Utredningen fra Telemarksforskning som ble levert Porsanger

Transcript Utredningen fra Telemarksforskning som ble levert Porsanger

Utredning av skolestruktur og
oppvekstsektor
Porsanger kommune
KJETIL LIE/AUDUN THORSTENSEN (TELEMARKSFORSKING), TOR ERIK BAKSÅS (ERNST &
YOUNG)
TF-notat nr. 9
2013
Tittel:
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor
Undertittel:
Porsanger kommune
TF-notat nr:
9/2013
Forfatter(e):
Kjetil Lie og Audun Thorstensen (TF), Tor Erik Baksaas (E&Y)
Dato:
16.04.13
ISBN:
978-82-7401-610-1
ISSN:
1891-053X
Pris:
170,- (Kan lastes ned gratis fra www.telemarksforsking.no)
Framsidefoto:
iStock
Prosjekt:
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Prosjektnr.:
20121194
Prosjektleder:
Kjetil Lie
Oppdragsgiver(e):
Porsanger kommune
Spørsmål om dette notatet kan rettes til:
Telemarksforsking
Postboks 4
3833 Bø i Telemark
Tlf: +47 35 06 15 00
Epost: [email protected]
www.telemarksforsking.no
Resymé:
Rapporten er en utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune. Vi har vurdert behov og
dimensjonering av sektoren, samt utført analyser og gjort vurderinger knyttet til drift, rapportering og organisering.
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
2
Forord
Telemarksforsking - i samarbeid med Ernst & Young AS, har på oppdrag fra
Porsanger kommune gjennomført en utredning av skolestruktur og
oppvekstsektor i Porsanger kommune.
Kjetil Lie fra Telemarksforsking har vært prosjektansvarlig hos oppdragstaker.
Audun Thorstensen fra Telemarksforsking og Tor Erik Baksås fra Ernst &
Young AS har vært med som prosjektmedarbeidere.
Vår kontaktperson hos oppdragsgiver har vært kultur- og oppvekstsjef Bjarne
Huru, som vi vil takke for godt samarbeid i prosjektperioden. Ellers har flere
andre i kommunen bidratt med opplysninger og grunnlagsmateriale. Vi vil
takke for god kommunikasjon underveis i prosjektet.
Utredningsarbeidet er gjennomført i perioden mars-april 2013.
Bø i Telemark, 16. april 2013
Kjetil Lie
Oppdragsansvarlig
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
3
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Innhold
Sammendrag .................................................................................................................................. 6
1.
Innledning ............................................................................................................................... 8
1.1
Bakgrunn og mandat .................................................................................................... 8
1.2
Metode og gjennomføring ............................................................................................ 9
1.3
2.
3.
Metodisk tilnærming ........................................................................................ 9
1.2.2
Datainnsamling .............................................................................................. 10
Rapportens struktur med våre analyser og anbefalinger ............................................. 10
Økonomiske rammebetingelser ............................................................................................. 11
2.1
Finansielle nøkkeltall .................................................................................................. 11
2.2
Korrigerte frie inntekter – en indikator på kommunens reelle inntektsnivå ................ 12
2.3
Prioritering for kommunen samlet .............................................................................. 13
2.4
Beregnet utgiftsbehov ................................................................................................. 14
Kostnadseffektiv drift med høy faglig kvalitet....................................................................... 20
3.1
Innledning................................................................................................................... 20
3.2
Kapasitet i skoleanleggene .......................................................................................... 21
3.3
4.
1.2.1
3.2.1
Lakselv skole .................................................................................................. 21
3.2.2
Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter .............................................................. 22
3.2.3
Børselv oppvekstsenter ................................................................................... 22
Kostnadsanalyse med dagens struktur og kapasitetsutnyttelse .................................... 23
3.3.1
Kostnadsanalyse – skole ................................................................................. 23
3.3.2
Kostnadsanalyse barnehage ............................................................................ 34
Gjennomgang av skolestruktur ............................................................................................. 42
4.1
Innledning................................................................................................................... 42
4.2
Befolkningsframskrivninger for Porsanger kommune ................................................. 42
4.2.1
Historisk utvikling etter 1967 ........................................................................ 43
4.2.2
Befolkningsutvikling etter 2000...................................................................... 43
4.2.3
Befolkningsutvikling dekomponert ................................................................. 44
Side 4 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
5.
6.
Telemarksforsking
4.2.4
Aldersfordeling 0-90 år .................................................................................. 45
4.2.5
Befolkningsframskrivninger fra SSB ............................................................... 47
4.3
Hvordan påvirkes kommunens utgifter av den (framtidige) demografiske utviklingen?51
4.4
Dagens skoleog barnehagestruktur i Porsanger ........................................................ 52
4.5
Endring i enhetskostnader på den enkelte skole hensyntatt estimert endring av elevtall53
4.6
Økonomisk virkning og vurdering av strukturendringer (flere alternativer) ............... 57
4.6.1
Forutsetninger for beregningene ..................................................................... 57
4.6.2
Nedleggelse av Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter61
4.6.3
Videreføre barnehage og 1-4 skole i Børselv og Billefjord .............................. 62
4.6.4
Nedleggelse skolevirksomhet i Billefjord og Børselv, videreføre barnehage .... 63
4.6.5
Nedleggelse Børselv med og uten barnehage .................................................. 64
4.6.6
Nedleggelse Billefjord med og uten barnehage ............................................... 66
4.6.7
Flytting av ungdomstrinnet ved Børselv og Billefjord skoler ........................... 68
4.6.8
Sammenstilling av strukturalternativer ........................................................... 70
Samisk og kvensk opplæring ................................................................................................. 73
5.1
Innledning................................................................................................................... 73
5.2
Organisering og fysiske rammer for undervisningen ................................................... 73
5.3
Effekt på tilskudd og refusjoner ved endringer i skolestrukturen ................................ 75
Organisering og ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren ................................................ 76
6.1
Innledning................................................................................................................... 76
6.2
Organisering ............................................................................................................... 76
6.2.1
6.3
Organisering og inndeling av Lakselv skole .................................................... 77
Ansvarsdeling ved andre organiseringsformer............................................................. 78
7.
Referanser ............................................................................................................................. 80
8.
Vedlegg ................................................................................................................................. 81
8.1
Befolkningsstatistikk ................................................................................................... 81
8.2
Prosjektbeskrivelse ...................................................................................................... 84
8.3
Informasjonsliste ........................................................................................................ 89
Side 5 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Sammendrag
Rapporten er en utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune. Vi har
vurdert behov og dimensjonering av sektoren, samt utført analyser og gjort vurderinger
knyttet til drift, økonomisk rapportering og organisering.
Kommunens økonomiske rammebetingelser er styrende for det tjenestenivået som kommunen kan
levere til innbyggerne. Ut fra det beregnede utgiftsbehovet til skole og barnehage gjennom
kommunens inntektssystem fra sentrale myndigheter, framkommer det at Porsanger bruker mer
på oppvekstsektoren enn det utgiftsbehovet skulle tilsi.
På grunnskole får Porsanger kommune beregnet et høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet –
det vil si om lag 6,6 prosent i 2012. Kommunen får beregnet et høyere utgiftsbehov på grunnskole
enn gjennomsnittskommunen på bakgrunn av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Våre
tekniske beregninger viser at kommunen hadde merutgifter på grunnskole på om lag 12,3 mill kr i
forhold til kommunens beregnede utgiftsbehov i 2011. På barnehage får kommunen beregnet et
lavere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet – det vil si om lag om lag 20,4 prosent i 2012. En
lavere andel barn i aldersgruppen 1-5 år bidrar spesielt til å forklare at kommunen blir beregnet å
være mindre kostnadskrevende å drive på barnehage enn landsgjennomsnittet. Våre tekniske
beregninger viser at kommunen hadde merutgifter på barnehage på om lag 0,3 mill kr i forhold til
kommunens beregnede utgiftsbehov i 2011.
I våre analyser av kostnadene ser vi at det er til dels store forskjeller i ressursbruken ved de ulike
skolene. Forskjellene skyldes både hvordan kostnadsstrukturen er sammensatt og totale kostnader
per elev. De små skolene bruker gjennomgående en større andel av ressursene på bygningshold, og
har også en høyere enhetskostnad totalt sett. Dette forholdet ser ut til å gjelde for både skole og
barnehage. På skoleområdet er den gjennomsnittlige enhetskostnaden per elev for hele kommunen
på om lag 90 000 kr. Fordelt på de ulike skolene viser det at Lakselv skole har en enhetskostnad
på om lag 80 000 kr, mens Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter har en enhetskostnad på ca.
180 000 kr og Børselv oppvekstsenter en enhetskostnad på ca. 220 000 kr. Årsaken til de store
forskjellene er de lave elevtallene ved Billefjord og Børselv oppvekstsentra, der felleskostnadene
må fordeles på et lavt antall elever. Etter vår oppfatning ser imidlertid alle kommunens tre skoler
ut til å drive økonomisk effektivt gitt det elevtallet som er ved den enkelte skole, der det særlig
vises stor fleksibilitet for å utnytte skolenes lokaler mest mulig effektivt.
Når vi har sett på alternativer til fremtidig skolestruktur i Porsanger, har vi blant annet sett på
fremtidig elevtallsutvikling i Porsanger. Etter det mest realistiske alternativet (SSBs
Side 6 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
mellomalternativ) ser det ut til å bli en relativt stor nedgang i antall elever frem mot år 2020 med
en reduksjon på om lag 80 elever totalt for hele kommunen. Med dagens skolestruktur vil den
sannsynlige elevtallsutviklingen føre til relativt sett høyere kostnader for kommunen frem mot år
2025.
I denne utredningen presenterer vi flere alternativer til fremtidig skolestruktur i Porsanger, der vi
har gitt estimat for den økonomiske virkningen for kommunen ved de ulike alternativene. I disse
beregningene har vi blant annet tatt hensyn til innsparing i form av lavere enhetskostnad per elev,
merkostnader knyttet til transport, konsekvenser for språkopplæringen i samisk og finsk/kvensk.
Vi har også tatt høyde for at det vil oppstå omleggingskostnader med endringer i skolestruktur, og
også sett på etterbruk av bygningsmassen blant annet for å ivareta grendehusfunksjoner og/eller
barnehagedrift.
Innsparingspotensialet ved å endre skolestrukturen i Porsanger er etter våre beregninger mindre
enn en kanskje skulle tro på forhånd. Årsaken til at effektene totalt sett blir mindre enn det de
store forskjellene i enhetskostnad ved de ulike skolene skulle tilsi, er at elevtallet er svært lavt ved
kommunens distriktsskoler. De ulike alternativene vi presenterer i denne rapporten vil med et
beste estimat gi kommunen innsparingseffekter i størrelsesorden 1,0 – 3,5 mill. kr på årsbasis,
avhengig av hvilket alternativ kommunen velger.
Side 7 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
1. Innledning
1.1 Bakgrunn og mandat
Kommunestyrets vedtak fra budsjettbehandlingen i fjor høst om en gjennomgang/analyse av
virksomhetsområdet oppvekst, forstår vi i praksis vedrører gjennomgang av skolestrukturen i
kommunen med fokus på kommunens fremtidige behov for skoleog oppvekstsenter og best
mulig skole for minst mulig kostnader med et likeverdig tilbud til alle elever.
I denne forbindelse har rådmannen etablert et prosjekt, og basert på en tilbudsrunde valgt
Telemarksforskning (heretter kalt oppdragstaker) til å gjennomføre en analyse som skal kartlegge
og vurdere potensialet for effektivitetsforbedringer for en mer kostnadseffektiv drift i kommunen.
Mandatet oppfatter vi å være følgende: Gjennomgå kommunens ressursbruk på dette
tjenesteområdet, og få kartlagt og synliggjort hvilke endringer og kostnadseffektiviserende tiltak
som kan iverksettes for å tilpasse driften til de rammeforutsetningene som ligger i økonomiplan og
årsbudsjett. Vi vil ha et klart fokus på at arbeidet vårt nettopp skal kunne gi konkrete innspill til
en menyliste av tiltak som vil kunne resultere i en mer kostnadseffektiv drift og derigjennom
tilpasning til de budsjettrammeforutsetningene som gjelder for tjenesteområdet. I
tilbudsforespørselen fra kommunen er det konkret følgende som ønskes utredet:
-
Gjennomgang av skolestruktur vurdert opp mot elevtall, gruppetall og antall skoleanlegg.
-
Vurdering av skoleanleggene med tanke på kapasitet, investeringsbehov og pedagogiske
forhold.
-
Gi en kostnadseffektiv drift av oppvekstsektoren med høy faglig kvalitet.
-
Vurdere muligheter/utfordringer med hensyn til samisk og kvensk opplæring.
-
Vurdere ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren.
I tilbudsforespørselen angir kommunen også en momentliste over forhold som ønskes dekket
gjennom kartleggingen:
-
Bosettingsmønster og elevgrunnlag
-
Avstander mellom kretsene og reisetid
-
Elevtallsutvikling
-
Kapasitet i eksisterende anlegg
-
Kostnadsutvikling
Side 8 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
-
Transportkostnader
-
Visjoner for skolene (utviklingsmål, ideologi og satsingsområder)
-
Opplæring i samisk og kvensk språk og kultur
-
Fjernundervisning i samisk og kvensk, salg av undervisning til andre kommuner.
-
Organisering av virksomhetene og opplæringen
-
Samarbeid om læringsmiljø og læringsresultater
-
Ledelsesstruktur (ett eller to nivå)
Analysen skal tydeliggjøre på hvilke områder kommunen har effektiv drift, og hvor den har
mindre effektiv drift. Rapporten fra kartleggingen og analysen skal inneholde konkrete forslag til
endringer for å bedre effektiviteten. Analysen vil også kunne sammenligne Porsanger kommune
mot andre sammenlignbare kommuner der det er naturlig. Anbefalingene vil kunne gå både på
organisasjonsstruktur innenfor tjenesteområdet, styringsmodell/finansieringsløsning, samt
endringer av arbeidsprosesser (herunder både relatert til forvaltning/tjenestetildeling og
tjenesteutførelse) innenfor oppvekstområdet.
1.2 Metode og gjennomføring
Prosjektet er gjennomført i perioden mars-april 2013. I vårt arbeid har vi benyttet både kvalitative
og kvantitative metoder for innsamling og analyse av data i forbindelse med utredningsarbeidet. I
det følgende vil vi kort gjøre rede for de fremgangsmåter vi har benyttet og hvordan vi organiserer
rapporten slik at kommunen selv kan fatte beslutninger på videre arbeid basert på det som
fremkommer i vår utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune.
1.2.1 Metodisk tilnærming
Telemarksforsking har hatt både en kvalitativ, dvs. innhentet verbale beskrivelser, gjennomført
intervjuer mv, og kvantitativ tilnærming i form av blant annet analyse av KOSTRA-data, bruk av
GSI og kommunens egne budsjett- og regnskapsdata til evalueringen. Kvalitativt har
prosjektteamet gjennomgått mye skriftlig materiale som er oversendt fra kommunen. Videre er det
avholdt flere dybdeintervjuer der en rekke forhold rundt driften og intervjuobjektenes vurderinger
av skoleog barnehagesektorens effektivitet, målinger og forbedringer er gjennomgått.
Vi har gjennomført en «KOSTRA-analyse» for å vurdere samsvaret mellom kommunens
inntekter, kostnader og utgiftsbehov for å bruke dette som en indikator på effektivitet. Til bruk i
KOSTRA-analyser har vi utviklet en metode som gjør sammenligninger mer reelle, ved at det for
gitte tjenesteområder tas høyde for forskjeller i utgiftsbehov mellom kommuner. Den faktiske
Side 9 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
ressursbruken på ulike tjenesteområder ses i sammenheng med et nivå som vi kaller normert
utgiftsbehov (basert på kommunens verdi på aktuell delkostandsnøkkel innenfor
inntektssystemet). Vi beregner da et mer-/mindreforbruk målt mot dette normerte utgiftsnivået. Ut
fra dette kan en vurdere hvorvidt Porsangers forbruk innenfor aktuelle tjenesteområder er
innenfor det beregnede utgiftsbehovet som de sentrale myndigheters inntektssystem og
utgiftutjevningssystem skulle tilsi.
1.2.2 Datainnsamling
Telemarksforsking startet prosjektet med å foreta en gjennomgang av offentlig tilgjengelig
dokumentasjon, data og informasjon. Videre er det blitt gjennomført et oppstartsmøte med
prosjektets styringsgruppe i mars 2013. I for- og etterkant av dette har kommunens representanter
oversendt et betydelig datamateriale fra egne systemer til Telemarksforsking basert på en
omfattende dokumentasjonsliste (se vedlegg).
I tilknytning til oppstartsmøtet i Porsanger er det også blitt avholdt flere intervjuer av og møter
med rådmann, økonomistab, enhetsledere, tillitsvalgte og foreldrerepresentanter.
Våre analyser vil være basert på det tallmateriale og de virksomhetsbeskrivelser vi har fått
oversendt fra kommunens representanter. Vi har ikke utført handlinger for å verifisere dette
materialet, men forutsetter at det er kvalitetssikret før det er kommet oss i hende.
1.3 Rapportens struktur med våre analyser og anbefalinger
Etter dette innledende kapittel 1, vil kapittel 2 være et kapittel som omhandler kommunens
økonomiske rammebetingelser med spesiell fokus på tjenesteområdene skole og barnehage.
Med utgangspunkt i de innledende analysene på overordnet nivå, har vi i kapittel 3 valgt å
fokusere på to problemstillinger; kapasiteten til skoleanleggene og enhetskostnader. I tillegg til å
være analyser som står på egne bein vil analysen av enhetskostnadene også danne grunnlag for
våre beregninger på ulike scenarier av fremtidig skolestruktur i Porsanger, som vil bli foretatt i
kapittel 4 i denne utredningen. Konsekvenser for opplæring i samisk og kvensk ved eventuelle
strukturendringer vil bli omhandlet i kapittel 5. I det siste kapittelet vurderes ulike modeller for
organisering og ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren i Porsanger.
Hovedkonklusjonene vil også bli presentert i sammendraget først i rapporten.
Side 10 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
2. Økonomiske rammebetingelser
2.1 Finansielle nøkkeltall
Netto driftsresultat blir blant annet brukt av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal
økonomi (TBU) som en hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto
driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at
driftsutgifter og netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto
driftsresultat således hvor stor andel av de tilgjengelige driftsinntektene kommunene kan
disponere til avsetninger og egenfinansiering av investeringer. TBU har gjort beregninger som
indikerer at netto driftsresultatet over tid bør ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene for at
kommuner og fylkeskommuner skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og
investeringer. Som det framgår av figuren under, har Porsanger i to de siste tre årene hatt et
negativt netto driftsresultat.
5,0
4,0
3,0
2,0
Porsanger
1,0
Kommunegruppe 3
0,5
0,0
Landsgjennomsnittet
-0,9
-1,0
-1,9
-2,0
-3,0
2009
2010
2011
Figur 1 Netto driftsresultat i prosent av sum driftsinntekter 2009-11. Kilde: KOSTRA (konsern).
Tabellen under viser andre sentrale finansielle nøkkeltall for Porsanger kommune hentet fra
1
KOSTRA. Kommunen bør ha som klar målsetning å bygge opp en større andel fondsreserver, for
eksempel til et minimumsnivå på 3-5 prosent av sum driftsinntekter. For å få til dette, må netto
driftsresultatet styrkes vesentlig.
1
I KOSTRA (SSBs statistikk over kommunal tjenesteproduksjon og økonomi) er kommunene delt inn i ulike
kommunegrupper etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser (bundne kostnader og frie inntekter). Hensikten er
å gjøre det mulig å sammenligne ”like kommuner”. Porsanger kommune er plassert i kommunegruppe 3. Dette er små
kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter.
Side 11 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 1 Sentrale finansielle nøkkeltall i prosent av sum driftsinntekter. Kilde: KOSTRA (konsern).
Porsanger
2009
2010
2011
Kommunegruppe 3
Landsgjennomsnittet
2011
2011
Brutto driftsresultat
1,2
1,9
-1,0
2,6
1,9
Netto driftsresultat
-0,9
0,5
-1,9
3,1
2,5
5,7
4,8
4,2
3,9
3,8
71,4
43,3
44,3
66,8
69,9
0,1
0,6
0,1
7,3
5,5
Finansutgifter
Netto lånegjeld
Disposisjonsfond
For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunens økonomiske nøkkeltall er det tatt
utgangspunkt i Kostra-tall for kommunen som konsern.
2
2.2 Korrigerte frie inntekter – en indikator på kommunens
reelle inntektsnivå
Korrigerte frie inntekter viser nivået på de frie inntektene (rammetilskudd og skatt) korrigert for
variasjon i utgiftsbehov (ifølge kriteriene i inntektssystemet). Indikatoren viser dermed inntektsog utgiftssiden samlet. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov (=”billig” i drift) får justert
opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov (=”dyre” i drift) får justert
ned sine inntekter.
Tabellen under viser korrigerte frie inntekter for Porsanger og fire sammenlignbare “gruppe 3kommuner”. Nivået (i prosent av landsgjennomsnittet) er vist både med og uten eiendomsskatt og
konsesjonskraftinntekter.
2
Kommunekonsern består av kommunen og særbedrifter som utfører kommunale oppgaver for kommunen som
kommunen ellers ville ha utført selv. Med særbedrifter menes kommunale foretak organisert etter kommuneloven kap. 11
og interkommunale selskaper organisert etter lov om interkommunale selskaper.
Side 12 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 2 Frie inntekter i 2011 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Tabellen viser pst. av
landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnittet = 100. Kilde: Kommuneproposisjonen
2013.
Korrigerte frie inntekter ekskl. Eskatt og konsesjonskraftinnt.
Korrigerte frie inntekter inkl. Eskatt og konsesjonskraftinnt.
