Transcript FÖRVALTNINGSRÄTTEN I HÄRNÖSAND DOM 1934-13

FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
BAKGRUND
Kommunfullmäktige i Sollefteå kommun (kommunfullmäktige) beslutade
den 27 maj 2013, § 66, med anledning av att länsstyrelsens miljöprövningsdelegation
begärt Sollefteå kommuns (kommunen) ställningstagande
till lokalisering av vindkraft, att tillstyrka lokalisering av vindkraftanläggning
Fängsjön, för den del som är placerad inom kommunen, samt Storsjöhöjden.
Av beslutet framgår att ansökan omfattar uppförande och drift av
maximalt ca 151 stycken vindkraftverk inom kommunen.
YRKANDEN M.M.
1-15. Anita Berglund, Signe Berglund, Astrid Edler Eriksson, Annhild
Eriksson, Kenneth Eriksson, Jan Johansson, Ove Jonasson, Carina
Kårén, Ulf Kårén, Agneta Mattsson, Roger Nilsson, Marianne Nilsson
Stenmark, Rigmor Nordin, Peter Salomonsson och Åke Wikström
(klagandena) överklagar beslutet, yrkar att beslutet upphävs och anför bl.a.
följande. Kommunfullmäktiges protokoll är felaktigt. Framförda reservationer
i beslutsärendet framgår inte av protokollet i enlighet med 5 kap. 59 §
p. 6 KL. Protokollet bör justeras. Kommunfullmäktiges beslut har inte föregåtts
av den beredning som ärendet kräver enligt 6 kap. 4 § KL och beslutet
ska av den anledningen upphävas. Av handlingarna i ärendet framgår
att kommunstyrelsen i Sollefteå kommun (kommunstyrelsen) huvudsakligen
grundat sina ställningstaganden på de påståenden och det material som
sökanden FORSCA framfört och som de redovisat i olika handlingar. Beredningstvånget
innebär enligt klagandenas mening att kommunen ska
granska de uppgifter som sökanden framför och sedan göra egna undersökningar
om förhållanden i pågående markanvändning och självständigt
bedöma effekterna av ändrad markanvändning. Kommunen ska grunda sitt
ställningstagande på aktuella analyser och konsekvensbedömningar och
alla de krav som lagstiftaren lagt fast ska uppfyllas. Klagandena anser att
kommunens bedömning av vindkraftens effekter endast är relativ och att
den inte tar hänsyn till de absoluta effekterna. Vidare är faktorer som
3
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
ljud/buller, kumulativa/långsiktiga effekter av kraftig vindkraftutbyggnad,
effekter på kulturmiljö, effekter för boende och fritidsområden, påverkansoch
utvecklingsmöjligheter för andra näringar som t.ex. turismnäringen,
estetisk påverkan i landskapet bl.a. genom ljus, effekter på jakt, risk- och
säkerhetsanalyser på människors hälsa, djur, natur samt på fastighetsvärden
inte är tillräckligt utredda i kommunstyrelsens beredning. Klagandena anser
dessutom att samhällsbyggnadskontoret och samhällsbyggnadsnämnden
inte fått komma till tals i ärendet. Det är en allvarlig demokratisk brist
att samhällsbyggnadskontorets specifika kompetenser och synpunkter inte
tillvaratagits innan beslutet tagits.
De juridiska effekterna beträffande beslutet är även oklara med anledning
av att beslutet grundas på en föråldrad översiktsplan och med anledning av
att det finns motsägelsefulla beslut tagna av kommunen som leder till
oklarheter huruvida den fördjupade översiktsplanen från den 15 december
2008, ”Vindbruk i Sollefteå kommun”, är ett tillägg till översiktsplanen
från 1990 eller en fördjupad översiktsplan. Planen från 1990 har aldrig
aktualitetsförklarats och kommunen följer därmed inte bestämmelserna i
3 kap. 1 och 27 §§ plan- och bygglagen (2010:900), PBL eftersom det ska
finnas en aktuell översiktsplan över hela kommunen och aktualitetsförklaring
ska ske av översiktsplanen minst en gång under varje mandatperiod.
