Transcript Ta del av rapporten här. - Carlen

 Anpassning av socialförvaltningens organisation till en beställare-­‐ och utförarmodell Tyresö kommun 2013-­‐01-­‐08 Kerstin Carlén Johan Werner INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER 4 BESKRIVNING AV UPPDRAGET VALFRIHET SOCIALFÖRVALTNINGENS NUVARANDE ORGANISATION VERKSAMHETS-­‐ OCH ADMINISTRATIVA SYSTEM CENTRALA STÖDFUNKTIONER FÖRSLAG TILL BESTÄLLAR-­‐/UTFÖRARORGANISATION REKOMMENDATIONER INFÖR INFÖRANDE AV EN BESTÄLLAR-­‐/ UTFÖRARORGANISATION 4 4 5 6 6 7 10 2. BAKGRUND 11 3. UTREDNINGSUPPDRAGET 11 4. KOMMUNENS ORGANISATION 12 4.1 KOMMUNENS STYRPROCESS 13 5. FÖRÄNDRINGAR I OMVÄRLDEN 14 NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) BESTÄLLARE-­‐/UTFÖRARMODELLEN KONKURRENSUTSÄTTNING, VALFRIHETSSYSTEM OCH NY LAGSTIFTNING VALFRIHETSSYSTEM ENLIGT LOU, LOV OCH EGEN REGI INFÖRANDE AV LOV I SVERIGES KOMMUNER SKILLNAD -­‐ VALFRIHET OCH FÖRVALTNINGSORGANISATION DET POLITISKA UPPDRAGET I ETT VALFRIHETSSYSTEM FÖRFRÅGNINGSUNDERLAGETS FUNKTION 14 15 16 16 17 18 18 19 6. SOCIALFÖRVALTNINGENS NUVARANDE ORGANISATION 20 LEDNINGSGRUPP STAB BISTÅNDSBEDÖMNING FÖR FUNKTIONSHINDER OCH ÄLDRE VERKSAMHETS-­‐ OCH ADMINISTRATIVA SYSTEM 6.1 EGEN REGI FUNKTIONSHINDEROMRÅDET ÄLDREOMSORG INDIVID-­‐ OCH FAMILJEOMSORG 6.2 ENSKILDA UTFÖRARE FUNKTIONSHINDERSOMRÅDET ÄLDREOMSORG INDIVID-­‐ OCH FAMILJEOMSORG 6.3 IAKTTAGELSER OCH KOMMENTARER 20 21 22 22 23 23 23 24 25 25 26 27 27 7. STÖDFUNKTIONER 30 7.1 KONSULT OCH SERVICEKONTORET 7.2 PROJEKT MEDBORGARFOKUS 7.3 IAKTTAGELSER OCH KOMMENTARER 30 31 32 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 2 (48) 8. ERFARENHETER FRÅN BESTÄLLAR-­‐/UTFÖRARORGANISATIONER 34 8.1 NACKA KOMMUN 8.2 JÄRFÄLLA KOMMUN 8.3 NORRTÄLJE KOMMUN 8.4 VÄSTERÅS STAD 8.5 VAD TYCKER VÅRDFÖRETAGARNA? 8.6 IAKTTAGELSER OCH KOMMENTARER 34 35 36 38 39 41 9. FÖRSLAG TILL BESTÄLLAR-­‐/UTFÖRARORGANISATION 41 9.1 PLANERINGS-­‐ OCH BESTÄLLARKONTOR 9.2 STAB 9.3 SOCIALFÖRVALTNINGENS LEDNINGSGRUPP 9.4 UTFÖRARE I EGEN REGI 9.5 DIALOG OCH MÖTESFORMER BESTÄLLARE-­‐UTFÖRARE REKOMMENDATIONER INFÖR INFÖRANDE AV EN BESTÄLLAR-­‐/ UTFÖRARORGANISATION 43 44 45 45 46 47 BILAGA: FÖRTECKNING ÖVER INTERVJUADE PERSONER 48 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 3 (48) 1. Sammanfattning och rekommendationer Socialförvaltningen i Tyresö kommun är en traditionell fackförvaltning vilken bygger på att all verksamhet utförs i egen regi. Förändringar i omvärlden innebär att förvaltningen befinner sig på en konkurrerande marknad vilket medför att organisationen behöver ses över för att skapa konkurrensneutralitet och likställighet. Enskilda utförare finns inom funktionshinderområdet, äldreomsorgen samt individ-­‐ och familjeomsorgen. Upphandling av verksamheter har skett enligt LOU (Lagen om offentlig upphandling), men även enligt LOV (Lagen om valfrihetssystem). Den nya förvaltningschefen tillträdde den 1 januari 2012 och kunde konstatera att organisationen inte är ändamålsenlig utifrån krav och förväntningar. Det finns behov av att tydliggöra roller och ansvar mellan beställare och utförare och att hitta former för dialog för att förbättra förutsättningar för utförarna och skapa konkurrensneutralitet. Beställarens roll och ansvar att upphandla, teckna och följa upp avtal samt att utöva tillsyn och granskning behöver klargöras inom kommunens organisation. Beskrivning av uppdraget Carlén & Werner AB har fått i uppdrag av förvaltningschefen att i denna utredning ge underlag till principiella ställningstaganden om förändringar/justeringar av socialförvaltningens organisation för att anpassa till nya krav och förutsättningar i omvärlden. Utredningens underlag har bestått av omvärldsanalyser, faktagranskning av relevanta studier och ärenden, jämförelse med ett urval kommuners beställar-­‐
/utförarorganisationer samt genomfört intervjuer med ett urval nyckelpersoner i Tyresö kommun. Valfrihet Socialnämnden har höga ambitioner att införa valfrihet inom ett flertal tjänsteområden. I planen för utredning av konkurrensersättning enligt LOV1 beskrivs ambitionerna för år 2013 och 2014. Denna ambition och inriktning gör det än mer nödvändigt att anpassa organisationen till en beställar-­‐/utförarmodell för att skapa tydlighet för alla parter. I planen nämns att nuvarande avtal enligt LoU inom hemtjänsten gäller t.o.m. mars 2014. Enligt propositionen2 kan ”en verksamhet som är upphandlad enligt LoU också ansöka om att få vara med i valfrihetssystemet. Den enskilde kan därefter välja vilket särskilt boende hon eller han vill bo på, eftersom samtliga utförare får delta i valfrihetssystemet. Med samtliga utförare avses de tre alternativen egenregiverksamhet, verksamhet som är upp-­‐ handlad enligt LOU eller anskaffad enligt LOV”. Vi tolkar detta som att det, utifrån ovanstående kursiverade citat från propositionen, inte heller finns hinder för kommunen att införa valfrihetssystem enligt LOV innan nuvarande avtal med enskilda utförare inom hemtjänsten upphör i mars 2014. 1 Plan för införande av valfrihet enligt LOV 2 Regeringens proposition 2008/09:29 Lag om valfrihetssystem, sid 89 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 4 (48) Socialförvaltningens nuvarande organisation Vid flertalet intervjuer har det framkommit att socialförvaltningens organisation kännetecknas av att vara traditionell, gammalmodig och otydlig. Även enskilda utförare, som också har verksamhet i andra kommuner, upplever detta. Återkommande i intervjuerna är att avdelningen för biståndsbedömning ofta uppfattas som synonymt med beställaren. Organisationen beskrivs av många som att beställaransvaret av verksamheter inte tydliggjorts. Vi ser ett mönster där avdelningschefer ibland får rollen som ansvariga beställare av specifik verksamhet. Socialförvaltningens ledningsgrupp Vid intervjuer med ledningsgruppens representanter framkom att utförarna blir delaktiga i beställarfrågor som de inte borde ha insyn och ansvar för. Det innebär att de får ta ett ansvar för helheten för respektive verksamhetsområde. I en traditionell fackförvaltning är detta naturligt, men i en organisation som är konkurrensutsatt bör alla utförare hanteras likvärdigt. Det framkom också vid intervjuerna att avdelningscheferna ofta upplever att det inte finns någon huvudansvarig för respektive verksamhetsområde. Ledningsgruppens roll och uppgift är därför inte alltid tydlig i organisationen. Socialförvaltningens stab Vid intervjuerna framkom att stabens roll och ansvar är otydligt. Rutiner och processer bör dokumenteras för att skapa tydlighet och minska sårbarheten. Det gäller t.ex. processen för ärendehantering och nämndadministration där flera funktioner är involverade. Arkivfrågor är också nödvändiga att effektivisera och även samordning av dessa mellan nämnd och kommunstyrelse. Kommande e-­‐arkiv medför förhoppningsvis att detta klargörs. Utförare i egen regi Vad som är utförarverksamhet i egen regi inom funktionshinderområdet och äldreomsorgen är tydligt i jämförelse med individ-­‐ och familjeomsorgen, vilken är mer en sammanblandning av beställare och utförare. Det finns ändå områden/frågor även inom exempelvis funktionshinderområdet där utförarna är involverade i beställarfrågor. Det kan t.ex. röra frågor om utbyggnadsplanering som bör placeras hos beställaren. Avdelningschefer blir ibland kallade till nämnden för att företräda sitt verksamhetsområde. Enskilda utförare Förvaltningen har, i rollen som beställare, inte haft någon kontinuerlig kontakt med enskilda utförare utöver upphandling och uppföljning. Kontakten finns däremot på individnivå mellan biståndsavdelningen och enskilda utförare. Vid intervjuer med enskilda utförare framkom att de inte har någon direkt uppfattning om vilken nivå i kommunens organisation som utför granskning, tillsyn och avtalsuppföljning. Den kontakt som skett under 2012 med kvalitetsuppföljning från kvalitetsgruppen har upplevts som positiv och seriös. Utförarna har varit nöjda med återkoppling som skett i både muntlig och skriftlig form. Medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) har också deltagit vid platsbesök och uppföljningar. Det har varit bra att både omvårdnads-­‐ och sjukvårdsperspektivet lyfts fram, menar de intervjuade. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 5 (48) Verksamhets-­‐ och administrativa system Vid en framtida beställar-­‐/utförarorganisation bör arbetssätten bli mer moderna och kompetensen höjas avseende användande av verksamhetssystem och administrativa system. Vilka begränsningar och möjligheter som finns i verksamhets-­‐ och administrativa system behöver synliggöras mellan systemägare, systemförvaltare och systemadministratörer så en gemensam bild skapas av utvecklingsbehoven. Systemadministratörernas roll behöver också klargöras. Vid intervjuerna framkom att enskilda utförare får stöd från systemadministratör i egen regi. Om resurser ska samordnas på detta sätt bör tydliga spelregler avseende resursfördelning finnas. Centrala stödfunktioner Socialnämnden/-­‐förvaltningens roll som beställare måste tydliggöras i hela organisationen (Tyresö kommun). Socialförvaltningen behöver ansvara för hela processen från upphandling till uppföljning. I beställaransvaret ligger även att ansvara för en aktiv avtalsförvaltning som innebär att beställaren tecknar avtal, har en kontinuerlig dialog med utföraren för att utveckla affärsrelationen, följer upp avtal enligt fastlagd plan, bevakar olika perioder och tidpunkter löpande och förlänger avtal och/eller initierar ny upphandling. Medborgarfokus kvalitetsgrupp bör utifrån detta resonemang inte ansvara för den uppföljning som ingår i den aktiva avtalsförvaltningen. Däremot är det lämpligt att Medborgarfokus utövar tillsyn och granskar verksamheter utifrån mer övergripande kvalitetsaspekter och resultat. Det innebär att den årliga granskningsplanen inte bör omfattas av avtalsuppföljning eftersom det är en del av beställarens aktiva avtalsförvaltning. Vid intervjuerna framkom att kvalitetsgruppens granskningar utförs utifrån en mall som tidigare använts på socialförvaltningen. Den innehåller delar av en avtalsuppföljning. Avtalsuppföljning kräver ett systematiskt tillvägagångssätt utifrån samtliga punkter i avtalet. Uppföljning av avtal bör ske av socialförvaltningen som ansvarig beställare för att genom dialog och faktainsamling få den direkta informationen och upplevelsen av upphandlad verksamhet vid platsbesök. Upphandlingsavdelningen på Konsult-­‐ och servicekontoret har en viktig roll i upphandlingar framför allt för att säkra juridiska aspekter, men också för att hjälpa till med administrativa uppgifter som annonsering och värdering av anbud. Det finns oklarheter kring var ansvaret för den aktiva avtalsförvaltningen ligger, enligt flera av de intervjuade. Socialförvaltningens stab måste ta huvudansvaret för detta i en framtida beställar-­‐/utförarorganisation. Egen regi-­‐verksamheten bör hanteras på samma sätt som enskilda verksamheter. Avtal kan inte tecknas med egen regi eftersom det är samma juridiska person. Däremot kan man, som i exempelvis Järfälla kommun, utforma skriftliga överenskommelser som överensstämmer med kraven som ställs i avtal med enskilda utförare. Utifrån dessa överenskommelser görs uppföljningar på likvärdigt sätt. Överenskommelserna behöver, precis som avtalen förnyas, t.ex. vartannat år. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 6 (48) Förslag till beställar-­‐/utförarorganisation Det förslag som presenteras här berör framför allt beställarorganisationen. Förslaget har formats utifrån behov av funktioner och inte utifrån personer. Socialnämndens beställarorganisation består i detta förslag av förvaltningschef, stab samt ett Planerings-­‐ och beställarkontor. Förslaget innebär också att egen regi-­‐verksamheten skiljs från beställaren för att rollerna ska bli tydliga och att egen regi jämställs med enskilda utförare. För att stärka den egna regin bör en chef tillsättas som har det övergripande ansvaret för all egen regi inom socialförvaltningen. Kommunens egna utförare och enskilda utförare bör ha samma villkor utifrån ett konkurrensneutralt perspektiv. I förslaget ingår inga principiella ställningstaganden avseende nämndens roll och ansvar, men vi kan nämna Järfälla kommun som skiljer på nämndens ansvar som beställare och utförare genom att förlägga egen regi-­‐frågor till egna nämndsmöten. En viktig förutsättning för att lyckas med en beställar-­‐/utförarmodell är att det finns ett ersättningssystem som är lika oavsett utförares driftsform. PwC3 utreder parallellt med denna utredning ett förslag till ett prestationsersättningssystem inom särskilda boenden/LSS och daglig verksamhet. Inför införande av LOV i ännu större omfattning är det viktigt att ett enhetligt ersättningssystem finns utarbetat. I regeringens proposition om lagen av valfrihetssystem4 framgår att ”Av förfrågningsunderlaget ska framgå grunden för den ekonomiska ersättning som leverantören erhåller, eftersom ett valfrihetssystem bygger på kvalitetskonkurrens i stället för priskonkurrens. Ersättningen i ett valfrihetssystem ska vara enhetlig för de leverantörer som utför samma tjänst”. Planerings-­‐ och beställarkontor Förvaltningschefen är chef för Planerings-­‐ och beställarkontoret. Kontoret ska inte ha några skarpa gränser mellan de olika verksamhetsområdena för att motverka suboptimering och ”stuprörstänkande” utan snarare präglas av ett processorienterat synsätt där kostnadseffektivitet, demokratiska värden och rättsäkerhet är i fokus. Ansvaret för övergripande frågor inom varje verksamhetsområde bör föras samman med myndighetsutövning inom respektive område. De övergripande frågorna har fokus på verksamhetsperspektivet och brukare generellt medan bistånd/myndighet ansvar för individperspektivet. Dessa båda perspektiv bör finnas nära och berika varandra för att kunna utveckla verksamheten utifrån nya krav och förväntningar. Följande ansvar bör finnas inom Planerings-­‐ och beställarkontoret: Utveckling, omvärldsbevakning, planering, upphandling/beställning, avtalsförvaltning, uppföljning, myndighetsutövning inom verksamhetsområdet, företrädare för verksamhetsområdet externt och internt samt samverkan inom och utom förvaltningen. 