Transcript Last ned
SINTEF A15313 − Åpen
RAPPORT
www.sintef.no
Evaluering av etterprøvingsmetodikk for vegprosjekter
Dag Bertelsen og Anders Straume
SINTEF Teknologi og samfunn
Transportforskning April 2010 s
4
5
Innhold
side Forord ............................................................................................................................................. 3
Sammenstilling og kommentarer til nytte-kostnadstall fra etterprøvingene ................. 21 2.2.1
6
side
EFFEKT-beregninger for hvert enkelt av de registrerbare avvikene ......................... 37
Bruk av nyeste EFFEKT-versjon ved fremtidige etterprøvinger ............................... 40
Tilrettelegging på forhånd for etterprøving av store prosjekter ................................. 41
Vedlegg 1:
Resultatutskrifter fra EFFEKT 5.63 og EFFEKT 6.31 for identiske grunnlagsdata for ett og samme prosjekt
7
Sammendrag
SINTEF Transportforskning har på oppdrag for Statens vegvesen evaluert den eksisterende metodikken for etterprøving av vegprosjekter basert på etterprøvingsveilederen (Statens vegvesen 2006) og etterprøvingsrapportene for tre konkrete prosjekter, nemlig rv. 23 Oslofjord forbindelsen, E18 Rannekleiv-Temse i Aust-Agder og E39 Anda-Lote i Nordfjord. Disse vegene ble åpnet for trafikk i hhv. 2000, 2000 og 2001 og det er de 5 påfølgende årene som er gjenstand for etterprøvingene. Hovedmålet med etterprøvingene er å avklare om prosjektene har gitt den nytte som ble forespeilet på bevilgningstidspunktet, men en ønsker også å påpeke årsakene til eventuelle avvik. Dessuten ønsker en å benytte etterprøvingene som grunnlag for videreutvikling av metodikken for nytte-kostnadsanalyser for vegprosjekter.
Transportmønsteret
i analyseområdet er karakterisert ved transportvolum, transportruter, transporthyppighet, reisehensiktsfordeling samt personbelegg for de aktuelle transportenhetene. Transportvolumet kan bli påvirket dels av det aktuelle prosjektet som skal gjennomføres og senere etterprøves (”nyskapt trafikk”), og dels av prosjektuavhengige forhold både i og utenfor analyseområdet (generell trafikkøkning). Den foreliggende etterprøvingsmetodikken er ikke utviklet for prosjekter med komplisert transportmønster, men veilederen inneholder en beskrivelse av en forenklet fremgangsmåte for etterprøving av slike prosjekter. De tre prosjektene som er vurdert i denne evalueringen, har alle et mer eller mindre komplisert transportmønster. Dessverre viste det seg for alle disse tre prosjektene problematisk å fremskaffe data for det transportmønsteret en på bevilgnings tidspunktet forventet å få når prosjektene var forutsatt gjennomført, blant annet fordi transportmodellene som lå til grunn, ikke var tilgjengelige. Ettersom sammenligningsgrunnlaget manglet, var det heller ikke like stort behov å klarlegge transportmønsteret i etterperioden. Endring i rutevalg er imidlertid tatt hensyn til på en forenklet måte. Klarlegging av transportmønsteret er en vesentlig forutsetning for å kunne beregne den faktiske prosjektnytten ved etterprøving av vegprosjekter. Det er imidlertid en ressurskrevende oppgave å klarlegge det faktiske transportmønsteret så godt at det kan danne grunnlag for rimelig pålitelige beregninger av netto nytte for de aktuelle prosjektene. Reisevaneundersøkelser, nummer skrivingsundersøkelser eller bruk av regionale transportmodeller er aktuelle metoder for å klarlegge enkelte av de forholdene som inngår i transportmønsteret i etterperioden.
Ulykker og skadegradsfordeling
for personskadeulykker registreres og lagres fortløpende for hele det offentlige vegnettet i Norge. Registrerte ulykker på vegnettet i analyseområdet før bevilgningstidspunktet danner grunnlag for å beregne forventede skadetilfeller på eksisterende veg i årene etter at det nye prosjektet forutsettes gjennomført. Forventede skadetilfeller og ulykkeskostnader kan så sammenlignes med de skadetilfellene som er registrert i etterperioden med tilhørende ulykkeskostnader. Problemet med etterprøvingen av ulykkesforholdene består i å gjøre en mest mulig korrekt analyse av skadetilfeller og ulykkeskostnader i ettersituasjonen dersom prosjektet ikke hadde blitt gjennomført. Skal disse analysene baseres på registrerte skadetilfeller i førsituasjonen med det trafikkmønsteret som fantes da eller på tilsvarende registreringer i etterperioden med etterperiodens trafikkmønster? Dette spørsmålet bør vurderes i tilknytning til videreutviklingen av etterprøvingsmetodikken.