Kommunen har också fattat beslut om riktlinjer för markanvändning för
vindkraft som saknar och har en otydlig koppling till PBL:s regelsystem
och tidigare beslut om fördjupad översiktsplan. Kommunens beslut om
fördjupad översiktsplan för vindbruk från den 15 december 2008 saknar
beskrivning av sambanden och konsekvenserna för den gällande översiktsplanen
som helhet. Kommunfullmäktiges beslut om den fördjupade översiktplanen
den 15 december 2008 och kommunfullmäktiges beslut den
29 april 2013 om ”Vägledning för beslut/avslag vid begäran om tillstyrkan
avseende lokalisering av vindkraft inom s.k. utredningsområden i den fördjupade
översiktsplanen Vindbruk i Sollefteå kommun (KF 2008-12-15 §
4
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
155) uppfyller inte regeln i 3 kap. 6 § PBL om att innebörden och konsekvenserna
av översiktsplanen tydligt ska framgå.
Anita Berglund har tidigare yrkat att kommunfullmäktiges beslut inhiberas.
Förvaltningsrätten har i beslut den 28 juni 2013 avslagit Anita Berglunds
yrkande om inhibition.
Kommunen motsätter sig att beslutet upphävs och anför i huvudsak följande.
Kommunen bemöter de delar i överklagandena som hänförs till någon
av KL:s grunder för laglighetsprövning.
1. Protokollet från kommunfullmäktiges sammanträde den 27 maj
2013, § 66, är justerat och i protokollet framgår framförda reservationer.
2. Ärendeberedningen för ärendet, som avser svar på länsstyrelsens
miljöprövningsdelegations begäran om tillstyrkan avseende lokalisering
av vindkraft vid Fängsjön och Storsjöhöjden, har följt följande
process;
1. Kommunstyrelseförvaltningens yttrande
2. Kommunstyrelsens teknikutskotts protokoll den 23 april
2013, § 30
3. Kommunstyrelsens protokoll den 7 maj 2013, § 93
4. Kommunfullmäktiges protokoll den 27 maj 2013, § 66
Kommunfullmäktiges beslut den 29 april 2013, ”Vägledning för beslut/
avslag vid begäran om tillstyrkan avseende lokalisering av vindkraft
inom s.k. utredningsområden i den fördjupade översiktsplanen Vindbruk i
Sollefteå kommun (kommunfullmäktige den 15 december 2008)”, berör
inte Fängsjön och Storsjöhöjden. Dessa områden ingår i den fördjupade
5
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
översiktsplanen i ”Områden lämpliga för storskalig vindkraftetablering”
som område nr 9 och 10.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Tillämpliga bestämmelser
Följande beslut får överklagas i formen för laglighetsprövning:
1. Beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund,
2. beslut av en nämnd eller ett partsammansatt organ, om beslutet inte är av
rent förberedande art eller rent verkställande art,
3. beslut av förbundsstyrelsen eller annan nämnd eller ett partssammansatt
organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller
rent verkställande art, samt
4. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 § (10 kap. 2 § KL).
Ett överklagat beslut ska upphävas, om
1. det inte har tillkommit i laga ordning,
2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen,
3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller
4. beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 § KL).
Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omständigheter än
sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång (10 kap.
10 § KL).
Förvaltningsrättens bedömning
Det krävs tillstånd att anlägga vindkraftverk och vindkraftparker, se bl.a.
9 kap. MB. Det är länsstyrelsen som beslutar om tillstånd för större vindkraftetableringar.
Kommunen har i detta sammanhang inflytande över användning
av mark- och vattenområden i kommunen genom bestämmelsen i
16 kap. 4 § MB vilket innebär att tillstånd för uppförande av vindkraftanläggningar
bara får ges om kommunen har tillstyrkt det (vetorätt).