3 PricewaterhouseCoopers (PwC) 4 Regeringens proposition 2008/09:29 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 7 (48) Funktionerna på Planerings-­‐ och beställarkontoret bör ha ett nära samarbete med varandra och med staben. Arbetssättet bör så långt som möjligt vara processinriktat. Cheferna för de tre verksamhetsområdena bör vara strateger och ha en förmåga att se helheter och samband och kunna dra slutsatser både inom sitt eget verksamhetsområde, men också tvärfunktionellt mellan de tre områdena och andra närliggande kommunala verksamheter. Cheferna blir officiellt kommunens företrädare för sina områden funktionshinder, äldreomsorg och individ-­‐ och familjeomsorg. Stab Stabens uppdrag är, enligt detta förslag, att ansvara för nämndadministration och övergripande frågor och utredningar som berör samtliga verksamhetsområden. Staben har också ansvar för att kvalitetssäkra ärenden. Staben bör ha processägaransvaret för upphandlingsprocessen och utifrån det även ha huvudansvaret för samverkan med upphandlingsavdelningen på Konsult och servicekontoret. Förvaltningschefen är chef för den administrativa chefen, vilken i sin tur är chef för staben och tillika även utredare i övergripande och/eller gemensamma ärenden. Denna chef är representant i ledningsgruppen och kan därmed både bidra med sin kompetens och på ett tidigt stadium fånga upp frågor där staben behöver vara involverad. Verksamhetscontrollern har i uppdrag att ge stöd till förvaltningschefen. Det kan t.ex. innebära att ta fram olika nyckeltal och statistikuppgifter för att övergripande kunna följa både den ekonomiska utvecklingen men också kvalitativa mått och jämförelsetal. Rollen innebär också att koordinera och ge stöd utifrån ett verksamhetsperspektiv till de ekonomer som ska vara särskilt ansvariga för socialförvaltningen. Rollen innebär även att ansvara för beställningen av ekonomiska tjänster från Konsult-­‐ och servicekontoret. Ledningsgrupp Socialförvaltningens ledningsgrupp består av förvaltningschefen och de tre verksamhetscheferna på Planerings-­‐ och beställarkontoret samt administrativ chef. Verksamhetscontrollern är adjungerande vid behov. Utförare i egen regi Utförarorganisationen i detta förslag är en principorganisation och beskriver i stort sett inga funktioner. Endast en funktion nämns, nämligen chef för egen regi-­‐verksamheten, vilken bör leda hela verksamheten. Denna chef rapporterar till förvaltningschefen. En viktig förändring som bör ske i samband med organisationsförändringen är att alla nuvarande delar av socialpsykiatrin som finns utspridda på flera enheter förs samman till funktionshinderområdet där det naturligt hör hemma utifrån att det handlar om en psykisk funktionsnedsättning. Antalet resultatenheter är nu ca 25. Detta medför att egen regi kan utgöra en platt organisation som innebär att det inte behöver tillsättas någon chef mellan chefen för egen regi-­‐verksamheten och resultatenhetschefer. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 8 (48) Dialog och mötesformer beställare-­‐utförare En nära kontakt och dialog bör finnas mellan beställarorganisationen och samtliga utförare. Det branschråd som startat under hösten 2012 bör fortsätta och struktureras så att det blir ett innehåll som berikar både beställare och utförare. Branschråd bör vara beställarorganisationens forum för att fånga upp förbättringsförslag och eventuella problem. Branschråd för de tre verksamhetsområdena har också en roll att skapa nätverk mellan olika aktörer och samverkanspartners. Idag saknas mötesplatser för informations-­‐ och kunskapsutbyte med t.ex. utförarna sinsemellan, med primärvården, öppenvården inom psykiatrin, pågående projekt som berör de som är verksamma i kommunen. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 9 (48) Rekommendationer inför införande av en beställar-­‐/ utförarorganisation 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Socialnämnden har rollen som både beställar-­‐ och produktionsnämnd. För att särskilja rollerna avsätts ca fyra nämndsmöten per år för rollen som produktionsnämnd. Förvaltningschefen är ansvarig tjänsteman för beställarorganisationen och produktion i egen regi. Ett Planerings-­‐ och beställarkontor inrättas med tre verksamhetsområden (funktionshinder, äldreomsorg samt individ-­‐ och familjeomsorg). För respektive område tillsätts en verksamhetschef. Till varje område knyts också utvecklingsledare. Bistånd/myndighet tillförs varje område och handläggarna leds av enhetschef. Planerings-­‐ och beställarkontoret bör ansvara för den aktiva avtalsförvaltningen vilket innebär att teckna avtal, föra kontinuerlig dialog med samtliga utförare, oavsett driftsform, för att förbättra och skapa en likvärdig verksamhet. I den aktiva avtalsförvaltningen ligger också uppföljning av avtal och bevakning av avtalstider samt initiera förnyelse av avtal eller ny upphandling. Ett ersättningssystem utvecklas som är baserat på de faktiska kostnaderna, så att det blir lika villkor för utförarna, oavsett regi (kostnadsneutralt). Stabens bemanning minskas och vissa funktioner överförs till Planerings-­‐ och beställarkontoret. Nuvarande utredarfunktioner blir utvecklingsledare på Planerings-­‐ och beställarkontoret. Stabens roll blir förutom nämndadministration att även hålla samman övergripande frågor och upphandlingar. Staben leds av en administrativ chef som tillika är utredare i övergripande och/eller gemensamma ärenden. Planerings-­‐ och beställarkontoret och stabens arbetssätt ska så långt som möjligt präglas av ett processorienterat arbetssätt. Socialförvaltningens ledningsgrupp består av förvaltningschefen, de tre verksamhetscheferna och administrativ chef. Överväganden bör ske om enhetsplaner för egen regi kan bli mer i form av överenskommelser för att få en likvärdig styrning av produktionens resultat och kvalitet oavsett driftsform. En chef tillsätts för den samlade egen-­‐regiverksamheten. Denna chef får därefter ansvar för att forma egen-­‐regiverksamheten utifrån tillgängliga resurser. Chefen för egen regi rapporterar till förvaltningschefen. 10. Socialpsykiatrins olika delar bör sammanföras till funktionshinderområdet där det naturligt hör hemma eftersom socialpsykiatrin berör personer med psykisk funktionsnedsättning. 11. Individ-­‐ och familjeomsorgens organisation behöver skilja myndighetsrollen från utförarrollen. Detta behöver kartläggas ytterligare och erfarenheter från kommuner som genomfört denna förändring behöver tas tillvara (finns uppdrag i Nämndplan 2013). Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 10 (48) 2. Bakgrund Socialförvaltningen i Tyresö kommun är en traditionell fackförvaltning vilken är organiserad utifrån att all verksamhet utförs i egen regi. Förändringar i omvärlden innebär att förvaltningen befinner sig på en konkurrerande marknad vilket medför att organisationen behöver ses över för att skapa konkurrensneutralitet och likställighet. Enskilda utförare finns inom funktionsnedsättningsområdet, äldreomsorgen samt individ-­‐ och familjeomsorgen. Upphandling av verksamheter har skett enligt LOU (Lagen om offentlig upphandling), men även enligt LOV (Lagen om valfrihetssystem). Den nya förvaltningschefen tillträdde den 1 januari 2012 och kunde konstatera att organisationen inte är ändamålsenlig utifrån krav och förväntningar. Det finns behov av att tydliggöra roller och ansvar mellan beställare och utförare och att hitta former för dialog för att förbättra förutsättningar för utförarna och skapa konkurrensneutralitet. Beställarens roll och ansvar att upphandla, teckna och följa upp avtal samt att utöva tillsyn behöver klargöras inom kommunens organisation. 3. Utredningsuppdraget Syfte med utredningsuppdraget är att analysera socialförvaltningens nuläge och ge förslag till förändringar/justeringar som skapar tydlighet och effektivitet för beställare och utförare, oavsett driftsform, och inte minst för brukaren/kunden. Uppdraget innebär att göra en utredning som ska ge underlag till principiella ställningstaganden om förändringar/justeringar av socialförvaltningens organisation för att anpassa till nya krav och förutsättningar i omvärlden. Det innebär bl.a. att identifiera behov av effektiviseringar, kompetens, delegering och nödvändiga gränsdragningar och att utifrån detta anpassa organisationen till en beställar-­‐/utförarmodell där roller och ansvar tydliggörs. Nedanstående områden behöver beskrivas och analyseras: •
•
•
•
•
•
•
Socialnämnden/förvaltningens nuvarande organisation
Styrkor och svagheter i nuvarande organisation ur ett beställar-/utförarperspektiv
Nuvarande stödfunktioner – styrkor och svagheter ur ett beställar-/utförarperspektiv
Socialförvaltningens behov av en anpassad organisation
Krav och förväntningar på en framtida organisation
Roller och ansvar i en beställar-/utförarorganisation
Behov av administrativt stöd i en beställar-/utförarorganisation
Genomförande Ett viktigt förhållningssätt i uppdraget är att bygga på det positiva som finns i nuvarande organisation och inte negligera tidigare arbete utan se det som en del i en utvecklingsprocess. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 11 (48) Uppdraget har genomförts i två steg som beskrivs nedan. Steg 1 Detaljplanering av uppdraget har skett inledningsvis med uppdragsgivaren där arbetsfördelning och tidsplan fastställs. Faktainsamling har skett genom att ta del av olika styrdokument, uppföljningar, utvärderingar, verksamhetsberättelse, riktlinjer, rutiner, revisionsrapporter, granskningar/utredningar, upphandlingar, avtal, överenskommelser och andra aktuella handlingar som är relevanta för uppdraget. Litteratur och rapporter kring New Public Management och specifikt beställar-­‐
utförarmodellen har studerats och även erfarenheter från andra kommuner som är organiserade som beställare och utförare. Individuella intervjuer har genomförts med ett urval nyckelpersoner inom socialförvaltningen och på central nivå i kommunen. Även ett urval externa utförare har intervjuats för att få deras uppfattning om vad som fungerar bra och vad som behöver förbättras i samverkan med kommunen. Steg 2 Faktainsamlingen har sorterats och analyserats. Intervjuerna har sammanställts och analyserats. Materialet har sammanställts till en skriftlig rapport där förslag till förändringar/justeringar ingår. I detta steg har också kontinuerliga resonemang och avstämningar förts med uppdragsgivaren. Utredningen redovisas även muntligt till uppdragsgivare och socialförvaltningens ledningsgrupp och stab. 4. Kommunens organisation Tyresö kommun har en organisation som av tradition består av facknämnder/-­‐