Porsanger
114
112
Nordkapp
122
121
Karasjok
124
119
Tana
123
120
Båtsfjord
126
122
Finnmark
119
123
Landet
100
100
Porsanger lå 12 prosent høyere enn landsgjennomsnittlig nivå for utgiftskorrigerte frie inntekter
(rammetilskudd og ordinær skatt på inntekt og formue inkl naturressursskatt) i 2011. Kommunen
må slik sett sies å være en høyinntektskommune. I KOSTRA er kommunen, som nevnt, plassert i
kommunegruppe 3, dvs. små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye
frie disponible inntekter. Kommunens inntektsnivå er i sin tur styrende for det tjenestenivået
kommunen kan levere til innbyggerne.
2.3 Prioritering for kommunen samlet
Netto driftsutgifter (= driftsutgifter - driftsinntekter) viser hvordan kommunen prioriterer de frie
midlene. Prioriteringsindikatorene skal si noe om hvor mye av egne penger kommunen ”velger” å
bruke til de enkelte tjenesteområdene. En tjeneste kan sies å være høyt prioritert når en kommune
bruker en relativt stor andel av sine ressurser på en bestemt tjeneste.
Tabellen under viser andel av totale netto driftsutgifter på tjenesteområdene som inngår i
kostnadsnøkkelen i inntektssystemet:
Side 13 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 3 Andel av totale netto driftsutgifter på tjenesteområdene som inngår i kostnadsnøkkelen i
3
inntektssystemet. Kilde: KRD, beregninger ved Telemarksforsking.
Porsanger
2009
2010
11,9
11,8
2011
11,5
2,4
3,5
Administrasjon og styring
4
Barnehage
5
Grunnskoleopplæring
K-gr. 3
Hele landet
2011
2011
12,7
8,5
9,8
10,7
14,6
30,1
30,5
27,7
25,4
25,1
Kommunehelse
5,8
5,7
5,5
5,9
4,2
Pleie- og omsorg
29,7
29,2
26,7
33,3
30,1
Sosialtjenesten
4,7
3,5
3,1
3,1
5,4
Barnevern
3,2
4,3
3,6
2,8
3,0
87,8
88,5
87,9
93,9
90,9
Sum
Tabellen viser at Porsanger bruker en høyere andel av totale netto driftsutgifter på
grunnskoleområdet enn sammenlignbare kommuner og landsgjennomsnittet. Når det gjelder
barnehage er andelen av totale netto driftsutgifter lavere enn både landsgjennomsnittet og
sammenlignbare kommuner. I disse tallene er det ikke korrigert for forskjeller i utgiftsbehov
mellom kommunene, men det vil vi gjøre under, for på den måten å sammenligne mer reelt.
2.4 Beregnet utgiftsbehov
Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur og
demografisk sammensetning. Både etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved
tjenesteytingen vil derfor variere mellom kommunene. Målet med kommunenes inntektssystem er
å fange opp slike variasjoner. En ”tar” fra de relativt sett lettdrevne kommunene og ”gir” til de
relativt sett tungdrevne. Gjennom kostnadsnøkler bestående av objektive kriterier og vekter,
fanges variasjoner i kommunenes utgiftsbehov opp.
Indeks for beregnet utgiftsbehov viser hvor tung eller lett en kommune er å drive, sammenlignet
med det som er gjennomsnittet for alle landets kommuner. Porsanger kommune får beregnet en
indeks på 1,0373 i inntektssystemet for 2012 (der indeks lik 1 betyr at kommunen har et
utgiftsbehov lik landsgjennomsnittet). Det vil si at kommunen blir beregnet å være om lag 3,7
prosent mer kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen. De oppgitte indekstallene er
3
Siden tabellen bare omfatter tjenesteområdene som inngår i inntektssystemet, er ikke summen lik 100. Blant annet
omfattes ikke tekniske tjenester og kultur.
4
KOSTRA-funksjonene 201, 211 og 221
5
KOSTRA-funksjonene 202, 214, 215, 222 og 223
Side 14 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
et ”øyeblikksbilde” for 2012, og indeksene vil naturligvis variere noe fra år til år. En indeks over
1 blank betyr at Porsanger kommune får et tillegg i innbyggertilskuddet over inntektssystemet/
rammeoverføringene i 2012 – i form av et utgiftsutjevnende tilskudd.
Tabell 4 Utslag på delkostnadsnøkler i inntektssystemet (utgiftsutjevningen) 2012. Porsanger kommune.
Kilde: KRD, beregninger ved Telemarksforsking.
Sektorer
Vekt
Utgiftsbehovsindeks
Bidrag til
«samleindeks»
Barnehage
0,1596
0,7957
-3,3 %
Administrasjon
0,0955
1,3011
2,9 %
Grunnskole
0,2869
1,0655
1,9 %
Pleie- og omsorg
0,3187
1,0535
1,7 %
Helse
0,0404
1,2753
1,1 %
Barnevern
0,0311
1,0747
0,2 %
Sosialhjelp
0,0413
0,7691
-1,0 %
Samhandling
0,0265
1,0499
0,1 %
Kostnadsindeks
1,0000
1,0373
3,7 %
Kostnadsnøkkelen, eller utgiftsbehovet, kan dekomponeres i åtte ulike delkostnadsnøkler.
Porsanger får beregnet en indeks på delkostnadsnøkkelen for grunnskole som innebærer at
kommunen framstår som 6,6 prosent mer kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen.
På barnehage blir Porsanger beregnet å være 20,4 prosent mindre kostnadskrevende å drive enn
gjennomsnittskommunen. Tabellen viser at sektornøklene for grunnskole og barnehage gir et
bidrag til «samleindeksen» for Porsanger på hhv. 1,9 prosent og -3,3 prosent.
6
Dagens delkostnadsnøkkel for grunnskolen bygger på Borgeutvalgets analyser , analyser utført av
7
Senter for økonomisk forskning (SØF) på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet og
8
analyser fra SSB. Departementet har oppdatert analysene fra SØF med nyere tallmateriale.
Delkostnadsnøkkelen ble sist revidert i 2011.
Variasjon i kommunenes utgifter til grunnskole kan hovedsakelig forklares ut fra antall barn i
grunnskolealder (6-15 år). Sone- og nabokriteriet fanger opp ulike elementer ved
6
NOU 2005:18 Fordeling, forenkling og forbedring
7
SØF (2008): Analyser av kommunenes utgiftsbehov i grunnskolen. SØF-rapport nr. 02/08.
8
SSB (2010): Stabilitet i kommunenes økonomiske atferd 2001 – 2008.
Side 15 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
9
bosettingsmønsteret i en kommune. Smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse fanges opp
av basiskriteriet. Høy andel innvandrere bidrar til høy ressursbruk per elev i grunnskolen.
Delkostnadsnøkkelen for barnehage bygger på analyser utført av Senter for økonomisk forskning
(SØF) på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet
10
Barn 1–5 år er målgruppen for barnehagene, og det som betyr mest for kommunenes utgifter.
Utdanningsnivå og kontantstøtte fanger opp at etterspørselen etter barnehageplass varierer
mellom kommunene.
Tabellene under viser hvilke faktorer som påvirker delkostnadsnøkkelene for hhv. grunnskole og
barnehage i Porsanger.
Tabell 5 Utslag på delkostnadsnøkkelen for grunnskole 2012. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger
ved Telemarksforsking.
Kriterier
Vekt
Utgiftsbehovsindeks
Bidrag til
«samleindeks»
Innb. 6-15 år
0,8987
0,9489
-4,6 %
Innvand 6-15 år, ekskl. Skandinavia
Norskfødte med innvandr.foreldr. 615 år, ekskl Skandinavia
Sone
0,0288
0,7825
0,0032
0,0000
-0,6 %
-0,3 %
0,0254
2,9842
5,0 %
Nabo
0,0254
3,5 %
Basistillegg
0,0184
2,3918
2,9051
Kostnadsindeks
1,0000
1,0655
6,6 %
3,5 %
På grunnskole får kommunen beregnet et høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, det vil si
om lag 6,6 prosent i 2012. Alderssammensetningen (=andel barn i grunnskolealder) trekker ned
utgiftsbehovet med 4,6 prosent, mens øvrige kriterier trekker opp utgiftsbehovet med 11,1
prosent. Med andre ord får Porsanger beregnet et høyere utgiftsbehov på grunnskole enn
gjennomsnittskommunen på bakgrunn av bosettingsmønster og kommunestørrelse.
9
Sonekriteriet er innbyggernes summerte avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Hver sone er om lag 2
000 innbyggere, for å fange opp en gjennomsnittlig skolekrets. Hver sone er igjen delt opp i grunnkretser. Kriteriet nabo er
innbyggernes reiseavstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets summert for alle innbyggerne.
10
Borge, L-E., A.B. Johannesen og P. Tovmo (2010). Barnehager i inntektssystemet for kommunene. SØF-rapport nr.
02/10.
Side 16 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 6 Utslag på delkostnadsnøkkelen for barnehage 2012. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger
ved Telemarksforsking.
Kriterier
Vekt
Utgiftsbehovsindeks
Bidrag til
«samleindeks»
Barn 3-5 år
0,5286
0,7811
-11,6 %
Barn 1-2 år uten kontantstøtte
0,3572
0,1142
0,8196
0,7890
-6,4 %
Utdanning
-2,4 %
Kostnadsindeks
1,0000
0,7957
-20,4 %
På barnehage får kommunen beregnet et lavere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, det vil si om
lag 20,4 prosent i 2012. Alderssammensetningen (=andel barn i barnehagealder) trekker samlet
sett ned utgiftsbehovet med 18,0 prosent, mens øvrige kriterier (=utdanningsnivå) trekker ned
utgiftsbehovet med 2,4 prosent. Porsanger får dermed beregnet et lavere utgiftsbehov på
barnehage enn gjennomsnittskommunen på bakgrunn av at kommunen har en lavere andel barn
og et lavere utdanningsnivå.
Tabellen under viser Porsangers utslag i utgiftsutjevningen fra 2011 til 2012, og krone-effekten
dette gir i inntektssystemet. Tabellen får også fram endringen fra 2011 til 2012.
Tabell 7 Utgiftsutjevningen fra 2011-12. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger ved
Telemarksforsking.
Utslag fra delkostnadsnøklene
Barnehage
Administrasjon
Grunnskole
Pleie- og omsorg
Helse
Barnevern
Sosialhjelp
Samhandling
Kostnadsindeks
Tillegg/trekk (omfordeling) for kommunen i 1000 kr
Endr
2011-12
2011
2012
0,8218
1,2978
1,0862
1,0493
1,2824
1,1076
0,7932
0,7957
1,3011
1,0655
1,0535
1,2753
1,0747
0,7691
1,0499
1,0373
1,0489
2011
-0,0261
0,0033
-0,0207
0,0042
-0,0070
-0,0329
-0,0241
-4 558
4 661
4 036
2 578
1 872
549
-1 401
-0,0116
Nto.virkn. statl/priv. skoler
Sum utgiftsutjevn m.m.
2012
Endr 2011-12
7 761
-5 563
4 907
3 208
2 911
1 898
397
-1 627
226
6 364
-1 005
245
-827
333
27
-153
-226
226
-1 398
849
1 005
156
8 610
7 368
-1 242
Porsanger framstår relativt sett billigere å drive i 2012 enn i 2011 (=1,2 prosentpoeng). Det har
utløst et lavere utgiftsutjevnende tilskudd over inntektssystemet i 2012 enn året før. Samtidig har
kommunen fått et noe høyere tillegg for elever i ikke-kommunale skoler på det beregnede
utgiftsbehovet. Nettoeffekten er et redusert utgiftsutjevnende tilskudd på ca. 1,2 mill. kr.
Side 17 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Delkostnadsnøkkelen på grunnskole viser isolert sett et redusert beregnet utgiftsbehov på ca. 2,0
prosentpoeng. Nettoeffekten er et redusert (utgiftsutjevnende-) tilskudd på om lag 0,8 mill kr på
grunnskoleområdet fra 2011 til 2012. Delkostnadsnøkkelen på barnehage viser isolert sett et
redusert beregnet utgiftsbehov på ca. 2,6 prosentpoeng. Nettoeffekten er et økt (utgiftsutjevnende) trekk på om lag 1,0 mill. kr på barnehageområdet fra 2011 til 2012.
Under er vist ressursbruk for Porsanger kommune på ulike tjenesteområder i 2011 - sett i
sammenheng med kommunens beregnede utgiftsbehov, det vil si hensyntatt kriteriene og vektene i
inntektssystemet.
Tabell 8 Ressursbruk/prioritering sett i sammenheng med beregnet utgiftsbehov. Porsanger kommune 2011.
Kilde: KOSTRA/KRD, beregninger ved Telemarksforsking.
Netto driftsutgifter 2011
Beregnet
utgiftsbehov
2011
Mer-/mindreutgift ift.
Landsgjennomsnitt
Porsanger
Porsanger
"normert
nivå"
Landsgjennomsnittet
"Normert
utgiftsnivå"
kr pr innb
kr pr innb
kr pr innb
1000 kr
1000 kr
Barnehage
0,8218
6 792
5 666
5 582
-4 443
332
Administrasjon
1,2978
3 943
6 639
5 117
10 638
6 004
Grunnskole
1,0862
11 537
15 651
12 532
16 234
12 309
Pleie- og omsorg
1,0493
14 030
15 437
14 722
5 552
2 821
Kommunehelse
1,2824
1 939
3 172
2 486
4 865
2 705
Barnevern
1,1076
1 418
2 109
1 571
2 727
2 124
Sosialhjelp
0,7932
1 797
1 402
1 425
-1 559
-92
Sum
1,0489
34 015
26 204
Tabellen viser at kommunen hadde merutgifter i forhold til landsgjennomsnittet på ca. 34,0 mill
kr. i 2011. I forhold til kommunens ”normerte nivå», dvs. hensyntatt kriteriene og vektene i
inntektssystemet er det beregnet merutgifter på om lag 26,2 mill kr.
På grunnskole hadde kommunen merutgifter på om lag 16,2 mill kr, og merutgifter på om lag
12,3 mill kr i forhold kommunens normerte utgiftsbehov. På barnehage har kommunen
mindreutgifter på om lag 4,4 mill kr, men merutgifter på om lag 0,3 mill i forhold til hva et
normert beregnet utgiftsbehov skulle tilsi.
I tabellen under har vi også beregnet mer-/mindreutgifter i forhold til landsgjennomsnittet og
“normert nivå” på den enkelte KOSTRA-funksjon på barnehage og grunnskole.
På barnehage har vi beregnet at kommunen har merutgifter på om lag 0,3 mill kr ift. normert
utgiftsbehov i 2011. Vi finner at kommunen har mindreutgifter på om lag 0,6 mill kr på funksjon
Side 18 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
201 førskole, og merutgifter på om lag 0,9 mill kr på øvrige «barnehage-funksjoner» i forhold til
kommunens « normerte nivå».
På grunnskole har vi beregnet at kommunen har merutgifter på om lag 12,3 mill kr ift. normert
utgiftsbehov i 2011. Vi finner at kommunen har merutgifter på om lag 9,4 mill kr på funksjon
202 grunnskole, og merutgifter på om lag 2,0 mill kr på øvrige «grunnskole-funksjoner» i forhold
til kommunens «normerte nivå».
Tabell 9 Mer-/mindreutgifter på barnehage og grunnskole i forhold til landsgjennomsnittet og kommunens
“normerte utgiftsnivå”. KOSTRA funksjoner barnehage og grunnskoleopplæring. Porsanger kommune 2011.
Kilde: KOSTRA/KRD, beregninger ved Telemarksforsking.
Landsgjennomsnittet
(1000 kr)
Barnehage (F201, F211, F221)
-4 443
"Normert utgiftsnivå" i
inntektssystemet
(1000 kr)
332
201 Førskole
-4 679
-573
198
534
39
372
F222, F223)
16 234
12 309
202 Grunnskole
12 460
9 438
-498
-541
784
715
3 250
2 533
236
163
211 Styrket tilbud til førskolebarn
221 Førskolelokaler og skyss
Grunnskoleopplæring (F202, F214, F215,
214 Spesialskoler
215 Skolefritidstilbud
222 Skolelokaler
223 Skoleskyss
Oppsummert kan vi si at kommunen har lavere utgifter på barnehage enn landsgjennomsnittet,
men et høyere utgiftsnivå enn utgiftsbehovet skulle tilsi. Våre tekniske beregninger viser at
Porsanger kommune hadde merutgifter på om lag 0,3 mill kr i forhold til kommunens “normerte
utgiftsnivå” i 2011.
På grunnskole har kommunen merutgifter på om lag 16,2 mill kr i forhold til landsgjennomsnittet,
mens det i forhold til kommunens normerte utgiftsbehov er beregnet merutgifter på om lag 12,3
mill kr – dvs. hensyntatt kriteriene og vektene i inntektssystemet.
I de videre analysene skal vi se nærmere bak disse tallene, herunder å se hva som kan tilskrives
aktivitet og hva som kan tilskrives andre forhold, for eksempel effektivitet.
Side 19 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
3.
Telemarksforsking
Kostnadseffektiv drift med høy
faglig kvalitet
3.1 Innledning
Det vi oppfatter som en av hovedmålsettingene frå kommunens side med dette
utredningsoppdraget, har vært å oppnå en kostnadseffektiv drift av oppvekstområdet som også
ivaretar den faglige kvaliteten. Som bakgrunn har også kommunestyret de siste årene ønsket å
gjennomføre betydelige budsjettinnsparinger på oppvekstområdet.
Innenfor dette kapittelet i utredningen har vi valgt å fokusere på to problemstillinger; kapasiteten
til skoleanleggene og enhetskostnader.
Med kapasiteten i skoleanleggene vil vi særlig se på hvilke funksjoner et skolebygg skal betjene, og
i hvilken grad skoleanleggene har kapasitet til å håndtere endringer i elevtallet. Den tekniske
standarden til skolebyggene vil ikke bli analysert særskilt, men vil bli kommentert der det er
naturlig.
Med enhetskostnader har vi basert oss på kommunens detaljregnskap og oppgitte data fra
kommunen vedrørende elevtall osv. En del av kostnadene til drift av undervisningen er tatt ut av
sammenligningsgrunnlaget. Dette gjelder særlig ressurser til spesialundervisning, og de særskilte
ressursene til opplæring i samisk og kvensk. Hensikten med disse beregningene, og ikke minst de
justeringene og uttrekk vi har gjort i tallmaterialet er å gi sammenlignbart tallmateriale mellom de
ulike skolene. Disse beregningene vil avdekke at det er relativt store forskjeller i kostnadsbildet på
de enkelte skolene. Noen av forskjellene er i tråd med forventningene, mens andre forskjeller er
helt i tråd med det en i utgangspunktet skulle forvente.
En beregning av enhetskostnad er også gjort for barnehagesektoren. Dette er gjort som en viktig
del av sammenligningsgrunnlaget, siden det i Børselv og Billefjord er barnehager i tilknytning til
skolene.
I tillegg til å være analyser som står på egne bein vil analysen av enhetskostnadene også danne
grunnlag for våre beregninger på ulike scenarier av fremtidig skolestruktur i Porsanger, som vil bli
foretatt i kapittel 4 i denne utredningen.
Side 20 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
3.2 Kapasitet i skoleanleggene
Under besøk i Porsanger kommune har vi vært på befaring på skoleanleggene i kommunen.
Befaringen er gjennomført både for å se på hvilken kapasitet skoleanleggene har til å håndtere
eventuelle skolestrukturendringer, og hvilket investeringsbehov det er ved skolene. Vi presiserer at
disse betraktningene ikke utgjør en byggteknisk faglig vurdering, men en vurdering om hvordan
skolene kan håndtere endringer i elevtall for å gi en effektiv utnyttelse av arealene.
3.2.1 Lakselv skole
Lakselv skole er bygd som 2 skoler; en barneskole og en ungdomsskole. Bygningenes
sammensetning bærer preg av å være 2 skoler som har blitt 1.
Skolen fremstår som relativt godt vedlikeholdt, og vi fikk også se at det var pågående
rehabilitering i deler av lokalet.
Et forhold vi særlig har observert hva gjelder mangler ved Lakselv skole, er at det ser ut til å være
stor mangel på grupperom. I en kommune som Porsanger er også behovet for grupperom større
enn i andre kommuner som følge av flerspråkligheten. (Dette vil vi komme nærmere tilbake til i
kapittel 5.) Etter det vi har fått opplyst foreligger det planer for utbygging av et midtbygg mellom
den tidligere barneskolen og ungdomsskolen, som kan huse både grupperom, felles administrasjon
osv. En slik investering synes fornuftig uavhengig av kommunens valg hva gjelder fremtidig
skolestruktur. Dersom en anslår at et slikt bygg vil koste anslagsvis 20 millioner å bygge vil det
etter våre beregninger påløpe kapitalkostnader på om lag 1,2 millioner med 40 års
nedbetalingstid. Et slikt bygg kan være fornuftig også for å få Lakselv skole til å fremstå mer som
en skole. Vårt inntrykk etter besøket i Porsanger er at det fortsatt er to skoler i Lakselv, som har
felles ledelse.
Dersom det skulle bli gjennomført en strukturendring i skolesektoren i Porsanger der skolene i
Billefjord og/eller Børselv helt eller delvis blir nedlagt, vil det etter vår oppfatning være kapasitet i
skoleanlegget ved Lakselv skole til å ta imot disse elevene uten behov for ekstra investeringer i
bygningskapasitet. Vi vil også bemerke at selv om skolene i Billefjord og Børselv skulle bli nedlagt
vil det ved Lakselv skole dersom den er fellesskole for hele kommunen, være færre elever ved
skolen i hvert år fra 2016 til 2025 enn det er i dag hensyntatt den estimerte
befolkningsutviklingen.
I dag er det to paralleller på hvert alderstrinn ved Lakselv skole. Dersom skolene i Billefjord og
Børselv skulle bli nedlagt vil elevene kunne overføres til Lakselv skole uten å utløse behov for
ekstra lokaler eller nye klassedelinger, med ett unntak. I ett klassetrinn (pt. klassetrinn 5) vil det
ved en nedleggelse av skolene i Billefjord og Børselv kan det bli behov for å ha 3 parallellklasser.
Side 21 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Dette er imidlertid et enkeltstående tilfelle, og ut fra den estimerte elevtallsutviklingen ser det ut til
at dette ikke vil være en sannsynlig gjentagende problemstilling i fremtiden.
