Transcript Konsten att styra utifrån horisontella kriterier - Svuf

ÄR HORISONTELLA KRITERIER
VIKTIGA?
Eller konsten att styra utifrån horisontella kriterier
1.
Uppdrag
Ämne
[Uppdrag]
Bidrag
till SVUF-konferensen 2013
Datum
November 2013
Författare:
Matilda Ardenfors, Marcus Holmström och Ingrid Rydell,
Ramböll Management Consulting
Ambition att verka för jämställdhet, integration,
mångfald och miljömässig hållbarhet
Det finns en politisk ambition att verka för långsiktiga
förändringar i samhället. Jämställdhet mellan kvinnor och
män ska öka, integrationen ska förbättras och mångfalden
öka i samhällets olika delar och arenor. Dessutom ska
utvecklingen mot ett miljömässigt hållbart samhälle stödjas.
Stora, visionära förhoppningar om ett hållbart och
inkluderande samhälle.
Det är lätt att vara positiv till jämställdhet, integration,
mångfald och en hållbar utveckling. Men hur omsätts
ambitionen om förändring till faktisk förändring? För att
styra mot detta använder sig politiskt initierade insatser för
samhällsutveckling ofta av så kallade ”horisontella kriterier”
för jämställdhet, integration och mångfald och en
miljömässigt hållbar utveckling. Det ställs krav på att
insatser ska ”beaktar” de horisontella kriterierna. Vad
betyder ”beakta”? I denna promemoria vill vi diskutera våra
erfarenheter av att utvärdera en stor mängd insatser och de
förhåller sig till de horisontella kriterierna.
2.
Det finns mycket sällan en problemformulering i
förhållande till de horisontella kriterierna
Ett flertal av Rambölls utvärderingar visar att det saknas
både mål och problemformulering av vad jämställdhet,
integration, mångfald och hållbar utveckling betyder för
respektive insats.
1/8
Ramböll
Krukmakargatan 21
Box 17009
SE-104 62 Stockholm
T +46 (0) 8 568 494 40
F +46 (0) 10 615 20 00
www.ramboll.se
Problemformuleringen stannar i princip alltid på en ytterst övergripande nivå. Men
att kvinnor och män inte har samma möjligheter och förutsättningar i samhället
generellt är ett svagt stöd i att designa en specifik insats.
I ett case som vi kommer att återvända till: de elva projekten i form av regionala
riskkapitalfonder som finansieras av Regionalfonden fanns ingen
problemformulering kring de horisontella kriterierna när de startade 2009 eller idag
2013. Vad innebär jämställdhet inom riskkapitalbranschen i Sverige? Inom
företagsutveckling? Inom regional utveckling? Det finns ingen problemformulering,
analys eller gemensam förståelse för vad de horisontella kriterierna innebär för
fondernas verksamhet, varken från Tillväxtverket eller från fonderna själva. Det
gjordes en förstudie inför att riskkapitalfondsprojekten startades. Den fokuserade
på tillgång på kapital, kartläggning av aktörer och behov i olika
investeringsintervall men inte de horisontella kriterierna.
1
3.
Insatser styrs inte utifrån de horisontella kriterierna
Styrs insatser utifrån de horisontella kriterierna? Nja. Beslutsfattare på olika nivå
(EU, Sveriges regering, finansiärer som myndigheter, kommuner, regioner m.fl.)