förvaltningar. Socialnämnden/-­‐förvaltningen är en av dessa. I samband med att Tyresö kommuns nya process för styrning och ledning togs fram gjordes en översyn av tjänstemannaorganisationen. Den nya organisationen gäller från januari 2012. Kommunstyrelseförvaltningen har upphört och delas upp i tre delar – kommundirektörens stab, Konsult-­‐ och servicekontoret och en projektorganisation -­‐ projekt Medborgarfokus. Organisationen i övrigt består av fyra förvaltningar som sköter den löpande verksamheten, förbereder ärenden samt genomför politiska beslut. Kommunens Servicecenter är den samlade kontakten mot medborgarna och slussar vidare vid behov. Servicecenter kan kontaktas via telefon, e-­‐post och personliga besök. Servicecenter är organisatoriskt placerat under projekt Medborgarfokus. Ledningsgruppen är kommundirektörens organ för att samordna och effektivisera den kommunala verksamheten utifrån det mandat och de uppdrag som lämnas av Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 12 (48) kommunstyrelsen. Kommundirektörens ledningsgrupp består av förvaltningscheferna, ekonomichef och HR-­‐chef. Ledningsgruppen sammanträder ungefär två gånger i månaden. Övriga stabsmedlemmar, kontorschefer och/eller nyckelpersoner adjungeras när ärendena så påkallar. Dessemellan har kommundirektören möten med sin stab5. 4.1 Kommunens styrprocess Kommunen har från 2012 en ny styrprocess som är uppbyggd kring planering på tre nivåer. Kommunplanen Kommunstyrelsen arbetar på en strategisk nivå med vision och treåriga kommungemensamma mål, treåriga mål för verksamheterna och styrande planer och policys. Dessa samlas i kommunplanen som även innehåller en treårig budget. Kommunplanen fastställs av kommunfullmäktige i juni. Nämndplaner Nämnderna arbetar på en taktisk nivå med mål, kvalitetsgarantier och en mer detaljerad budget för kommande år. De ansvarar för hur de strategiska målen som beslutats i kommunplanen ska nås. I nämndplanerna anges ettåriga mål och budget för de verksamheter som nämnden ansvarar för. Exempel på verksamheter är förskola, grundskola, gymnasium, kultur, fritid, renhållning med mera. Nämndplanerna fastställs av nämnderna i oktober. 5 Denna information är hämtad från www.tyreso.se Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 13 (48) Enhetsplaner Förvaltningarna och deras enheter arbetar på en operativ nivå. Utifrån kommunplanen och relevanta nämndplaner tas enhetsplaner fram. Det ska finnas 2-­‐3 konkreta mål för varje verksamhet inom enheten. Enhetsplanen ska ange hur enhet arbetar för att nå målen och innehålla och en handlingsplan. Enhetsplanerna träder i kraft vid årsskiftet efter godkännande av förvaltningschef. 5. Förändringar i omvärlden New Public Management (NPM) De senaste två decennierna har offentlig sektor präglats av stora förändringar kring styrning och organisation. Inslagen av målstyrning, konkurrens, marknadsorientering och inte minst kundorientering har varit kännetecknande. Det begrepp som brukar användas för att karaktärisera detta är New Public Management (NPM)6. Under 1990-­‐talet fick målstyrningen ett rejält genomslag och även olika organisations-­‐ och styrmodeller som beställare-­‐/utförarmodell, resultatstyrning och resultatenheter infördes och testades både inom kommuner, landsting och statliga myndigheter. Flera länder i västvärlden har genomgått en liknande förändring med idéer inspirerade från näringslivet och privata företagsmetoder för att styra sina offentliga organisationer. En slags reformering sker av hur samhället ska styras. De första spåren av NPM inom offentlig sektor går att härröra till Storbritannien under Thatcher-­‐eran och kommuner i USA som led av stora konjunkturnedgångar. Efter hand har länder som exempelvis Australien, Nya Zeeland, Kanada, Danmark, Frankrike, Nederländerna, Norge och inte minst Sverige infört NPM–idéer i sina offentliga organisationer. Ett paradigmskifte7 pågår där hierarkiska pyramider ersätts av organisationer och management som istället handlar om marknader och kontraktsrelationer. Almqvist (2006) beskriver vidare att forskare som studerat det s.k. paradigmskiftet menar att NPM vilar på två olika ben antingen ett företagsorienterade ideal eller ett mer marknadsorienterade ideal med sin mångfald av aktörer. Tidigare viktiga ledaregenskaper inom offentlig verksamhet som skapande av regler och policydokument och styrning utifrån resurser (exempelvis budgetstyrning) byts ut mot andra viktiga utgångspunkter. Fokus flyttas mot vad som ska uppnås med verksamheten, vilket innebär formulerande av mål, mätning av måluppfyllelse och slutligen revidering av målen. En annan utgångspunkt är att verksamheten inte nödvändigtvis behöver utföras av offentlig sektor. NPM står för tre återkommande idéer – konkurrens, kontrakt och kontroll. 6 Roland Almqvist. New public management – om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll (Liber 2006) 7 paradigmskifte=mönster, världsbild Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 14 (48) En princip inom NPM som fått fotfäste i Sverige är Beställar-­‐/utförarmodellen8. Några viktiga inslag är: • Konkurrens/flera aktörer • Politikerrollen förändras så att beställare och utförare skiljs åt • Styrning genom kontrakt och överenskommelser • Regler och föreskrifter ersätts av mer uttalat ansvarsförhållande där bägge kontrakterande parternas uppgifter och krav specificeras i skriftlig form • Präglas av kostnadseffektivitet, demokratiska värden, rättssäkerhet • Krävs tydlig ansvarsfördelning, kunskap, möjlighet till uppföljning och transparens Beställare-­‐/utförarmodellen Omvärlden förändras och också sätten att producera service och andra tjänster får nya former. Man planerar för alternativa modeller och tar i bruk allt flera sådana. Beställare-­‐
/utförare började användas som modell i Sverige under tidigt 1990-­‐tal (kommuner, landsting och statliga verk). Beställare-­‐/utförarmodellen är ett sätt att organisera produktionen av offentliga tjänster så att man tydligt skiljer rollerna åt som beställare och utförare. För beställaren är huvuduppgifterna att bedöma behoven och utvecklingen av verksamheten samt att upphandla och konkurrensutsätta tjänsterna. Beställaren är också i sista hand ansvarig för att tjänster utförs och att kvaliteten är god. Utföraren ansvarar för kvaliteten inför såväl beställare som brukare/kunder. Denna modell är bland annat ett medel för att effektivisera verksamheten. Beställare-­‐/utförarmodellen utgår från att man genom att tydliggöra rollerna når en bättre effektivitet. Modellen gör kommunens verksamhet mer överskådlig eftersom man formulerar mål för kvalitet, innehåll och priset. Konkurrensutsättning i någon form är ett inslag som medverkar till högre kostnadseffektivitet och en mer kompetent organisation hos både beställare och utförare. Om man tillåter konkurrens utifrån låter man kommunens utförarenheter konkurrera om vissa tjänster med enskilda utförare. Om upphandling sker genom tecknande av avtal mellan beställare och utförare ökar båda parternas kostnadsmedvetenhet och beställarens behov kan lättare tillfredsställas.
Beställaren Det är viktigt att beställare och de förtroendevalda har kompetens och kapacitet att fungera som beställare. De är i sista hand ansvariga för att tjänsterna ordnas och att är av god kvalitet. Utföraren bestämmer sedan hur den tjänst man kommit överens om ska utföras. Modellen gör att kommunens verksamhet blir mera transparent, eftersom man i kommunen då formulerar mål för kvalitet, innehåll och pris och följer upp att målen uppfylls. 8 En studie av Beställar-­‐utförarmodellen, C-­‐uppsats, Mimoza Rama, Luleå tekniska universitet 2009:221 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 15 (48) Utföraren Utföraren koncentrerar sig helt på att få produktionsprocessen att fungera. Utföraren ansvarar för kvaliteten inför både beställare och brukare/kunder. På utförarsidan är det viktigt att ledningen har kunskap om hur affärsverksamhet bedrivs. Konkurrensutsättning, valfrihetssystem och ny lagstiftning Lag om valfrihetssystem (LOV) reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård-­‐ och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Valfrihetssystem enligt LOV är ett alternativ till upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) och kan tillämpas på bl.a. omsorgs-­‐ och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionshinder samt på Hälso-­‐ och sjukvårdstjänster.
Med valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem (LOV)9 avses ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten och som en upphandlande myndighet godkänt och tecknat kontrakt med. Den upphandlande myndigheten behöver inte tillämpa samma valfrihetssystem inom alla berörda områden. Principerna för valfrihetssystem 2 § Den upphandlande myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-­‐
diskriminerande sätt. Den upphandlande myndigheten ska iaktta principerna om öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet när den tillämpar valfrihetssystem. Valfrihetssystem enligt LOU, LOV och egen regi10 I ett valfrihetssystem kan det finnas en verksamhet som är upphandlad enligt LOU (Lagen om offentlig upphandling). LOV är, liksom LOU, en förfarandelag. En kommun har enligt gällande lagstiftning rätt att konkurrensutsätta t.ex. ett kommunalt särskilt boende genom att upphandla driften av boendet enligt bestämmelserna i LOU. Leverantören som ansvarar för det upphandlade boendet kan därefter ansöka om att få vara med i valfrihetssystemet. Den enskilde kan därefter välja vilket särskilt boende hon eller han vill bo på, eftersom samtliga utförare får delta i valfrihetssystemet. Med samtliga utförare avses de tre alternativen egenregiverksamhet, verksamhet som är upphandlad enligt LOU eller anskaffad enligt LOV. För att uppnå konkurrensneutralitet mellan den LOU-­‐upphandlade driftentreprenaden och LOV-­‐leverantörerna är det viktigt att i största möjliga mån ställa likvärdiga krav i förfrågningsunderlaget. Den egna regin kan inte teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten enligt LOV, eftersom en upphandlande myndighet inte kan ingå avtal med sig själv. För att konkurrensneutralitet ska uppstå i systemet bör den egna regin ges liknande villkor som de externa leverantörerna. 9 SFS nr: 2008:962 10 Regeringens proposition 2008/09:29 Lag om valfrihetssystem, sid 89 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 16 (48) Införande av LOV i Sveriges kommuner Grunden för LOV är att privata och offentliga utförare inom vård och omsorg ska verka under samma villkor och få samma ersättning. Konkurrensneutralitet, att villkoren är desamma för alla utförare, är en förutsättning för att valfrihetssystemen ska fungera på det sätt som regeringen avsåg. Allt fler kommuner inför LOV. Idag har 129 kommuner infört valfrihetssystem11. Ytterligare 42 kommuner har beslutat om LOV, men ännu inte infört lagen. 28 kommuner har beslutat att inte införa valfrihetssystem. Utredning om eventuellt införande pågår i 55 kommuner. Valfrihetssystem i kommuner finns för 22 olika tjänster, varav den vanligaste är hemtjänst. Exempel på andra tjänster där kommunerna erbjuder valfrihet är till exempel särskilt boende för äldre, ledsagning, avlösning, daglig verksamhet LSS och familjerådgivning. LOV trädde i kraft 2009 och innebär att medborgare får möjlighet att välja fritt mellan godkända leverantörer av vissa tjänster, medan kommunen eller landstinget har kvar det övergripande ansvaret för verksamheten. Lagen är ett verktyg för de kommuner och landsting som inför valfrihet och öppnar för privata alternativ. Tjänster med valfrihet12 Siffran inom parentes är antal kommuner: -­‐ Hemtjänst – service (113 kommuner) -­‐ Hemtjänst -­‐ omvårdnad (119) -­‐ Hemtjänst -­‐ hemsjukvård (49) -­‐ Särskilt boende för äldre (6) -­‐ Korttidsboende utomlands (1) -­‐ Dagverksamhet för äldre (4) -­‐ Ledsagning (17) -­‐ Avlösning (15) -­‐ Daglig verksamhet LSS (17) -­‐ Korttidsboende LSS (2) -­‐ Gruppboende LSS (1) -­‐ LSS-­‐boende BoU, LSS -­‐ Korttidstillsyn LSS -­‐ Korttidsvistelse LSS (3) -­‐ Gruppboende, socialpsykiatri (1) -­‐ Familjerådgivning (12) -­‐ Familjebehandling (1) -­‐ Arbetsmarknadsinsatser (2) -­‐ Öppenvård missbruk (3) -­‐ Psykoterapi -­‐ Fotvård i särskilda boenden (1) -­‐ Boendestöd (10) 11 Sveriges kommuner och landsting (SKL) okt. 2012 12 www.valfrihetswebben.se, okt 2012 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 17 (48) -­‐ Daglig sysselsättning, socialpsykiatri (6) -­‐ Ickeval personlig assistent, LSS (3) -­‐ Matdistribution (1) I socialnämndens plan för införande av valfrihet enligt LOV13 finns en förteckning över nuläget i Tyresö kommun i förhållande till ovanstående tjänster. Skillnad -­‐ valfrihet och förvaltningsorganisation14 Den stora skillnaden mellan ett system som är uppbyggt på valfrihet och en ren förvaltningsorganisation -­‐ med eller utan konkurrens -­‐ är att medborgaren får en tydligare roll. Det är inte kommunen som bestämmer vilken förskola eller skola barnet ska gå i eller vem som ska svara för hemtjänsten. I ett valfrihetssystem är det medborgarens behov och önskemål som sätts i fokus och blir själva utgångspunkten för verksamheten. Förhållningssätt Det handlar även om ett nytt förhållningssätt: medborgaren som själv kan påverka genom att välja anordnare, och ibland även inriktning och omfattning. Det blir möjligt att välja bort -­‐ men också välja till. Fler alternativ Det är viktigt att slå fast att ett system där brukaren får möjlighet att välja mellan flera alternativ inte är en fråga om offentlig eller privat drift. Driftsformen är ointressant i det här sammanhanget. Verksamhet som drivs med inslag av valfrihet finansieras fortfarande till största delen av offentliga medel, men medborgaren får möjlighet att agera "kund" och välja mellan flera alternativ. Med kund menas i det här fallet den eller de brukare som offentligt finansierade tjänster är till för. Det politiska uppdraget i ett valfrihetssystem15 Genom att medborgarna, i rollen som brukare, får ett inflytande över en tjänst kan det utveckla den lokala demokratin. Politikernas uppdrag blir tydligare då medborgarens behov och önskemål hamnar i centrum. Politikerna har inte längre bara den "egna verksamheten" att ta hänsyn till. Mer kraft kan ägnas åt de övergripande frågorna som: Hur ska verksamheten finansieras? Hur ska kvalitetskraven utformas? Detaljstyrning blir mindre intressant och målstyrning viktigare. Uppdraget företrädare för medborgarna Som företrädare för medborgarna är ett konkret uppdrag för politikerna att se till att alla godkända utförare, offentliga såväl som privata, får samma förutsättningar. En grundsten för reell valfrihet är att de ersättningar som betalas ut är rimliga och beräknade på ett sätt som inte missgynnar någon aktör. 