Anleggskostnader
og spesielle drifts- og vedlikeholdskostnader er også vesentlige elementer ved etterprøving av vegprosjekter. I tillegg til å fremskaffe faktiske anleggskostnader, er det viktig å identifisere eventuelle avvik mellom de planene som fantes på bevilgningstidspunktet og de vegene (inklusiv fartsgrenser) som faktisk ble resultatet.
8 Det er i praksis vanskelig å fremskaffe regnskapstall for ordinært vedlikehold av vegnettet. Spesielle drifts- og vedlikeholdsproblemer kan det imidlertid være vel verd å identifisere, for eksempel lekkasjeproblemene i Oslofjordforbindelsen. Da er det viktig at kostnadene blir behandlet riktig i nytte-kostnadsanalysen. Der ferjesamband inngår i analyseområdet, kan det være aktuelt å ha spesielt fokus på disse ved etterprøvingen. Det er ikke uten videre gitt hva som er den mest riktige måten å behandle disse kostnadene på. For prosjekter med bompengefinansiering kan dette være et aktuelt tema for etterprøvingen. Dette inngår ikke som en del av dagens etterprøvingsmetodikk.
Manglende arkiveringsrutiner
er et vesentlig problem i forbindelse med etterprøving av prissatte konsekvenser for vegprosjekter. Særlig viser det seg problematisk å fremskaffe det grunnlagsmaterialet, de databaser og de analyseverktøyene som ble benyttet til analyser av transportmønsteret på bevilgningstidspunktet. SINTEF-rapporten A6076 fra 2008 inneholder noen forslag til rutiner for arkivering av slike data.
Beregningsperioden
for de etterprøvingene som hittil er gjennomført, er på 25 år mens etter prøvingsperioden er begrenset til 5 år. Det betyr at beregningene for de siste 20 årene må baseres på prognoser for trafikk- og ulykkesutvikling med den usikkerhet dette innebærer. Dette usikkerhetsmomentet kan elimineres ved å begrense beregningsperioden til de 5 årene som det kan fremskaffes registreringsdata for ved etterprøvingen.
Hovedmålet med etterprøvingene
har vært å avklare om en har oppnådd den nytten for de aktuelle prosjektene som beslutningstakerne ble forespeilet på bevilgningstidspunktet. Dette er et ambisiøst mål og det er tvilsomt om en med dagens metodikk er i stand til å oppfylle dette målet, i alle fall for prosjekter med komplisert transportmønster. Kanskje er en heller ikke innstilt på å legge ned så mye innsats i disse etterprøvingene som en klarlegging av transportmønsteret vil kreve. Det vil alltid være en utfordring ved etterprøving av vegprosjekter å kunne fange opp alle avvikene som har betydning for å klarlegge den nytte prosjektene faktisk har fått. Et litt mindre ambisiøst og mer realistisk mål kunne være å registrere avvikene for flest mulig av de relevante parametrene i etterperioden samt å beregne den kostnadsmessige betydningen av disse avvikene.
En skisse til fremgangsmåte for etterprøving av enkeltparametre er presentert i kapittel 3.3.3.
Metodikk og verktøy
for beregning av prissatte konsekvenser i nytte-kostnadsanalyser blir stadig forbedret og videreutviklet. For de prosjektene som etterprøves i dag, er beregningene på bevilgningstidspunktet gjort med en av EFFEKT 5-versjonene. Ved etterprøvingen benyttes så EFFEKT 5.63 for å sikre at beregningene både for førsituasjonen og for etterperioden er gjort med samme forutsetninger og metodikk. De sikreste anslagene på prosjektenes faktiske nytte vil en imidlertid få ved å foreta beregninger med siste versjon av EFFEKT (i dag EFFEKT 6.31). Da vil en få tatt hensyn både til de metodiske forbedringer og oppdaterte enhetspriser i EFFEKT 6, og det er faktisk fullt mulig å gjøre beregninger med EFFEKT 6 for EFFEKT-databaser som er etablert i EFFEKT 5. Vårt forslag er derfor å benytte både EFFEKT 5.63 og EFFEKT 6 ved fremtidige etterprøvinger. Større utfordringer knytter det seg til de transportmodellberegningene som ble gjort for 10 år siden. Som regel vil det være problematisk både å fremskaffe og benytte gamle versjoner av transportmodeller ved de etterprøvingene som skal gjennomføres i dag.