efterfrågar information om de horisontella kriterierna, till exempel könsuppdelad
uppföljningsstatistik, i ansökningshandlingar ska sökande formulera hur de
planerar att hantera de horisontella kriterierna och de ombeds att formulera mål
för de horisontella kriterierna. Vi ser två problem för de insatser som vi har
utvärderat:
De sökande kan fylla i i stort sätt vad som helst i ansökningsblanketterna kring hur
de planerar att hantera de horisontella kriterierna. De horisontella kriterierna
behandlas som något separat i ansökningshandlingarna, som något extra och inte
som en del av projektens själva ryggrad. Vi kan använda en ansökningsblankett
från Regionalfonden som exempel på vilken information som efterfrågas:
1-7 Bakgrundsuppgifter
8. Projektbeskrivning
9. Tid och aktivitetsplan för projektet
10. Indikatorer
11. Horisontella kriterier
12. Förväntade resultat
13-15 Budget, finansieringsplan mm
16-25. Bilagor
Man hade kunnat förvänta sig att de horisontella kriterierna skulle behandlas under
punkt 8, särskilt i några av underpunkterna:
8.1 Bakgrundsbeskrivning, skäl för projektet
8.2 Sammanfattande projektbeskrivning
1
En av EU:s strukturfonder, den europeisk regionala utvecklingsfonden ERUF
2/8
8.3 Syfte med projektet
8.4 Projektets mål
8.5 Projektets målgrupp
8.6 Projektorganisationen
8.7 Arbetssätt och verksamhetsbeskrivning
Men vi får vänta till punkt 11, efter att projektbeskrivning, tid- och aktivitetsplan
och indikatorer innan de horisontella kriterierna dyker upp. Hur bör man tolka att
bakgrund, syfte, mål och målgrupp för en insats kan redovisas utan krav på att de
horisontella kriterierna faktiskt ingår?
Vi ser inte heller att uppföljning av de mål för de horisontella kriterierna som
faktiskt sätts upp används för till exempel analys eller styrning av varken
projektledning, projektägare eller finansiärer.
Dessutom, utan problemformulering är det svårt att styra en insats mot en
förändring inom de horisontella kriterierna. Hur formuleras ett vettigt mål om
problemet är otydligt? Om vi tar de elva riskkapitalfonderna, är ett bra mål att en
viss andel av de företag fonderna investerar i ska ägas av
kvinnor/män/utrikesfödda eller bygga på en affärsidé som direkt syftar till en
omställning till en grön ekonomi? Eller är det bättre om företagens leds av
kvinnor/män/utrikesfödda? Eller kanske anställer kvinnor/män/utrikesfödda? Hur
ska andelen fastställas, utifrån branschkaraktäristika? Utifrån absoluta mål 20
procent till utrikesfödda punkt slut?
Nöjer vi oss kanske med mål på aktiviteter, att x timmar eller kronor har avsatts
till aktiviteter för att nå företagare med olika bakgrund eller företag med vissa
inriktningar? Vad är rimligt, i förhållande till projektets övriga åtaganden? Vad ska
prioriteras, investeringsakt eller att jämlikhet, mångfald eller miljömässig
hållbarhet premieras? Ingen vet, det har inte preciserats.
I de regelbundna intervjuer som genomförs inom ramen för utvärderingen av
riskkapitalfonderna lyfter fondernas VD:ar själva att de inte förstod eller förstår
vad Tillväxtverket förväntar sig av dem i förhållande till de horisontella kriterierna.
De har också lyft också att de redan vid projetens start inte trodde att de skulle ha
någon möjlighet att arbeta aktivt med jämställdhet, integration, mångfald och
miljöhänsyn givet projektens strama tyglar med relativt liten budget för
management och en aktiv fondledning tillsammans med krav på hög
investeringstakt, aktiv förvaltning av portföljbolagen och privata medinvesterare
som ofta är oerfarna.
Varken fondernas ledningar eller vi som utvärderare har fått några tydliga svar
från Tillväxtverket eller de regionala medfinansiärerna kring hur de tänker sig ett
arbete med horisontella kriterier och vad det ska leda till. Tvärtom är
uppfattningarna bland dem mycket splittrade i synen på behovet för fondprojeten
3/8
att arbeta med de horisontella kriterierna. Några menar att det finns ett behov av
ta hänsyn till dem i satsningen, andra tycker tvärtom att det inte behövs. Det här
är inte isolerat till den här satsningen eller Tillväxtverkets roll, utan ett vanligt
problem för insatser med olika finansiärer - kommuner, regioner, myndigheter,
länsstyrelser.