3.2.2 Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
Skolen fremstår godt vedlikeholdt, og arealene ser ut til å være effektivt utnyttet i
undervisningssammenheng. Skolebygningene er dimensjonert for et betydelig større antall elever
enn det er ved Billefjord oppvekstsenter i dag. Dette har resultert i at den ene bygningsfløyen er
stengt ned for å redusere kostnadene. Dette synes fornuftig, men selv om deler av lokalene er
stengt ned vil det påløpe kostnader til å holde bygningsmassen på et minimumsnivå.
Det er egen gymsal og svømmebasseng i tilknytning til skolen. Svømmebassenget er åpent om lag
en måned i året. I denne perioden er bassenget også tilgjengelig for bruk for bygdas befolkning.
Dette fremstår som et godt tilbud, men det er kostnadskrevende. Som vi vil se nærmere på i
avsnitt 3.3 har Billefjord oppvekstsenter høye bygningskostnader. En del av dette skyldes
bassenget, som er kostnadskrevende, særlig hva gjelder energi og oppvarming.
Barnehagen i Billefjord ligger i egne lokaler i nærheten av skolen. Barnehagelokalene er relativt
nybygde og bygningen fremstår som godt tilrettelagt for barnehagedrift. Bygningen er imidlertid
dimensjonert for flere barn enn det er i barnehagen pt. Med et frittstående bygg med ledig
kapasitet bidrar dette isolert sett til å øke kostnadene ved barnehagedrift i Billefjord. Som vi
kommer nærmere inn på i avsnitt 3.3 ser dette også ut til å være tilfelle.
3.2.3 Børselv oppvekstsenter
Børselv oppvekstsenter holder til å relativt gamle lokaler. Til tross for sin alder fremstår lokalene i
god stand, alderen tatt i betraktning. Bygningene ser ut til å være skikkelig og tidsriktig
vedlikeholdt.
Børselv oppvekstsenter er dimensjonert for betydelig flere elever enn det som er ved
oppvekstsenteret i dag. Dette har resultert i at en har stengt ned en av fløyene ved skolen. Dette
synes også for Børselvs del fornuftig. Men selv om deler av lokalene er stengt ned vil det påløpe
kostnader til å holde bygningsmassen på et minimumsnivå.
Ved vår befaring på skoleanleggene merket vi oss særlig at Børselv oppvekstsenter har vært svært
fleksible i å tilpasse sin arealbruk til antall brukere nærmest fra år til år. Dette bidrar til å gi en sp
effektiv bruk av lokalene som det er mulig gitt det relativt lave elev- og barnetallet totalt sett.
Side 22 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Som i Billefjord er det egen gymsal og svømmebasseng i tilknytning til skolen. Svømmebassenget
er åpent om lag en måned i året. I denne perioden er bassenget også tilgjengelig for bruk for
bygdas befolkning. Dette fremstår som et godt tilbud, men det er kostnadskrevende. Som vi vil se
nærmere på i avsnitt 3.3 har Børselv oppvekstsenter høye bygningskostnader. En del av dette
skyldes bassenget, som er kostnadskrevende, særlig hva gjelder energi og oppvarming.
3.3 Kostnadsanalyse med dagens struktur og
kapasitetsutnyttelse
Som en del av oppdraget har vi gjennomgått ressursbruken - og ikke minst ressursfordelingen og –
forbruket på de ulike enhetene innenfor oppvekstområdet i Porsanger. Det betyr at vi har gått inn
på den enkelte skole og barnehage for å se på hvordan ressursene i sektoren blir forbrukt.
Hovedfokus på denne delen av oppdraget har vært å finne frem til relevante enhetskostnader pr
elev og pr barnehagebarn i de ulike skolene og barnehagene i Porsanger. (Når det gjelder
barnehagene har vi kun tatt utgangspunkt i de kommunale barnehagene.) Hensikten med dette
har ikke på noen som helst måte vært å sette en pris på den enkelte elev eller barnehagebarn.
Hensikten er utelukkende å gi kommunen et felles kunnskapsgrunnlag om hvordan ressursene blir
forbrukt som et grunnlag for videre arbeid i kommunen knyttet til organisering av fremtidens
oppvekstsektor i Porsanger kommune.
Vårt arbeid baserer seg på et omfattende materiale som er oversendt fra kommunen, herunder:
•
Regnskapsdata
•
Fordeling av tekniske tjenester og renhold på de ulike skolene
•
Oversikt over fordeling av ansatte og lønnskostnader i skolene
•
Oversikt over ressurser til spesialundervisning
•
Elevtallsframskrivinger
•
Oversikt over arealfordeling i skolene
3.3.1 Kostnadsanalyse – skole
I den følgende analysen har vi gått inn i kommunens regnskapsdata og koblet dette med elevtallet
for å se hva det koster å gi undervisningstilbud til en enkelt elev på de tre skolene i kommunen.
Side 23 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Hensikten med dette er å identifisere forskjeller mellom de ulike skolene, og se på hva som kan
gjøres for å i større grad samkjøre ressursbruken på de ulike skoleanleggene. Strukturen i
fremstillingen er slik at vi starter med å definere hvordan vi har inndelt de ulike komponentene i
analysen. Deretter presenterer vi på tabellform hovedtallene bak analysen, og videre derfra går vi
inn i de ulike enkeltkomponentene. Disse komponentene kommenteres særskilt.
I våre analyser har vi gjort følgende inndeling av de ulike komponentene i kostnadsanalysen:
•
Undervisningsrelaterte kostnader: Med dette menes de direkte lønnsrelaterte kostnadene
til skoledriften som er ført på Kostra-funksjon 202 Grunnskole. For eksempel ligger lønn
og lønnsrelaterte kostnader til lærerkreftene inne her. Kostnader til samisk og kvensk er
holdt utenfor i denne komponenten. Grunnen til at ressursene til samisk og kvensk er
trukket ut her er for å gjøre tallene mellom de ulike skolene sammenlignbare.
•
Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning. Denne posten er hentet
ut fra de samme data som punktet over, men her er det trukket ut ressurser til
spesialundervisning på den enkelte skole. Disse kostnadene er trukket ut fordi det kan gi
svært store forskjeller i kostnader, som gir et lite reelt bilde over hva det koster å drive
den enkelte enhet.
•
Øvrige undervisningsrelaterte kostnader er kostnader til undervisningsmateriell mv
knyttet til Kostra-funksjon 202 Grunnskole.
•
Øvrige driftskostnader er en samlepost av andre kostnader, som ikke passer i de øvrige
kategoriene, og som typisk er kostnader knytte til kontorhold, reisekostnader, kurs osv.
•
Bygningsmessige kostnader er fordelt både per elev og etter areal. Disse kostnader
inkluderer kostnader til vedlikehold, avskrivninger osv som er ført på Kostra-funksjon
222 Skolelokaler. I tillegg er det også fordelt tekniske tjenester som vaktmester- og
renholdstjenester knyttet til den enkelte skole, som er tall oppgitt fra kommunen.
Side 24 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 10 Sammendrag enhetskostnader fordelt på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Sammendrag enhetskostnader
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Antall elever
Antall m2 *
Enhetskostnader- kostnader pr elev
knyttet til:
Undervisningsrelaterte kostnader
Undervisningsrelaterte kostnader justert
for spesialundervisning
Øvrige undervisningsrelaterte kostnader
Øvrige driftskostnader
Bygningsmessige kostnader pr elev
Bygningsmessige kostnad pr m2
Sum enhetskostnad justert for
spesialundervisning
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv
skole
Gj.sn. pr
elev hele
kommunen
27
669
16
606
395
12 750
136 834
131 278
187 832
159 554
79 754
59 779
87 221
67 831
5 253
4 001
45 801
1 848
4 494
5 150
56 466
1 491
2 746
1 743
15 750
488
2 964
2 006
19 090
596
186 334
225 663
80 018
91 892
* for Billefjord og Børselv er areal oppgitt eksl. gymbygg, svømmehall og
lignende
Som det fremgår av tabellen over er det relativt store forskjeller mellom de ulike skolene på alle de
ulike delene av kostnadsfordelingen og –analysen. Dette skyldes naturlig nok at skolene er svært
ulike av karakter, særlig med tanke på størrelse. Ut fra dette resonnementet skulle en imidlertid
anta at skolene i hhv. Børselv og Billefjord ville komme ut med i større grad sammenfallende tall,
men også her er det en del forskjeller.
I den videre fremstillingen vil vi gå nærmere inn på de enkelte delene av denne fremstillingen. I det
følgende vil materialet bli presentert på grafisk form for de ulike skolene, men fremstillingen
bygger på det samme materialet som tabellen over.
3.3.1.1 Fordeling av totalkostnad pr skole
I denne delen ser vi på hvordan den totale ressursbruken per skole er fordelt mellom
undervisningsrelaterte kostnader, øvrige undervisningsrelaterte kostnader, øvrige driftskostnader
og bygningsmessige kostnader. (For nærmere spesifikasjon av hva som ligger i de ulike
komponentene, se det innledende avsnittet i kostnadsanalysen for skoleområdet.)
Side 25 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Fordeling total enhetskostnad pr skole og
kommunegjennomsnitt
100 %
90 %
80 %
70 %
Bygningsmessige
kostnader pr elev
60 %
50 %
Øvrige driftskostnader
40 %
30 %
20 %
Øvrige
undervisningsrelaterte
kostnader
10 %
0%
Undervisningsrelaterte
kostnader justert for
spesialundervisning
Figur 2 Fordeling total enhetskostnad på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Tabellen over viser hvordan ressursene er fordelt internt på den enkelte skole med 100 % som det
totale ressursforbruket pr elev på den enkelte skole. Som vi ser av grafene er det relativt små
forskjeller mellom de ulike skolene på fordelingen av totalressurser. Det eneste vesentlige avviket i
så måte, er at Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter og Børselv oppvekstsenter har en større andel
av totalressursene båndlagt til bygningsmessige kostnader enn det en har ved Lakselv skole. Dette
funnet er også i tråd med det en kunne forvente siden det ved disse to skolene er betydelig færre
elever å fordele fellesareal på enn ved Lakselv skole.
3.3.1.2 Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning
Når vi har sett på de undervisningsrelaterte kostnadene per elev, eksklusiv ressurser til
spesialundervisning og samisk/kvensk har vi trukket ut ressursene brukt til dette nettopp for å
gjøre tallene sammenlignbare mellom skolene.
I saker der det blir diskutert endringer i skolestruktur blir det gjerne også trukket frem hvilke
effekter skolestrukturendringer vil få for bruken av spesialundervisning. Derfor har vi også laget
en fremstilling basert på data oppgitt fra Porsanger kommune, som viser hvordan ressursene til
spesialundervisning er fordelt ved dagens skolestruktur i Porsanger.
Side 26 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Undervisningsrelaterte kostnader
justert for spesialundervisning
180 000
159 554
160 000
140 000
131 278
120 000
100 000
80 000
59 779
67 831
60 000
40 000
20 000
0
Billefjord sjøs.
Børselv
oppvekstsenter oppvekstsenter
Lakselv skole
Gj.sn. pr elev
hele kommunen
Figur 3 Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning på de ulike skolene og
kommunegjennomsnitt
På de undervisningsrelaterte kostnadene ser vi at det er store forskjeller i ressursbruken mellom de
ulike skolene. Siden undervisningsrelaterte kostnader teller for over 70 % av den totale
ressursbruken ved skolene vil store forskjeller på denne komponenten også føre til store forskjeller
i totalkostnadene.
Årsaken til at Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter og Børselv oppvekstsenter ligger svært høyt på
de undervisningsrelaterte kostnadene per elev synes å ligge i en vesentlig høyere lærertetthet enn
ved Lakselv skole. Lakselv skole kommer til sammenligning ut med relativt lave
undervisningsrelaterte kostnader pr elev sammenlignet med andre lignende utredninger vi har
utført i andre kommuner.
Vi har videre også sett på hvordan ressursene til spesialundervisning er fordelt mellom de ulike
skolene. Totalt brukes det ca 8,5 millioner kroner i året på spesialundervisning og tilrettelagt
opplæring i Porsanger. Ressursene til spesialundervisning er krevende å styre, og enkelte saker kan
gjøre store utslag i den totale ressursbruken. Med denne begrunnelsen vil vi i den videre
utredningen ikke bruke ressursene til spesialundervisning som analysegrunnlag, men nøye oss med
å se på hvordan ressursbruken til spesialundervisning er fordelt på alle elevene, ikke bare de
elevene som mottar spesialundervisningen.
Side 27 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Spesialundervisning per elev
28 278
30 000
25 000
19 975
19 389
Lakselv skole
Gj.sn. pr elev hele
kommunen
20 000
15 000
10 000
5 556
5 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Figur 4 Spesialundervisning per elev på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
På ressursbruken til spesialundervisning ser vi at det er store forskjeller mellom skolene. Av
ovennevnte grunner vil vi ikke gå inn og se nærmere på årsaker til dette.
Som tidligere nevnt blir ressursbruken til spesialundervisning ofte brukt som et argument i saker
om skolestrukturendringer, der det ofte blir hevdet at skolenedleggelser vil føre til økt bruk av
ressurser til spesialundervisning. Vi vil ikke gå inn og ta stilling til denne påstanden i vår
utredning, men ut fra tallene presentert i tabellen over ser det ut til at bildet ikke er entydig med
tanke på hvilken skolestruktur og – størrelse som er best egnet med tanke på ressursbruk til
spesialundervisning for Porsanger kommunes del.
3.3.1.3 Øvrige undervisningsrelaterte kostnader
Som tidligere nevnt har vi klassifisert undervisningsmateriell mv under posten øvrige
undervisningsrelaterte kostnader.
På dette området skulle en anta at ressursbruken i større grad var uavhengig av skolestørrelse, selv
om en nok i noen grad må forvente et visst innslag av stordriftsfordeler også på dette området.
Side 28 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Øvrige undervisningsrelaterte
kostnader
6 000
5 253
4 494
5 000
4 000
3 000
2 746
2 964
Lakselv skole
Gj.sn. pr elev hele
kommunen
2 000
1 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Figur 5 Øvrige undervisningsrelaterte kostnader per elev på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Vi ser av figuren over at det er relativt store forskjeller mellom skolene hvis vi skulle målt i
prosent. Den skolen som bruker mest pr elev til undervisningsrelaterte kostnader bruker mer enn
100 % mer enn den skolen som bruker minst. Imidlertid er de totale utslagene her relativt
moderate på totalbildet, siden dette utgjør en liten andel av de totale kostnadene ved den enkelte
skole. Uavhengig av Porsanger kommunes valg om fremtidig organisering av skoleområdet ser det
nok uansett ut til å være et potensiale for å tilpasse ressursbruken på dette området i større grad
inn med kommunegjennomsnittet enn det som er tilfelle i dag.
Side 29 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
3.3.1.4 Øvrige driftskostnader
Med øvrige driftskostnader mener vi typisk kostnader til administrasjon, kontorhold og diverse
mindre innkjøp som blir plassert på denne grupperingen.
Øvrige driftskostnader per elev
6 000
5 150
5 000
4 001
4 000
3 000
2 006
1 743
2 000
1 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv skole
Gj.sn. pr elev hele
kommunen
Figur 6 Øvrige driftskostnader per elev på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Innenfor visse grenser er det å forvente at total ressursbruk på øvrige driftskostnader i større grad
vil være faste kostnader, og i noen grad uavhengig av elevantall. Derfor er det naturlig at de
minste skolene vil ha høyere kostnader på øvrige driftskostnader per elev enn Lakselv skole. Når
det gjelder Lakselv skole har denne også lave kostnader på dette området per elev enn tilsvarende
gjennomganger vi har utført i andre kommuner. Dette skyldes antagelig at en har slått sammen de
tidligere Lakselv barneskole og Lakselv ungdomsskole til en tiårig skole, og dermed oppnådd et
stort antall elever å fordele et relativt fastlagt kostnadsnivå på.
3.3.1.5 Bygningsmessige kostnader pr elev og pr m2
Bygningsmessige kostnader dekker kostnader til vaktmester, renhold, vedlikehold, strøm og
fyringsutgifter osv.
Porsanger kommune har også valgt en tilpasning der hver skole har eget svømmeanlegg (for
Børselv og Billefjord kun åpent om lag en måned per år). Svømmebasseng er dyre å drifte, og vil
ventelig slå ut med høyere kostnader per elev. En faktor som imidlertid ikke vil bli dekket av
denne delen av analysen er i den grad lokalene også brukes til å dekke andre formål, for eksempel
til grendehusfunksjoner eller lignende.
Når det gjelder skolens areal er det etter vår oppfatning 2 sentrale drivere på kostnadene; arealets
størrelse og elevenes bruk av arealet. Derfor har vi i dette avsnittet laget to oppstillinger der den
Side 30 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
ene ser på kostnadene på å drifte arealene fordelt ut fra antall elever, og den andre oppstillingen
fordelt etter arealets størrelse.
Bygningsmessige kostnader pr elev
56 466
60 000
50 000
45 801
40 000
30 000
15 750
20 000
19 090
10 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv skole
Gj.sn. pr elev hele
kommunen
Figur 7 Bygningsmessige kostnader per elev på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Som det fremgår av grafen over er det relativt store forskjeller på de bygningsmessige kostnadene.
Etter de undervisningsrelaterte kostnadene er de bygningsmessige kostnadene den andre store
kostnadskomponenten på fordeling av totalkostnadene ved skoledriften.
Årsaken til at Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter og Børselv oppvekstsenter fremstår som
vesentlig dyrere å drifte per elev er etter vår oppfatning to-delt:
1. Skoleanleggene er i utgangspunktet dimensjonert for å håndtere en vesentlig større
elevmasse enn dagens elevantall skulle tilsi. Begge skolene har imidlertid etter vår
oppfatning løst dette på en effektiv og fleksibel måte ved å stenge av deler av
skoleanlegget. Dette bidrar til å redusere kostnadene, men selv om et lokale er stengt ned
vil det påløpe enkelte kostnader, for eksempel grunnvarme, utvendig vedlikehold og
lignende som vil måtte dekkes inn fordelt inn på de elevene som er i skolen. Etter vår
oppfatning ser imidlertid disse kostnadene ut til å være nede på et minimum, men likevel;
det drar opp de totale kostnadene.
2. Å ha svømmeanlegg ved hvert skoleanlegg er kostnadskrevende, selv om svømmeanlegget
ikke er i drift hele året. Når kostnadene til et svømmeanlegg skal fordeles på hhv. 27 og
16 elever for Billefjord og Børselv vil kostnadene pr elev bli vesentlig høyere enn for
Lakselv skole sin del, selv om svømmeanlegget i Børselv og Billefjord kun er åpent om lag
en måned per år.
Side 31 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Bygningsmessige kostnad pr m2
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
1 848
1 491
488
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv skole
596
Gj.sn. pr elev hele
kommunen
Figur 8 Bygningsmessige kostnader per m2 på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Som tidligere nevnt er arealets størrelse også en relevant fordelingsfaktor for beregning av
enhetskostnader for drift av bygninger.
Hovedtendensen her er den samme som når kostnadene ble fordelt på antall elever, men relativt
sett blir kostnadene ved Børselv oppvekstsenter redusert når de fordeles etter arealets størrelse.
Dette er en indikasjon på at en ved Børselv oppvekstsenter har vært spesielt flinke til å tilpasse
driften av bygningene og redusere det anvendte arealet i takt med nedgangen i antall elever. Vi vil
imidlertid presisere at det ikke er fullt ut kompensert for svømmehall og idrettshall i tallene for
Billefjord og Børselv, slik at de ikke fullt ut er sammenlignbare med Lakselv skole etter fordeling
etter areal. For fullt ut sammenlignbare tall på dette området har vi derfor basert oss på tallene
fordelt per elev på de videre beregningene. Dette er også gjort fordi de andre
kostnadskomponentene i denne analysen er gjort med basis i fordeling per elev.
3.3.1.6 Oppsummering kostnadsanalyse skole
I den påfølgende oppsummeringen har vi lagt sammen både de undervisningsrelaterte kostnadene
(justert for spesialundervisning), de øvrige undervisningsrelaterte kostandene, øvrige
driftskostnader og bygningsmessige kostnader for å komme frem til en enhetskostnad per elev på
de ulike skolene i Porsanger.
Side 32 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Sum enhetskostnad justert for
spesialundervisning
250 000
200 000
225 663
186 334
150 000
80 018
100 000
91 892
50 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv skole
Gj.sn. pr elev hele
kommunen
Figur 9 Sum enhetskostnad justert for spesialundervisning på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt
De justeringene i tallmaterialet som vi har foretatt, og som vi tidligere har gjort rede for bidrar
etter vår oppfatning til å gjøre tallene som fremkommer i samlefremstillingen sammenlignbare
mellom de ulike skoleanleggene.
Avvik enhetskostnad fra gjennomsnittet
160 000
133 770
140 000
120 000
100 000
94 441
80 000
60 000
40 000
20 000
0
-20 000
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv oppvekstsenter
Lakselv skole
-11 874
Figur 10 Avvik enhetskostnad fra gjennomsnittet på de ulike skolene
Som en ser over er det til dels betydelige forskjeller mellom skolene der Billefjord sjøsamiske
oppvekstsenter og Børselv oppvekstsenter har en enhetskostnad som er vesentlig høyere enn ved
Lakselv skole. Lakselv skole fremkommer også med en lavere enhetskostnad enn en skulle
Side 33 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
forvente ut fra det sammenligningsgrunnlaget vi har fra andre tilsvarende undersøkelser i andre
kommuner.
Disse enhetskostnadene er beregnet ut fra kommunens ressursbruk beregnet ut fra 2012regnskapet og beregnet ut fra det antall elever vi har fått oppgitt fra kommunen.
3.3.2 Kostnadsanalyse barnehage
I den følgende analysen har vi gått inn i kommunens regnskapsdata og koblet dette med
barnetallet for å se hva det koster å gi barnehagetilbud til det enkelte barnehagebarn i de
kommunale barnehagene i Porsanger. Denne analysen vil ikke berøre forhold tilknyttet de private
barnehagene i Porsanger. Hensikten med dette er å identifisere forskjeller mellom de ulike
kommunale barnehagene, og se på hva som kan gjøres for å i større grad samkjøre ressursbruken
på de ulike anleggene. Strukturen i fremstillingen er slik at vi starter med å definere hvordan vi har
inndelt de ulike komponentene i analysen. Deretter presenterer vi på tabellform hovedtallene bak
analysen og videre derfra går vi inn i de ulike enkeltkomponentene og kommenterer disse særskilt.