Förvaltningsrätten kan endast pröva lagligheten av kommunens beslut, inte
dess lämplighet. Vidare får förvaltningsrätten inte sätta ett annat beslut i det
överklagade beslutets ställe, utan endast fastställa eller upphäva beslutet.
Det är den som klagar på beslutet som ska visa att det är olagligt.
6
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
Frågan i målet är om kommunfullmäktige haft rätt att tillstyrka lokalisering
av vindkraftverk vid Fängsjön, för den del som är placerad inom kommunen,
samt Storsjöhöjden eller om beslutet ska upphävas på grund av någon
av de punkter som anges i 10 kap. 8 § KL. Klagandena i målet har gjort
flera invändningar mot det överklagade beslutet. Förvaltningsrätten delar
upp dessa invändningar och behandlar dem under separata delfrågor.
Kommunfullmäktiges beslut den 15 december 2008 och den 29 april 2013
Klagandena anför att kommunfullmäktiges beslut om fördjupad översiktsplan
den 15 december 2008 och kommunfullmäktiges beslut den 29 april
2013 om ”Vägledning för beslut/avslag vid begäran om tillstyrkan avseende
lokalisering av vindkraft inom s.k. utredningsområden i den fördjupade
översiktsplanen Vindbruk i Sollefteå kommun (KF 2008-12-15 §
155)” inte uppfyller regeln i 3 kap. 6 § PBL om att innebörden och konsekvenserna
av översiktsplanen tydligt ska framgå. Klagandena anför dessutom
att beslutet den 15 december 2008 saknar beskrivning av sambanden
med och konsekvenserna för den gällande översiktsplanen som helhet.
Förvaltningsrättens prövningsram i målet är begränsad till att pröva lagligheten
i kommunfullmäktiges beslut den 27 maj 2013, § 66. Vad klagandena
anfört i denna del hänför sig inte till ovannämnda beslut utan till
andra beslut. Överklagandena i denna del ska därmed avvisas.
Är kommunfullmäktiges protokoll felaktigt?
Klagandena har anfört att kommunfullmäktiges protokoll vad gäller det
överklagade beslutet är felaktigt eftersom det inte innehåller framförda
reservationer och att protokollet ska justeras.
Enligt 4 kap. 22 § KL får en förtroendevald som har deltagit i ett avgörande
av ett ärende reservera sig mot beslutet. Reservationen ska anmälas
innan sammanträdet avslutas. I 5 kap. 57 § KL stadgas att protokoll ska
7
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
föras vid sammanträden på ordförandens ansvar och enligt 5 kap. 59 § p. 6
KL ska protokollet för varje ärende redovisa vilka reservationer som anmälts
mot besluten. I förarbeten till KL sägs att beslut som fattas av ordföranden
i olika procedurfrågor i princip inte är överklagbara (se bl.a. SOU
1982:41, s. 88 f.). Äldre rättspraxis (RÅ 1944 ref 66 och RÅ 1952 I 150)
har dock godtagit prövningar vad beträffar reservationer. Enligt 5 kap. 61 §
KL ska ett protokoll justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet på det
sätt som fullmäktige bestämt. Av 5 kap. 62 § KL framgår att justeringen
senast andra dagen efter det att protokollet justerats ska tillkännages på
anslagstavlan. Av tillkännagivandet ska framgå var protokollet finns tillgängligt
samt vilken dag det anslagits. Tillkännagivandet får inte tas bort
från anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklagande
enligt 10 kap. 6 § första stycket KL.
Av handlingarna i målet framgår att protokollet för det i målet aktuella
beslutet är daterat den 27 maj 2013. Av protokollet framgår att ett flertal
ledamöter reserverat sig mot beslutet men någon motivering till deras reservationer
finns inte upptagna i protokollet. Några uppgifter om ledamöterna
lämnat sina reservationer blankt utan motivering eller om motiveringar
till reservationerna funnits men inte tagits till protokollet har inte
anförts av klagandena. Det framgår vidare att protokollet justerats den
30 maj 2013 samt att justeringen tillkännagetts genom anslag på kommunens
anslagstavla.