13 Plan för införande av valfrihet enligt LOV, Dnr. 212/SN 0099011 14 www.skl.se/vi_arbetar_med/demos/samhallsorganisation/valfrihet/valfrihetssystem 15 www.skl.se/vi_arbetar_med/demos/samhallsorganisation/valfrihet/valfrihetssystem Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 18 (48) Politikernas kontroll Politikernas kontroll sker med utgångspunkt från kommunallagen och den särskilda lagstiftning som finns kring hälso-­‐ och sjukvården, socialtjänsten, skolan och förskolan. Utöver det är ett system för kvalitetssäkring ett viktigt verktyg för politikerna. Utvärdering, med uppföljning och återkoppling, är nödvändigt för att säkra kvaliteten i verksamheten. Samtidigt ger det politikerna kunskap om resurserna har använts rätt och alla har haft tillgång till dem på ett likvärdigt sätt. Politikernas målstyrning -­‐ skilja på beställare, brukare och utförare Politikerna kan i ett valfrihetssystem styra genom att sätta upp mål för verksamheten och följa upp kvaliteten. Målstyrning tillämpas i dag i de flesta verksamheter. Det har inom många kommuner och landsting varit vanligt att försöka skilja på vem som beställer en tjänst och vem som utför den. Ett valfrihetssystem är ett sätt att skilja på beställare, brukare och utförare. Ett sådant system har inget med driftsform att göra. Kommunen eller landstinget bjuder in privata utförare att konkurrera med egna enheter på samma villkor som dessa om de uppfyller vissa minimikrav. Förfrågningsunderlagets funktion Ett förfrågningsunderlag måste formuleras oavsett om huvudmannen väljer att upphandla enligt LOU eller enligt LOV. Många krav är lika enligt de två lagarna. Bland annat krävs i både LOU och LOV: • annonsering • att anbud kommer in • att det finns någon form av kvalificeringsfas • att ett avtal skrivs • möjlighet till överprövning Det som skiljer är att LOV också kräver: •
•
•
•
•
löpande annonsering att alla anbudsgivare som uppfyller kraven ska antas att ersättningen följer medborgarens, brukarens och patientens val att kommunen och landstinget/regionen ger information till medborgarna för att möjliggöra ett medvetet val att ett i förväg bestämt ickevalsalternativ ska finnas Förfrågningsunderlaget är det skriftliga underlag för anbud, som en upphandlande enhet tillhandahåller en leverantör. Av förfrågningsunderlaget ska det framgå samtliga förutsättningar och krav som gäller för anbudsgivningen. Alla villkor som man vill ha in i det slutliga avtalet ska klart framgå av förfrågningsunderlaget. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 19 (48) 6. Socialförvaltningens nuvarande organisation Socialnämnden är en av kommunens facknämnder. Socialförvaltningen leds av en förvaltningschef (socialchef) och består av en avdelning för biståndhandläggning och tre avdelningar för nämndens verksamhetsområden – Individ och familjeomsorg, äldreomsorg och funktionshinderområdet. De fyra avdelningarna leds av varsin avdelningschef. Dessutom finns en stab som arbetar på uppdrag av förvaltningschefen. Socialförvaltningen har även upphandlat enskilda utförare inom samtliga verksamhetsområden. LOV (Lagen om valfrihetssystem) har också medfört att flera privata aktörer nu finns inom bl.a. sysselsättning för personer med psykiska funktionshinder och planeras inom hemtjänst. Socialnämndens ordförande och 1:e vice ordförande har formulerat målsättningen att utveckla valfriheten för medborgarna och konkurrensutsättningen av kommunal verksamhet enligt lag om valfrihetssystem, LOV. Förvaltningen fick därför i uppdrag vid nämndens sammanträde i maj 2012 att föreslå vilka verksamheter som ska utredas för konkurrensutsättning under år 2013 och 2014 och att även ange tidsplan för införande16. Nuvarande lednings-­‐, avdelnings-­‐ och stabsfunktioner beskrivs i socialförvaltningens organisationsskiss på nedanstående sätt. Ledningsgrupp Socialförvaltningens ledningsgrupp består i dag av förvaltningschef, avdelningschef för bistånd, avdelningscheferna för funktionshinderområdet i egen regi och äldreomsorg 16 Plan för införande av valfrihet enligt LOV, Dnr. 2012/SN 0099 011 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 20 (48) egen regi samt avdelningschefen för individ-­‐ och familjeomsorg som representerar både myndighet och egen regi-­‐verksamheten. Stab Socialförvaltningens stab består för närvarande av fyra utredare, nämndsekreterare, assistent och registrator. Dessutom ingår även medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) och en verksamhetscontroller i staben. Hösten 2012 skedde en förändring i staben utifrån att stabschefen övergick till tjänsten som t.f. kvalitetschef i kommunen. En av utredarna förordnades till t.f. gruppledare för utredarna och så småningom även till samordnare för hela gruppen. Nuvarande stab fungerar både som beställare och stöd till nämnden. I rollen som beställare ingår arbetsuppgifter som t.ex. framtagande av kravspecifikationer vid upphandling av tjänster enligt LOU. Vid upphandlingar samarbetar staben med upphandlingsenheten, biståndsenheten och egen regi-­‐verksamheter. Staben ansvarar även för att omvärldsbevaka för att därigenom kunna ha framförhållning inför kommande förändringar. Staben ser också att de har en viktig roll i att kvalitetssäkra ärenden/utredningar och olika dokument, men också statistik och enkätsvar m.m. som ska rapporteras till t.ex. socialstyrelsen eller Sveriges kommuner och landsting. Staben bevakar och ansöker eller stödjer vid ansökan av olika stimulansmedel. Socialförvaltningens informationsansvar ligger också i staben. Stabens utredare är även behjälplig vid upprättande av enhetsplaner i egen regi-­‐verksamheterna. Anmälan enl. Lex Sarah dokumenteras och rapporteras till Socialstyrelsen. Ärendehantering och nämndadministrationen innebär att • utreda, skriva tjänsteskrivelse och kvalitetssäkra ärenden till nämnden • skicka kallelser till nämnd och utskott, att se till att handlingar trycks och distribueras samt läggs ut på intranät och extern webbplats • föra protokoll och distribuera/lägga ut på intranät och extern webbplats • se till att ärendebalanslista är uppdaterad och aktuell • arvodera nämndens ledamöter Liknande uppgifter finns också för stöd till kommunala pensionärsrådet och socialförvaltningens fackliga samverkansmöten. Kopplat till nämndärenden säkerställs också facklig samverkan (F-­‐samverkan). Förvaltningschefen, med stöd av t.f. gruppledare och nämndsekreterare, ansvarar för att den fackliga samverkan sker. I registratorrollen ingår diarieföring av inkomna handlingar och även ansvar för förvaltningens arkiv. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 21 (48) Assistenten ger i första hand stöd till förvaltningschefen och för bl.a. minnesanteckningar och protokoll vid olika möten samt utför administrativa uppgifter som fakturahantering, löner, kallelser, bokningar, redaktör för intranätet m.m. Medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) utfärdar bl.a. riktlinjer för verksamheten enl. hälso-­‐ och sjukvårdslagen (HSL). MAS granskar verksamheter och följer upp avtal utifrån lagstiftningen samt ansvarar för att anmälningar enl. Lex Maria och klagomål enl. HSL dokumenteras och åtgärdas. Hon deltar även i upphandlingar utifrån HSL-­‐
perspektivet. MAS ansvarar också för utvecklingsfrågor som t.ex. nytt bedömningsinstrument och det kommande övertagandet av hemsjukvården. Verksamhetscontrollern överförs formellt från Konsult-­‐ och servicekontoret fr.o.m. januari 2013. Biståndsbedömning för funktionshinder och äldre Inom avdelningen för biståndsbedömning finns 6 biståndshandläggare för äldre samt en projektadministratör för projektet ”Trygg i Tyresö” som sker i samverkan med Handen-­‐
geriatriken och finansieras genom projektmedel från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). För funktionshinderområdet finns 6 biståndshandläggare. Utöver handläggarna finns gemensam personal för båda områdena -­‐ en avdelningschef, en avgiftshandläggare, en demenssjuksköterska och 1,25 administratör/systemadministratör. Biståndshandläggarna är socionomer eller motsvarande. En av biståndshandläggarna arbetar som boendeplanerare. Två av biståndshandläggarna har förordnats till gruppledare för respektive område under hösten 2012. Verksamhets-­‐ och administrativa system Treserva är ett verksamhetssystem för kommunal hälso-­‐ och sjukvård, omsorg om äldre och funktionshindrade samt individ-­‐ och familjeomsorg. Socialnämnden är systemägare för Treserva, vilket innebär bl.a. att se till att personuppgiftslagen följs och att resurser tillsätts för att administrera systemet. Kommunens IT-­‐strateg ansvarar för drift av IT-­‐
plattformen där Treserva ligger i Tyresö kommun. En systemförvaltare har funnits på förvaltningen med huvudansvar för innehållet i systemet, men denna tjänst är f.n. vakant. Det innebär att systemadministratörerna saknar stöd i frågor kring systemet. Systemadministratörerna ger användarnära support till handläggare. Systemadministratörer i Treserva finns på biståndsavdelningen och inom varje verksamhetsområde. Systemadministratören på biståndsavdelningen bistår även enskilda utförare inom hemtjänst och Ängsgårdens äldreboende med stöd. Denna systemadministratör ger även stöd till staben. Inom funktionshinderområdet finns en systemadministratör på 25 % och 50 % teknisk support. Äldreomsorgen har en systemadministratör på heltid. Ekonoma är kommunens ekonomisystem och Heroma personal-­‐ och löneadministrativt system. Systemägaransvaret för dessa gemensamma system finns på Konsult och servicekontoret. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 22 (48) Ett kommungemensamt system för beslutstöd och verksamhetsstyrning, Hypergene, håller på att införas i kommunen. Beslutsstödsystemet17 ska stödja styrprocessens samtliga delar; verksamhetsstyrning, planering, uppföljning och analys samt informationsbehov till politik och medborgare. Ytterligare en utveckling av kommunens administrativa system är W3D3 som nu införs. Det är ett administrativt stödsystem för diarieföring av allmänna handlingar samt elektronisk dokumenthantering vilket gör att kommunens handlingar blir mer tillgängliga och transparenta. Kommunen byter också teknisk plattform vilket ger större möjlighet till att olika system kan bli mer kompatibla med varandra. 