9
Short summary
In this report, SINTEF Transport Research evaluates the Norwegian methodology for post opening evaluation of road investment projects. The basis for evaluation is the Norwegian Public Roads Administration’s handbook for post opening evaluations and the results from three post evaluations. According to the handbook, only the first five years of operation are post evaluated. A common feature of the three projects is that the actual traffic was higher than those presented to the decision-makers at the time of budget allocation. The traffic growth rate was higher than those forecasted by the road authorities. In addition the accident costs for all the three projects were lower than forecasted. One explanation to these observations can be attributed to the methodology for benefit analysis; the degree of damage distribution was not adequately accounted for. The discrepancy between the benefits and costs presented to the decision makers and, those of the post opening evaluations are largely explained by the variations in traffic volumes and accident costs. The present methodology for post opening evaluation was developed for non-complex road networks. However, the three projects chosen for evaluation are rather complex, and thus the results are somewhat blurred. This report is a critical evaluation of the present methodology for post opening evaluation Norwegian road projects. It suggests amendments that can be done to improve the methodology.
10
11
1.
Litt om etterprøving av vegprosjekter
1.1
Generelt om etterprøving
Systematiske før- og etterundersøkelser har i en del sammenhenger blitt gjennomført for spesielle tiltak i vegsektoren. Hovedhensikten med slike undersøkelser er å klarlegge virkningene av spesielle tiltak slik at en har bedre grunnlag for å ta stilling til hvor og hvordan slike tiltak bør gjennomføres i fremtiden. Gode før- og etterundersøkelser er avhengig av at det er gjort en systematisk innsamling av data om forholdene før det aktuelle tiltaket ble gjennomført og dernest registrering av de samme data etter at tiltaket er gjennomført. De etterprøvingene av prissatte konsekvenser for vegprosjekter som har blitt gjennomført de siste 3-4 årene, kan på mange måter sammenlignes med tradisjonelle før- og etterundersøkelser. Det er imidlertid en viktig forskjell ved at det ikke er gjort noen systematisk innsamling og lagring av data fra perioden før prosjektene ble tatt i bruk. Etterprøvingsmetodikken, slik den er beskrevet i veilederen, baserer seg på at en kan gjenfinne den EFFEKT-databasen som fantes på bevilgningstidspunktet med tilhørende trafikkberegninger, samt at det finnes oppfølgingsdata fra anleggsperioden både for anleggskostnader og for eventuelle endringer av byggeplanene. Erfaringene med etterprøvinger hittil viser at det kan være problematisk å fremskaffe dette materialet, blant annet fordi det ikke finnes gode arkiveringsrutiner. Etterprøving av prissatte konsekvenser for store vegprosjekter er etterspurt av Samferdsels departementet. Fra og med 2006 har det hvert år blitt etterprøvd 3-5 store vegprosjekter med anleggskostnad på mer enn 200 mill kr. Etterprøvingene er gjort etter en felles metodikk beskrevet i veileder utarbeidet av Vegdirektoratet. Hovedresultatene fra etterprøvingene er hvert
år oversendt Samferdselsdepartementet i form av et notat fra Vegdirektoratet. Tabell 1.1 lister
opp de prosjektene som er etterprøvd til nå.