I våre analyser har vi gjort følgende inndeling av de ulike komponentene i kostnadsanalysen:
•
Personalrelaterte kostnader: Med dette menes de direkte lønnsrelaterte kostnadene til
barnehagedriften som er ført på Kostra-funksjon 201 Førskole.
•
Øvrige driftskostnader er en samlepost av andre kostnader som ikke passer i de øvrige
kategoriene, og som typisk er kostnader knytte til kontorhold, reisekostnader, kurs osv.
•
Foreldrebetaling trekkes fra i de beregnede enhetskostnadene siden dette er å anse som en
delvis utgiftsdekning fra foreldrene side. Det er med andre ord kommunens
nettokostnader som inngår i beregningen av enhetskostnader.
•
Bygningsmessige kostnader er fordelt både per barnehagebarn og etter areal. Disse
kostnader inkluderer kostnader til vedlikehold, avskrivninger osv som er ført på Kostrafunksjon 221 Førskolelokaler. I tillegg er det også fordelt tekniske tjenester som
vaktmester- og renholdstjenester knyttet til den enkelte barnehage, som er tall oppgitt fra
kommunen. På fordelingen per barnehagebarn er det omregnet til antall heltidsbarn i hver
barnehage, siden barnehagebarn kan ha redusert plass, som kan gi flere kombinasjoner av
at flere barn kan dele på en heltidsplass. Å omregne til ”heltidsbarn” er således en
praktisk tilnærming til dette.
Side 34 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 11 Sammendrag enhetskostnad ved ulike skolene og kommunegjennomsnitt
Sammendrag enhetskostnader
Billefjord
barnehage
Antall barn (heltidsbarn)
Enhetskostnader- kostnader pr
barnehagebarn knyttet til:
Personalrelaterte kostnader
Øvrige driftskostnader
Bygningsmessige kostnader pr
heltidsbarn
Foreldrebetaling
Enhetskostnad per barn justert for
foreldrebetaling
Børselv
barnehage
Lakselv
barnehage
Ajanas
barnehage
Gj.sn. pr
barn hele
kommunen
3
5
51
13
149 325
115 925
114 440
134 583
119 633
4 055
4 783
6 474
6 217
6 209
55 796
23 050
8 149
11 499
11 774
-6 389
-19 066
- 26 064
-25 765
-24 704
202 788
124 691
102 999
126 534
112 913
Som det fremgår av tabellen over er det relativt store forskjeller mellom de ulike barnehagene
særlig på personalrelaterte kostnader og bygningsmessige kostnader i kostnadsfordelingen og –
analysen. Dette skyldes, som det var tilfelle på skole, at barnehagene er svært ulike av karakter,
særlig med tanke på størrelse.
Når det gjelder disse tallene vil vi presisere at for Billefjord barnehages del var det kun drift frem
til juni 2012, slik at vi har måttet omregne disse tallene for å få sammenlignbare tall med de andre
barnehagene med helårseffekt. Billefjord barnehage ble nedlagt etter sommeren 2012 og gjenåpnet
igjen i februar 2013. Etter det vi får oppgitt er det etter gjenåpningen 5 barn i denne barnehagen.
For å ha sammenlignbare tall har vi imidlertid basert oss på 2012-tall også for Billefjord
barnehage.
I den videre fremstillingen vil vi gå nærmere inn på de enkelte delene av denne fremstillingen. I det
følgende vil materialet bli presentert på grafisk form for de ulike skolene, men fremstillingen
bygger på det samme materialet som tabellen over.
3.3.2.1 Fordeling av totalkostnad pr barnehage
I den følgende grafiske fremstillingen har vi sett på hvordan den totale ressursbruken per
barnehage er fordelt mellom personalrelaterte kostnader, øvrige kostnader og bygningsrelaterte
kostnader. (Hva som ligger inne i de ulike komponentene er nærmere spesifisert under forrige
avsnitt.)
Side 35 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Fordeling av totale enhetskostnader pr barnehage og
kommunegjennomsnitt på kommunale barnehager
100 %
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
Bygningsmessige
kostnader pr heltidsbarn
Øvrige driftskostnader
Personalrelaterte
kostnader
Figur 11 Fordeling av totale enhetskostnader ved de ulike barnehagene og kommunegjennomsnitt
Tabellen over viser hvordan midlene er fordelt internt i den enkelte barnehage med 100 % som
det totale ressursbruken per barn (justert for foreldrebetaling).
I likhet med analysene på skolene i forrige delkapittel ser vi at enhetene i Billefjord og Børselv
skiller seg ut med en høyere andel bygningsrelaterte kostnader enn i Lakselv og Ajanas barnehage,
og en tilsvarende lavere andel personalrelaterte kostander. Fordelingen av kostnadene viser at det
er større forskjeller på kostnadsstrukturen mellom barnehagene enn på skoleområdet. I noen grad
ser vi også at barnehagene i henholdsvis Billefjord og Børselv har en noe lavere andre kostnader
på øvrige driftsutgifter enn i Lakselv og Ajanas. Dette kan antagelig henge sammen med de
stordriftsfordelene en har ved å organisere enhetene som oppvekstsenter, og sambruk og felles
ledelse med skolene.
3.3.2.2 Personalrelaterte kostnader pr heltidsbarn
Når det gjelder de personalrelaterte utgiftene har vi, som på skoleområdet, trukket ut kostnadene
til tilpassede opplegg til barn med spesielle behov. For barnehageområdet er også disse kostnadene
ført på en egen funksjon i KOSTRA-rapporteringen; funksjon 211 Styrket førskoletilbud.
Hensikten med å holde denne typen kostnader utenfor våre analyser er å oppnå sammenlignbare
tall som i så liten grad som mulig påvirkes at det kan være særskilte forhold i brukermassen, som
kan påvirke ressursbruken i en bestemt retning.
Side 36 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Personalrelaterte kostnader pr. heltidsbarn
160 000
149 325
134 583
140 000
120 000
115 925
114 440
Børselv
barnehage
Lakselv
barnehage
119 633
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
Billefjord
barnehage
Ajanas barnehage Gj.sn. pr barn
hele kommunen
Figur 12 Personalrelaterte kostnader per heltidsbarn ved de ulike barnehagene og kommunegjennomsnitt
I oppstillingen over ser vi at det er relativt store forskjeller mellom de ulike enhetene i ressursbruk
per barnehagebarn til personalrelaterte kostnader. Forskjeller i disse kostnadene får også stor
betydning for totalbildet, siden de personalrelaterte kostnadene dekker for 70 – 85 % av de totale
kostnadene på barnehageområdet.
Siden antall barn i barnehagene i Børselv og Billefjord er lavt er det å forvente at disse
barnehagene vil komme ut med en høyere enhetskostnad enn den større barnehagen i Lakselv,
men en skulle forvente de to barnehagene i Børselv og Billefjord ville komme ut med noenlunde de
samme resultatene. Imidlertid ser vi at barnehagen i Billefjord kommer ut med en vesentlig høyere
enhetskostnad enn i Børselv. (Her gjør vi oppmerksom på at tallene fra Billefjord er omregnet for
å få helårseffekt, siden det kun var drift i barnehagen i første halvår i 2012.) Børselv barnehage ser
ut til å drive effektivt med tanke på personalrelaterte kostnader. Dette henger antagelig sammen
med barnehagens plassering inne i skolebygningen. Ajanas barnehage, som er en relativt liten
frittstående barnehage som dermed kommer ut med relativt høye kostnader på personalrelaterte
kostnader.
Ut fra de tall vi har å sammenligne med ser det også ut til at Lakselv barnehage har en relativt
gjennomsnittlig enhetskostnad på de personalrelaterte kostnadene.
3.3.2.3 Øvrige driftskostnad pr heltidsbarn
Med øvrige driftskostnader mener vi de kostnader som påløper til administrasjon, felleskostnader,
kontorhold, og diverse andre småkostnader.
Side 37 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Denne type kostnader vil i noen grad være fast uavhengig av antall barn, og det er dermed å
forvente at de minste barnehagene vil ha en vesentlig høyere sats per barn på denne type
kostnader.
Øvrige driftskostnader pr heltidsbarn
7 000
6 474
6 217
6 209
Lakselv
barnehage
Ajanas
barnehage
Gj.sn. pr barn
hele
kommunen
6 000
5 000
4 783
4 055
4 000
3 000
2 000
1 000
0
Billefjord
barnehage
Børselv
barnehage
Figur 13 Øvrige driftskostnader per heltidsbarn ved de ulike barnehagene og kommunegjennomsnitt
Vi ser for det første at det er små forskjeller i beløp mellom de ulike barnehagene. Vi ser også at
det på dette området ikke ser ut til å være realisert noen vesentlig stordriftsfordel ved Lakselv
barnehage. I en såpass stor barnehage som Lakselv barnehage skulle en kunnet forvente en
kostnad per heltidsbarn på dette området som lå anslagsvis 1000 kr under dagens nivå per barn.
3.3.2.4 Bygningsmessige kostnader pr heltidsbarn
Bygningsmessige kostander skal dekke kostnader til vaktmester, renhold, vedlikehold, strøm,
avskrivninger mv.
På dette området vil vi normalt forvente at det er høyere kostnader per barn i de små barnehagene
siden det på barnehagene i Børselv og Billefjord er færre barn å fordele fellesarealene på.
Side 38 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Bygningsmessige kostnader pr heltidsbarn
60 000
55 796
50 000
40 000
30 000
23 050
20 000
11 499
11 774
Ajanas barnehage
Gj.sn. pr barn
hele kommunen
8 149
10 000
0
Billefjord
barnehage
Børselv
barnehage
Lakselv
barnehage
Figur 14 Bygningsmessige kostnader per heltidsbarn ved de ulike barnehagene og kommunegjennomsnitt
Grafen over viser at det er store forskjeller i de bygningsmessige kostnadene mellom alle de tre
barnehagene i kommunen. Dette er også i tråd med forventningene.
Årsaken til den store forskjellen i kostnader mellom Billefjord barnehage og Børselv barnehage er
at barnehagen i Billefjord holder til i et selvstendig bygg i nærhet til skolen, mens barnehagen i
Børselv ligger inne i skolen. På denne måten vil de bygningsmessige kostnadene i Børselv bli lavere
enn en ellers skulle kunne forvente på grunn av den felles arealutnyttelsen med skolen som gjør
lokalene billigere å drive, både totalt sett og fordelt på antall barn.
De bygningsmessige kostnadene på barnehagen i Lakselv er omtrent som en skulle forvente med
om lag 8 000 i kostnad pr heltidsbarn. Det er også som forventet at Ajanas barnehage vil ligge noe
høyere som følge av at dette er en relativt liten en-avdelings barnehage.
3.3.2.5 Oppsummering kostnadsanalyse barnehage
I den påfølgende oppsummeringen har vi lagt sammen de personalrelaterte kostnadene, øvrige
driftskostnader og bygningsmessige kostnader. Med dette grunnlaget har vi kommet frem til en
total enhetskostnad per heltidsbarn i barnehage på de 4 nevnte kommunale barnehagene i
Porsanger.
Side 39 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Enhetskostnad per barn justert for
foreldrebetaling
250 000
202 788
200 000
150 000
126 534
124 691
102 999
112 913
100 000
50 000
0
Billefjord
barnehage
Børselv
barnehage
Lakselv
barnehage
Ajanas
barnehage
Gj.sn. pr barn
hele
kommunen
Figur 15 Enhetskostnad per barn justert for foreldrebetaling ved de ulike barnehagene og
kommunegjennomsnitt
Som det fremgår av tabellen over er det ganske store forskjeller i enhetskostnader pr heltidsbarn i
barnehage på de 4 barnehagene. Billefjord barnehage skiller seg ut som den barnehagen med klart
den høyeste enhetskostnaden. Dette skyldes at denne barnehagen har de høyeste personalrelaterte
kostnaden per barnehagebarn, og har de dyreste lokalene å drifte per barn. De bygningsmessige
kostnadene er det vanskelig å gjøre noe med siden barnehagen ligger som den ligger i en
frittstående bygning. Når det gjelder de personalrelaterte kostnadene bør en målsetting være å
redusere disse i noen grad. Etter det vi forstår er det imidlertid flere barn i barnehagen i Billefjord
etter gjenåpningen i februar 2013, slik at en ut fra dette burde kunne forvente en bedre
ressursutnyttelse av personalet i denne barnehagen når ressursene kan deles på flere barn.
Lakselv barnehage kommer i denne oppstillingen ut med kostnader som fremstår som relativt
gjennomsnittlige totalt sett per heltidsbarn. Barnehagenes størrelse tatt i betraktning tilsier også at
det er en relativt sett effektiv barnehagedrift i Børselv og Ajanas barnehager.
Side 40 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Avvik enhetskostnad fra gjennomsnittet
100 000
89 875
80 000
60 000
40 000
20 000
13 621
11 778
0
-20 000
Billefjord
barnehage
Børselv
barnehage
Lakselv barnehage Ajanas barnehage
-9 914
Figur 16 Avvik enhetskostnad fra kommunegjennomsnittet ved de ulike barnehagene
Som en ser over der vi har sett på hvor stort avvik den enkelte barnehage har fra
gjennomsnittskostnaden på enhetskostnader så ser vi også her at Billefjord barnehage skiller seg ut
med høye kostnader. Siden Lakselv barnehage er den klart største barnehagen og veier tyngst inn i
gjennomsnittsberegningen er også avvik et fra gjennomsnittet i kommunen til Lakselv barnehage
relativt liten i denne fremstillingen.
Side 41 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
4. Gjennomgang av skolestruktur
4.1 Innledning
Et ”kronspørsmål” er i hvilken grad dagens skoleog barnehagekapasitet kan håndtere den
befolkningsutviklingen som befolkningsframskrivningene legger til grunn. Framskrivningene som
vi presenterer i rapporten, vil være datagrunnlag for analyser av kapasitet og eventuelle tilrådinger
om kapasitetstilpasninger.
Vi har også beregnet hvor store mer-/mindreutgifter Porsanger kan få som følge av
befolkningsutviklingen, basert på beregningsopplegget fra det tekniske beregningsutvalg for
kommunal økonomi.
Ved vurdering av skolestrukturen i Porsanger har vi også vurdert følgende forhold:
•
Bosettingsmønster, elevgrunnlag og reisetid. Dette vil være særlig relevant når en samtidig
også skal vurdere transportkostnader som følge av strukturendringer.
•
Elevtallsframskrivingene har vi også forsøkt å fordele mellom de ulike skolekretsene som
eksisterer i Porsanger i dag. Det vil bli presentert nærmere om prinsipper for denne
dekomponeringen.
Videre vil vi i dette kapittelet også gjennomgå ulike scenarier og hvilke økonomiske konsekvenser
det vil ha for kommunen å gjennomføre flere ulike strukturendringer i skolesektoren i Porsanger.
Disse scenariene vil i stor grad basere seg på de beregninger av enhetskostnader som vi vil
gjennomføre i denne utredningens kapittel 4.
4.2 Befolkningsframskrivninger for Porsanger kommune
Under presenteres befolkningsframskrivninger for Porsanger kommune. Vi finner det naturlig også
å se på historiske utviklingstrekk som grunnlag for å utarbeide/utvikle et mer robust
prognosemateriale. Med tanke på kapasitet innenfor barnehage og skole, er det naturligvis
utviklingen i antall 0-5 åringer og 6-15 åringer som vies spesiell oppmerksomhet.
Side 42 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
4.2.1 Historisk utvikling etter 1967
Befolkningen i Porsanger nådde sitt hittil høyeste nivå 1.1.1980 da innbyggertallet var på 4.597
personer. I figuren ved siden av leses den årlige, relative befolkningsveksten av på den venstre
aksen. Antall innbyggere (nivået), gitt ved den røde kurven, leses av på den høyre, vertikale aksen.
I et langsiktig perspektiv tilbake til 1960-tallet har kommunen hatt en periode med
befolkningsvekst: På siste del av 1960- tallet og på begynnelsen av 1970-tallet var veksten i
folketallet i Porsanger sterk, og i flere år over landsgjennomsnittet. Etter 1980 har
befolkningsutviklingen vært svak, spesielt etter 2000.
4,0
3,5
4 700
Årlig vekst i %
Befolkning
3,0
4 500
2,5
2,0
1,5
4 300
1,0
0,5
4 100
0,0
-0,5
-1,0
3 900
-1,5
-2,0
3 700
-2,5
11
Figur 17 Utvikling av folketallet i Porsanger 1964-2013. Kilde: SSB.
4.2.2 Befolkningsutvikling etter 2000
I figuren under er befolkningsutviklingen etter år 2000 vist for Porsanger, fylket og landet. Som
det framgår av figuren har Porsanger hatt en betydelig svakere befolkningsutvikling enn fylket og
landet etter 2000
11
1.1.1967 endret kommunen navn fra Kistrand til Porsanger
Side 43 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
115
110
105
Porsanger
100
Finnmark
95
Hele landet
90
85
Figur 18 Utvikling av folketallet i Porsanger, Finnmark og hele landet etter 2000. Indeksert slik at nivået i
2000=100
4.2.3 Befolkningsutvikling dekomponert
Befolkningsutviklingen kan splittes opp i tre ulike komponenter: Fødselsoverskudd, netto
innvandring og innenlands flytting.
Fødselsoverskuddet (=fødte-døde) betyr lite for befolkningsutviklingen i Porsanger. Kommunen
har hatt fødselsoverskudd i bare et av de siste 6 årene.
Direkte innvandring fra utlandet har betydd mye, og har bidratt til å begrense kommunens
befolkningsnedgang. Kommunen har hatt netto innvandring (=innvandring-utvandring) i samtlige
år etter 2000.
Porsanger har hatt negativ (innenlands) flyttebalanse i alle år etter 2000, med unntak av 2012. En
del av de som flytter ut av kommunen er antakelig personer som har innvandret tidligere. Den
høye innvandringen er dermed litt av årsaken til at netto utflytting er så stor.
Side 44 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
80
60
40
59
20
0
-20
20
6
21
18
17
34
34
14
-13
2
25
5
11
9
16
8
-8
16
-18
-41
-69
-40
-88
-60
-101
-106
-82
19
6
34
-7
24
-4
-41
-51
-34
28
-20
-57
-80
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fødselsoverskudd
Netto innvandring
Netto flytting (innenlandsk)
Figur 19 Utvikling av folketallet i Porsanger etter 2000, fordelt på fødselsoverskudd, innvandring og
innenlands flytting. Kilde: SSB.
4.2.4 Aldersfordeling 0-90 år
Aldersfordelingen i et område reflekterer for en stor del den historiske demografiske utviklingen.
Det er spesielt flyttestrømmene som over tid avspeiles i aldersstrukturen. I figuren under har vi sett
på andelen av befolkningen i hvert alderstrinn fra 0-90 år, og sammenlignet denne andelen med
tilsvarende andel for landet i 2000 og 2013. Landsgjennomsnittet avspeiles i tallet null på den
horisontale aksen.
Side 45 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
90 år
85 år
80 år
75 år
70 år
65 år
60 år
55 år
50 år
45 år
2013
40 år
2000
35 år
30 år
25 år
20 år
15 år
10 år
5 år
0 år
-50
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
Figur 20 Prosentvis avvik i andelen av befolkningen i ulike alderstrinn (0-90 år) mellom Porsanger og Norge i
2000 og 2013. Kilde: SSB
Det som er karakteristisk for Porsanger er den lave andelen unge voksne, det vil si personer fra 20
til 40 år. I denne aldersgruppen er andelen i Porsanger i noen alderstrinn over 30 prosent lavere
enn på landsbasis. Ettersom det er denne aldersgruppen som har små barn, blir det også en relativt
liten andel barn opp til 10 år. Fra 50 år og eldre er andelen i Porsanger i de fleste alderstrinn
høyere enn landsgjennomsnittet. Samtidig ser vi at det har skjedd store endringer fra 2000 til
2013, færre unge voksne, og flere over 50 år.
I tabellen under er vist utviklingen for Porsanger i ulike aldersgrupper fra 2000-2013. Utviklingen
er her indeksert slik at nivået i 2000=100. Tabellen viser at antall barn og ungdom i
aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år er redusert med hhv. 44 prosent og 18 prosent i denne perioden.
Aldersgruppen 16-66 år er redusert med 10 prosent. Eldregruppene 67-79 år og 80-89 år har økt
Side 46 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
med hhv. 20 prosent og 10 prosent, mens antall eldre over 90 år har økt med 144 prosent.
Samtidig viser innbyggertallet totalt en reduksjon på nær 11 prosent i samme periode.
Tabell 12 Utvikling i ulike aldersgrupper Porsanger 2000-2013. Utvikling indeksert slik at nivået i
2000=100. Kilde SSB
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
0-5 år
100
89
91
83
82
81
79
76
71
63
62
59
57
56
6-15 år
100
99
99
102
102
101
94
91
90
91
88
85
83
82
16-66 år
100
98
98
96
97
97
95
93
91
90
90
91
89
90
67-79 år
100
99
101
100
101
101
100
100
102
99
106
107
111
120
80-89 år
100
100
101
105
109
107
123
125
124
123
118
113
115
110
90 år og
100
111
144
144
178
178
189
156
144
156
244
256
278
244
100
98
98
96
97
97
95
93
91
90
90
89
89
89
eldre
Totalt
4.2.5 Befolkningsframskrivninger fra SSB
Siste befolkningsframskriving fra SSB ble publisert i juni 2012 og er basert på registrert folketall
per 1. januar 2012. Kommunevise tall er tilgjengelige frem til 2040. SSBs mellomalternativ
(MMMM) - som står for mellomnivået for fruktbarhet, levealder, innenlands mobilitet og netto
innvandring, blir sett på som det mest realistiske alternativet.