Det här är ett exempel, men problematiken är genomgående för de insatser vi
utvärderar. Vi kan konstatera att arbete med de horisontella kriterierna mycket
sällan är styrande för de verksamheter som ska beakta dem.
4.
Visionära mål har blivit administrativa pålagor
Arbetet med de horisontella kriterierna landar ofta i indikatorer av typen: antalet
deltagare i ett projekt uppdelat på kön eller antalet stöd som utbetalats till företag
som ägs av en man eller en kvinna. Vad sådan information ska användas till är
oklar.
Frånvaron av tydliga målbilder riskerar att leda till att enkelt mätbara indikatorer
tas fram, för vilka det dock ofta saknas referensramar för bedömning. Att insatser
inte styrs utifrån horisontella kriterier innebär inte per automatik att de motverkas,
däremot premieras de inte. En möjlig konsekvens av detta är därmed att
skattefinansierade insatser för samhällsutveckling gynnar vissa grupper i samhället
mer än andra och därmed inte är hållbara.
Arbete med de horisontella kriterierna riskerar att bli en administrativ uppgift som
går ut på att fylla i ”rätt” saker i ansökan och uppföljningar. Den risken gäller även
fondernas verksamhet i vårt case.
Ingen av fonderna har format löpande arbetssätt utifrån något av de
horisontella kriterierna. Varken urval och värdering av portföljbolag eller
förvaltning av portföljföretag genomförs utifrån de horisontella kriterierna.
Tillväxtverket styr fonderna framförallt genom investeringstakt:
investeringsbeslut och utbetalda EU-medel.
De regionala finansiärerna ställer inga egentliga krav på fondernas arbete med
de horisontella kriterierna.
Att styrningen är svag är i rättvisans namn inte samma sak som att ingenting
händer. Några fonder har gjort punktinsatser kopplade till de horisontella
kriterierna , men mer långsiktiga insatser som att bygga upp nätverk eller söka
upp företag som leds av kvinnor eller utlandsfödda bedöms inte vara görligt inom
det tillåtna utrymmet för förvaltningskostnader.
2
2
Några av fonderna anger att de försöker jobba med de horisontella kriterierna via nätverk för företagande/investerande kvinnor eller
genom att föreslå kvinnor och/eller utländskfödda till styrelser.
4/8
Den indikator för de horisontella kriterierna som fondprojekten ska rapportera in
till Tillväxtverket handlar om ägarstrukturen i de portföljbolag för vilka
investeringsbeslut finns, uppdelad på ”mixat ägande”, ”ägda av kvinnor” och ”ägda
av män”. Varför ägarstrukturen är viktig att följa med avseende på kön är
okommenterat. Vad informationen ska användas till är oklart. Tillväxtverkets
styrning utgår inte från den. Årets uppföljning visar att nästan hälften av företagen
(49 procent) i denna kartläggning ägs av män och cirka 48 procent har ett mixat
ägande. Endast tre procent av företagen ägs av kvinnor. Är det bra eller dåligt?
Det finns inga referensramar för en sådan bedömning. Tillväxtverket samlar också
in uppgifter om ”antal skapade arbetstillfällen” uppdelat på kvinnor och män.
Vi är på intet sätt ensamma om att se de här problemen. Tillväxtverket beskriver
själva problemen runt arbetet med de horisontella kriterierna i Regionalfondens
verksamhet i sin rapport ”Horisontella kriterier i de regionala
strukturfondsprogrammen” från 2012 . Vad arbete med de horisontella kriterierna
kan innebära i praktiken eller definitioner av begreppen är otydliga i
strukturfondsprogrammen. Även om det finns guider som Tillväxtverket har tagit
fram för att ge vägledning i ansökningsprocessen och inte minst för handläggarna
som bereder dem, så ger fondprojektens ansökningar mycket vaga beskrivningar
av hur de avser att arbeta med de horisontella kriterierna. Tillväxtverket pekar
också ut att det saknas en analys av hur de horisontella kriterierna kan bidra till
utveckling av programmen och projekten framförallt hur jämställdhet, integration,
mångfald och miljömässig hållbar utveckling påverkar regional tillväxt.