Förvaltningsrätten anser med hänvisning till äldre praxis att överklagandena
vad avser reservationerna kan prövas enligt KL. I förevarande fall har
personerna som reserverat sig mot beslutet redovisats i protokollet i enlighet
med KL:s bestämmelse. Någon rätt enligt lag eller annan författning att
få en eventuell reservationstext som sådan bilagd protokollet föreligger
inte. Vad gäller frågan om justering av protokollet finner förvaltningsrätten
inte annat än att kommunens hantering följt den ordning som stadgas i KL.
8
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
Strider kommunfullmäktiges beredning av beslutet mot beredningstvånget?
Klagandena har anfört att beslutet strider mot beredningstvånget med hänvisning
till att utredningen är bristfällig och med anledning av att bl.a.
samhällsbyggnadsnämnden inte yttrat sig i ärendet.
Av 5 kap. 26 och 27 §§ KL framgår det s.k. beredningstvånget. Innan ett
ärende avgörs av fullmäktige ska det ha beretts av antingen en nämnd vars
verksamhetsområde ärendet berör, eller av en fullmäktigeberedning, och
om ett ärende bara beretts av en fullmäktigeberedning ska en nämnd vars
verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig. Av 6 kap.
4 § p. 1 KL framgår att det åligger kommunstyrelsen att särskilt bereda
eller yttra sig i ärenden som ska handläggas av fullmäktige med de begränsningar
som framgår av 5 kap. 29-32 §§ KL. Av förarbetena till bestämmelserna
om beredningstvånget framgår att kommunstyrelsen är den
sista instansen i beredningsprocessen och ytterst ansvarig för beredningen
av alla ärenden. Vilken eller vilka nämnder i övrigt som bör delta i beredningen
beror på det enskilda ärendets art. En nämnd bör i normalfallet alltid
få yttra sig i ett ärende som berör nämndens verksamhetsområde. Beredningen
syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst
underlag för besluten (prop. 1990/91:117 s. 184). När termen "nämnd"
används i lagtexten innefattas såväl styrelsen som de övriga nämnder som
en kommun eller ett landsting har inrättat (prop. 1990/1991:117 s. 154).
Något formellt krav på beredning av nämndernas ärenden finns inte enligt
KL (prop. 1990/1991:117 s. 200). Det finns följaktligen inte heller något
krav på beredningens omfattning eller kvalitet. KL ställer inte heller upp
något krav på kvaliteten i fullmäktiges beredning. Det är upp till fullmäktige
att avgöra om beredningen ger ett tillräckligt underlag för att fatta beslut.
Beredningens kvalitet kan därför inte bli föremål för rättens prövning,
utan prövningen är begränsad till formerna för beredningen.
9
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
Av kommunens reglemente för kommunstyrelsen fastställt av kommunfullmäktige
den 20 december 2010 framgår av 7 § att kommunstyrelsen
ska besluta i ärenden gällande lämnande av yttrande som ska lämnas av
fullmäktige om inte yttrandet är av principiell betydelse för den kommunala
självstyrelsen. Kommunstyrelsen får också besluta i yttranden av principiell
betydelse för den kommunala självstyrelsen om remisstiden inte
medger att yttrandet behandlas på ordinarie sammanträde med fullmäktige.
Kommunfullmäktige har i det överklagade beslutet tillstyrkt lokalisering av
vindkraftanläggning Fängsjön, för den del som är placerad inom kommunen,
samt Storsjöhöjden. Kommunfullmäktiges beslut har föregåtts av en
utredning av kommunstyrelsen genom dess teknikutskott. Kommunstyrelsen
har tagit ställning till teknikutskottets förslag och i sin tur inför fullmäktige
lagt fram förslag till beslut. Av kommunstyrelsens teknikutskotts
protokoll framgår att den normala beslutsprocessen vid besked om kommunens
ställningstagande till etablering av vindkraft är att ärendet behandlas
i teknikutskottet, kommunstyrelsen och kommunfullmäktige.