Fra 2013 til 2030 foreskriver SSB en befolkningsnedgang for Porsanger på 12,2 prosent, eller 485
personer. Til sammenligning er det forventet en vekst for fylket og landet på hhv. 6,0 prosent og
19,5 prosent. I figuren under er faktisk befolkningsutvikling fra 2000 til 2013 videreført med SSBs
framskrivninger fra 2013-2030.
12
12
Fra 2000 til 2013 har Porsanger hatt en befolkningsnedgang på 10,5 prosent, eller 464 personer. Finnmark har hatt en
befolkningsvekst på 0,6 prosent, mens det på landsbasis har vært en vekst på 12,8 prosent.
Side 47 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
140
130
120
110
Porsanger
100
Finnmark
90
Hele landet
80
70
Figur 21 Befolkningsutvikling 2000-2013, videreført med SSBs framskrivninger 2013-2030 (alt M).
Porsanger, Finnmark og landet. Indeksert slik at nivået i 2000=100. Kilde: SSB.
SSB opererer med tre hovedalternativer for befolkningsprognoser; mellomalternativet,
lavalternativet og høyalternativet. Figuren under viser utviklingsforløp for Porsanger ved bruk av
de tre prognosealternativene.
4 600
4 400
4 200
4 000
M
3 800
L
3 600
H
3 400
3 200
3 000
Figur 22 Befolkningsutvikling 2000-2013, videreført med SSBs framskrivninger 2013-2030 alt M, L, H.
Porsanger kommune. Antall personer. Kilde: SSB.
Fra 2013 til 2030 anslår mellomalternativet en nedgang på 485 personer eller 12,2 prosent, mens
lav og høyalternativet anslår en nedgang på hhv. 760 personer (19,2 prosent) og 158 personer
(4,0 prosent).
Side 48 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
I tabellen over er vist prognoser for Porsanger i ulike aldersgrupper fra 2013-2030. Utviklingen er
her indeksert slik at nivået i 2013=100.
Tabell 13 Utvikling i ulike aldersgrupper Porsanger 2013-2030 (alt M). Utvikling indeksert slik at nivået i
2012=100. Kilde: SSB.
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
0-5 år
100
99
100
100
100
98
98
98
98
97
94
94
94
93
93
93
93
91
6-15 år
100
94
91
89
87
83
80
79
78
77
75
74
75
74
73
73
73
72
16-66 år
100
97
96
94
92
91
90
89
87
86
84
82
81
80
78
77
75
74
67-79 år
100
104
108
115
121
126
131
134
139
145
147
153
152
152
154
152
153
152
80-89 år
100
104
111
111
114
117
117
116
121
115
134
135
139
152
163
176
188
207
90 år og eldre
100
105
127
127
127
109
118
123
118
132
127
123
145
136
145
141
145
155
Totalt
100
98
97
97
96
96
95
94
94
93
92
92
91
90
90
89
89
88
SSB anslår at antall barn og ungdom i aldersgruppene 0-5 år og 6-15 vil reduseres med hhv. 9
prosent og 28 prosent i denne perioden. Aldersgruppen 16- 66 år vil reduseres med 26 prosent.
Eldregruppene 67-79 år, 80-89 år og 90 år og eldre anslås å øke med hhv. 52 prosent, 107
prosent og 55 prosent. Innbyggertallet totalt anslås som nevnt å reduseres med omlag 12 prosent i
denne periode.
I figuren under er faktisk utvikling fra 2000 til 2013 videreført med SSBs framskrivninger fra
2013-2030 for aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år.
"Barne- og ungdomsgruppene"
110
100
90
80
70
60
50
0-5 år
6-15 år
Figur 23 Befolkningsutvikling 2000-2013, videreført med SSBs framskrivninger 2013-2030 (alt M). 0-5 år og
6-15 år. Porsanger kommune. Indeksert slik at nivået i 2000=100. Kilde: SSB.
Side 49 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Fra 2013 til 2030 foreskriver SSB en nedgang i aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år på hhv. 9,3
prosent og 28,3 prosent, eller 20 personer og 130 personer.
13
Tabellen under viser utvikling i ulike aldersgrupper i absolutte tall.
Tabell 14 Antall personer i ulike aldersgrupper i Porsanger 2000, 2013, 2015, 2020 og 2030 (alt M). Kilde:
SSB.
2000
2013
2015
2020
2030
0-5 år
380
214
215
210
194
6-15 år
564
460
418
363
330
16-66 år
3 022
2 713
2 598
2 421
2 005
67-79 år
356
427
463
571
647
80-89 år
120
132
146
153
273
90 år og
9
22
28
27
34
4 451
3 968
3 868
3 745
3 483
eldre
Totalt
Under er vist utvikling i ulike aldersgrupper som andel av befolkningen totalt for Porsanger og for
landsgjennomsnittet.
Porsanger har i dag en lavere andel barn og unge i aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år enn
landsgjennomsnittet. I 2013 utgjør andelen for Porsanger i de aktuelle aldersgruppene hhv, 5,4
prosent og 11,6 prosent. Ifølge SSBs prognoser vil andel barn 0-5 år øke noe i de neste årene. I
2030 anslås andelen å utgjøre 5,6 prosent av befolkningen. I aldersgruppen 6-15 år anslås andelen
å reduseres i de neste årene. I 2030 anslås andelen å utgjøre 9,5 prosent av befolkningen.
På landsbasis anslås andelene i de aktuelle aldersgruppene å holde seg uendret i perioden 2013 til
2030.
13
Fra 2000 til 2012 har kommunen hatt en nedgang i aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år på hhv. 43,7 prosent og 18,4
prosent, eller 166 personer og 104 person.
Side 50 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 15 Prosentandel av befolkningen i ulike aldersgrupper. 2000, 2013, 2015, 2020 og 2030 (alt M).
Porsanger kommune. Kilde: SSB.
2000
2013
2015
2020
2030
0-5 år
8,5
5,4
5,6
5,6
5,6
6-15 år
12,7
11,6
10,8
9,7
9,5
16-66 år
67,9
68,4
67,2
64,6
57,6
67-79 år
8,0
10,8
12,0
15,2
18,6
80-89 år
2,7
3,3
3,8
4,1
7,8
90 år og
0,2
0,6
0,7
0,7
1,0
eldre
Tabell 16 Prosentandel av befolkningen i ulike aldersgrupper. 2000, 2013, 2015, 2020 og 2030 (alt M). Hele
landet. Kilde: SSB.
2000
2013
2015
2020
2030
0-5 år
8,1
7,4
7,4
7,6
7,4
6-15 år
13,0
12,2
12,1
11,9
12,2
16-66 år
65,1
67,0
66,6
65,6
63,2
67-79 år
9,5
8,9
9,7
10,8
11,4
80-89 år
3,7
3,6
3,4
3,3
4,9
90 år og
0,6
0,8
0,8
0,8
0,8
eldre
4.3 Hvordan påvirkes kommunens utgifter av den
(framtidige) demografiske utviklingen?
Kommunesektoren har ansvaret for bl.a. barnehager, grunnskole og pleie- og omsorgstjenester.
Dette er tjenester som i hovedsak er rettet mot bestemte aldersgrupper av befolkningen, og hvor
utgiftene i stor grad påvirkes av den demografiske utviklingen.
Flere 0-5 åringer og 6-15 åringer trekker isolert sett i retning av økte utgifter til barnehage og
grunnskole. Flere eldre i aldersgruppen 67-79 år og over 90 år bidrar isolert sett til økte utgifter til
pleie- og omsorgstjenesten, mens færre eldre i alderen 80-89 år trekker i motsatt retning.
Side 51 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
I forbindelse med konsultasjonsmøtene mellom staten og kommunesektoren om kommende års
statsbudsjett legger Teknisk beregningsutvalg for kommunal økonomi fram beregninger om
hvordan den demografiske utviklingen antas å påvirke kommunesektorens utgifter. TBU har
beregnet at kommunesektoren i 2013 kan få merutgifter på 3,5 mrd. kr bare for å opprettholde
14
standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet.
Under har vi beregnet hvor store mer-/mindreutgifter Porsanger kommune kan få som følge av
befolkningsutviklingen. Basert på beregningsopplegget fra TBU er det anslått at kommunen kan få
15
merutgifter på 0,4 mill kr i perioden 2013 til 2030, som følge av endringer i demografien.
I
aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år er det isolert sett anslått mindreutgifter på hhv. om lag 3,3 mill
kr og om lag 22,1 mill kr i samme periode.
Tabell 17 Beregnede mer-/mindreutgifter 2013-2030 knyttet til den demografiske utviklingen 2012-29.
16
Porsanger kommune. Faste 1000 2012-kr. Kilde: SSB/TBU.
2013
0-5 år
2013-2016
2013-2020
2013-2030
-150
-354
-859
-3 287
6-15 år
-1 279
-9 435
-16 792
-22 069
16-18 år
1 274
-4 461
-5 523
-12 745
19-66 år
63
-1 808
-3 809
-9 499
67-79 år
1 432
4 210
7 875
11 262
80-89 år
-894
1 192
2 235
20 113
-1 307
1 307
871
3 921
-862
-9 350
-16 001
-12 303
-2 136
-4 889
-10 479
441
90 år og eldre
Sum
Sum ekskl 16-18 år
4.4 Dagens skoleog barnehagestruktur i Porsanger
Dagens skoleog barnehagestruktur i Porsanger er for skolenes del slik at en har 3 skoler i
kommunen, der alle skolene er 1-10 skole. Lakselv skole er den største skolen, og ligger i
kommunesenteret Lakselv. Lakselv skole har i underkant av 400 elever. Videre har Porsanger
14
Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), april 2012
15
Aldersgruppen 16-18 år kan i stor grad knyttes til fylkeskommunen. I sum ekskl. 16-18 år er denne aldersgruppen holdt
utenfor (= -12 303 + 12 745).
16
Mens TBU bare har anslått mer-/mindreutgifter for 2013, har vi også sett på kostnadene i perioden fram mot 2030.
TBU presiserer at beregningene må ses på som grove anslag. Vi vil understreke at usikkerheten også vil øke når vi ser på
flere år framover i tid.
Side 52 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
kommune Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter, som både har skole og
barnehage. Hver av disse to skolene har ca 20-30 elever fordelt på 1.-10. trinn.
Børselv og Billefjord ligger på hver sin side av fjorden ca 4 mil fra kommunesenteret Lakselv.
På barnehage har Porsanger kommune den største delen av sine barnehageplasser i private
barnehager. I tillegg har kommunen drift i egenregi i to barnehager i Lakselv (Lakselv barnehage
og Ajanas barnehage), en i Børselv og en i Billefjord. Barnehagene i Børselv og Billefjord er
underlagt skolen og organisert som oppvekstsenter. Barnehagen i Billefjord ble nedlagt ved
utgangen av juni 2012, men gjenåpnet i februar 2013.
I denne utredningen av skolestruktur er det naturlig også å vurdere barnehagestruktur siden det
både for Børselv og Billefjord er barnehager i tilknytning til skoleanleggene.
4.5 Endring i enhetskostnader på den enkelte skole
hensyntatt estimert endring av elevtall
Som det er nevnt i avsnitt 3.2 forventes det en befolkningsnedgang i Porsanger i årene som
kommer, og den estimerte befolkningsnedgangen er størst i aldersgruppene 6-15 år, dvs i de
aldersgruppene som er i skolepliktig alder. Denne befolkningsnedgangen bidrar også til å redusere
kommunens økonomiske forutsetninger. Slik det er beregnet og presentert vil
befolkningsnedgangen i aldersgruppen 6-15 år isolert sett redusere kommunens beregnede utgifter
med om lag 22 millioner i perioden 2013-2030. Med disse forutsetningene er det behov for å
tilpasse skoletilbudet til en fremtidig økonomisk lavere ramme enn i dag.
I de videre analysene legger vi SSBs middelalternativ til grunn, og den prognosen gir en estimert
elevtallsutvikling i Porsanger frem til 2025 som ser slik ut:
Side 53 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Utvikling i totalt antall elever (MMMMM)
450
400
350
300
250
2013
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
2025
Figur 24 Utvikling i totalt antall elever 2013-2025 i Porsanger kommune etter SSBs mellomalternativ. Kilde:
SSB
Frem mot 2020 kommer det til å bli om lag 80 færre elever i grunnskolen i Porsanger. I den
forbindelse har vi sett litt hva det vil koste å videreføre dagens skolestruktur.
For å fremskrive enhetskostnadene per elev ved den enkelte skole har vi måttet gå inn og gjøre
forutsetninger for hvordan elevtallsutviklingen vil fordele seg mellom de ulike skolekretsene. I en
slik beregning kan en gjøre forutsetninger som forfordeler både sentralskolen i Lakselv og
distriktsskolene i Billefjord og Børselv. Vi har tatt nøkterne forutsetninger der vi har latt eventuell
usikkerhet komme distriktsskolene til gode i form av noe mer optimistiske estimater enn det som
kanskje er et sannsynlig framtidsscenario. Her oppsummerer vi de forutsetningene vi har tatt for
fordelingen:
- Vi har valgt å fordele mellom skolene etter gjennomsnittlig andel av totalt antall elever i
perioden 2013-16 siden fødselstallene allerede gir en god pekepinn på elevtallet de neste 5 årene.
Her er det imidlertid ikke tatt hensyn til flytting både internt i kommunen og inn og ut av
kommunen, siden dette er vanskelig å estimere. Gitt sentraliseringstrenden overvurderer dette
elevtallet ved Børselv og Billefjord i noen grad.
- Det ville kanskje vært mer realistisk å kjøre trendfremskriving på antall elever og ikke på andel
av elevene, det ville antagelig undervurdert elevtallet ved Børselv og Billefjord. Vi har altså valgt
en forutsetning med en fast andel av totalt antall elever på de ulike skolene.
- En trendframskriving vil uansett ikke gjøre vesentlig forskjell på beregningene for Børselv og
Billefjord siden de fra før også er av liten størrelse.
- Uansett valg av forutsetninger er bildet ganske klart hva gjelder antall elever: Det blir vesentlig
færre elever i Porsanger fremover; ca 80 færre elever de neste 10 årene, med størst nedgang de
første 5 årene.
Side 54 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Ut fra disse forutsetningene har vi kommet frem til et estimat på totalt antall elever fordelt på de
ulike skolene som gir disse elevtallene:
Tabell 18 Utvikling i antall elever 2013-2025 etter SSBs mellomalternativ fordelt på de ulike skolene
Utvikling i
2013
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
2025
438
423
405
394
386
378
369
365
363
360
359
359
365
395
381
369
359
350
343
334
331
329
326
325
325
331
16
17
15
12
14
14
13
13
13
13
13
13
13
27
25
21
23
24
23
23
22
22
22
22
22
22
antall
elever/år
Totalt
antall
elever
MMMMM
Lakselv
skole
Børselv
skole
Billefjord
skole
Ut fra disse estimerte fremtidige elevtallene har vi basert på ressursbruken i 2012 beregnet hva
enhetskostnaden vil bli i gjennomsnittet av årene i perioden 2013-25. Denne beregningen er gjort
etter samme prinsipper som i avsnitt 4.3
Side 55 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Framskrevne enhetskostnader 2012 - 2025
300 000
262 047
250 000
219 431
200 000
225 663
186 334
150 000
100 000
80 018
91 348
91 892
105 406
50 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv skole
Gj.sn pr elev hele
kommunen
Sum enhetskostnad 2012 justert for spesialundervisning
Fremskrevet total enhetskostnad gj.sn. 2013-25 basert på 2012-regnskap
Figur 25 Fremskrevne enhetskostnader sammenlignet 2012 med gjennomsnittet for perioden 2013-2015
basert på elevtallsframskrivning og -fordeling for de ulike skolene og kommunegjennomsnitt.
Beregningene viser at enhetskostnadene per elev vil øke som følge av at det blir færre elever å
fordele kostnadene på alle de tre skolene i Porsanger. Økningen i enhetskostnad vil ventelig bli
størst ved de skolene som fra før har den høyeste enhetskostnaden (se omtale av dette i avsnitt
4.3) i Børselv og Billefjord. Enhetskostnadene ved Lakselv skole vil også øke siden man på tross av
elevtallsnedgang her må opprettholde 2 parallellklasser på hvert årstrinn. Det betyr at det blir
færre elever i hver klasse til å fordele kostnadene knyttet til drift av en klasse.
I grafene under har vi vist spesifikt endringen i kostnad per elev på de ulike skolene.
Side 56 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Estimat endring enhetskostnad
2013-25 sammenlignet med 2012
40 000
35 000
36 385
33 097
30 000
25 000
20 000
15 000
11 330
13 514
10 000
5 000
0
Billefjord sjøs.
oppvekstsenter
Børselv
oppvekstsenter
Lakselv skole
Gj.sn pr elev hele
kommunen
Figur 26 Endring enhetskostnad sammenlignet 2012 med gjennomsnittet for perioden 2013-2015 basert på
elevtallsframskrivning og -fordeling for de ulike skolene og kommunegjennomsnitt.
4.6 Økonomisk virkning og vurdering av strukturendringer
(flere alternativer)
4.6.1 Forutsetninger for beregningene
I beregning av økonomisk virkning av eventuelle strukturendringer på skolesektoren i Porsanger
har vi valgt å presentere flere ulike alternativer. De ulike alternativene vil bli presentert
fortløpende i dette avsnittet, der vi har beregnet hvilken effekt det kan ha på kommunens
økonomi å gjøre det ene eller det andre. Å videreføre dagens skolestruktur har vi vist effekten av i
form av økte enhetskostnader ved alle skoleanleggene som følge av redusert elevtall i kommunen
totalt sett i avsnitt 4.5.
De beregninger vi har foretatt vil være et estimat på virkningen for 2014 med helårseffekt på
eventuelle strukturendringer. Vi presiserer at de beregnede effekter er å betrakte som et beste
estimat og ingen eksakt beregning.
Side 57 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
4.6.1.1 Brutto innsparing beregnet ved hjelp av enhetskostnader
Hovedprinsippet bak beregningen av økonomisk virkning ved strukturendringer i skolesektoren er
beregningene av enhetskostnader som er gjennomført i avsnitt 3.3. Som det fremgår av disse
beregningene er det til dels betydelige forskjeller i enhetskostnadene ved de ulike skolene. Ved våre
beregninger av effekter ved strukturendringer har vi lagt til grunn et innsparingspotensiale som
fremkommer ved differansen mellom enhetskostnaden på skolen elevene kommer fra, og
enhetskostnaden ved skolen elevene kommer til. Dette vil i beskjeden grad undervudere
innsparingspotensialet ved strukturendringer siden det er rimelig å anta at det vil ligge noen grad
av stordriftsfordeler ved å gjennomføre strukturendringer. Vi har imidlertid valgt å ikke justere for
dette, av to grunner:
1. Elevtallet ved de to distriktsskolene i Porsanger er så lavt at det vil gjøre lite utslag på
stordriftsfordeler.
2. Elevtallsprognosene tilsier en reduksjon om lag 80 elever i grunnskolen i Porsanger totalt
sett de neste 10 årene, slik at eventuell realisering av stordriftsfordeler ved
strukturendringer relativt raskt vil bli reversert som følge av elevtallsnedgangen.
I den grad strukturendringsalternativene også innebærer flytting av barnehagene har vi lagt de
samme prinsipper til grunn for fordelingen ved bruk av enhetskostnadene i avsnitt 3.3. Imidlertid
får vi opplyst fra kommunen at de kommunale barnehagene i Lakselv-området operer med full
kapasitetsutnyttelse. I Porsanger kommune er det imidlertid et betydelig innslag av private
barnehager som bør kunne dekke opp en eventuell beskjed økning av barneantallet. Imidlertid vil
også nedgangen i antall elever i grunnskolen i årene fremover, som vi har gjort rede for, også
bidra til å redusere presset på barnehageplasser.
4.6.1.2 Smådriftsulempe ved oppvekstsentrene
Noen av de alternativene vi har gjennomført beregninger på i de påfølgende avsnitt innebærer at
skoler i hhv. Børselv og Billefjord legges ned mens barnehagene videreføres, eller at deler av skolen
legges ned. I disse alternativene har vi lagt inn en beregnet effekt på smådriftsulemper ved de
gjenværende barnehagene og skolene. Grunnene til dette er at enhetene i dag drives som
oppvekstsenter som gir mulighet til felles utnyttelse av noen ressurser, for eksempel ledelse, felles
lokaler og lignende. Dersom skolene skulle bli lagt ned og barnehagene eller deler av skolen
videreføres vil det ikke lenger være mulighet til en slik ressursutnyttelse. Effekten av dette
smådriftsulempetillegget for barnehagene er mindre for Billefjord enn for Børselv, siden
barnehagen i Billefjord allerede i dag ligger i egne lokaler, mens barnehagen i Børselv ligger inne i
skolelokalene.
Side 58 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
4.6.1.3 Transportkostnader
De alternativene vi har regnet på som innebærer nedleggelse av skoler vil medføre at det oppstår
et transportbehov av elever fra henholdsvis Billefjord og Børselv inn til Lakselv. Finnmark
fylkeskommune er ansvarlig for skoletransport og vil også måtte dekke det meste av kostnaden
ved dette. Kommunen må imidlertid betale barnebillett, som i det ordinære rutesystemet, for den
distansen det skal transporteres. Etter kontakt med Finnmark fylkeskommune har vi lagt til grunn
en barnebillett på 41 kr hver veg som må dekkes av kommunen tur-retur hver dag i 190
skoledager i året.
Finnmark fylkeskommune har frem til nå vært en av to fylkeskommuner som har dekket transport
hjem tidligere for de minste elevene som har kortere skoledag, såkalt ”midtskyss.” Den andre
fylkeskommunen som har hatt denne ordningen er Nord-Trøndelag, mens de øvrige av landets
fylkeskommuner ikke lenger har slike ordninger. Etter det vi får opplyst vil det i løpet av nær
fremtid legges frem en sak for politisk behandling i Finnmark fylkeskommune der den
administrative innstillingen er at ordningen med midtskyss avvikles i Finnmark fylke. Etter det vi
får opplyst er det også sannsynlig at denne innstillingen blir vedtatt, og at ordningen med
midtskyss blir avviklet i Finnmark fra og med neste skoleår. I våre beregninger har vi derfor ikke
tatt høyde for muligheten for midtskyss.