Tabell 1.1: Vegprosjekter som er etterprøvd i perioden 2006-2009
Prosjekt
Rv. 23 Oslofjordforbindelsen E18 Rannekleiv-Temse i Aust-Agder Rv. 714 Hitra-Frøya i Sør-Trøndelag E134 Teigland-Håland i Sunnhordland Rv. 62 Øksendalstunnelen på Nordmøre
Etterprøvingsår
2006 2006 2006 2006 2006 E39 Trekantsambandet i Sunnhordland E8 Nordkjosbotn-Laksvatnbukt i Nord-Troms E18 Gutu-Helland-Kopstad i Vestfold E39 Kleivedammen- Andenes i Nordfjord Rv. 134 Hegstad-Damåsen i Buskerud Rv. 580 Midtun-Hop i Bergen Rv. 616 Kolset-Klubben i Nordfjord E18 Ørje-Eidsberg grense i Østfold E6 Patterød-Akershus grense i Østfold 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2009 2009 Rv. 35 Lunner-Gardermoen på Romerike 2009 De tre prosjektene som er studert i denne rapporten er markert med skygge
12 Siden en nå har en del erfaring med etterprøvingsmetodikken, mente Statens vegvesen at det var tid å evaluere etterpøvingsmetodikken. SINTEF Transportforskning fikk i oppgave å gjennomføre denne evalueringen. I dette prosjektet evalueres det om den etablerte etterprøvingsmetoden virker tilfredsstillende, hva som eventuelt bør forbedres og hvordan. Evalueringen omfatter også en vurdering av metode for etterprøving av komplekse prosjekter og eventuelt andre forhold som kan påvirke resultatene av etterprøvingen uavhengig av prosjekttype.
1.2
Målet med etterprøvingene
I Statens vegvesens
Veileder for etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekt
blir hovedformålet med etterprøvingen uttrykt slik (på side 8):
Hovedmålet med etterprøvingen er å avdekke i hvilken grad konsekvensene som ble beregnet ved avsluttet planfase for et gitt vegalternativ er lik de faktiske/beregnede konsekvensene etter at prosjektet er tatt i bruk.
Dessuten ønsker en svar på hvilke nyttekomponenter eventuelle avvik er knyttet til og hva som i så fall er årsaken til avvikene. En evaluering av etterprøvingsmetodikken må baseres på hva en faktisk ønsker svar på og hvordan resultatene skal benyttes. Dette fremgår blant annet under omtalen av bakgrunn og formål på side 6 i veilederen:
En systematisk etterprøving kan over tid gi oss erfaring med hvilken nytte prosjektene faktisk gir, og dermed også gi viktige innspill for fremtidig planlegging.
Med et relativt mangelfullt datagrunnlag fra førsituasjonen er det vanskelig å benytte resultatene av de etterprøvingene som hittil er gjennomført, til å forbedre dagens planleggings- og analyse metoder.
1.3
Bruken av etterprøvingsresultatene
Resultatene av de årlige etterprøvingene blir oppsummert i et notat som hvert år oversendes til Samferdselsdepartementet og regionene. Det foreligger slike oppsummeringsnotater for årene 2006, 2007 og 2008, notatet for 2009 er under utarbeidelse. De ansvarlige for etterprøvingene i Vegdirektoratet har presentert hovedkonklusjonene i en artikkel i Samferdsel nr. 3 fra 2008 og på to internasjonale konferanser.
1.4
Kort om dagens metodikk for etterprøving
Dagens metodikk er beskrevet i rapporten
Veileder for etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekter
som ble utgitt av Utbyggingsavdelingen i Vegdirektoratet i 2006. Hvert år blir det etterprøvd et lite utvalg (3-5) store prosjekter (> 200 mill kr,) som da har vært i funksjon i 5 hele kalenderår, heretter betegnet som etterperioden. Etterprøvingen forutsetter at det er bevart nødvendig planmateriale fra bevilgningstidspunktet, særlig EFFEKT-databasen med resultater av nytte-kostnadsberegningen. Dessuten trengs det kostnadsdata og andre data fra anleggsperioden samt opplysninger om eventuelle avvik mellom planlagt og ferdig veg. For å sikre sammenlignbarhet er metodikken basert på at beregningene i etterperioden skal gjennomføres med den samme EFFEKT-versjonen som på bevilgningstidspunktet. EFFEKT 5.63 var i bruk til midten av 2006, da første versjon av EFFEKT 6 ble tatt i bruk. Store prosjekter har normalt en anleggsperiode på minst 2 år, derfor vil nok EFFEKT 5.63 være den aktuelle versjonen for etterprøvinger fortsatt i minst 3-5 år. Siden 2006 er det gjennomført etterprøvinger etter den beskrevne metodikken for i alt 15 prosjekter inklusiv de tre prosjektene som ble etterprøvd i 2009. Den evalueringen som behandles i denne rapporten, har i hovedsak forholdt
seg til de prosjektene som er skyggelagt i Tabell 1.1.