6.1 Egen regi Kommunens egna verksamheter beskrivs i detta avsnitt. Texten är hämtad från Nämndplan 2013 och intervjuer. Funktionshinderområdet Verksamheter för personer med funktionsnedsättning som utförs i egen regi har ca 280 medarbetare (motsvarande 245 årsarbetare). De flesta personalkategorierna är personliga assistenter och boendestödjare. Dessutom finns drygt 200 personer med specifika uppdrag som anhörigassistenter, kontaktpersoner och ledsagare. Verksamheten leds av en avdelningschef. Administrativt stöd finns knutet till avdelningschefen och består av 0,75 verksamhetssekreterare, 0,25 systemadministratör och 0,50 systemtekniker. Verksamheten är indelad i 11 enheter som leds av varsin enhetschef. En gemensam bemanningsenhet för funktionshinderområdet och äldreomsorg har startat under hösten 2012 och bedrivs som projekt under 2 år. Volymer (enl. bokslut 2011) • 103,9 helårsplatser i gruppboenden och servicebostäder, varav 85,2 i egen regi • 2,5 helårsplatser i barnboende i egen regi • 66 personer med personlig assistans, varav 31,5 valt egen regi • 110,6 helårsplatser i daglig verksamhet, varav 74,3 i egen regi • 16 helårsplatser i stödboenden för personer med psykisk funktionsnedsättning, varav cirka 10 i egen regi Äldreomsorg Kommunens äldreomsorg i egen regi har ca 300 medarbetare varav 120 arbetar inom hemtjänst (96 årsarbetare) och cirka 180 inom särskilt boende (149 årsarbetare). Det innebär totalt 245 årsarbetare. Det är främst yrkeskategorierna vårdbiträden, undersköterskor, sjuksköterskor och paramedicinare. Avdelningschefen har också en 17 Kommundirektörens rapport 2012-­‐08-­‐21 Dnr 2012/KS 0018 001 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 23 (48) kansligrupp bestående av 1,0 systemadministratör, 1,0 vaktmästare, 1,0 lokalvårdare och 2,75 boendesamordnare. Särskilda boenden 2013 284 helårsplatser totalt, varav 247 permanenta, 22 korttidsvård och 15 externa platser (permanenta och/eller korttids-­‐/växelvård) -­‐ en ökning med 5 platser i förhållande till 2012. Björkbackens äldrecentrum är kommunens särskilda boende i egen regi som är fördelat på fyra enheter med 137 helårsplatser varav 115 permanenta och 22 korttidsvårdsplatser. Dessutom finns 25 dagvårdsplatser. Enheterna leds av varsin enhetschef. Hemtjänst Verksamheten är organiserad i tre områden – Östra inkl. nattpatrull med ca 40 medarbetare, Centrum inkl. dagvård för dementa ca 40 medarbetare och Västra ca 50 medarbetare. De tre enheterna leds av varsin enhetschef. Antal hemtjänsttimmar är ca 210 000, varav cirka 65 % utförs i egen regi. Individ-­‐ och familjeomsorg Individ-­‐ och familjeomsorgen (IFO) är till vissa delar en sammanblandning av myndighetsutövning och insatser. Därför beskrivs denna verksamhet mer utförligt här, än övriga verksamhetsområden, för att berörda parter vid en framtida förändring ska kunna förstå denna komplexitet och därmed förändra med varsamhet. Verksamheten består av sju enheter som leds av var sin enhetschef. Totalt finns inom IFO 122 tillsvidareanställda. En socialjour drivs gemensamt av Nacka och Tyresö kommuner. Sedan 2010 ingår Tyresö tillsammans med Haninge och Nynäshamns kommuner, Försäkringskassan, Stockholms läns landsting och Arbetsförmedlingen i Samordningsförbundet Östra Södertörn. Samordningsförbundet verkar enligt lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser som syftar till att individer uppnår eller förbättrar sin förmåga att förvärvsarbeta. Resursenheten består av insatser som är biståndsbedömda (Steget, familjeteamet, stödcentrum vid nära relationer och träningslägenheter). Inom resursenheten finns även frivillig verksamhet som mobila teamet, uppsökande verksamhet och öppen förskola. Missbruksenheten är en blandning av myndighetsutövning och insatser. Inom Utredning och behandling fattas biståndsbeslut, men socialsekreterarna utför även egna behandlings-­‐ och stödinsatser. Socialsekreterarna arbetar också med behandlings-­‐
program för grupper och har även anhörigutbildning. Samverkan sker även från Utredning och behandling med psykiatrin. Måsens tolvstegsbehandling är en insats som Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 24 (48) kräver biståndsbeslut. Boendekedja för hemlösa ges i form av insatser på inackorderingshemmet Källan (utifrån biståndsbeslut). Övriga insatser är träningslägenheter och försökslägenheter via TYBO (Tyresö Bostäder). Rehabiliteringsinsatser ges utifrån biståndsbeslut på t.ex. Elektronikåtervinnarna eller OSA-­‐anställning. Uppsökande verksamhet är inte myndighetsutövning, utan har mer karaktären av förebyggande insats. Försörjningsstöd och Utredning är tydliga enheter för myndighetsutövning. Det finns dessutom en del arbetsmarknadsdelar kopplade till försörjningsstödet via ett samordningsförbund. Hästskons stöd-­‐ och boendeenhet utför individuellt anpassade stödinsatser till vuxna med psykisk funktionsnedsättning, men också till vuxna personer med psykiskt funktionshinder med samtidig missbruks-­‐/beroendeproblematik. Enheten består av fyra samverkande grupper. Uppdrag genomförs efter beslut från missbruksenheten och biståndsenheten (funktionsnedsättning). Stöd ges även i form av klientombud eller boendestöd till personer som bor i ordinärt boende utifrån biståndsbeslut. (Denna verksamhet utgörs till stora delar av ”socialpsykiatrin”, utredarens anm.) Mottagningsenheten består av mottagande av ensamkommande ungdomar som är myndighetsutövning. Boendekedjan är biståndsbedömt boende, en insats för ensamkommande ungdomar. Inom denna enhet finns även ett projekt för samverkan med skolan. Personalbemanningen har utökats med 4 boendestödjare inom Mottagningsenheten för ensamkommande flyktingbarn eftersom verksamheten byggts ut med olika boendealternativ i Tyresö. Verksamheten finansieras i sin helhet av statliga bidrag. Familjevårds-­‐ och familjerättsenheten innehåller Familjerätten som är en myndighetsutövning. Familjevården ansvarar för att utifrån biståndsbeslut rekrytera familjehem, jourhem, kontaktfamiljer, kontaktpersoner och stödjer och vägleder dessa samt följer upp placerade barn och ungdomar som är placerade i familjehem och ger stöd till de biologiska föräldrarna. 6.2 Enskilda utförare Vi använder begreppet enskilda utförare i denna utredning, i stället för privata utförare eftersom utförare, som inte är i egen regi, kan ha olika företags-­‐ eller föreningsformer eller drivas av en stiftelse. Innehållet i detta avsnitt är hämtad från Nämndplan 2013. Funktionshindersområdet Volymer (enl. bokslut 2011) • 103,9 helårsplatser i gruppboenden och servicebostäder, varav 18,7 enskilda utförare • 66 personer med personlig assistans, varav 34,5 i enskilda verksamheter • 110,6 helårsplatser i daglig verksamhet, varav 36,3 enskilda utförare Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 25 (48) •
16 helårsplatser i stödboenden för personer med psykisk funktionsnedsättning, varav cirka 6 är enskilda utförare Ett gruppboende med sex platser drivs i privat regi av Carema Orkidén sedan 2010. De fem enskilda utförare som bedriver hemtjänst inom äldreomsorgen utför även hemtjänst åt personer med funktionsnedsättning: - Attendo Care AB - AB Stockholms hemtjänst och service - Lindalens Städ och Hemtjänst AB - Real Omsorg i Stor Stockholm AB - Vård-­‐ och Omsorgsteamet i Norden Valfrihetssystem enligt LOV (lag om valfrihetssystem) infördes 2011 för daglig sysselsättning för personer med psykisk funktionsnedsättning. Det finns i nuläget fyra utförare: • Jobbverket • Fontänhuset • Iris Hadar AB • Blå Vägen Cirka 50 % av brukare med funktionsnedsättning väljer enskilda utförare. Verksamhet i enskild regi svarar för cirka 22 % av kostnaderna enl. bokslut 2011. Äldreomsorg Särskilda boenden Särskilda boenden hos enskilda utförare består av 147 helårsplatser, varav 132 permanenta -­‐ samt 15 externa köp (permanenta och/eller korttids-­‐/växelvård) inklusive betalningsansvar till landstinget. - Ängsgårdens äldreboende: 21 platser (demensvård). Drivs från och med våren 2012 av Mimosa Vård och Omsorg. - Trollängens äldreboende: 59 platser (permanenta). Drivs av Carema Omsorg AB. Avtalet upphör 15 januari 2013 och upphandling pågår. - Krusmyntans äldreboende: 52 platser (permanenta). Drivs av Carema Omsorg AB. En utökning sker 2013 med sju platser vilket innebär att samtliga platser enligt avtalet med Krusmyntan då är i bruk. Antal platser i särskilt boende som drivs av enskilda utförare är ca 52 %. Hemtjänst 35 % av hemtjänsten drivs av följande enskilda utförare: Attendo Care AB AB Stockholms hemtjänst och service Lindalens Städ och Hemtjänst AB Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 26 (48) Real Omsorg i Stor Stockholm AB Vård-­‐ och Omsorgsteamet i Norden Av dessa företag har Lindalens Städ och Hemtjänst AB drygt 80 % av de (35 % totalt) som väljer enskilda utförare. Detta medför att övriga fyra företag gemensamt endast utför hemtjänst till 7 % av samtliga brukare med hemtjänstinsatser. -
Individ-­‐ och familjeomsorg Enskilda utförare finns inom: • Familjerådgivning: - Söderstöd AB - Attendo - Framnäsgruppen - Kajsa Kanrell Consulting AB • Boendet Källan, drivs av Frälsningsarmén på entreprenad (21 platser) • Institutionsvård (HVB) har upphandlats med ramavtal för missbruksvård och barn-­‐ och ungdomsvård • Familjehem och jourhem anlitas externt • Mottagande av ensamkommande flyktingbarn och ungdomar på Villa Victoria (4 platser) Verksamhet som bedrivs av enskilda utförare motsvarar cirka 25 % av individ-­‐ och familjeomsorgens kostnader. 6.3 Iakttagelser och kommentarer Valfrihet Socialnämnden har höga ambitioner att införa valfrihet inom ett flertal tjänsteområden. I planen för utredning av konkurrensersättning enligt LOV18 beskrivs ambitionerna för år 2013 och 2014. Denna ambition och inriktning gör det än mer nödvändigt att anpassa organisationen till en beställar-­‐/utförarmodell för att skapa tydlighet för alla parter. I planen nämns att nuvarande avtal enligt LoU inom hemtjänsten gäller t.o.m. mars 2014. Enligt propositionen19 kan ”en verksamhet som är upphandlad enligt LoU också ansöka om att få vara med i valfrihetssystemet. Den enskilde kan därefter välja vilket särskilt boende hon eller han vill bo på, eftersom samtliga utförare får delta i valfrihetssystemet. Med samtliga utförare avses de tre alternativen egenregiverksamhet, verksamhet som är upphandlad enligt LOU eller anskaffad enligt LOV”. Vi tolkar detta som att det, utifrån ovanstående kursiverade citat från propositionen, inte heller finns hinder för kommunen att införa valfrihetssystem enligt LOV innan nuvarande avtal med enskilda utförare inom hemtjänsten upphör i mars 2014. 18 Plan för införande av valfrihet enligt LOV 19 Regeringens proposition 2008/09:29 Lag om valfrihetssystem, sid 89 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 27 (48) Socialförvaltningens nuvarande organisation Socialförvaltningen består, enligt organisationsskissen på sidan 20, av fyra avdelningar. Dessa är placerade bredvid varandra som fyra jämbördiga verksamheter. Avdelningen för biståndsbedömning är enligt vår mening ingen verksamhet utan en myndighets-­‐
utövning och bör därför vara placerad separerad från utförande verksamheter, motsvarande stabens placering i organisationsskissen. Enskilda utförare (privat verksamhet, enligt skissen) är diffust placerad någonstans vid sidan om. Vid flertalet intervjuer har det framkommit att socialförvaltningens organisation kännetecknas av att vara traditionell, gammalmodig och otydlig. Även enskilda utförare, som även har verksamhet i andra kommuner, upplever detta. Återkommande i intervjuerna är att avdelningen för biståndsbedömning ofta uppfattas som synonymt med beställaren. Organisationen beskrivs av många som att beställaransvaret av verksamheter inte tydliggjorts. Vi ser ett mönster där avdelningschefer ibland får rollen som ansvariga beställare av verksamhet. Att tidigare stabschef ofta uppfattats som äldreomsorgschef av upphandlade verksamheter bekräftar också att rollerna är otydliga i organisationen. Socialförvaltningens ledningsgrupp Vid intervjuer med ledningsgruppens representanter framkom att utförarna blir delaktiga i beställarfrågor som de inte borde ha insyn och ansvar för. Det innebär att de får ta ett ansvar för helheten för respektive verksamhetsområde. I en traditionell fackförvaltning är detta naturligt, men i en organisation som är konkurrensutsatt ska alla utförare hanteras likvärdigt. Det framkom också vid intervjuerna att avdelningscheferna ofta upplever att det inte finns någon huvudansvarig för respektive verksamhetsområde. ”Vem är t.ex. äldreomsorgschef i Tyresö kommun?” Även avdelningschefen för bistånd är ibland involverad och ansvarig i övergripande verksamhetsfrågor och upphandlingar. Socialförvaltningens stab Vid intervjuerna framkom att stabens roll och ansvar är otydligt. Stabschefens ansvarsområde hade också varit mer likt ett förvaltningschefsansvar. Den nuvarande gruppledare-­‐/samordnarrollen är oklar eftersom det inte ingår personal-­‐ och budgetansvar. Trots detta utövas uppgifter som kräver ett sådant ansvar, exempelvis rekrytering av medarbetare till staben. Rutiner och processer bör dokumenteras för att skapa tydlighet och minska sårbarheten. Det gäller t.ex. processen för ärendehantering och nämndadministration där flera funktioner är involverade. Arkivfrågor är också nödvändiga att effektivisera och även samordning av dessa mellan nämnd och kommunstyrelse. Kommande e-­‐arkiv medför förhoppningsvis att detta klargörs. Utförare i egen regi Vad som är utförarverksamhet i egen regi inom funktionshinderområdet och äldreomsorgen är tydligt i jämförelse med individ-­‐ och familjeomsorgen, vilken är mer en sammanblandning av beställare och utförare. Det finns ändå områden/frågor även Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 28 (48) inom t.ex. funktionshinderområdet där framför allt avdelningscheferna är involverade i beställarfrågor. Det kan inom funktionshinderområdet röra frågor om utbyggnadsplanering som bör placeras hos beställaren. Avdelningschefer blir ibland kallade till nämnden för att företräda sitt verksamhetsområde, men vilka utförare representerar de då? Detsamma gäller representation i olika samverkansformer mellan Södertörnskommunerna. Ska utförare i egen regi representera kommunen där? Vid intervjuerna framkom att socialpsykiatrin finns splittrad inom flera verksamheter och enheter. Socialpsykiatrin behöver därför sammanföras till funktionshinderområdet, där det naturligt hör hemma, eftersom socialpsykiatrin berör personer med psykisk funktionsnedsättning. Enskilda utförare Förvaltningen har, i rollen som beställare, inte haft någon kontinuerlig kontakt med enskilda utförare utöver upphandling och uppföljning. Kontakten finns däremot på individnivå mellan biståndsavdelningen och enskilda utförare. Vid intervjuer med enskilda utförare framkom att de inte har någon direkt uppfattning om vilken nivå i kommunens organisation som utför granskning, tillsyn och avtalsuppföljning. Den kontakt som nyligen har skett kring kvalitetsuppföljning från kvalitetsgruppen har upplevts positiv och seriös. Utförarna har varit nöjda med återkoppling som skett i både muntlig och skriftlig form. Medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) har också deltagit vid platsbesök och uppföljningar. Det har varit bra att både omvårdnads-­‐ och sjukvårdsperspektivet lyfts fram, menar de intervjuade. Verksamhets-­‐ och administrativa system Vid intervjuerna framkom att förvaltningen i flera delar arbetar omodernt. Det finns en trygghet i vanor och arbetssätt eftersom många arbetat länge i samma organisation. Trots att det finns verksamhetssystem och administrativa system så förekommer det uppgifter utförs manuellt, som t.ex. budgetsimulering som borde gå att utföra i ekonomisystemet. Vid intervjuerna framkom att Ekonoma är mer ett redovisningssystem än ett ekonomisystem för budgetplanering och uppföljning, vilket kanske är anledningen till att vissa uppgifter utförs manuellt. Inom de olika verksamheterna borde all dokumentation och beställning ske i Treserva. Socialnämnden måste ta ställning till om kommunen ska kräva att samtliga utförare använder samma system eller om enskilda utförare ska få ha egna verksamhetssystem. I dag är inte alla utförare användare av kommunens system Treserva vilket innebär att olika arbetssätt används. De enskilda utförare som tillåts ha egna system får sin beställning via fax. Alla ärenden bör få samma väg in i organisationen för att få en likartad kvalificering av alla ärenden. Ett transparent system gör att kvalitets-­‐
