativer als
andere.
6. Social Security in Germany in International Comparison
(cont‘d)
Probleme des deutschen Sozialstaats:
•
Erstens: die demographische Herausforderung. Deutschland ist aufgrund der
schwachen Fertilitätsrate mit am stärksten vom demographischen Wandel betroffen.
Belastung der Rentenbeitragszahler und der Beitragszahler zur
Gesundheitsversorgung.
•
Zweitens: Fehlen einer tiefgreifenden Rentenreform. Das jetzige Rentensystem
kennzeichnet mehrere Fehlfunktionen:
•
Generationenungleichheit: doppelte Belastung der jetzigen Erwerbstätigen
•
Netto-Einkommensersatzrate der Renten steigt mit dem Einkommen
•
Erwerbstätigkeit von Ehefrauen wird rententechnisch bestraft
•
Rentensystem privilegiert die Kinderlosigkeit
•
Rentensystem wird verwendet, um rentenfremde Leistungen zu erbringen, wie
z.B. die Kosten der Wiedervereinigung, Renten für Zuwanderer, welche keine
Rentenbeiträge in der BRD entrichtet haben
6. Social Security in Germany in International Comparison
(cont‘d)
•
•
Die volle Umsetzung der DDR-Rentenansprüche in das westdeutsche System,
wodurch Rentnerinnen in der ehemaligen DDR erheblich höhere
Rentenansprüche haben als westdeutsche Frauen, etc.
•
Beamte zahlen keine Beiträge für ihre Pensionen
Es bestehen allerdings eine Vielzahl von Optionen:
•
Grundrentensystem mit berufsbezogenen Aufbaurenten (NL; CH) wobei das
Grundrentensystem entweder aus Beiträgen oder Steuern finanziert wird
•
Kapitaldeckungsverfahren für die berufsbezogenen Aufbaurenten (NL; CH)
•
Inklusion aller Bevölkerungsgruppen in das Grundrentensystem (also z.B. der
Beamten, Freiberufler, Landwirte)
7. National Specific Characteristics
•
Nationale Besonderheiten im Systemvergleich (Kaufmann 2000)
•
Deutschland: Der deutsche Sozialstaat orientierte sich von Anfang an der sozialen
Lage der abhängig Beschäftigten in der Privatwirtschaft (Industriearbeiterschaft)
•
Großbritannien: liberale Phase des 19. Jhs. Armengesetzgebung. Grundversorgung
kam erst mit dem Beveridge-Plan von 1942: National Health Service und Grundrente.
Orientierung an der Sicherung des Existenzminimums.
•
Schweden: Gleichheit, universalistischer Schutz. Gleichstellung der Frauen in der
Erwerbstätigkeit. Staatliche soziale Dienstleistungen stark ausgebaut.
•
Frankreich: späte Etablierung eines effektiven Sozialversicherungssystems unter dem
Einfluss des Beveridge-Plans. Zentrierung der französischen Sozialpolitik um die
Familienfrage und die Frage der drohenden Entvölkerung.
•
USA: das amerikanische Social Security System umfaßt nur den Schutz der
Erwerbstätigen gegen Alter (auch der Hinterbliebenen) und Invalidität. Keine
staatliche Gesundheitssicherung. Arbeitslosenversicherung einzelstaatlich
unterschiedlich geregelt. Armenfürsorge kein einklagbares Recht. Geringe Präsenz
des Staates im sozialen Bereich. Doktrin der Zurückhaltung des Staates aus der
Gesellschaft.
7. National Specific Characteristics (cont‘d)
•
Nationale Besonderheiten im Systemvergleich (Kaufmann 2000)
Europäische Union:
•
Einheitliches Sozialrecht für Wanderarbeitnehmer.
•
Die Sozialgesetzgebung verbleibt nationalstaatlich, wenngleich eine Konvergenz
angestrebt wird.
•
Die arbeitsrechtliche Dimension wird immer wichtiger.
•
Über die Vertragsbestimmungen zur Gleichbehandlung von Frauen und Männern
greift die EU auch in die Sozialgesetzgebung ein (wie z.B. bei den occupational
pensions), soweit es eben die Gleichbehandlung von Männern und Frauen betrifft.
•
Positive Privilegierung der Frauen im EU-Recht.
8. References
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Campus Verlag.
Alber, Jens 1998: Der deutsche Sozialstaat im Licht international vergleichender Daten.
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Alber, Jens 2002: Die Modernisierung des Wohlfahrtsstaats: Eine Neumischung moderner
und alter Elemente? In: Glatzer, Wolfgang, Roland Habich und Karl Ulrich Mayer (Hrsg.),
Sozialer Wandel und gesellschaftliche Dauerbeobachtung. Opladen: Leske und Budrich,
15-30.
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vor und nach der Vereinigung. 3. grundlegend überarb. Aufl. Opladen: Westdeutscher
Verlag, 245-281.
8. References (cont‘d)
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und Stefan Immerfall (Hrsg.), Die westeuropäischen Gesellschaften im Vergleich.
Opladen: Leske und Budrich, 521-545.
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Budrich, 373-398.
Hradil, Stefan 2004: Die Sozialstruktur Deutschlands im internationalen Vergleich.
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Kaufmann, Franz-Xaver 2000: Der deutsche Sozialstaat als Standortbelastung?
Vergleichende Perspektiven. In: Stephan Leibfried und Uwe Wagschal (Hrsg.), Der
deutsche Sozialstaat: Bilanzen, Reformen, Perspektiven. Frankfurt und New York:
Campus, S. 171–198.
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westeuropäischen Gesellschaften im Vergleich. Opladen: Leske und Budrich, 431-473.