3
5.
Slutsatser
Att satsningar inte styrs utifrån horisontella kriterier innebär inte per automatik att
de motverkar dem. Däremot arbetar den inte för dem utifrån vår bedömning. Om
vi ser till samlad analys och forskning som visar att män på olika sätt premieras i
det svenska näringslivsstödjande systemet framträder risken att den här
satsningen ingår i ett mönster inom finansieringssystem och företagsstöd som på
sikt är skadlig för Sveriges tillväxt. Motsvarande risker finns inom integration,
mångfald och miljö.
Det finns de som ser det som ett resultat i sig att offentliga insatser över huvud
taget behöver fundera över de horisontella kriterierna. Det ligger mycket i det. Å
andra sidan riskerar den nödtorftiga hanteringen av frågorna att förminska dem
och göra dem till trevlig (eller irriterande) kuriosa i stället för avgörande frågor för
effektivitet, entreprenörskap, kompetens, tillväxt och ett hållbart samhälle. Det är
farligt att säga att de horisontella kriterierna är viktiga och sedan i allt väsentligt
signalera att de inte är det, om vi tror att jämställdhet, integration mångfald och
ett miljömässigt hållbart samhälle är ödesfrågor för hur samhället utvecklas.
3
http://publikationer.tillvaxtverket.se/ProductView.aspx?ID=1779
5/8
Vem är ansvarig för att en problemformulering utvecklas? Det yttersta ansvaret
vilar på de yttersta beslutsfattarna, som sedan kan styra genom finansiärer,
projektägare och projektledning i turordning. Mycket gott kommer ur
ansvarskänsla, engagemang och intresse i genomförandeorganisationer. Mycket
gott kommer också från upprepade frågor från olika nivåer om hur de horisontella
kriterierna beaktas. Men om tanken är att svenska insatser ska styras utifrån
horisontella kriterier så krävs hård styrning snarare än mjuk: krav på ett
strukturerat arbetssätt utifrån en tydlig problemformulering för alla horisontella
kriterierna. Finansiering knuten till måluppfyllelse knuten till de finansiella
kriterierna.
Sen kan målen formuleras på olika nivå i olika insatser. För vissa bör de
horisontella kriterierna fungera som hygienfaktorer i genomförandet (t.ex. hur och
vilka deltagare, företag, aktörer som rekryteras, fördelning av samhällets resurser
utifrån kön och bakgrund m.m.). För andra är jämställdhet, integration, mångfald
och miljömässig hållbarhet i olika delar av samhället mål i sig för att nå fram till
långsiktiga effektmål som samhällets förmåga att ta tillvara på människors
kompetenser, färdigheter och affärsidéer oavsett bakgrund eller hållbar tillväxt.
Beslutsfattare bör också klargöra bevekelsegrunderna för varför det är viktigt att
arbeta med de horisontella kriterierna: vill vi vara himla schyssta? Vill vi
upprätthålla ett demokratiskt samhälle och leva upp till mänskliga rättigheter samt
vår egen diskrimineringslagstiftning? Tror vi att det är en förutsättning för ett
inkluderande samhälle som kan upprätthålla ekonomiskt välstånd, hitta lösningar
på våra problem och ställa om till en miljömässigt hållbar utveckling?
I våra möten med projektledare, deltagare, politiker, tjänstemän kommer många
olika bilder fram. Några tycker att horisontella kriterier är viktiga för att det är
schysst: alla ska få en chans, klassamhällse, sexism och främlingsfientlighet är ett
otyg. Andra tycker inte att det är särskilt viktiga frågor. Det är viktigt för att få
pengar och hålla beslutsfattare och media på gott humör, men inte i sig själva.