13 Grunnlaget for etterprøvingene er beregningsresultater med EFFEKT 5.63 på bevilgnings tidspunktet, med de forutsetninger og prognoser for anleggskostnader, trafikkutvikling mm. som fantes på dette tidspunktet. Med utgangspunkt i dette materialet, blir det etablert et nytt EFFEKT prosjekt som er korrigert for de anleggskostnader, trafikkforhold, ulykkesforhold og andre data som er registrert i etterperioden. Resultatene fra disse to EFFEKT-beregningene legges inn i et EXCEL-basert etterprøvingsskjema. Dette gjør det lettere å sammenligne resultatene fra etterprøvinger for ulike prosjekter. Metodikken inneholder også standardiserte tabeller for presentasjon av nøkkeldata og hovedelementer i nytte-kostnadsanalysen. Så vidt mulig skal det dessuten angis hva som er årsaken til påviste avvik mellom forventede resultater på bevilgnings tidspunktet og registrerte eller beregnede resultater fra etterperioden. Avvik i nytte kan ikke observeres direkte, men må beregnes på basis av korrigerte registrerings data fra etterperioden. Viktige data som det er aktuelt å registrere i etterperioden vil være: Anleggskostnader, anleggsperiode, åpningstidspunkt samt endelig vegutforming med fartsgrenser Trafikktellinger i området der prosjektet ligger samt trafikkindekser for faste tellepunkter i analyseområdet Kjørefart for lette kjøretøyer på hovedvegnettet Ulykkesdata med skadetilfeller og alvorlighetsgrad i analyseområdet Metodikken legger ikke opp til noen kartlegging av transportmønsteret med kjøreruter, reise hensikter og personbelegg for trafikken i analyseområdet. Dette harmonerer med omtalen av metodikkens gyldighetsområde på side 7 i veilederen:
Den beskrevne metodikken er mindre egnet for prosjekter der konsekvensene er fordelt over et større område, for eksempel i byområder.
For prosjekter der konsekvensene er fordelt over et større område, er det i veilederens kapittel 4 beskrevet en forenklet, indikatorbasert evalueringsmetode. På side 17 i veilederen heter det:
Ved bruk av identisk beregningsmetode skal forskjeller i resultat kun komme som følge av forskjeller i veg- og trafikkdata eller utbyggingskostnad for de to situasjonene.
Derfor legges det ellers opp til at beregningene for etterperioden skal gjennomføres med de samme økonomiske parametrene som på bevilgningstidspunktet, altså med samme kalkulasjonsrente, merverdiavgift og enhetspriser (bl.a. for reisetid).
1.5
Hensikten med evalueringen
Gjennom evalueringen har oppdragsgiver i henhold til kravspesifikasjonen ønsket å få besvart følgende spørsmål:
Virker den etablerte metoden tilfredsstillende når hensikten er å måle om prosjektene ser ut for å oppnå de forventede virkningene som blir presentert for beslutningstager da prosjektet blir foreslått tatt opp til bevilgning? Hva bør evt. forbedres og hvordan?
For komplekse vegprosjekter, det vil si prosjekter
som kan gi komplekse endringer i valg av kjørerute eller endringer i turproduksjon, valg av reisemåte eller reisemål,
sies det i kravspesifikasjonen dessuten:
Vi ønsker en nærmere vurdering av hvordan en på en best mulig måte kan etterprøve komplekse vegprosjekt mhp prissatte konsekvenser. Som ledd i dette skal metoden foreslått i veilederen og som er benyttet i vedlagte rapporter vurderes. (Metode for etterprøving av store vegprosjekter er beskrevet i veilederens kapittel 4.)
14
Vurderingen skal ende opp med en konkret beskrivelse som sikrer robuste/troverdige resultater. Det bør blant annet angis hvilke datakrav som bør settes (for eksempel omfang og varighet av tellinger i et kompleks vegnett).
SINTEFs har i sitt tilbud gitt klart uttrykk for at det innenfor de aktuelle tids- og kostnadsrammer ikke ville være mulig fullt ut å tilfredsstille kravspesifikasjonen på dette punktet. SINTEFs evaluering har behandlet den aktuelle problematikken etter beste evne og konklusjonene er presentert dels i kapittel 3.3.1, dels andre steder i rapporten.