Kommunstyrelsen är att betrakta som en nämnd i KL:s mening. Det aktuella
ärendet faller inom kommunstyrelsens kompetensområde. Ärendet har
därmed beretts inom en nämnd vars verksamhetsområde det berör. Det
krävs då inte ytterligare beredning i någon annan nämnd. Kommunfullmäktiges
beslut får mot den angivna bakgrunden anses ha beretts i enlighet
med det i KL uttalade beredningstvånget.
Strider beslutet mot översiktsplanen eller den fördjupade översiktsplanen?
Klagandena anför att kommunen fattat beslut om riktlinjer för markanvändning
för vindkraft som saknar och har en otydlig koppling till PBL:s
regelsystem och tidigare beslut om fördjupad översiktsplan. Klagandena
anför dessutom att kommunen inte följer bestämmelserna i 3 kap. 1 och
27 §§ PBL eftersom översiktsplanen över kommunen är inaktuell och den
10
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
har inte aktualitetsförklarats. Slutligen anför klagandena att den fördjupade
översiktsplanens juridiska status är oklar eftersom tidigare beslut i kommunen
är motsägelsefulla vad gäller om den fördjupade översiktsplanen är
ett tillägg eller en fördjupning till översiktsplanen.
Av 3 kap. 1 § PBL följer att en kommun ska ha en aktuell översiktsplan
som omfattar hela kommunen. Enligt 3 kap. 2 § PBL ska en översiktsplan
ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i
kommunen. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden
ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas
och bevaras. Kommunen kan således i en översiktsplan redovisa vilka områden
som kan vara lämpliga för etablering av vindkraft. I förarbetena till
reglering gällande prövning av vindkraft anges att en utbyggnad av vindkraft
som har stöd i den kommunala översiktsplaneringen ger bäst förutsättningar
för en snabb och väl lokaliserad utbyggnad. Kommunens ställningstagande
i fråga om vindkraft kan även komma till uttryck genom exempelvis
en vindkraftpolicy (prop. 2008/09:146 s. 27-28). Enligt 3 kap.
23 § PBL kan en översiktsplan ändras för en viss del av kommunen. Planen
kan ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse
och en ändring av en plan får redovisas med en annan detaljeringsgrad än
för översiktsplanen i övrigt. Antagande av ändringar av planen följer som
huvudregel samma förfarande som för antagande av översiktsplan. Sådana
ändringar brukar kallas för tematiska tillägg, fördjupade översiktsplaner
eller tematiska översiktsplaner (prop. 2009/10:170 s. 187). Enligt 3 kap.
3 § PBL är en översiktsplan inte bindande.
Av handlingarna i målet framgår att kommunfullmäktige den 15 december
2008 till översiktplanen som antogs av kommunfullmäktige den 27 augusti
1990 antagit en fördjupad översiktsplan benämnd ”Vindbruk i Sollefteå
kommun”. Det framgår vidare av den fördjupade översiktsplanen att kommunen
genomfört planeringsprocessen inom ramen för en fördjupad över11
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I HÄRNÖSAND
DOM 1934-13
siktsplan med tema vindbruk och att den inte ses som ett tillägg till översiktsplanen
från 1990. Slutligen framgår det att planen från 1990 aldrig
aktualitetsförklarats.
Förvaltningsrätten konstaterar att kommunens översiktsplan och fördjupade
översiktsplan inte utgör juridiskt bindande dokument utan närmast
kan ses som politiska avsiktsförklaringar. Den omständigheten att beslutet
eventuellt skulle strida mot planerna medför således inte att beslutet är
olagligt enligt KL och att det därför ska upphävas.
Vad klagandena har anfört i övrigt medför inte heller att kommunfullmäktiges
beslut kan anses vara olagligt enligt 10 kap. 8 § KL. Överklagandena
ska således avslås.
___________________
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1C).
Per-Olov Larsson
rådman
I avgörandet har även de särskilda ledamöterna Lars Sjölund och Lennart
Bolander deltagit. Målet har föredragits av förvaltningsrättsnotarien Johan
Stanler.
12
Bilaga
www.domstol.