Andra ser arbete med de horisontella kriterierna som en nödvändighet för att
uppnå tillväxt, men än så länge är det tyvärr ett ganska ovanligt synsätt. Insatser
inom företagsfrämjandet som hanterar jämställdhet eller mångfald beskrivs
regelmässigt som insatser för kvinnor eller ”invandrare” snarare än insatser för
entreprenörskap eller tillväxt.
I korthet, om politiker och tjänstemän menar allvar med att arbeta med
horisontella kriterier krävs:
Att det finns definitioner, problemformulering och analys kring de horisontella
kriterierna anpassade till varje insats. Vad är problemen kring dessa aspekter
som just projekt A ska förhålla sig till och hantera? På vilket sätt ska de
6/8
horisontella kriterierna bidra till projektets förväntade effekter? Vad kring de
horisontella kriterierna bör projektet stödja eller stävja?
Gör en behovsanalys
Säkra att mål för insatsen hänger ihop med behovsanalysen
Skilj på indikatorer och styrande mål
Skilj på horisontella kriterier som hygienfaktor kontra effektmål som ska
uppnås
Att finansiärerna styr utifrån de horisontella kriterierna.
Dessutom bör dessa områden ses som särskilda kompetensområden. Kunskap om
de här frågorna, hur de påverkar samhällsutvecklingen och hur man kan arbeta
med dem i praktiken är en bristvara. Tillväxtverket väcker själva frågan om
horisontella kriterier behöver ett eget lärsystem.
4
I den här promemorian har vi diskuterat utifrån våra de erfarenheter som våra
utvärderingar har gett oss. Vi tror också att utvärdering i sig kan vara ett
instrument som kan användas för att motverka problemen kring horisontella
kriterier, särskilt utifrån en teoribaserad ansats tillsamman med ett konsekvent
fokus på relevans – en värdering av relationen mellan problem- och målbild.
6.
Teoribaserad utvärdering som inkluderar de horisontella kriterierna kan
motverka problemet
Som utvärderare värderar vi ofta
implementering och resultat av genomförda
insatser. Ramböll arbetar med teoribaserad
utvärdering som ansats där förändringsteori
utgör grunden för värderingen. Det är också
den ansats som EU-kommissionen föreskriver
för utvärdering av strukturfonderna i
kommande programperiod. En teoribaserad
ansats, gärna så tidigt som möjligt i en
insats, kan vara särskilt användbar för att
hantera de horisontella kriterierna på ett
relevant sätt.
Med teoribaserad utvärdering
menar vi en utvärdering som
utgår från en konstruktion
(eller rekonstruktion) av en
kausal modell som beskriver
vad en insats ska leda till
(vilka effekter) hur och för
vem. Vi kallar den kausala
modellen för en
förändringsteori, men andra
har kallat den effektkedja,
effektlogik, projektlogik,
interventionslogik mm.
Förändringsteorin möjliggör en uppdelning
mellan olika moment i en insats; från problemformulering till tänkbara effekter.
Genom att särskilja olika moment i en insats från varandra blir det tydligt om och
hur dess olika beståndsdelar logiskt hänger samman. Genom att inkludera arbetet
4
Tillväxtverket (2012) Horisontella kriterier i de regionala strukturfondsprogrammen, Info 0424 Rev A,
http://publikationer.tillvaxtverket.se/ProductView.aspx?ID=1779
7/8
med de horisontella kriterierna i förändringsteorin tydliggörs syftet med dem, och
eventuella logiska luckor kan diskuteras.
För att möjliggöra en värdering av insatsen arbetar Ramböll också med
internationellt vedertagna utvärderingskriterier som förespråkas av EU,
Världsbanken med flera. Ett av dessa kriterier är relevans, som värderar relationen
mellan problem- och målbild. För att en insats ska vara relevant måste
problemformulering och mål logiskt hänga samman. Genom att konsekvent – och
tidigt – arbeta med relevanskriteriet kan utvärdering motverka att bilden våra
utvärderingar visar idag: att relevansen ofta är låg avseende de horisontella
kriterierna.
8/8