1.6
Litt om de tre utvalgte prosjektene
Oppgaven har gått ut på å evaluere etterprøvingsmetodikken, ikke etterprøvingsresultatene, basert på etterprøvingene for de tre prosjektene som er kort omtalt nedenfor. Vi har likevel tatt utgangs punkt i de nøkkeldata og resultater som er presentert i etterprøvingsrapportene.
Rv. 23 Oslofjordforbindelsen
Prosjektet Oslofjordforbindelsen (vegtunnel under Oslofjorden mellom Drøbak og Hurum) er åpenbart et komplisert vegprosjekt. Prosjektet påvirker trafikantenes rutevalg, destinasjonsvalg og reisehyppighet i et stort område. Det inneholder flere utbyggingsetapper, omfatter flere ferjestrekninger og skal delfinansieres med bompenger. Analyseområdet berører dessuten hele 5 fylker, slik at en ikke uten videre kan benytte de fylkesvise trafikkprognosene. Det oppsto tvist mellom entreprenør og byggherre om det endelige oppgjøret for byggingen. Til alt overmål oppsto det store lekkasjer i tunnelen etter at den var tatt i bruk, slik at tunnelen måtte stenges og utbedres. Den etterprøvingsmetodikken som finnes i dag, er ikke utviklet med tanke på å analysere prosjekter med en slik kompleksitet. Trafikkberegningene var gjort med en transportmodell som ikke lenger var tilgjengelig ved etterprøvingen. Som for de øvrige to prosjektene lot det seg derfor ikke gjøre å fremskaffe datagrunnlaget verken for de trafikkberegninger og nytte beregninger for nyskapt trafikk som ble gjort på bevilgningstidspunktet. Det gjenspeiler seg også i resultatene av etterprøvingen, som både er mangelfulle og vanskelig å tolke. Noen av disse tolkningsproblemene ville en kunne unngå dersom nytte-kostnadsberegningene ble begrenset til de 5 årene den nye vegen har vært i bruk istedenfor å trekke med også de resterende 20 årene av
den opprinnelige beregningsperioden, se nærmere omtale av dette i kapittel 3.2.
E18 Rannekleiv – Temse
Heller ikke for dette prosjektet var trafikkberegningene (CONTRAM-beregninger med faste trafikkmatriser) tilgjengelige ved etterprøvingen. Derfor ble det etablert en ny forenklet EFFEKT modell med et begrenset vegnett og få grensepunkter i samsvar med veilederens forenklede etterprøvingsmetodikk. Maskinelle trafikktellinger med en ukes varighet ble gjort i 8 snitt for å klarlegge trafikkmønsteret i etterperioden. Dette kunne sammenlignes med bevarte plott fra de tidligere CONTRAM-beregninger. Den foreliggende EFFEKT-databasen var dessuten fra et tidspunkt noe senere enn bevilgningstidspunktet. I løpet av anleggsperioden ble det vedtatt å bygge en større del av strekningen som 3-feltsveg enn opprinnelig planlagt. Det ble gitt ekstrabevilgninger til dette samt til enkelte kryss som ble mer kostbare enn forventet. Trafikkøkningen har blitt større enn forutsatt, mest på det som nå utgjør lokalvegnettet, men også hovedvegen har større trafikk enn forventet på bevilgningstidspunktet.
15 Strekningen Rannekleiv-Temse var et naturlig supplement til nye E 18 forbi Arendal og Grimstad. Prosjektets nytte er trolig i stor grad et resultat av disse tidligere vegprosjektene.
E39 Kleivedammen – Andenes
Dette er et eksempel på et stort prosjekt som metodikken primært skal være utviklet for. Likevel har det vært flere utfordringer med å gjennomføre etterprøvingene også for dette prosjektet. På grunn av at en hadde problemer med å lese gammel EFFEKT-base, måtte nye EFFEKT-data gjenskapes. Resultater fra trafikkanalysen fra 1987 var heller ikke tilgjengelig. Ved etterprøvingen er det benyttet ”gamle” ulykkesfrekvenser for vegnett 0 i ettersituasjonen, men det er benyttet «nye» frekvenser på alle lenkene i vegnett 1, altså også de lenkene som det ikke er gjort noe tiltak på. Dette reiser spørsmålet om hvilke ulykkesfrekvenser skal brukes for vegnett 0 og for gamle veger i vegnett 1 i etterperioden. Dette bringer opp spørsmålet om ulykkesfrekvensen er en funksjon av trafikkmengden på vegen, altså om antall ulykker er proporsjonalt med trafikkmengden, se nærmere omtale senere i rapporten. Både EFFEKT 5.63 og EFFEKT 6 er i hovedsak basert på proporsjonalitet mellom
antall skadetilfeller og trafikkarbeid. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.2.3.