bristkostnader minimeras eftersom beställningar och uppföljningar då sker på samma sätt, oavsett utförare. Vid en framtida beställar-­‐/utförarorganisation bör arbetssätten bli mer moderna och kompetensen höjas avseende användande av verksamhetssystem och administrativa system. Vilka begränsningar och möjligheter som finns i verksamhets-­‐ och administrativa system behöver synliggöras mellan systemägare, systemförvaltare och Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 29 (48) systemadministratörer så att en gemensam bild skapas av utvecklingsbehoven. Systemadministratörernas roll behöver också klargöras. Vid intervjuerna framkom att enskilda utförare får stöd från systemadministratör i egen regi. Om resurser ska samordnas på detta sätt bör tydliga spelregler avseende resursfördelning finnas. 7. Stödfunktioner 7.1 Konsult och servicekontoret Ett kontor för internt stöd och service inrättades i kommunen fr.o.m. 2012. Kontorets chef är direkt underställd kommundirektören. Konsult och servicekontoret får övergripande sina uppdrag från kommundirektörens stab. Kontoret är anslagsfinansierat och hade 2012 en budget på ca 55 000 tkr exkl. lokalkostnader. I organisationen ingår kommun-­‐gemensamma funktioner som är indelade i sju avdelningar vilka leds av varsin avdelningschef: • Ekonomi (Controller och Redovisning) • Personal • Lön • Fastighet & kontorsservice • IT • Upphandling • Kansli Konsult och servicekontoret (KSK) håller på att formas och utvecklar för närvarande en tjänstekatalog med basutbud och tilläggstjänster. Ett första dialogmöte med socialförvaltningens ledningsgrupp genomfördes i början på december 2012. En justering har skett avseende controllerfunktionen (tidigare ekonomer) vilket innebär att viss del av controllerfunktionerna är förlagda till förvaltningar eller verksamheter. I Plan för Kontoret för interna tjänster 2012 (tidigare namn för Konsult och servicekontoret) finns ett antal gemensamma aktiviteter beskrivna som enligt planen behöver genomföras och startas upp under 2012. • En modell för tjänstebeskrivning ska tas fram som är generell för kontoret. Senast 2012-­‐04-­‐30. • Bastjänster för respektive tjänsteområde ska tas fram. Sammanställning av behov, enad tjänst samt processbeskrivning tas fram i samarbete med förvaltningarna. Senast 2012-­‐06-­‐30. • Produktionsvolym för respektive tjänst definieras och fastställs för perioden tillsammans med förvaltningarna. 2012-­‐06-­‐30 – 12-­‐31. • Modell för självkostnadsberäkning per tjänst ska fastställas. 2012-­‐04-­‐30. • En struktur för kunddialog tas fram 2012-­‐03-­‐31. • Marknadsföring och kundaktiviteter, minst 2 st. under 2012. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 30 (48) 7.2 Projekt Medborgarfokus Projekt Medborgarfokus startade i januari 2012. Projekt Medborgarfokus syftar till att utveckla Tyresö kommuns medborgarservice och kvalitetsarbete. Projektet beräknas pågå under tre år, 2012 – 2014, och därefter ska en samlad utvärdering ske. Projektet vilar på fyra hörnpelare: medborgarservice, information, trygghet och kvalitetsutveckling. Följande funktioner ingår i projektorganisationen: • servicecenter med växel och kundtjänst • säkerhet och krishantering • drog-­‐ och brottsförebyggande arbete • information/kommunikation • synpunkts-­‐ och klagomålshantering • prognos-­‐ och omvärldsfrågor • tillsyn och granskningar • utvärderingar I denna utredning berörs framför allt samverkan med kvalitetsgruppen på Medborgarfokus avseende tillsyn och granskningar. Kvalitetsgruppens roll är att vara ett fristående och oberoende granskningsorgan inom kommunen. Syftet är att bidra till att kvaliteten i verksamheter säkras och utvecklas. En ansvarsfördelning har gjorts för att fastställa ansvarsfördelningen mellan nämnder, förvaltningar och Medborgarfokus20. I detta dokument som vi här refererar till anges att ”varje nämnd har i enlighet med av kommunfullmäktige antagna reglemente ett självständigt ansvar för sina verksamheter. I detta ansvar ingår kvalitet och budget, att uppfylla uppsatta mål, uppföljning av verksamheten, att vidta nödvändiga åtgärder samt svara för utveckling av verksamheten. Nämnden ansvarar för erforderlig service till kommuninvånarna inom sina verksamhetsområden och tillser att det finns en fungerande synpunkts-­‐ och klagomålshantering. Nämnden kan delegera vissa uppgifter till förvaltningschef och fastställa hur återrapportering till nämnden ska ske. Projekt Medborgarfokus och särskilt kvalitetsgruppens syfte är att genom fristående och oberoende granskningar av nämndernas verksamheter bidra till kvalitetsutveckling, så att medborgare är nöjda med och har god nytta av den verksamhet som kommunen ansvarar för. Nämnderna kommer genom Medborgarfokus avlastas i sin uppgift att genomföra egna granskningar”. Vid utformning av projekt Medborgarfokus fördes avsatta resurser från socialförvaltningen avseende granskning och avtalsuppföljning till Medborgarfokus. 20 Tjänsteskrivelse Projekt Medborgarfokus ansvarsfördelning gällande granskning av verksamheter 2012-­‐03-­‐13, beslut i KS 2012-­‐04-­‐24 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 31 (48) PM Medborgarfokus 2011-­‐05-­‐24 anger följande om området Tillsyn: ”Inom kommunen finns ett åttiotal kommunala eller privata enheter som utför sin verksamhet enligt uppdrag och som Tyresö kommun ansvarar för. Strukturerad tillsyn bör ske av dessa enheter genom årliga inspektioner och genom att en dialog förs med i första hand brukarna inom dessa enheter. Informativa rapporter ska därefter överlämnas till kommunens ledning, berörd nämnd samt verksamhetsansvariga i syfte att utveckla förbättringsmöjligheter. Om det finns särskilda skäl ska fördjupade granskningar med uppföljningar och återbesök genomföras. Enheter som påvisar ett positivt resultat bör uppmuntras och lyftas som goda exempel till inspiration för andra”. En årlig granskningsplan tas fram i en referensgrupp med representanter för berörda förvaltningar. Granskningsplanen beslutas av kommunstyrelsen. 7.3 Iakttagelser och kommentarer Tjänstekataloger för varje område s.k. basutbud, har tagits fram inom Konsult och servicekontoret. Mer specifika tjänster för varje förvaltning har ännu inte formats, enligt intervjuer med ansvariga på kontoret. En första dialog har genomförts i december med socialförvaltningens ledningsgrupp. Former för samverkan har utarbetats. Utifrån denna samverkan kan specifika behov tas fram. Basutbudet inom Konsult-­‐ och servicekontoret är i stort sett bra, enligt uppgifter i intervjuer. Tilläggstjänster kommer så småningom att utvecklas, t.ex. stöd vid rekrytering. Vid intervjuerna togs även upp om enskilda utförare kan erbjudas stöd från Konsult och servicekontoret. Det är oklart om detta är möjligt utifrån t.ex. momsregler. Det finns nu en möjlighet att samverka och utveckla gemensamma arbetssätt internt kring de områden på Konsult och servicekontoret som förts samman och därigenom kvalitetssäkra arbetssätt och metoder. Merparten av kostnaderna inom kontoret är fasta personalkostnader vilket gör att det krävs en omställningstid vid eventuell minskning av volymer utifrån t.ex. fler enskilda aktörer. Några av de aktiviteter som ingick i Plan för Kontoret för interna tjänster 2012, som tidigare nämnts, är av stor betydelse att de genomförs för socialförvaltningens framtida beställar-­‐/utförarorganisation för att de bl.a. ska kunna beräkna OH-­‐kostnader för egen-­‐
regiverksamheter som en del i prissättningen för utförande verksamheter oavsett driftsform. Rollfördelningen mellan socialförvaltningens beställare, Konsult och servicekontorets upphandlingsavdelning och Medborgarfokus kvalitetsgrupp är otydlig avseende avtalsförvaltning och uppföljning. Detta bekräftades även i flera intervjuer, både internt inom socialförvaltningen och från enskilda utförare. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 32 (48) Riktlinjer21 för uppföljning och utvärdering av upphandlade avtal i Tyresö kommun har utarbetats under 2012. Riktlinjerna innehåller generella krav för vad som kan, bör eller ska ingå vid uppföljning och utvärdering av ett upphandlat avtal. Socialnämndens/-­‐förvaltningens roll som beställare måste tydliggöras i hela organisationen (Tyresö kommun). Socialförvaltningen måste ansvara för hela processen från upphandling till uppföljning. I beställaransvaret ligger även att ansvara för en aktiv avtalsförvaltning som innebär att beställaren tecknar avtal, har en kontinuerlig dialog med utföraren för att utveckla affärsrelationen, följer upp avtal enligt fastlagd plan, bevakar olika perioder och tidpunkter löpande och förlänger avtal och/eller initierar ny upphandling. Medborgarfokus kvalitetsgrupp bör utifrån detta resonemang inte ansvara för den uppföljning som ingår i den aktiva avtalsförvaltningen. Däremot är det lämpligt att Medborgarfokus utövar tillsyn och granskar verksamheter utifrån mer övergripande kvalitetsaspekter och resultat. Det innebär att den årliga granskningsplanen inte bör omfattas av avtalsuppföljning eftersom detta bör vara beställarens roll och ansvar. Vid intervjuerna framkom att kvalitetsgruppens granskningar utförs utifrån en mall som tidigare använts på socialförvaltningen. Den innehåller delar av en avtalsuppföljning. Tidigare kvalitetscontrollerfunktion på socialförvaltningen med ansvar för avtalsuppföljning har flyttats över till Medborgarfokus. Detta har säkert bidragit till att det finns en otydlighet i gränsdragning mellan avtalsuppföljning och granskning. Avtalsuppföljning kräver ett systematiskt tillvägagångssätt utifrån samtliga punkter i avtalet. Uppföljning av avtal bör ske av socialförvaltningen som ansvarig beställare för att genom dialog och faktainsamling få den direkta informationen och upplevelsen av upphandlad verksamhet vid platsbesök. Upphandlingsavdelningen på Konsult-­‐ och servicekontoret har en viktig roll i upphandlingar framför allt för att säkra juridiska aspekter, men också för att hjälpa till med administrativa uppgifter som annonsering och värdering av anbud. Det finns oklarheter kring var ansvaret för den aktiva avtalsförvaltningen ligger, enligt flera av de intervjuade. Socialförvaltningens stab måste ta huvudansvaret för detta i en framtida beställar-­‐/utförarorganisation. Egen regi-­‐verksamheten bör hanteras på samma sätt som enskilda verksamheter. Avtal kan inte tecknas med egen regi eftersom det är samma juridiska person. Däremot kan man, som i exempelvis Järfälla kommun, utforma skriftliga överenskommelser som överensstämmer med kraven som ställs i avtal med enskilda utförare. Utifrån dessa överenskommelser görs uppföljningar på likvärdigt sätt. Överenskommelserna behöver, precis som avtalen förnyas, t.ex. vartannat år. 21 Riktlinjer för uppföljning och utvärdering av upphandlade avtal i Tyresö kommun, KS 2012-­‐03-­‐27, Dnr. 2010/KS 0351 016 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 33 (48) 8. Erfarenheter från beställar-­‐/utförarorganisationer 8.1 Nacka kommun Kundvalet föddes i Nacka kommun under mitten av åttiotalet och har sedan dess utvecklats på olika områden till att numera omfatta nästan all individuellt riktad service inom förskola, utbildning, individ-­‐ och familjeomsorg samt äldreomsorg.