4.6.1.4 Opplæring i samisk og kvensk
Porsanger har utstrakt flerspråkelighet i skolen, med opplæring i norsk, samisk og kvensk.
I Børselv er det mange elever som har kvensk og i Billefjord er det et utpreget samisk miljø. I
tillegg er det relativt utstrakt språkopplæring også i Lakselv.
Porsanger kommune får refusjon for merkostnader som følge av å gi språkopplæring i flere språk.
I samisk gis det et grunntilskudd per skole med en grunnresurs på 23,25 uketimer, som gir et årlig
tilskudd på om lag 410 000 per skole. I tillegg gis det tilskudd ut fra antall elever som velger
samisk i skolen. Dersom det legges ned skoler i Porsanger vil det medføre reduksjon i utløste
grunntilskudd, som følge av at en har færre skoler som er tilskuddsberettiget. Imidlertid vil det
reduserte tilskuddet i noen grad motsvares av en kostnadsreduksjon som følge av det trengs
relativt sett færre lærerårsverk til å undervise på færre skoleanlegg. Vi har estimert dette til å
utgjøre halvparten av det tilskuddet som bortfaller, slik at en beregnet nettoeffekt av bortfall av
grunntilskudd til samisk opplæring vil utgjøre halvparten av grunntilskuddet på 410 000. Når det
gjelder det øvrige tilskuddet til samisk har vi ikke lagt inn noen effekt på det siden det fortsatt vil
være et utstrakt samisk opplæringstilbud i Porsanger. Elever som eventuelt blir flyttet til ny skole
Side 59 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
vil gå inn i eksisterende grupper i samisk opplæring, og dermed ikke utgjøre noen endring i netto
kostnad for kommunen.
For opplæring i kvensk er det ikke et grunntilskudd pr skole tilsvarende grunntilskuddet for
samisk. Her gis det tilskudd på antall grupper som får kvensk opplæring per skole. Etter vår
mening vil et slikt flatt og innsatsstyrt system for finansiering medføre at det ikke vil bli noen
vesentlig effekt på netto tilskudd ved endring av skolestrukturen. (Det vil si ikke bare ta hensyn til
tilskuddet, men også de lønnskostnadene som påløper for å gi tilbudet) Derfor har vi ikke
innregnet noen effekt på dette ved de ulike strukturalternativene.
4.6.1.5 Friksjonskostnader
I tillegg til de ovennevnte og identifiserbare effektene av endringer i skolestrukturen i Porsanger
mener vi en også bør erkjenne at det særlig i en omleggingsfase vil være effekter som ikke er lett
identifiserbare. I tillegg mener vi det også vil være effekter som oppstår som følge av at slike
strukturendringer er omstridt og gjerne møter mye motstand. Motstand og tiltak for å møte
motstanden har også sin kostnad. Derfor har vi lagt inn et kostnadselement med
friksjonskostnader ved omlegging av skolestruktur.
En friksjonskostnad som kan nevnes særskilt er at dersom skolene i Billefjord og Børselv legges
ned og elevene overflyttes til Lakselv skole vil det måtte opprettes en 3. parallellklasse på et av
klassetrinnene (dagens 5. trinn). Dette vil imidlertid være en forbigående kostnad og ut fra
prognosene for fremtidig elevtall som vi har presentert i denne rapporten er det lite trolig at det i
vil bli flere tilfeller av behov for å innføre 3 paralleller på enkelte klassetrinn.
4.6.1.6 Videreføring av bygg
Dersom oppvekstsentrene i Børselv og Billefjord skulle bli nedlagt er det kanskje nærliggende å tro
at kommunen vil selge eller avvikle sitt eierskap til bygningsmassen til dagens oppvekstsenter.
Imidlertid vil det etter vår vurdering være vanskelig å se for seg et umiddelbart salg med alternativ
anvendelse av lokalene.
I de alternativene vi har beregnet effekten av som innebærer full nedlegging av oppvekstsentrene i
Billefjord eller Børselv eller begge deler, har vi i våre beregninger lagt inn en restkostnad i den
grad kommunen viderefører bygningsmassen. Dette blant annet for å ivareta grendehusfunksjoner og lignende. En slik kostnad har vi estimert til om lag en ¼ av dagens kostnad ved å
drifte lokalene til skoleog barnehagedrift.
Kommunen kan løse dette på flere måter, men vi mener at det i alle fall på kort sikt er lite trolig at
kommunen vil slippe alle kostnader ved hold av bygningsmassen.
Side 60 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
4.6.2 Nedleggelse av Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske
oppvekstsenter
Det første alternativet vi har beregnet effekten av er det mest ytterliggående alternativet. Dette
alternativet innebærer full nedleggelse av oppvekstsentrene i både Billefjord og Børselv (både
skolene og barnehagene).
De økonomiske virkningene av dette alternativet, gitt de forutsetninger som det er gjort rede for i
avsnitt 4.6.1 ser slik ut: (Alle tall er i hele 1000 og negativt tall (-) betyr innsparing/redusert
kostnad for kommunen og positivt tall (+) betyr kostnadsøkning/redusert inntekt for kommunen.)
Tabell 19 Alternativ 1 - Nedleggelse av Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
Alternativ 1
Nedleggelse av Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse Billefjord skole
-2 660
Brutto innsparing nedleggelse Børselv skole
-2 480
Brutto innsparing nedleggelse Billefjord barnehage
-300
Brutto innsparing nedleggelse Børselv barnehage
-100
Merkostnader transport Billefjord
330
Merkostnader transport Børselv
260
Redusert refusjon samisk opplæring Billefjord grunntilskudd
410
Redusert refusjon samisk opplæring Børselv grunntilskudd
410
Innsparing redusert bemanning samisk som følge av sammenslåing med Lakselv
Friksjonskostnader ved omlegging
-410
500
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av oppvekstsentra i Billefjord og Børselv
-4 040
Videreføring drift av bygg i Billefjord
310
Videreføring drift av bygg i Børselv
230
Korrigert innsparing ved videreføring av bygg
Som nevnt er dette det mest ytterliggående strukturalternativet, og det alternativet som gir den
største innsparingen i kommunens økonomi. Dette vil innebære at skoledriften i Porsanger vil bli
samlet på en skole; Lakselv skole. Alternativet vil innebære en betydelig reiseveg for de barna som
må fraktes fra områdene rundt Børselv og Billefjord inn til Lakselv, noe som også kommer til
synes i form av økte transportkostnader i beregningene i tabellen over.
Side 61 av 90
-3 500
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Dersom dette alternativet blir gjennomført vil det bli fylt opp med flere elever på Lakselv skole.
Skoleanlegget har etter vår oppfatning kapasitet til denne elevtallsøkningen. Elevtallsøkningen vil
imidlertid sannsynligvis være midlertidig. Elevtallsprognosene tilsier at det fra og med 2016 vil
være færre elever ved Lakselv skole selv med elevene fra Børselv og Billefjord enn det er ved
Lakselv skole i dag. Som tidligere nevnt i avsnitt 3.2 er det begrenset kapasitet på grupperom ved
Lakselv skole. En eventuell utvidelse eller ombygging av bygningsmassen ved Lakselv skole for å
få flere grupperom bør imidlertid etter vår oppfatning vurderes uavhengig av valg av
skolestruktur.
4.6.3 Videreføre barnehage og 1-4 skole i Børselv og Billefjord
Alternativ 2 innebærer full nedleggelse av mellomtrinnet og ungdomstrinnet i både Billefjord og
Børselv og videreføring av oppvekstsentrene som 1-4 skole og barnehage.
De økonomiske virkningene av dette alternativet, gitt de forutsetninger som det er gjort rede for i
avsnitt 4.6.1 ser slik ut: (Alle tall er i hele 1000 og negativt tall (-) betyr innsparing/redusert
kostnad for kommunen og positivt tall (+) betyr kostnadsøkning/redusert inntekt for kommunen.)
Tabell 20 Alternativ 2 - Videreføre barnehage og 1-4 skole i Børselv og Billefjord
Alternativ 2
Videreføre barnehage og 1-4 skole i Børselv og Billefjord
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse 5-10 Billefjord skole
-2 340
Brutto innsparing nedleggelse 5-10 Børselv skole
-1 750
Beregnet smådriftsulempe Billefjord skole
370
Beregnet smådriftsulempe Børselv skole
450
Merkostnader transport Billefjord
340
Merkostnader transport Børselv
190
Friksjonskostnader ved omlegging
200
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av oppvekstsentra i Billefjord og Børselv
Som det fremgår av tabellen over vil dette alternativet medføre en reduksjon i innsparingen for
Porsanger kommune med om lag 1 million sammenlignet med alternativ 1, som innebærer full
nedleggelse av oppvekstsentrene i kommunen. (Forutsatt at en ved en eventuell full nedleggelse av
oppvekstsentrene viderefører en del av bygningsfunksjonene for grendehusformål og lignende).
Den største fordelen med et slikt alternativ er at en unngår utfordringene med å sende de minste
barna på en lang bussreise til og fra skolen hver dag.
Side 62 av 90
-2 540
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Slik vi ser det er det imidlertid særlig to utfordringer med en slik løsning. For det første vil det
medføre en relativ økning i arealkostnadene, som følge av at færre barn og elever skal bruke
tilnærmet de samme arealene. Selv om en fortsatt kan klare å nedskalere bruken av lokaler ved
skolene etter samme mønster som en har gjort store grep på med dagens skolestruktur vil det
fortsatt være kostnadskrevende lokaler å holde i drift for et lavt antall barnehagebarn og
skolelever. Den andre utfordringen med denne løsningen er at miljøet ved skolene blir veldig lite.
Dersom en viderefører skolene med 1-4 skole vil det etter de tallene vi har fått oppgitt vil det ikke
være mer enn om lag 5 elever ved skolene i henholdsvis Børselv og Billefjord. Dette blir et veldig
lite miljø og vanskelig å organisere opplæringen, særlig med tanke på at en innenfor denne lille
gruppen også skal kunne tilby flerspråklig undervisning. Et slikt skolemiljø vil bli knapt og sårbart
for både elever og lærere. Særlig dette forholdet gjør at det er vanskelig å se for seg en god løsning
for skoletilbudet i Porsanger ved dette alternativet.
4.6.4 Nedleggelse skolevirksomhet i Billefjord og Børselv, videreføre
barnehage
Det tredje alternativet vi har beregnet effekten av er et alternativ som innebærer full nedleggelse av
skolene i både Billefjord og Børselv, og videreføring av barnehagene.
De økonomiske virkningene av dette alternativet, gitt de forutsetninger som det er gjort rede for i
avsnitt 4.6.1 ser slik ut: (Alle tall er i hele 1000 og negativt tall (-) betyr innsparing/redusert
kostnad for kommunen og positivt tall (+) betyr kostnadsøkning/redusert inntekt for kommunen.)
Side 63 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 21 Alternativ 3 - Nedleggelse skolevirksomhet i Billefjord og Børselv, videreføre barnehage
Alternativ 3
Nedleggelse skolevirksomhet i Billefjord og Børselv, videreføre barnehage
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse Billefjord skole
-2 660
Brutto innsparing nedleggelse Børselv skole
-2 480
Smådriftsulempe Billefjord barnehage
100
Smådriftsulempe Børselv barnehage
250
Merkostnader transport Billefjord
330
Merkostnader transport Børselv
260
Redusert refusjon samisk opplæring Billefjord grunntilskudd
410
Redusert refusjon samisk opplæring Børselv grunntilskudd
410
Innsparing redusert bemanning samisk som følge av sammenslåing med Lakselv
-410
Friksjonskostnader ved omlegging
500
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av oppvekstsentra i Billefjord og Børselv
-3 290
Dette alternativet er å betrakte som det nest mest ytterliggående etter alternativ 1. Alternativet kan
vurderes på de samme måter som alternativ 1, men etter vår oppfatning har dette alternativet to
fordeler sammenlignet med alternativ 1. For det første vil dette alternativet innebære at en unngår
en lang reiseveg for de aller minste barna (barnehagebarna) ved at disse fortsatt gis et tilbud i
henholdsvis Børselv og Billefjord. Dette alternativet bidrar også til å realisere mye av de
innsparingene som ligger for kommunen i alternativ 1.
Et usikkerhetsmoment ved dette alternativet er hvorvidt barnehagetilbudet vil fremstå som
attraktivt for småbarnsfamilier når skolene ikke lenger er tilstede i Børselv og Billefjord. I våre
beregninger har vi lagt til grunn et barnehagetilbud som videreføres i samme omfang som i dag.
Imidlertid vil antall barn i barnehagen fortsatt være såpass lavt at en er sårbar for eventuelle
endringer i form av nedgang i barnetallet.
4.6.5 Nedleggelse Børselv med og uten barnehage
Alternativ 4 er delt i to delalternativer. Begge alternativene innebærer nedleggelse av skolen i
Børselv. Alternativ 4 a innebærer også nedleggelse av barnehagen, mens alternativ 4 b innebærer
videreføring av barnehagen i Børselv.
Side 64 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
De økonomiske virkningene av dette alternativet, gitt de forutsetninger som det er gjort rede for i
avsnitt 4.6.1 ser slik ut: (Alle tall er i hele 1000 og negativt tall (-) betyr innsparing/redusert
kostnad for kommunen og positivt tall (+) betyr kostnadsøkning/redusert inntekt for kommunen.)
Tabell 22 Alternativ 4a - Nedleggelse Børselv oppvekstsenter
Alternativ 4 a
Nedleggelse Børselv oppvekstsenter
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse Børselv skole
-2 480
Brutto innsparing nedleggelse Børselv barnehage
-110
Merkostnader transport Børselv
270
Redusert refusjon samisk opplæring Børselv grunntilskudd
410
Innsparing redusert bemanning samisk som følge av sammenslåing med Lakselv
-210
Friksjonskostnader ved omlegging
200
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av Børselv oppvekstsenter
-1 920
Videreføring drift av bygg i Børselv
230
Korrigert innsparing ved videreføring av bygg
-1 690
Dette alternativet vil være like ytterliggående for Børselvs del som alternativ 1. Alternativene 4 og
5 er nevnt som alternativer for å synliggjøre den isolerte effekten som en konsekvens av å
gjennomføre strukturendringer, som innebærer nedleggelse av enten Børselv (alternativ 4) eller
Billefjord (alternativ 5).
Alternativ 4 a vil innebære en nedleggelse av både skolen og barnehagen i Børselv. Dette vil
estimert gi reduserte kostnader på opp mot 2 millioner for kommunen, og 1,7 millioner dersom en
tar høyde for at byggingsmassen i noen grad må videreføres.
Alternativet medfører behov for mer transport fra Børselv av både skoleelever og barnehagebarn,
noe som også er lagt inn som en merkostnad i våre beregninger.
Side 65 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 23 Alternativ 4b - Nedleggelse Børselv skole, beholde Børselv barnehage
Alternativ 4 b
Nedleggelse Børselv skole, beholde Børselv barnehage
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse Børselv skole
Smådriftsulempe Børselv barnehage
-2 480
250
Merkostnader transport Børselv
270
Redusert refusjon samisk opplæring Børselv grunntilskudd
410
Innsparing redusert bemanning samisk som følge av sammenslåing med Lakselv
Friksjonskostnader ved omlegging
-210
200
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av Børselv skole
Alternativ 4 b er identisk med alternativ 4 a bortsett fra at dette alternativet legger opp til en
videreføring av barnehagen i Børselv. Konsekvensene for skoleelevene vil være den samme som i
alternativ 1, 3 og 4, men en opprettholder barnehagetilbudet for å gi et barnehagetilbud i
nærområdet. Dette vil redusere transportbehovet for de aller minste barna. Imidlertid vil en
usikkerhetsfaktor ved dette alternativet være, som for alternativ 3, at det er usikkerhet knyttet til
om et barnehagetilbud uten tilhørende skole i nærområdet vil fremstå som attraktivt for
småbarnsfamiliene. Når barnehagen uansett også vil være såpass liten i omfang som den er, vil en
slik betraktning bidra til å øke sårbarheten i et slikt tilbud.
I Børselv vil også en utfordring være hvordan en skal håndtere arealbruken dersom det kun skal
være barnehage i bygget. I dag ligger barnehagen inne i skolen, der et klasserom anvendes til
barnehage. Dersom skolen skulle bli nedlagt vil det være en utfordring å tilpasse arealbruken slik
at den blir hensiktsmessig med kun et barnehagetilbud. Imidlertid ser vi som nevnt i avsnitt 3.2 at
en ved Børselv oppvekstsenter har vært svært kreativ og fleksibel i å tilpasse arealbruken til
behovet.
4.6.6 Nedleggelse Billefjord med og uten barnehage
Alternativ 5 er som alternativ 4 delt i to delalternativer. Begge alternativene innebærer nedleggelse
av skolen i Billefjord. Alternativ 5 a innebærer også nedleggelse av barnehagen, mens alternativ 5
b innebærer videreføring av barnehagen i Billefjord.
De økonomiske virkningene av dette alternativet, gitt de forutsetninger som det er gjort rede for i
avsnitt 4.6.1 ser slik ut: (Alle tall er i hele 1000 og negativt tall (-) betyr innsparing/redusert
kostnad for kommunen og positivt tall (+) betyr kostnadsøkning/redusert inntekt for kommunen.)
Side 66 av 90
-1 560
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 24 Alternativ 5a - Nedleggelse Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
Alternativ 5 a
Nedleggelse Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse Billefjord skole
Brutto innsparing nedleggelse Billefjord barnehage
-2 660
-300
Merkostnader transport Billefjord
330
Redusert refusjon samisk opplæring Billefjord grunntilskudd
410
Innsparing redusert bemanning samisk som følge av sammenslåing med Lakselv
Friksjonskostnader ved omlegging
-210
300
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
Videreføring drift av bygg i Billefjord
-2 130
310
Korrigert innsparing ved videreføring av bygg
Dette alternativet vil være like ytterliggående for Billefjords del som alternativ 1. Alternativene 4
og 5 er nevnt, som alternativer for å synliggjøre den isolerte effekten, som en konsekvens av å
gjennomføre strukturendringer som innebærer nedleggelse av enten Børselv (alternativ 4) eller
Billefjord (alternativ 5).
Alternativ 5 a vil innebære en nedleggelse av både skolen og barnehagen i Billefjord. Dette vil
estimert gi reduserte kostnader på opp mot 2,1 millioner for kommunen, og 1,8 millioner dersom
en tar høyde for at byggingsmassen i noen grad må videreføres.
Alternativet medfører behov for mer transport fra Billefjord av både skoleelever og
barnehagebarn, noe som også er lagt inn som en merkostnad i våre beregninger.
Side 67 av 90
-1 820
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 25 Alternativ 5b - Nedleggelse Billefjord skole, beholde Billefjord barnehage
Alternativ 5 b
Nedleggelse Billefjord skole, beholde Billefjord barnehage
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing nedleggelse Billefjord skole
Smådriftsulempe Billefjord barnehage
-2 660
100
Merkostnader transport Billefjord
330
Redusert refusjon samisk opplæring Billefjord grunntilskudd
410
Innsparing redusert bemanning samisk som følge av sammenslåing med Lakselv
Friksjonskostnader ved omlegging
-210
300
Netto innsparing 2014 ved nedleggelse av Billefjord skole
Alternativ 5 b er identisk med alternativ 5 a bortsett fra at dette alternativet legger opp til en
videreføring av barnehagen i Billefjord. Konsekvensene for skoleelevene vil være den samme som i
alternativ 1, 3 og 4, men en opprettholder barnehagetilbudet for å gi et barnehagetilbud i
nærområdet. Dette vil redusere transportbehovet for de aller minste barna. Imidlertid vil en
usikkerhetsfaktor ved dette alternativet være, som for alternativ 3, at det er usikkerhet knyttet til
om et barnehagetilbud uten tilhørende skole i nærområdet vil fremstå som attraktivt for
småbarnsfamiliene. Når barnehagen uansett også vil være såpass liten i omfang som den er, vil en
slik betraktning bidra til å øke sårbarheten i et slikt tilbud.
I Billefjord vil en videreføring av barnehagedriften kunne gjennomføres uten store tekniske
utfordringer, siden barnehagebygget ligger i et selvstendig bygg på egen tomt for så vidt uavhengig
av det øvrige skoleanlegget. Dette medfører at det er liten forskjell i estimert netto innsparing om
en viderefører barnehagedriften eller ikke, om en sammenligner de økonomiske virkningene av
alternativ 5 a og 5 b.
4.6.7 Flytting av ungdomstrinnet ved Børselv og Billefjord skoler
Alternativ 6 innebærer nedleggelse og flytting av ungdomstrinnet i både Billefjord og Børselv og
videreføring av oppvekstsentrene som 1-7 skole og barnehage.
De økonomiske virkningene av dette alternativet, gitt de forutsetninger som det er gjort rede for i
avsnitt 4.6.1 ser slik ut: (Alle tall er i hele 1000 og negativt tall (-) betyr innsparing/redusert
kostnad for kommunen og positivt tall (+) betyr kostnadsøkning/redusert inntekt for kommunen.)
Side 68 av 90
-1 730
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 26 Alternativ 6 - Flytting av ungsomstrinnet ved Børselv og Billefjord skoler
Alternativ 6
Flytting av ungdomstrinnet ved Børselv og Billefjord skoler
Estimert
økonomisk
virkning (i hele
1000)
Brutto innsparing flytting av ungdomstrinnet Billefjord skole
-1110
Brutto innsparing flytting av ungdomstrinnet, Børselv skole
-820
Merkostnader transport Billefjord
200
Merkostnader transport Børselv
110
Beregnet smådriftsulempe Billefjord skole
150
Beregnet smådriftsulempe Børselv skole
200
Friksjonskostnader ved omlegging
200
Netto innsparing 2014 ved flytting av ungdomstrinnet i Billefjord og Børselv
Som det fremgår av tabellen over vil dette alternativet medføre en innsparingen for Porsanger
kommune med om lag 1 million. Sammenlignet med de andre alternativene vi skisserer vil en slik
løsning gi det minste innsparingspotensialet.