Nacka kommuns styrmodell bygger på fyra principer22: Särskiljande av finansiering och produktion Nacka kommuns organisation består av tre delar. Finansieringsansvaret för verksamheterna ligger hos den politiska delen, det vill säga kommunfullmäktige och nämnder. Här sätter de förtroendevalda upp mål för verksamheterna och beslutar om ekonomiska ramar. Till sin hjälp har de en tjänstemannaorganisation som också arbetar med myndighetsuppgifter. Tjänster och service utförs inom produktionen där kommunala och privata anordnare verkar i konkurrens. Konkurrens genom kundval eller upphandling Vem som ska utföra tjänster och service som Nacka kommun erbjuder bestäms genom kundval eller upphandling. Kundval används för individuellt riktade tjänster som till exempel förskola, skola, hemtjänst och äldreboende. Tjänster som riktar sig till alla medborgare som till exempel snöröjning och parkunderhåll upphandlas. Konkurrensneutralitet De politiska nämnderna, som sätter mål och finansierar produktionen, är konkurrensneutrala. För att kommunala och privata anordnare ska ha samma villkor tillämpar kommunen marknadsmässiga internhyror och internpriser för den egna produktionen. Likvärdiga tjänster har lika stor offentlig finansiering. Delegerat ansvar och befogenheter De kommunala verksamheterna har stort utrymme att själva besluta hur verksamheten ska utformas. Ansvaret för verksamhetens mål, organisation, ekonomi, resultat, personal, arbetsmiljö och utveckling ska ligga på lägsta effektiva nivå. Principen är viktig för att verksamheterna på bästa sätt ska kunna möta konkurrensen inom sitt område. Checksystem I Nacka kommun får kunden en check av kommunen och väljer därefter anordnare av tjänsten. Systemet med checkar innebär att alla anordnare, kommunala såväl som privata, bedriver verksamhet på lika villkor. Checkstorleken är fastställd utifrån vilken service kunden har rätt till, och oavsett om checken sen används hos en kommunal eller privat anordnare, får kunden den service man är berättigad till. För att vara valbara inom kundvalssystemet måste privata anordnare uppfylla de auktorisationskrav som kommunen har satt upp. Om det uppstår exempelvis brister i verksamheten kan kommunen återkalla auktorisationen. 22 Nacka kommun styrmodell – Nacka-­‐Öppenhet och mångfald Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 34 (48) Politik Den politiska organisationen, dvs. nämnderna, beslutar om mål och fördelning av resurser. Tjänstemannaorganisation Tjänstemannaorganisationen består i sin tur av tre delar: Stadsledningskontor, enheter inom huvudprocesser samt enheter inom stödprocesser. • Stadsledningskontor: Stadsledningskontorets övergripande uppgift är att ge kommunstyrelsen och samtliga nämnder det stöd och de underlag som behövs för att kunna ta det politiska ansvaret. • Myndighets-­‐ och huvudmannaenheter: Dessa enheter arbetar med de myndighets-­‐ och huvudmannauppgifter som kommunen har och beställer, utvecklar och följer upp den verksamhet som nämnderna har beslutat om. • Stödenheter: Dessa enheter har till uppgift att vara stöd inom områdena personal, ekonomi, juridik, it, kommunikation, projektledning, fastighetsförvaltning, intern service och inköp. Produktion Inom den kommunala produktionen finns huvuddelen av kommunens medarbetare. De arbetar inom områdena förskola och skola, drift och underhåll, bibliotek, äldreomsorg och individ-­‐ och familjeomsorg. 8.2 Järfälla kommun Järfälla kommun har sedan många år beställare-­‐ utförarorganisation där en stor del av verksamheten utförs av enskilda verksamheter. 2011 infördes en ny organisation på socialförvaltningen som innebar att de tidigare programområdescheferna särades från myndighetsutövningen. En stöd-­‐ och utvecklingsavdelning skapades där alla stödfunktioner och specialistkompetenser samlades. En ny socialdirektör tillträdde i januari 2012 och konstaterade att organisationen inte fungerade optimalt utifrån styrning och ledning. Under hösten 2012 har en ny principorganisation för socialförvaltningen utarbetats (se skiss ovan) vilket innebär att myndighetsavdelningen upphör. Det innebär att myndighetsutövning och beställarverksamheten hålls samman. En ny enhet inom stöd-­‐ och utvecklingsavdelningen får ett särskilt ansvar för upphandlingsstöd och uppföljning. Ett program/en avdelning för funktionshinder, äldreomsorg samt individ-­‐ och familjeomsorg ska finnas. Program/avdelningschefernas uppdrag inom de tre programmen är att ansvara för: • Utveckling • Omvärldsbevakning • Planering • Upphandling/beställning • Uppföljning • Ekonomi-­‐ och personalansvar inom programmet Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 35 (48) •
•
•
Myndighetsutövningen inom programmet Att vara företrädare för programmet såväl externt som internt Samverkan inom och utom förvaltningen. Den tidigare stöd-­‐ och utvecklingsavdelningen byter namn till Avdelningen för lednings-­‐ och verksamhetsstöd (stabsfunktion) och tillförs funktioner från nuvarande myndighetsavdelning. Avdelningen ska bl.a. arbeta med upphandling, uppföljning, utredningar, personalfrågor, lokalfrågor, information, kvalitetsfrågor, verksamhetsplanering/uppföljning, ekonomi, nämndsekretariat för socialnämnden, sociala utskottet och familjerättsnämnd samt arkiv/registratur. Vid avdelningen ska även finnas medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS), kostkonsulent, dödsbohandläggare samt handläggare för serveringstillstånd av alkohol, tobak och receptfria läkemedel. All egen regi finns kvar som tidigare i Järfälla Vård och Omsorg och Stöd och behandling som leds av varsin driftschef och verksamhetschefer för varje specifik verksamhet/enhet. Järfälla kommun har kundval inom hemtjänst, ledsagarservice, avlösarservice, boendestöd och familjerådgivning. Tre av kommunens sju särskilda boende drivs av enskilda utförare. Avtal tecknas med enskilda utförare och motsvarande ”kontrakt” för egen-­‐
regiverksamheter sker i s.k. överenskommelser som undertecknas av socialdirektör och verksamhetschef. Socialnämnden är både beställarnämnd och produktionsnämnd med separata möten. 8.3 Norrtälje kommun TioHundra bildades den 1 januari 2006 som ett femårigt projekt av de båda huvudmännen Stockholms läns landsting och Norrtälje kommun. Den gemensamma TioHundranämnden fick ansvaret för att utveckla den samlade vården och omsorgen i kommunen med utgångspunkt för medborgarnas behov. Projektets tre delar TioHundranämnden består av politiker från Norrtälje kommun och Stockholms läns landsting. TioHundranämndens förvaltning har som huvuduppgift att åt nämnden beställa, finansiera och följa upp den vård och omsorg som erbjuds i Norrtälje kommun. Vårdbolaget TioHundra AB bedriver den verksamhet som tidigare drevs av kommunen (omsorg) och landstinget. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 36 (48) Verksamheten i TioHundra är uppdelad i nämnd och förvaltning som är en beställarorganisation och ingår i Norrtälje kommuns organisation. Kommunen är också värdkommun för projektet. Vårdbolaget Tiohundra AB och privata vård-­‐ och omsorgsgivare/utförare är producerande enheter inom TioHundra. Under 2012 beslutade Stockholms läns landsting och Norrtälje kommun att förlänga projektet i ytterligare tre år, till 2015-­‐12-­‐31. Beställarorganisationen TioHundranämnden och dess förvaltning har under projekttiden utvecklats till en beställarorganisation med allt större fokus på avtal och uppföljning samt myndighetsutövningen. TioHundrafövaltningens fem avdelningar; Bistånd, Styrning & Uppföljning, FoUU, Kommunikation och Kansli bistår nämnden i arbetet. En liten del av TioHundranämndens budget och verksamhet används för egen verksamhet inom förvaltningen, som till exempel personliga ombud, anhörigstöd, Roslagsmodellens frivilligverksamhet samt projektverksamhet, framförallt inom äldreområdet. Beställningar och avtal utifrån de tre målgrupperna Den offentligt finansierade hälso-­‐, sjukvården och omsorgen i Norrtälje kommun bygger på att kommunen och landstinget är beställare och ställer krav på vad som ska utföras, medan olika verksamheter, varav en del men inte alla ägs av landstinget och eller kommunen, utför den vård och omsorg som TioHundranämnden beställer. Utgångspunkten är kundens rätt att välja utförare och att denna beställar-­‐
/utförarmodell ger förutsättningar för att det ska gå att använda ekonomiska styrmedel för att premiera både god kvalitet och kostnadseffektivitet. Vårdvals-­‐ och kundvalssystemet, som succesivt har byggts ut sedan 2009, fortsätter att utvecklas och kommer under de närmaste åren att omfatta fler vård-­‐ och omsorgsområden. Inom TioHundra finns även Norrtälje sjukhus som är ett akutsjukhus och det nordligaste inom Stockholms län. Mätbara mål I förfrågningsunderlaget anges allmänna villkor23 för utförare i Norrtälje kommun. Vi kan särskilt iaktta att det finns mätbara mål formulerade i detta dokument: Bemötande: Vad tycker du om hur personalen bemöter dig? Genomsnittsbetyget skall vara 8 på en skala 1-­‐10 där 1 är sämst och 10 är bäst. Utföraren skall presentera uppgifter från nationella brukarundersökningen samt, i förekommande fall, resultat från egna kundundersökningar på beställarens begäran. Kontinuitet: I genomsnitt skall maximalt 10 personer hjälpa en kund med daglig hjälp under en 14-­‐dagarsperiod. Målet gäller hemtjänst, basal hemsjukvård och hem-­‐
23 Allmänna villkor från och med 1 juli 2012 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 37 (48) rehabilitering sammanräknat. Patientsäkerhetsberättelse och sammanställning av avvikelser, klagomål och synpunkter:100 % av de begärda uppgifterna skall inkomma till beställaren inom angiven tidsram. Samverkan med beställare: Möte med beställarens kontaktperson och utförarens kontaktperson som avser avtals-­‐ och verksamhetsuppföljning skall genomföras minst 1 gång per år. Uppföljning: Vid beställarens mätning skall det finnas genomförandeplan, omvårdnadsplan och rehabiliteringsplan hos 90 % av aktuella kunder inom respektive tjänst. Beställaren hämtar uppgifter i Procapita. Kunder med enbart trygghetslarm ingår inte i uppföljningen. Ersättning för utförare inom kundvalet finns tydligt beskrivet i tillämpnings-­‐
anvisningar för utförarna.24 8.4 Västerås stad Västerås stad använder sig av en beställar-­‐ utförarmodell inom äldrevård, socialvård, skola, barnomsorg och kultur. Detta innebär en klar rollfördelning mellan de som beställer den kommunala servicen och de som utför den. Politiker i beställarnämnder tar beslut om vilka tjänster som ska tillhandahållas. Tjänsterna upphandlas och utförs sedan av den kommunala organisationen proAros eller av privata entreprenörer. Sociala nämndernas stab Sociala nämndernas stabs primära uppdrag är att bistå individ-­‐ och familjenämnden, nämnden för funktionshindrade och äldrenämnden med sakkunskap inom respektive nämnds verksamhetsområde. Sociala nämndernas stab har ett samlat uppdrag att: Ta fram underlag för beslut i strategiska frågor Beställa/upphandla sociala tjänster Teckna avtal med utförare samt följa upp/utvärdera verksamheten Genom omvärldsbevakning följa aktuell forskning och ny lagstiftning I sociala nämndernas stab ingår även enheter som ansvarar för beslut om bistånd och insatser till äldre och personer med funktionsnedsättning. En översyn av beställar-­‐ och utförarmodellen har pågått under hösten 201225. Identifiering av vad som utgörs av myndighetsutövning inom proAros individ-­‐ och familjeomsorg börjar klarna och planeringen av överförandet av de berörda verksamheterna har påbörjats. Det arbetet ska vara klart till årsskiftet. 24 Tillämpningsanvisningar för tidsregistrering och ersättningar till utförare inom kundvalet 2012 25 e-­‐SNS nr 3, oktober 2012, Nyheter och information från sociala nämndernas stab Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 38 (48) Sociala nämndernas stabs organisation kommer från årsskiftet 2012/2013 att bestå av: • Enheten för strategisk utveckling och planering • Enheten för beställning, upphandling och avtalsuppföljning • Enheten för administration och ekonomi • En gemensam verksamhet för all myndighetsutövning I den myndighetsutövande verksamheten kommer de två nuvarande enheterna för biståndsbedömning, stabens organisation för hemsjukvården samt all myndighetsutövning som överförs från proAros att samlas. När all verksamhet överförts börjar arbetet med att integrera olika verksamheter i en gemensam förvaltning samt att se över den fortsatta organisationen och utveckla den framtida myndighetsutövningen. Hemsjukvården har tillkommit Den 1 september 2012 tog kommunen över ansvaret för hemsjukvården. Det nyinrättade vårdplanerings-­‐ respektive bedömnings-­‐ och uppföljningsteamet inom staben har haft fullt upp sedan starten liksom all hemsjukvårdspersonal inom proAros. Kommunen tog över 630 patienter, mindre än två månader senare har ytterligare 150 tillkommit. proAros proAros är organisationen för de kommunala utförarverksamheterna som bedrivs i fyra verksamhetsblock: • Skolverksamheter • Vård och Omsorg • Individ och Familj • Kultur, Fritid och Förebyggande Registrering och ersättning av utförd tid Tillämpningsregler för registrering och ersättning av utförd tid för hemtjänst, boendestöd, avlösarservice, avlösning och ledsagning enligt SoL samt avlösarservice och ledsagarservice enligt LSS finns utarbetade.26 8.5 Vad tycker Vårdföretagarna? Vårdföretagarna är en arbetsgivar-­‐ och intresseorganisation inom Almega som finns för vårdgivare som bedriver vård och omsorg i privat regi oavsett driftform. En rapport från
Vårdföretagarna27 har genomförts för att ge en bild av hur kommunerna, två och ett halvt år
efter införandet av LOV, har hanterat frågan om konkurrensneutralitet i valfrihetssystemen. I en undersökning våren 2011 bland Vårdföretagarnas medlemmar konstaterade 72 % att 26 Regler för registrering och ersättning av utförd tid 27 Konkurrens på lika villkor? Erfarenhet av LOV inom äldreomsorgen, Vårdföretagarna oktober 2011 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 39 (48) de inte konkurrerar på lika villkor som de offentliga utförarna. Bland de konkreta problem som företagen lyfter fram märks bland annat ersättningssystemen som anses gynna offentliga utförare, att brukare som inte gör ett aktivt val listas hos de offentliga utförarna samt kommunernas dubbla roll som beställare och utförare. I rapporten konstateras att det är mycket viktigt att beställare och utförare förstår varandra och hittar plattformar för en kontinuerlig dialog kring villkoren i valfrihetssystemen. ”I tidigare ersättningssystem har det sällan funnits någon anledning att veta vad exempelvis en timme i hemtjänsten kostar, medan det blir avgörande för att skapa fungerande valfrihetssystem med konkurrensneutrala villkor”. Ett problem i samband med utformningen av ersättningarna i valfrihetssystemen har varit overheadkostnader, alltså kostnader för t.ex. lokaler, ledning, administration och administrativa system. Ett annat problem är att fastställa hur mycket tid olika insatser tar. Ytterligare område är uppskattning för ”kringtid” som exempelvis restid, dokumentation, samtal, kompetensutveckling. Den bristande transparensen i ersättningarna riskerar att dölja villkor som är långtifrån konkurrensneutrala, menar man i rapporten. Rapporten beskriver också att flera företag tvingats lämna kommuner för att de inte får täckning för alla kostnader. Exempel ges på kommuner där ersättningen är lägre för privata utförare i jämförelse med kommunala utförare och även att biståndsbedömningarna blir för snåla sett till den tid olika insatser tar i verkligheten. Rapporten konstaterar att ”det sannolikt fortfarande är många kommuner som har svårt att beräkna de faktiska kostnaderna för den egna verksamheten. Det gör att man i stället väljer att utgå från teoretiska modeller som underskattar både overheadkostnaderna och tidsåtgången för de faktiska insatserna. För det andra är det möjligt att många kommuner ser valfrihetssystemen som i huvudsak ett sätt att sänka kostnaderna och att man därför väljer att sätta ett pris som är lägre än den faktiska kostnaden i förhoppning att detta ska tvinga fram effektiviseringar”. Västerås fick i början av 2009 kritik på ersättningsnivåerna från både den egna regin och privata utförare. Ersättningarna var för lågt satta och, menade man, ledde till underskott i den kommunala hemtjänsten. Kommunen agerade genom att inleda en dialog med alla utförarna, oavsett regi, vilket ledde fram till en ny taxa. Detta blev början till ett erfarenhetsutbyte som nu finns mellan beställare och utförare, vilket medfört att det i dag finns naturliga kanaler för utförarna att diskutera problem och hinder som de möter i verksamheten. Detta har bidragit till att många omsorgsföretag framhåller Västerås som ett gott exempel. Rapporten pekar också på att det är viktigt att kommuner lär av varandra och på så sätt undviker misstag som redan begåtts och hämtar inspiration från de kommuner som lyckats med konkurrensneutralitet i valfrihetssystemen. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 40 (48) 8.6 Iakttagelser och kommentarer Det är klokt att ta tillvara erfarenheter från kommuner som har lång erfarenhet av beställar-­‐/utförarorganisationer. Några iakttagelser är följande. Sammanhållning av beställare och bistånd/myndighet i en gemensam beställar-­‐