Den største fordelen med et slikt alternativ er at en unngår utfordringene med å sende de minste
barna på en lang bussreise til og fra skolen hver dag, i tillegg til at en opprettholder et minimum
av det pedagogiske og sosiale miljøet for de gjenværende skoleelevene i alderstrinnene 1-7.
Slik vi ser det er det imidlertid særlig to utfordringer med en slik løsning. For det første vil det i
noen grad medføre en relativ økning i arealkostnadene, som følge av at færre barn og elever skal
bruke tilnærmet de samme arealene. Selv om en fortsatt kan klare å nedskalere bruken av lokaler
ved skolene etter samme mønster som en har gjort store grep på med dagens skolestruktur vil det
fortsatt være kostnadskrevende lokaler å holde i drift for et lavt antall barnehagebarn og
skolelever. Imidlertid har oppvekstsentrene vist seg å være fleksible i å tilpasse seg endret elevtall.
Av denne grunn mener vi at denne utfordringen vil være håndterbar med dette alternativet. Den
andre utfordringen med denne løsningen er at miljøet ved skolene på sikt vil bli veldig lite.
Dersom en viderefører skolene med 1-7 skole vil det etter de tallene vi har fått oppgitt vil det ikke
være mer enn om lag 10 elever ved skolene i henholdsvis Børselv og Billefjord. Med den estimerte
elevtallsnedgangen vil det ventelig bli færre elever i årene som kommer. Dette blir et veldig lite
miljø og vanskelig å organisere opplæringen, særlig med tanke på at en innenfor denne lille
gruppen også skal kunne tilby flerspråklig undervisning. Et slikt skolemiljø vil bli knapt og sårbart
for både elever og lærere. Særlig dette forholdet gjør at det er vanskelig å se for seg en god løsning
for skoletilbudet i Porsanger på litt lengre sikt ved dette alternativet, selv om elevtallet per i dag
skulle kunne forsvare en slik løsning. I tillegg vil det være, som beregningene over viser, en relativt
sett kostbar løsning.
Side 69 av 90
-1 070
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
4.6.8 Sammenstilling av strukturalternativer
I dette avsnittet har vi sammenstilt den totale økonomiske virkningen av de ulike alternativene,
både på tabellform og på grafisk form under her.
Tabell 27 Sammendrag økonomisk virkning av alternative strukturendringer
Sammendrag av alternative strukturendringer
Alternativ nr.
Beskrivelse av alternativ
Estimat
økonomisk
virkning
Alternativ 1
Nedleggelse av Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske
-3 500
oppvekstsenter
Alternativ 2
Videreføre barnehage og 1-4 skole i Børselv og Billefjord
-2 540
Alternativ 3
Nedleggelse skolevirksomhet i Billefjord og Børselv, videreføre barnehage
-3 290
Alternativ 4 a
Nedleggelse Børselv oppvekstsenter
-1 690
Alternativ 4 b
Nedleggelse Børselv skole, beholde Børselv barnehage
-1 560
Alternativ 5 a
Nedleggelse Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter
-1 820
Alternativ 5 b
Nedleggelse Billefjord skole, beholde Billefjord barnehage
-1 730
Alternativ 6
Flytting av ungdomstrinnet ved Børselv og Billefjord skoler
-1 070
Sammendrag av økonomisk virkning alternative
strukturendringer
0
-500
-1 000
-1 070
-1 500
-1 690
-2 000
-1 560
-1 820
-1 730
-2 500
-2 540
-3 000
-3 500
-4 000
-3 500
-3 290
Figur 27 Sammendrag økonomisk virkning av alternative strukturendringer
Side 70 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Som en kan se vil alle de skisserte alternativene redusere kostnadene for Porsanger kommune. I
utgangspunktet skulle en muligens anta at effekten av strukturendringer med to såpass små
enheter som oppvekstsentrene i Børselv og Billefjord ville gi større innsparingseffekter på
kommunens kostnader. Grunnen til at effektene blir mindre enn det i utgangspunktet skulle være
grunnlag for å anta, er for det første at til tross for relativt sett høye enhetskostnader per elev i
henholdsvis Børselv og Billefjord, jamfør kostnadsanalysen i avsnitt 3.3 er det såpass få elever at
totaleffekten blir mindre. I tillegg vil de ulike alternativene for strukturendringer også medføre
økte transportkostnader for kommunen, siden det vil være snakk om betydelige reiseavstander fra
henholdsvis Børselv og Billefjord inn til kommunesenteret Lakselv. Innsparingen blir også redusert
som følge av omleggingskostnader som vil påløpe, i alle fall de første årene etter en omlegging av
skolestrukturen.
Når vi ser på de ulike alternativene og sammenligner disse, slik det er gjort i tabellen og figuren i
dette avsnittet ser en at det både i forslagenes struktur og økonomiske virkning er 3 grupperinger
av forslag:
1. Forslag som avvikler skoledriften i Børselv og Bilefjord, men der to av alternativene
viderefører barnehagedriften (alternativ 1 og 3.) Disse alternativene ser ut til å ha den
største økonomiske virkningen, og forskjellen mellom alternativene er relativt liten. Med
disse alternativene ligger kommunen, litt avhengig av hva en gjør med etterbruk av
bygningsmassen an til å spare mellom 3 og 4 millioner kroner per år.
2. Alternativ 2 og 6 som viderefører barnehagedrift og henholdsvis 1-4 og 1-7 skole i
Børselv og Billefjord. Dette alternativet vil ha mindre økonomisk virkning enn
alternativene 1 og 3. Det som etter vår oppfatning gjør dette til et mindre relevant
alternativ er at skolemiljøene blir svært små med om lag henholdsvis 5 og 10 elever på
hver av de to skolene med en 1-4 eller 1-7 løsning. Dette alternativet vil redusere
kommunens kostnader anslagsvis med om lag 2,5 eller 1 millioner kroner per år.
3. Den tredje grupperingen av alternativer innebærer nedleggelse av enten Børselv eller
Billefjord, både med og uten videreføring av barnehagedrift. Disse alternativene gir også
en noenlunde lik økonomisk virkning på kommunens økonomi med innsparinger på 1,5 –
2 millioner kroner per år. Det som etter vår oppfatning blir krevende med disse
alternativene er å velge ett av dem. Hvilke særskilte grunner vil det være for å videreføre
driften i Billefjord, men avvikle den i Børselv, eller motsatt. Dimensjoneringen på skoleog barnehagetilbudet er relativt lik på de ulike stedene, det samme er elevtallet. Disse
forhold taler i retning av en lik behandling av de to oppvekstsentrenes videre skjebne uten
at vi går nærmere inn i de vurderinger kommunen selv må gjøre av dette.
Side 71 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Side 72 av 90
Telemarksforsking
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
5. Samisk og kvensk opplæring
5.1 Innledning
Hvilke konsekvenser skoletilbudet i Porsanger har for opplæring i samisk og kvensk og hvordan
dette kan løses med ulike måter å organisere opplæringen hva gjelder skoleinndeling og -struktur
er omtalt fortløpende gjennom denne rapporten. I denne delen av utredningen oppsummerer vi
omtalen fra de øvrige delene av utredningen om hvordan opplæringen i samisk og kvensk praktisk
kan la seg gjennomføre dersom kommunen skulle velge å gjennomføre endringer i
skolestrukturen. Videre har vi også sett på hvordan eventuelle strukturendringer vil påvirke den
særskilte og øremerkede finansieringen av dette opplæringstilbudet fra statens side. Disse
konsekvensene vil også bli vurdert som en del av de ulike scenariene vi presenterer for fremtidig
skolestruktur i Porsanger, som er gjennomført i denne utredningens kapittel 4.
5.2 Organisering og fysiske rammer for undervisningen
Opplæringslovens § 6-2 slår fast følgende hva gjelder elevenes rettigheter til opplæring i og på
samisk:
I samiske distrikt har alle i grunnskolealder rett til opplæring i og på samisk.
Kommunen kan vedta å leggje opplæring på samisk til ein eller fleire skolar i
kommunen.
Elevane avgjer sjølv om dei vil ha opplæring i og på samisk frå og med 8. årstrinnet.
Opplæringslovens § 6-2
Når det gjelder opplæring i finsk/kvensk er det opplæringslovens § 2-7 som gir følgende
rettigheter
Side 73 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Når minst tre elevar med kvensk-finsk bakgrunn ved grunnskolar i Troms og Finnmark
krev det, har elevane rett til opplæring i finsk. Omfanget av opplæringa i tid og
innhaldet i opplæringa fastsetjast i forskrifter etter § 2-2 og § 2-3 i denne lova. Frå og
med 8. årstrinnet vel elevane sjølv om dei vil ha opplæring i finsk.
Opplæringslovens § 2-7
Lovverket gir, etter vår vurdering, kommunen relativt frie rammer til å organisere tilbudet på en
hensiktsmessig måte etter lokale forutsetninger.
I Porsanger har en løst dette ved å i så stor grad som mulig samle flere klassetrinn til felles timer i
samisk og finsk/kvensk. Dette fører isolert sett til å redusere arealbehovet for denne typen
undervisning. Men til tross for dette så vi under vår befaring av skolelokalene at en særlig ved
Lakselv skole har mangel på grupperom, og en har utvist stor fleksibilitet for å finne kreative
løsninger for å skape grupperom i lokaler som i utgangspunktet er tenkt med som avkroker og
fellesareal. Selv om en har gjort det best mulige ut av situasjonen fremstår en del av løsningene
som midlertidige. Særlig av hensyn til behovet for grupperom i tilknytning til språkopplæringen
mener vi kommunen bør vurdere utvidelse/ombygging av Lakselv skole for å imøtekomme et
behov, som er preget av midlertidige løsninger for grupperom, og også for møterom for lærerstab
og lignende. Som vi har påpekt tidligere i rapporten fremstår dette behovet uavhengig av
skolestruktur.
En annen utfordring ved språktilbudet som tilbys i Porsanger uavhengig av skolestruktur er at
denne språkopplæringen typisk gis til flere klassetrinn samtidig. Når elevene som skal ha
opplæring i samisk eller finsk/kvensk må ut av norskundervisningen for å delta på
språkundervisningen sammen med flere klassetrinn samtidig betyr det at skolene må legge opp til
at elevene på flere klassetrinn har norsk på samme tid på timeplanen. Dette gjør det vanskelig å
utnytte lærerressursene på en best mulig måte ved at det blir vanskelig å få en lærer med god
kompetanse på faget til å undervise i samme fag på tilstøtende klassetrinn fordi disse trinnene har
de samme fagene samtidig. Dette er særlig en utfordring ved Lakselv skole der slike forhold bidrar
til å vanskeliggjøre arbeidet med fastleggelse av timeplan og fordeling av lærerne. Dette medfører
at flere lærere må undervise både på småtrinnet og mellomtrinnet. Disse trinnene er ganske ulike
på mange området, og en slik organisering bidrar isolert sett til en ikke-optimal utnyttelse av
lærernes kompetanse. Imidlertid vil en annen organisering av at språktilbudet i samisk og
finsk/kvensk etter opplæringslovens §§ 6-3 og 2-7 ved at en underviste færre årstrinn samlet bli
svært kostnadskrevende, og anses dermed som urealistisk. I tillegg ville det innebære et enda
større arealbehov enn det Lakselv skole i dag har mulighet til å dekke. På denne problemstilling
ser det etter vår oppfatning ut til at opplæringen er effektivt organisert innenfor de gitt fysiske
rammene som eksisterer.
Side 74 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Ut fra dette mener vi at Porsanger kommune kan gi et godt tilbud om opplæring i samisk og
kvensk innenfor bestemmelsene i lovverket uavhengig av valg av fremtidig skolestruktur.
5.3 Effekt på tilskudd og refusjoner ved endringer i
skolestrukturen
Porsanger kommune får refusjon for merkostnader som følge av å gi språkopplæring i flere språk.
I samisk gis det et grunntilskudd per skole på en grunnresurs på 23,25 uketimer, som gir et årlig
tilskudd på om lag 410 000 per skole. I tillegg gis det tilskudd ut fra antall elever som velger
samisk i skolen. Dersom det legges ned skoler i Porsanger vil det medføre reduksjon i utløste
grunntilskudd som følge av at en har færre skoler som er tilskudds berettiget. Imidlertid vil det
reduserte tilskuddet i noen grad motsvares av en kostnadsreduksjon som følge av det trengs
relativt sett færre lærerårsverk til å undervise på færre skoleanlegg. Vi har estimert dette til å
utgjøre halvparten av det tilskuddet som bortfaller slik at en beregnet nettoeffekt av bortfall av
grunntilskudd til samisk opplæring vil utgjøre halvparten av grunntilskuddet på 410 000. Når det
gjelder det øvrige tilskuddet til samisk har vi ikke lagt inn noen effekt på det siden det fortsatt vil
være et utstrakt samisk opplæringstilbud i Porsanger og elever som eventuelt blir flyttet til ny
skole vil gå inn i eksisterende grupper i samisk opplæring, og dermed ikke utgjøre noen endring i
netto kostnad for kommunen.
Siden dette grunntilskuddet gis per skole er dette isolert sett et argument for å dele opp Lakselv
skole igjen til å være Lakselv barneskole og Lakselv ungdomsskole, dvs. 2 skoler. På den måten
kan en utløse to grunntilskudd istedenfor ett. Imidlertid vil det være administrative kostnader ved
å organisere virksomheten som to skoler ved at en da antagelig må ha større ledelsesressurser i
sum på to skoler enn en i dag har på en skole. Vi vil drøfte forhold rundt dette nærmere i kapittel
6 om ledelsesstruktur og organisering av oppvekstområdet.
For opplæring i kvensk er det ikke et grunntilskudd pr skole tilsvarende grunntilskuddet for
samisk. Her gis det tilskudd på antall grupper som får kvensk opplæring per skole. Etter vår
mening vil et slikt flatt og innsatsstyrt system for finansiering medføre at det ikke vil bli noen
vesentlig effekt på netto tilskudd. (Det vil si ikke bare ta hensyn til tilskuddet, men også de
lønnskostnadene som påløper for å gi tilbudet) Derfor har vi ikke innregnet noen effekt på dette
ved de ulike strukturalternativene.
Side 75 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
6. Organisering og ledelsesstruktur
innenfor oppvekstsektoren
6.1 Innledning
En del av dette utredningsoppdraget har også vært å vurdere ulike modeller for organisering og
ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren i Porsanger. Vi anser at dette er en naturlig del av en
diskusjon og vurdering av å gjøre endringer i skolestrukturen. En endret skolestruktur vil kunne
medføre endrete krav og muligheter til å organisere oppvekstsektoren i Porsanger.
Som et ledd i denne vurderingen vil konsekvenser på kostnadssiden stå sentralt, men vi har også
vurdert hvordan viktige styringsprinsipper for arbeidsdeling best mulig kan ivaretas med ulike
strukturer på oppvekstsektoren i Porsanger.
6.2 Organisering
Den administrative organisering av oppvekstsektoren i Porsanger i dag ser vi for oss slik:
Rådmann
Kultur- og
oppvekstsjef
Barnehagekonsulent
Rektorer 3 skoler
Styrere
barnehage
Private
barnehager
Figur 28 Dagens organisering oppvekstområdet Porsanger kommune
Side 76 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Denne organiseringen følger etatsmodellen, som er vanlig i kommunal sektor. Uavhengig av valg
av fremtidig skolestruktur mener vi at en slik organisering er formålstjenelig. Et alternativ dersom
en skulle bli værende igjen med kun 1 skole i Porsanger ville være å enten gi rektor status som
kommunalsjef på området for å kutte ut et ledd på å lede det som da ville bli en sektor med få
enheter. Et annet alternativ vil kunne være å tillegge en annen etatsjef i kommunen rollen som
kommunalsjef for oppvekstområdet og gi enhetslederne (rektor og styrerne i barnehagene større
handlingsrom.)
Alternativet med å gjøre rektor til kommunalsjef mener vi er et dårlig alternativ fordi det vil utløse
behov for nye ledelsesnivåer, særlig på Lakselv skole. Grunnen til dette er at en rektor som skal
fylle flere roller vil få fokus vekk fra rektorgjerningen og vil måtte gi myndighet til stedlige
representanter på skolen. Da er en de facto tilbake til dagens organisering, bare med mer uklare
rolleavklaringer og -forventninger.
Det andre alternativet er å gjøre en annen etatsjef til sjef også for oppvekstområdet. Dette kan for
eksempel gjøres ved å etablere en lederrolle for kommunens tjenesteområder med tittelen
”tjenestesjef”. Denne tjenestesjefen vil få ansvar for et stort område med både oppvekst, pleie og
omsorg osv. Dette kan håndteres i praksis ved at enhetslederne (rektorer, styrere barnehage osv)
får videre fullmakter innenfor sine respektive ansvarsområder. Denne modellen har den fordelen
at den kan spare kommunen for en etatslederstilling. Ulempen er imidlertid at det vil kreve økte
ressurser på nivået under og i tillegg vil en tjenestesjef få ansvar for et så stort spenn av tjenester at
det vanskelig å se for seg at alle tjenesteområdene vil få tilstrekkelig fokus til enhver tid. Allikevel
fremstår dette alternativet som mer fornuftig enn å gjøre rektorstillingen til kommunalsjefstilling.
6.2.1 Organisering og inndeling av Lakselv skole
Lakselv skole ble slått sammen til 10-årig skole i 2003. Etter gjennomføring av de intervjuer vi har
gjort i denne utredningen og befaringen på skolen er det etter vår oppfatning fortsatt slik at
Lakselv skole er to skoler i én skole. Kulturen ser fortsatt ut til å være slik at det Lakselv
barneskole og Lakselv ungdomsskole. Det ser også ut til å være et ønske blant de ansatte om å bli
delt til to skoler igjen.
Det finnes gode argumenter for å dele skolen igjen. For det første er det en stor skole å lede, som
kan bidra til å gjøre forholdene uoversiktlige. For det andre har vi den særskilte finansieringen av
samisk i skolen, som er nevnt tidligere i denne utredningen. Dersom en delte opp Lakselv skole til
to skoler ville det utløse et ekstra grunntilskudd, som fordeles til hver skole, til opplæring i samisk
på i overkant av 400 000 kr per år.
Side 77 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Det finnes imidlertid også argumenter for å ikke dele opp skolen igjen. I våre kostnadsanalyser,
der vi har sett på enhetskostnaden ved skolen i avsnitt 3.3 ser vi at Lakselv skole har en relativt
lav enhetskostnad. Det vil si; Lakselv skole ser ut til å drive økonomisk effektivt. Vi tror dette
blant annet skyldes at en som 10-årig skole både kan dra nytte av stordriftsfordeler. I tillegg ser
det ut til at det fortsatt er et potensiale for å hente ut mer på å arbeide med å smelte sammen
skolen til en felles skolekultur, slik at en kan utnytte og samkjøre ressursene enda mer effektivt.
6.3 Ansvarsdeling ved andre organiseringsformer
Dersom kommunen skulle velge det mest ytterliggående av de skisserte strukturalternativene i
denne rapporten ved å legge ned oppvekstsentrene i Børselv og Billefjord, og kun sitte igjen med
en skole, vil det kunne være fristende å la rektor ved den skolen som blir igjen også fungere som
oppvekstsjef. Det kan bidra til å gi en effektiv ressursutnyttelse, men det vil oppstå problemer
knyttet til ansvars- og rolledeling. I tillegg vil en oppvekstsjef ha ansvar for kommunens
barnehager og samkjøringen med de private barnehagene som i noen grad vil ta fokus vekk fra
rektorgjerningen.
I tillegg vil en etter vår oppfatning få utfordringer knyttet til delegasjon og vedtaksmyndighet.
Vedtaksretten vil normalt være delegert til rådmannen eller den han bemyndiger (i dette tilfellet
normalt oppvekstsjefen). Vi vil bruke vedtak om spesialundervisning som et eksempel, der
opplæringsloven beskriver saksbehandlingen i en egen paragraf.
§ 5-4. Nærmare om saksbehandlinga i samband med vedtak om spesialundervisning
Eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingar som er
nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning, og eventuelt kva
opplæring eleven treng. Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng
spesialundervisning, og melde frå til rektor når slike behov er til stades.
Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang
spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå eleven eller frå foreldra til eleven.
Med dei avgrensingane som følgjer av reglane om teieplikt og § 19 i forvaltningslova, har
eleven eller foreldra til eleven rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige
vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak.
Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og
foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn.
Side 78 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
I Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning fra
Utdanningsdirektoratet står det i kapittel 6.2 om skoleeiers ansvar.
I utformingen av enkeltvedtaket er det ikke den pedagogiske kompetansen til rektor
som er den viktigste. På tidspunktet hvor enkeltvedtaket treffes, foreligger det en
sakkyndig vurdering som tar stilling til de faglige spørsmålene. Rektor kan også
konsultere elevens lærere dersom han/hun har behov for mer informasjon om eleven.
Når enkeltvedtaket skal fattes, vil rektors administrative kompetanse, herunder
kjennskap til regelverket, være vel så viktig. Enkeltvedtaket skal treffes i samsvar
med reglene i opplæringsloven kapittel 5, forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett.
Som ansvarlig kan kommunestyret/fylkestinget ikke frasi seg sitt ansvar
ved delegasjon. Det er kun myndigheten som kan delegeres, og delegasjonen må
være forsvarlig. Dette innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen må
sikre at vedtaksinstansen har den nødvendige habilitet, kompetanse, oversikt og
kapasitet til å fatte vedtakene.
Ved en skole vil rektor vanligvis komme tett på både enkeltelever og foreldre/foresatte. Hvis
rektor deltar i for stor grad i det forberedende arbeidet som fører fram til vedtak om
spesialundervisning, kan rektor komme i en vanskelig stilling. På den ene siden kan kunnskapen
om skolens ressurssituasjon og vissheten om at han/hun senere skal fatte et vedtak, påvirke det
forberedende arbeidet. På den andre siden kan deltakelse i, eller ledelse av, det forberedende
arbeidet med tett kontakt til søker påvirke muligheten til en saklig vurdering av søknaden. Både
det forberedende arbeidet og vedtaket kan påvirkes av denne nærheten.
Side 79 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
7. Referanser
Borge, L-E., A.B. Johannesen og P. Tovmo (2010). Barnehager i inntektssystemet for kommunene.
SØF-rapport nr. 02/10.
NOU 2005:18 Fordeling, forenkling og forbedring
SØF (2008): Analyser av kommunenes utgiftsbehov i grunnskolen. SØF-rapport nr. 02/08.
SSB (2010): Stabilitet i kommunenes økonomiske atferd 2001 – 2008.
Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU),
april 2012
Lov om grunnskolen og videregående opplæring (opplæringsloven).
http://www.lovdata.no/cgi-wift/wiftldles?doc=/usr/www/lovdata/all/nl-19980717061.html&emne=oppl%c6ringslova*&&
Side 80 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
8. Vedlegg
8.1 Befolkningsstatistikk
8.2 Prosjektbeskrivelse
8.3 Informasjonsliste
8.1 Befolkningsstatistikk
Tabell 28 Faktisk befolkningsutvikling 0-15 år. 2000-2013. Porsanger kommune. Kilde: SSB.
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
0 år
60
53
59
60
51
53
54
56
37
30
42
39
34
27
1 år
60
51
56
55
61
46
43
43
54
38
30
40
37
39
2 år
58
58
51
48
55
62
46
42
43
51
39
28
38
39
3 år
71
53
54
47
50
52
58
42
41
40
48
36
31
40
4 år
64
65
58
49
43
54
49
55
40
39
39
42
35
33
5 år
67
59
68
55
50
42
50
50
54
42
37
39
41
36
6 år
53
63
57
63
55
47
42
49
48
54
41
34
40
40
7 år
60
51
61
58
64
54
45
41
48
50
55
41
37
41
8 år
52
54
53
60
59
63
51
44
43
47
48
53
40
36
9 år
57
50
56
56
58
60
61
53
44
43
47
48
53
43
10 år
60
57
45
57
59
57
59
59
51
46
46
46
49
57
11 år
57
63
57
44
55
59
54
59
59
51
45
48
47
50
12 år
56
55
65
58
46
54
58
54
57
59
48
45
46
47
13 år
51
56
56
65
58
51
52
55
54
57
59
49
46
48
14 år
60
54
58
54
65
59
50
52
53
56
56
61
51
47
15 år
58
56
53
59
55
66
58
49
52
51
52
56
59
51
0 år
60
53
59
60
51
53
54
56
37
30
42
39
34
27
1-2 år
118
109
107
103
116
108
89
85
97
89
69
68
75
78
3-5 år
202
177
180
151
143
148
157
147
135
121
124
117
107
109
1-5 år
320
286
287
254
259
256
246
232
232
210
193
185
182
187
6-12 år
395
393
394
396
396
394
370
359
350
350
330
315
312
314
13-15 år
169
166
167
178
178
176
160
156
159
164
167
166
156
146
6-15 år
564
559
561
574
574
570
530
515
509
514
497
481
468
460
Side 81 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Tabell 29 Befolkningsframskrivninger 0-15 år. 2013-2030 (alt M). Porsanger kommune. Kilde: SSB
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
0 år
27
37
37
36
35
35
35
35
35
35
34
35
34
33
33
33
33
32
1 år
39
37
37
36
35
35
35
35
35
35
35
34
35
33
33
33
33
32
2 år
39
34
37
37
37
35
35
35
35
35
34
34
34
33
33
33
33
33
3 år
40
35
33
37
37
35
35
35
35
35
33
33
33
33
33
33
33
33
4 år
33
37
35
33
37
35
35
35
35
35
33
33
33
33
33
33
33
32
5 år
36
31
36
35
33
35
35
35
34
33
33
33
33
33
33
33
33
32
6 år
40
35
31
36
35
33
36
35
35
34
33
33
33
33
33
33
33
33
7 år
41
41
35
32
36
35
33
35
35
35
34
33
33
33
33
33
33
33
8 år
36
40
42
36
33
36
35
33
35
35
35
34
33
33
33
33
33
33
9 år
43
37
40
41
36
33
36
36
33
35
35
34
34
33
33
33
33
33
10 år
57
40
37
40
41
36
32
36
35
33
35
35
35
34
33
33
33
33
11 år
50
53
40
37
40
41
36
33
36
35
33
35
35
35
33
33
33
33
12 år
47
49
51
40
39
40
41
36
33
37
35
33
35
35
35
33
33
33
13 år
48
47
49
51
41
39
40
41
36
33
36
35
33
35
35
35
33
33
14 år
47
46
47
49
51
41
38
40
41
36
33
37
36
33
35
35
35
33
15 år
51
46
46
47
48
50
40
38
39
41
36
33
37
36
32
35
35
33
0 år
27
37
37
36
35
35
35
35
35
35
34
35
34
33
33
33
33
32
1-2 år
78
71
74
73
72
70
70
70
70
70
69
68
69
66
66
66
66
65
3-5 år
148
137
141
142
144
140
140
140
139
138
133
133
133
132
132
132
132
130
1-5 år
214
211
215
214
214
210
210
210
209
208
202
202
202
198
198
198
198
194
6-12 år
314
295
276
262
260
254
249
244
242
244
240
237
238
236
233
231
231
231
13-15 år
146
139
142
147
140
130
118
119
116
110
105
105
106
104
102
105
103
99
6-15 år
460
434
418
409
400
384
367
363
358
354
345
342
344
340
335
336
334
330
Side 82 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
110
100
90
0 år
80
1-2 år
70
3-5 år
60
1-5 år
50
40
Figur 29 Faktisk utvikling 2000-2013, videreført med SSBs framskrivninger 2013-2030 (alt. M). 0 år, 1-2 år,
3-5 år og 1-5 år. Porsanger kommune. Indeksert slik at nivået i 2000=100. Kilde: SSB
110
100
90
6-12 år
80
13-15 år
70
6-15 år
60
50
Figur 30 Faktisk utvikling 2000-2012, videreført med SSBs framskrivninger 2013- 2030 (alt. M). 6-12 år,
13- 15 år og 6-15 år. Porsanger kommune. Indeksert slik at nivået i 2000=100. Kilde: SSB
Side 83 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
8.2 Prosjektbeskrivelse
Prosjektets bakgrunn og formål
Kommunestyrets vedtak fra budsjettbehandlingen i fjor høst om en gjennomgang/analyse
av virksomhetsområdet oppvekst, forstår vi i praksis vedrører gjennomgang av skolestrukturen i
kommunen med fokus på kommunens fremtidige behov for skoleog oppvekstsenter og best
mulig skole for minst mulig kostnader med et likeverdig tilbud til alle elever.
I denne forbindelse har rådmannen etablert et prosjekt, og basert på en tilbudsrunde valgt
Telemarksforskning (heretter kalt oppdragstaker) til å gjennomføre en analyse som skal kartlegge
og vurdere potensialet for effektivitetsforbedringer for en mer kostnadseffektiv drift i kommunen.
Prosjektets mandat
Mandatet oppfatter vi å være følgende: Gjennomgå kommunens ressursbruk på dette
tjenesteområdet, og få kartlagt og synliggjort hvilke endringer og kostnadseffektiviserende tiltak
som kan iverksettes for å tilpasse driften til de rammeforutsetningene som ligger i økonomiplan og
årsbudsjett. Vi vil ha et klart fokus på at arbeidet vårt nettopp skal kunne gi konkrete innspill til
en menyliste av tiltak som vil kunne resultere i en mer kostnadseffektiv drift og derigjennom
tilpasning til de budsjettrammeforutsetningene som gjelder for tjenesteområdet. I
tilbudsforespørselen fra kommunen er det konkret følgende som ønskes utredet:
-
Gjennomgang av skolestruktur vurdert opp mot elevtall, gruppetall og antall skoleanlegg.
-
Vurdering av skoleanleggene med tanke på kapasitet, investeringsbehov og pedagogiske
forhold.
-
Gi en kostnadseffektiv drift av oppvekstsektoren med høy faglig kvalitet.
-
Vurdere muligheter/utfordringer med hensyn til samisk og kvensk opplæring.
-
Vurdere ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren.
I tilbudsforespørselen angir kommunen også en momentliste over forhold som ønskes dekket
gjennom kartleggingen:
-
Bosettingsmønster og elevgrunnlag
-
Avstander mellom kretsene og reisetid
-
Elevtallsutvikling
-
Kapasitet i eksisterende anlegg
-
Kostnadsutvikling
-
Transportkostnader
-
Visjoner for skolene (utviklingsmål, ideologi og satsingsområder)
-
Opplæring i samisk og kvensk språk og kultur
-
Fjernundervisning i samisk og kvensk, salg av undervisning til andre kommuner.
Side 84 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
-
Organisering av virksomhetene og opplæringen
-
Samarbeid om læringsmiljø og læringsresultater
-
Ledelsesstruktur (ett eller to nivå)
Telemarksforsking
Analysen skal tydeliggjøre på hvilke områder kommunen har effektiv drift, og hvor den har
mindre effektiv drift. Rapporten fra kartleggingen og analysen skal inneholde konkrete forslag til
endringer for å bedre effektiviteten. Analysen vil også kunne sammenligne Porsanger kommune
mot andre sammenlignbare kommuner der det er naturlig. Anbefalingene vil kunne gå både på
organisasjonsstruktur innenfor tjenesteområdet, styringsmodell/finansieringsløsning, samt
endringer av arbeidsprosesser (herunder både relatert til forvaltning/tjenestetildeling og
tjenesteutførelse) innenfor oppvekstområdet.
Avgrensninger
Prosjektet skal ikke vurdere den enkelte ansattes kompetanse eller effektivitet. Fokus vil være på
kommunens tjenesteleveranse som helhet, og hvordan effektivitet kan forbedres gjennom tiltak på
organisasjon, styringsmodell/rapportering og/eller arbeidsprosesser.
Nærmere om prosjektets gjennomføringsplan
Fremdriftsplan og arbeidsmetodikk
Prosjektet vil starte umiddelbart, og rapportering vil skje innen 1. april.
Oppdragstaker vil starte prosjektet med planlegging og gjennomgang av foreliggende
dokumentasjon i ulike systemer og annen tilgjengelig informasjon. Kommunen fremskaffer
informasjon og data som etterspørres av Oppdragstaker (se egen liste over dokumentasjon som
bes oversendt).
Etter grunnanalysen av det oversendte materialet fra kommunen vil to personer fra
oppdragsteamet reise til Porsanger for å gjennomføre møte med rådmannen og ledergruppa.
Oppdragstaker vil deretter foreta dybdeintervjuer og sammenstille informasjon mottatt i
intervjuene med sine egne analyser. Her vil det være aktuelt å intervjue rektorer, tillitsvalgte og
foreldrerepresentanter. Videre vil det være nødvendig med en befaring på skoleanleggene for å
svare på de problemstillingene kommunen nevner i sin tilbudsforespørsel der en også skal vurdere
skolelokalene.
Nærmere om prosjektgjennomføringen
Basert på analyseplanen og de tilbakemeldingene som Oppdragstaker får i forbindelse med
planleggingen, begynner arbeidet med å samle inn nødvendig informasjon for å kunne foreta
analysene. Det må sikres at denne informasjonen er tilstrekkelig både i omfang, detaljnivå og
kvalitet til å kunne gi svar på oppdraget. Flere ansatte vil derfor kunne bli involvert i denne fasen.
Innhentet informasjon i denne fasen bør i den grad den er tilgjengelig inkludere:
Side 85 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
-
Budsjett og budsjettgrunnlag
-
Regnskapsdata
-
Tjenestestatistikk av ulike slag
-
Personalstatistikk
-
Oversikt over sammensetning av brukere og vedtaksdata (anonymisert)
-
Oversikt over skoleanleggene
Telemarksforsking
I løpet av kartleggingsfasen vil en rekke dokumenter og datagrunnlag være innhentet for videre
analyse. Det kan være aktuelt å teste en del av datagrunnlaget for å være sikker på validiteten og
fullstendigheten i dette. Fasen vil resultere i en oversikt og systematisering av innhentet
informasjon, og prosjektet vil utarbeide hypoteser for videre analyse.
Med utgangspunkt i gjennomførte analyser vil Oppdragstaker utarbeide et utkast til rapport som
oversendes kommunen for gjennomlesing og kommentarer.
Med utgangspunkt i gjennomførte analyser og tilbakemeldinger fra kommunen vil Oppdragstaker
utarbeide en endelig rapport, som også vil inneholde eventuelle forslag til tiltak for å endre
prioriteringen innad i kommunen eller forslag til tiltak for å bedre effektiviteten og den langsiktige
økonomiske handlefriheten.
Prosjektets organisering
Prosjektet vil organiseres med en prosjektgruppe fra Oppdragstaker og kultur- og oppvekstsjef
som kontaktperson hos oppdragsgiver.
Prosjektledelsen har ansvar for den løpende styring, koordinering, oppfølging og kvalitetssikring
av prosjektet, samt rapportering av fremdrift, særskilte risikoforhold og behov for særskilte
avklaringer til styringsgruppen. Kommunens prosjektkoordinator og Oppdragstakers
kontaktperson vil være kultur- og oppvekstsjef Bjarne Huru.
Telemarksforskning vil i dette prosjektet benytte seg av Ernst & Young AS som underleverandør
på oppdraget.
Oppdragsteamet ledes av forsker og sosialøkonom Kjetil Lie som prosjektleder fra
Telemarksforsking, mens forsker Audun Thorstensen fra Telemarksforsking er operativt
gjennomføringsansvarlig. Tor Erik Baksås fra Ernst & Young AS er med som
prosjektmedarbeider.
I henhold til tilbud datert 15. januar 2013 vil oppdragstaker levere følgende analyser/leveranser
(angitt hvem som er ansvarlig for gjennomføring):
1. KOSTRA-analyse
- Telemarksforskning
2. Kostnadsanalyser/regnskapsgjennomgang
-Ernst & Young
3. Organisatoriske og driftsmessige endringer
-Ernst & Young/Telemarksforsking
4. Skriving av rapport
-Telemarksforskning/Ernst & Young
Side 86 av 90
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
Milepæler
Foreløpig fremdriftsplan er som følger:
#
Milepæl
Vi vet at milepæl er levert når…
Frist
Ansvar
1
Valg av leverandør
Når konsulent er valgt
Uke 4
2
Prosjektoppstart
Uke 5
3
Prosjektbeskrivelse/
informasjonsliste
Uke 5
Oppdragstaker
4
Svar
informasjonsliste
Uke 7
Kommunen
5
Analyser
Uke 8
Oppdragstaker
6
Møter/intervjuer i
Porsanger
Uke 8-9
Oppdragstaker
7
Utkast til rapport
Uke 10
Oppdragstaker
8
Respons på
rapportutkast
Uke 11
Kommunen
9
Endelig rapport
Når prosjektplan er klar og prosjektet er
organisert
Prosjektbeskrivelse oversendes
kommunen sammen med
informasjonsliste.
Kommunen oversender alt materiale som
etterspørres i den oversendte
informasjonslisten
Når prosjektets utkast til analyser er
gjennomført.
Audun Thorstensen og Tor Erik Baksås
reiser til Porsanger for å foreta møter,
befaringer og intervjuer med relevante
kontaktpersoner i Porsanger.
Når utkast til rapport er levert til
kommunen og presentert for
styringsgruppen
Kommunen kommer med kommentarer
til rapportutkastet før endelig versjon
leveres.
Når endelig rapport er levert
Kultur- og
oppvekstsjef
Oppdragstaker
Uke 12
Oppdragstaker
Risikofaktorer i prosjektet
Følgende risikoforhold er egnet til å påvirke kvaliteten og/eller fremdriften av prosjektet og dets
leveranser:
Risiko
Sannsynlighet
Konsekvens
H/M/L
H/M/L
Lite engasjement
blant ansatte i
kommunen /
motstand blant
ansatte
M
H
Mangelfulle
tilgjengelige og/eller
kvalitet på data
M
H
Tiltak
Ansvar
Ansatte informeres om prosjektet.
Ansatte/representanter fra de
ansatte involveres i prosjektet
gjennom deltakelse i intervjuer,
tilbud om å møte Oppdragstaker
på ”åpen dag” og deltakelse i
styringsgruppen.
Oppdragstaker kvalitetssikrer data
så langt det lar seg gjøre gjennom
egne analyser og intervjuer/
arbeidsmøter med ansatte/ledere
Kommunen
Side 87 av 90
Alle ansatte og
ledere
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Mangelfull
tilgjenglighet hos
ansatte i kommunen
Tiltakene som foreslås
gir ikke ønsket effekt
M
H
M
H
Telemarksforsking
Ledere involveres i prosjektet og
fristiller nødvendig tid hos seg selv
og ansatte.
Oppdragstakers analyser og utkast
til rapport gjennomgås av
styringsgruppen, og for øvrig
deltar kommunen med egen
prosjekt-koordinator som
sparringspartner for
Oppdragstaker. Denne og
Oppdragstaker vurderer
fortløpende behovet for
kvalitetssikring av analysene.
Kommunen
Kommunen
For å håndtere risikoen vil kommunikasjonsplanen være sentral. Følgende kommunikasjonsplan
foreslås fra oppdragstaker:
Tema
Ansvarlig
Frist
Informasjon til politikere og
Rådmannen
Ved oppstart
Rådmannen
Ved oppstart
Prosjektleder legger prosjektog kontakinfo på internweb
eller lignende
Ved oppstart
Rådmannen
Ved behov
ledere i kommunen.
Prosjektbeskrivelsen gjøres
tilgjengelig for alle ansatte og
ledere.
Alle ansatte som mener å ha
relevant informasjon eller
relevante innspill til
forbedringstiltak oppfordres til
å kontakte Oppdragstaker
og/eller intern prosjektleder,
eller å sende skriftlige innspill
til disse på mail.
Presse
Kontaktpersoner i prosjektet
Navn
Selskap
Rolle i prosjektet
Mail
Kjetil Lie
Telemarksforsking
Prosjektleder
Audun
Thorstensen
Telemarksforsking
Operativt
gjennomføringsansvarlig
[email protected]
975 23 640
[email protected]
991 50 690
Tor Erik
Baksås
Ernst & Young AS
Prosjektmedarbeider
Side 88 av 90
[email protected]
995 90 325
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
Telemarksforsking
8.3 Informasjonsliste
Introduksjon og formål
Vedlagt følger en oversikt over den informasjon som vi har behov for knyttet til å kunne påstarte
de planlagte analysene innfor kommunens tjenester.
Informasjonen sendes på mail til:
Tor Erik Baksås
995 90 325
[email protected]
Spørsmål kan rettes til ovennevnte.
Dersom all informasjon ikke kan innhentes samtidig, er det fint om informasjonen som finnes
videresendes raskt, og at øvrig dokumentasjon ettersendes når denne finnes. Dersom noe
informasjon tar lang tid/er ressurskrevende å finne frem bør vi drøfte om det vil være bedre å la
være å innhente denne informasjonen. Ta kontakt med oss om dette.
Dere må gjerne også gi oss informasjon vi ikke har spurt etter, men som dere mener er av
betydning for å vurdere aktivitetsnivået og effektiviteten innenfor de ulike tjenestene.
Samtidig med oversendelse av informasjonen er det fint om dere kan løpende angi status som
angitt i siste kolonne i tabellene nedenfor.
Tusen takk. Vi håper og tror at dette skal være overkommelig, men ikke nøl med å kontakte oss
dersom det er noe dere synes er unødvendig ressurskrevende i denne fasen av prosjektet.
Informasjon som oversendes konsulentene
Økonomisk informasjon for funksjon 201, 202, 211, 214, 215, 221, 222, 223
#
Informasjonsbehov
Periode
1.
Regnskap og budsjett i Excel-format som inneholder informasjon
2011, 2012 og
om (minimum):
2013 (budsjett)
Sendt
KOSTRA-funksjon, Ansvarsnummer, teks på ansvarssted,
Artskonti, tekst på artskonti, faktiske utgifter og budsjetttall.
Ta helst bort delsummer i excel-filen, slik at den er ren for å
kunne analyseres.
Det ønskes at alle føringer på alle KOSTRA-funksjoner medtas.
2.
Dersom det har skjedd vesentlige endringer
2011, 2012 og
kontostrukturen/føringsprinsippet i analyseperioden; angi hvilke.
2013 (budsjett)
Tjenesteinformasjon for funksjon 201, 202 og 215
#
Informasjonsbehov
Periode
1.
Andel høyskoleutdannede (dvs. andel av totale ressurser på de
Per dags dato
Side 89 av 90
Sendt
Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune
enkelte tjenestestedene)
Telemarksforsking
2012 gj.snitt
2011 gj.snitt
2.
3.
4.
Angi gjennomsnittlig årsverkkostnad for de ulike
Per dags dato
personalkategoriene, lærer, assistenter, administrative ressurser,
2012
vaktmester, renhold osv.
2011
Angi ledelsesressurser (årsverk og årsverkkostnad) som er ført på
Per dags dato
hhv. 202, 211, 215, herunder delte stillinger (typisk
2012
avdelingsledere).
2011
Parametre for resultatmåling
2012
2011
Annet
#
Informasjonsbehov
Periode
1.
Plan for virksomheten eller tilsvarende styringsdokumenter
Gjeldende
2.
Eventuelle analyserapporter av nyere dato.
3.
Organisasjonskart med oversikt over alle resultatenheter og med
Per dags dato
angivelse av årsverk fordelt per resultatenhet.
Årsverk deles grovt på operative ressurser ute i barnehagen,
skolen og SFO og ledere.
4.
Organisering av de berørte tjenesteområdene og hvordan de er
Per dags dato og
plassert i den øvrige kommunale organisasjonen
angi dersom har
(organisasjonskart med beskrivelser)
skjedd endringer
i perioden
5.
Kommunens årsrapport 2011
2011
6.
Kommunens årsbudsjett og 4 årig økonomiplan
2013 og 20142016
7.
Plantegninger over skoleanlegg med angivelse av areal
Gjeldende
8.
Oversikt over elevtall fordelt på skolenivå og fremtidige
Gjeldende.
elevtallsprognoser hvis tilgjengelig
Side 90 av 90
Sendt

Utredningen fra Telemarksforskning som ble levert Porsanger

Transcript Utredningen fra Telemarksforskning som ble levert Porsanger

Directory