organisation Järfälla, Nacka och Västerås kommuner har provat olika varianter, men konstaterat att en helhetssyn krävs för att utveckla en bra beställarkompetens. Genom att sammanföra beställning av verksamhet och individuella behov utifrån biståndsbedömning ger det värdefulla synergier och perspektiv. Västerås kommun har prövat att inom sin utförarorganisation proAros lägga myndighetsutövning inom IFO tillsammans med utförande av insatser. Det har visat sig inte vara lyckat. Därför förs nu all myndighetsutövning samman till sociala nämndernas stab som är stadens beställarorganisation för mjuka verksamheter. Konkurrensneutrala villkor Att konkurrera om pris istället för kvalitet är inget framgångsrikt koncept. Inte heller att sätta för lågt pris i förhållande till faktiska kostnader för att skapa effektiviseringar är något att rekommendera. I stället bör kommunen bygga på ett ersättningssystem som är gynnsamt för alla parter. Det kan bl.a. innebära att se över overheadkostnader och att ha turordningsregler för listning av de brukare som inte gör något aktivt val, så att de fördelas rättvist mellan alla enskilda och kommunala utförare. Mötesplatser för dialog mellan beställare och utförare Öppenhet och vilja till att stödja utförarna för att lyckas i sitt uppdrag är viktigt. Ett nära samarbete måste finnas där problem lyfts upp och dialog sker där en ömsesidig respekt finns mellan parterna. Västerås har efter lång erfarenhet förstått att detta är en viktig förutsättning. I detta ingår också att ha stödjande verksamhets-­‐ och administrativa system som är transparenta och enhetliga för alla utförare, oavsett driftsform. Uppföljning och tecknande av tydliga avtal och överenskommelser Upprättande av tydliga avtal(enskilda utförare) och överenskommelser (egen regi) har visat sig vara en av grundförutsättningarna i en beställar-­‐/utförarorganisation. Norrtälje lyfter fram vikten av mätbara mål vilka också finns med i förfrågningsunderlag vid upphandling. Nacka framhåller att de kommunala verksamheterna har stort utrymme att själva besluta hur verksamheten utformas. Ansvaret för verksamhetens mål, organisation, ekonomi, resultat, personal, arbetsmiljö och utveckling ska ligga på lägsta effektiva nivå, allt för att kunna konkurrera på samma villkor som privata utförare. 9. Förslag till beställar-­‐/utförarorganisation Det förslag som presenteras här utgår ifrån de iakttagelser av nuvarande organisation som genomförts i denna utredning. Förslaget berör framför allt beställarorganisationen. Förslaget har formats utifrån behov av funktioner och inte utifrån personer. Socialnämndens beställarorganisation består i detta förslag av förvaltningschef, en stab Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 41 (48) samt ett Planerings-­‐ och beställarkontor. Planerings-­‐ och beställarkontorets samt stabens roller och uppdrag beskrivs mer i detalj på kommande sidor. Förslaget innebär också att egen regi-­‐verksamheten skiljs från beställaren för att rollerna ska bli tydliga och att egen regi jämställs med enskilda utförare. För att stärka den egna regin bör en chef tillsättas som har det övergripande ansvaret för all egen regi inom socialförvaltningen. Kommunens egna utförare och enskilda utförare bör ha samma villkor utifrån ett konkurrensneutralt perspektiv. I förslaget ingår inga principiella ställningstaganden avseende nämndens roll och ansvar, men vi kan nämna Järfälla kommun som skiljer på nämndens ansvar som beställare och utförare genom att förlägga egen regi-­‐frågor till egna nämndsmöten. En viktig förutsättning för att lyckas med en beställar-­‐/utförarmodell är att det finns ett ersättningssystem som är lika oavsett utförares driftsform. PwC28 utreder parallellt med denna utredning ett förslag till ett prestationsersättningssystem inom särskilda boenden/LSS och daglig verksamhet. Inför införande av LOV i ännu större omfattning är det viktigt att ett enhetligt ersättningssystem finns utarbetat. I regeringens proposition om lagen av valfrihetssystem29 framgår att ”Av förfrågningsunderlaget ska framgå grunden för den ekonomiska ersättning som leverantören erhåller, eftersom ett valfrihetssystem bygger på kvalitetskonkurrens i stället för priskonkurrens. Ersättningen i ett valfrihetssystem ska vara enhetlig för de leverantörer som utför samma tjänst”. 28 PricewaterhouseCoopers (PwC) 29 Regeringens proposition 2008/09:29 Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 42 (48) 9.1 Planerings-­‐ och beställarkontor Förvaltningschefen är chef för Planerings-­‐ och beställarkontoret. Kontoret ska inte ha några skarpa gränser mellan de olika verksmhetsområdena för att motverka suboptimering och ”stuprörstänkande” utan snarare präglas av ett processorienterat synsätt där kostnadseffektivitet, demokratiska värden och rättsäkerhet är i fokus. Detta illustreras i nedanstående skiss genom att linjerna är streckade mellan de olika områdena och processerna löper horisontellt över områdesgränserna. Ansvaret för övergripande frågor inom varje verksamhetsområde bör föras samman med myndighetsutövning inom respektive område. De övergripande frågorna har fokus på verksamhetsperspektivet och brukare generellt medan bistånd/myndighet ansvar för individperspektivet. Dessa båda perspektiv bör finnas nära och berika varandra för att kunna utveckla verksamheten utifrån nya krav och förväntningar. Följande ansvar bör finnas inom Planerings-­‐ och beställarkontoret: Utveckling, omvärldsbevakning, planering, upphandling/beställning, avtalsförvaltning, uppföljning, myndighetsutövning inom verksamhetsområdet, företrädare för verksamhetsområdet externt och internt samt samverkan inom och utom förvaltningen. Funktionerna på Planerings-­‐ och beställarkontoret bör ha ett nära samarbete med varandra och med staben. Arbetssättet bör så långt som möjligt vara processinriktat. Några processer som identifierats och behöver kartläggas är: • Upphandling (tar fram en kravspecifikation – tillför all juridisk formalia – annonserar – tar emot frågor och svarar – öppnar anbud – värderar anbud – beslutar om tilldelning – offentliggör tilldelningsbeslut) • Aktiv avtalsförvaltning (tecknar avtal med utförare – genomför kontinuerlig dialog – följer upp avtal – förlänger ev. avtal) • Behovsanalys (gör omvärldsbevakning – identifierar utvecklingsbehov– analyserar det specifika behovet i Tyresö) • Utredning avseende olika verksamhetsfrågor • Utredning individ (ärendet kommer in/öppnas – diarieför – kartlägger behov – utreder behov utifrån kartläggning och lagstiftning – fattar beslut – delger beslutet till den enskilde) Cheferna för de tre verksamhetsområdena bör vara strateger och ha en förmåga att se helheter och samband och kunna dra slutsatser både inom sitt eget verksamhetsområde, men också tvärfunktionellt mellan de tre områdena och andra närliggande kommunala verksamheter. Cheferna blir officiellt kommunens företrädare för sina områden funktionshinder, äldreomsorg och individ-­‐ och familjeomsorg. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 43 (48) 9.2 Stab Stabens uppdrag är, enligt detta förslag, att ansvara för nämndadministration och övergripande frågor och utredningar som berör samtliga verksamhetsområden. Staben har också ansvar för att kvalitetssäkra ärenden. Staben bör ha processägaransvaret för upphandlingsprocessen och utifrån det även ha huvudansvaret för samverkan med upphandlingsavdelningen på Konsult och servicekontoret. Förvaltningschefen är chef för den administrativa chefen, vilken i sin tur är chef för staben och tillika även utredare i övergripande och/eller gemensamma ärenden. Denna chef är representant i ledningsgruppen och kan därmed både bidra med sin kompetens och på ett tidigt stadium fånga upp frågor där staben behöver vara involverad. Verksamhetscontrollern har i uppdrag att ge stöd till förvaltningschefen. Det kan t.ex. innebära att ta fram olika nyckeltal och statistikuppgifter för att övergripande kunna följa både den ekonomiska utvecklingen men också kvalitativa mått och jämförelsetal. Rollen innebär också att koordinera och ge stöd utifrån ett verksamhetsperspektiv till de ekonomer som ska vara särskilt ansvariga för socialförvaltningen. Rollen innebär även att ansvara för beställningen av ekonomiska tjänster från Konsult-­‐ och servicekontoret. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 44 (48) 9.3 Socialförvaltningens ledningsgrupp Socialförvaltningens ledningsgrupp består av förvaltningschefen, verksamhetschefer på Planerings-­‐ och beställarkontoret samt administrativ chef. Verksamhetscontrollern är adjungerande vid behov. 9.4 Utförare i egen regi Utförarorganisationen i detta förslag är en principorganisation och beskriver i stort sett inga funktioner. Endast en funktion nämns, nämligen chef för egen regi-­‐verksamheten, vilken bör leda hela verksamheten. Chefen rapporterar till förvaltningschefen. En viktig förändring som bör ske i samband med organisationsförändringen är att alla nuvarande delar av socialpsykiatrin som finns utspridda på flera enheter förs samman till funktionsnedsättningsområdet där det naturligt hör hemma utifrån att det handlar om en psykisk funktionsnedsättning. Antalet resultatenheter är nu ca 25. Detta medför att egen regi kan utgöra en platt organisation som innebär att det inte behöver tillsättas någon chef mellan chefen för egen regi och resultatenhetschefer. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 45 (48) 9.5 Dialog och mötesformer beställare-­‐utförare En nära kontakt och dialog bör finnas mellan beställarorganisationen och samtliga utförare. Det branschråd som startat under hösten 2012 bör fortsätta och struktureras så att det blir ett innehåll som berikar både beställare och utförare. Branschråd bör vara beställarorganisationens forum för att fånga upp förbättringsförslag och eventuella problem. Branschråd för de tre verksamhetsområdena har också en roll att skapa nätverk mellan olika aktörer och samverkanspartners. Idag saknas mötesplatser för informations-­‐ och kunskapsutbyte med t.ex. utförarna sinsemellan, primärvården, öppenvården inom psykiatrin, pågående projekt som berör de som är verksamma i kommunen. Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 46 (48) Rekommendationer inför införande av en beställar-­‐/ utförarorganisation 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Socialnämnden har rollen som både beställar-­‐ och produktionsnämnd. För att särskilja rollerna avsätts ca fyra nämndsmöten per år för rollen som produktionsnämnd. Förvaltningschefen är ansvarig tjänsteman för beställarorganisationen och produktion i egen regi. Ett Planerings-­‐ och beställarkontor inrättas med tre verksamhetsområden (funktionshinder, äldreomsorg samt individ-­‐ och familjeomsorg). För respektive område tillsätts en verksamhetschef. Till varje område knyts också utvecklingsledare. Bistånd/myndighet tillförs varje område och handläggarna leds av enhetschef. Planerings-­‐ och beställarkontoret bör ansvara för den aktiva avtalsförvaltningen vilket innebär att teckna avtal, föra kontinuerlig dialog med samtliga utförare, oavsett driftsform, för att förbättra och skapa en likvärdig verksamhet. I den aktiva avtalsförvaltningen ligger också uppföljning av avtal och bevakning av avtalstider samt initiera förnyelse av avtal eller ny upphandling. Ett ersättningssystem utvecklas som är baserat på de faktiska kostnaderna, så att det blir lika villkor för utförarna, oavsett regi (kostnadsneutralt). Stabens bemanning minskas och vissa funktioner överförs till Planerings-­‐ och beställarkontoret. Nuvarande utredarfunktioner blir utvecklingsledare på Planerings-­‐ och beställarkontoret. Stabens roll blir förutom nämndadministration att även hålla samman övergripande frågor och upphandlingar. Staben leds av en administrativ chef som tillika är utredare i övergripande och/eller gemensamma ärenden. Planerings-­‐ och beställarkontoret och stabens arbetssätt ska så långt som möjligt präglas av ett processorienterat arbetssätt. Socialförvaltningens ledningsgrupp består av förvaltningschefen, de tre verksamhetscheferna och administrativ chef. Överväganden bör ske om enhetsplaner för egen regi kan bli mer i form av överenskommelser för att få en likvärdig styrning av produktionens resultat och kvalitet oavsett driftsform. En chef tillsätts för den samlade egen-­‐regiverksamheten. Denna chef får därefter ansvar för att forma egen-­‐regiverksamheten utifrån tillgängliga resurser. Chefen för egen regi rapporterar till förvaltningschefen. 10. Socialpsykiatrins olika delar bör sammanföras till funktionshinderområdet där det naturligt hör hemma eftersom socialpsykiatrin berör personer med psykisk funktionsnedsättning. 11. Individ-­‐ och familjeomsorgens organisation behöver skilja myndighetsrollen från utförarrollen. Detta behöver kartläggas ytterligare och erfarenheter från kommuner som genomfört denna förändring behöver tas tillvara (är ett uppdrag i Nämndplan 2013). Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 47 (48) BILAGA Bilaga: Förteckning över intervjuade personer Intervjuer genomfördes under tiden 2012-­‐11-­‐07 – 12-­‐05 med representanter för socialförvaltningen, Konsult och servicekontoret, Medborgarfokus, IT samt representanter för enskilda utförare. • Auli Metsänsalo, avdelningschef Bistånd äldreomsorg och funktionsnedsättning • Gunny Bäckström, avdelningschef funktionhinderområdet • Ann-­‐Kristin Olovsdotter, avdelningschef äldreomsorg • Sara Strandberg, avdelningschef Individ-­‐ och familjeomsorg • Mia Ledwith, t.f. gruppledare/samordnare staben • Anita Lindbohm, nämndsekreterare • Catrin Ullbrand, enhetschef kvalitetsgruppen, Medborgarfokus (tidigare utredare staben) • Sonja Holm, controller KSK (tidigare ekonom socialförvaltningen) • Bengt Isaksson, verksamhetscontroller KSK/socialförvaltningen • Ann-­‐Catrine Hagner, chef för KSK • Sigbrith Martinsson, avdelningschef Ekonomi, KSK • Charlotte Barkman, avdelningschef Upphandling, KSK • Thomas Halvarsson, IT-­‐strateg, kommunledningens stab • Cecilia Ödlund, verksamhetschef Ängsgårdens äldreboende, Mimosa Omsorg • Ulla-­‐Lena Svensson, verksamhetschef Krusmyntans äldreboende, Carema • Rosemary Rickett, verksamhetschef Orchidén gruppboende, Carema • Neshat Lindberg, verksamhetschef hemtjänst, Attendo • Paulina Heinonen, verksamhetschef hemtjänst, Lindalens Städ och Hemtjänst Carlén & Werner AB • Gustavslundsvägen 143 • 167 51 Bromma • 08-550 997 15 • www.carlen-werner.se 48 (48)