16
2.
Kommentarer til etterprøvingsresultatene for de tre prosjektene
Det er gjennomført etterprøvinger av 15 prosjekter i perioden 2006-2009. I samsvar med oppdragsgivers forutsetning legges hovedvekten ved vår evaluering av etterprøvingene på de tre prosjektene som er kort omtalt foran. Selv om det her er etterprøvingsmetodikken som skal evalueres og ikke resultatene av gjennom førte etterprøvinger, har vi funnet det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i nøkkeltall og nytte kostnadstall slik de er presentert i rapportene for etterprøvingene av de tre prosjektene. Det har ikke vært mulig for noen av de tre prosjektene å fremskaffe datagrunnlaget for de trafikk beregningene som lå til grunn på bevilgningstidspunktet. Det har også vist seg vanskelig å fremskaffe EFFEKT-databasene fra bevilgningstidspunktet slik veilederen forutsetter. Det synes derfor å være god grunn til å etterlyse bedre rutiner for arkivering av plan- og analysegrunnlag for
store vegprosjekter. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.1.4.
2.1
Sammenstilling og kommentarer til nøkkeldata fra etterprøvingene
I tabellene i de neste kapitlene er avvik som gir positive utslag på prosjektnytten, markert med + mens avvik som gir negative utslag, er markert med -.
2.1.1
Anleggskostnader
Tabell 2.1: Anleggskostnader for de tre utvalgte prosjektene
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet - 1177 - 383 - 215,2 - 201 Faktisk - 1370 - - 262,9 - 183 Anleggskostnader (mill kr) Avvik Avvik % Merknader - 193 - - 47,7 +18 - 16,4 - - 22,2 + 9,0 2001-kr, 1. byggetrinn 2001-kr, 2. byggetrinn 2002-kr 2002-kr Rv. 23 Oslofjordforbindelsen omfatter to byggetrinn. Siste byggetrinn består av et ekstra tunnelløp som er forutsatt å komme i 2014. Det er uklart hvordan en bør forholde seg til flere utbyggingsetapper i etterprøvingssammenheng. Det oppsto konflikt mellom byggherre og entreprenør om sluttoppgjør for Oslofjordforbindelsen. Det kom til forlik og det ble gitt ekstrabevilgninger for å dekke sluttoppgjøret. Ved etterprøvingen er dette sluttoppgjøret tatt med som «Andre kostnader». I prinsippet burde de trolig ha inngått i anleggskostnadene, men slik EFFEKT fungerer i dag ville det da være vanskelig å plassere disse kostnadene på det tidspunktet utbetalingen ble foretatt. Anleggskostnadene angis i EFFEKT sammen med anleggsperioden og forutsettes likt fordelt over denne perioden. Kanskje burde det være mulig å spesifisere anleggskostnadene på de enkelte år. Da ville en også kunne fange opp litt av virkningene ved variasjon i bevilgninger over anleggsperioden. I 2005 oppsto det lekkasjeproblemer i tunnelen. Tunnelen måtte stenges og trafikken avviklet med ferje mens tunnelen ble utbedret. Kostnadene ble dekket ved ekstrabevilgninger som også skulle dekke tap for bompengeselskapet i den tiden tunnelen var stengt. Det er vanskelig å ta stilling til hvordan slike kostnadselementer skal behandles i etterprøvingssammenheng. Det er også et spørsmål hvordan trafikantenes ekstrakostnader i den perioden tunnelen var stengt, skal behandles ved etterprøvingen.
17 Alle de tre prosjektene inneholder noen avvik mellom det som var planlagt bygd og det som faktisk ble bygd, blant annet avvik i valg av fartsgrense både på gamle og nye veger. Slike avvik mellom planer og resultater er ikke alltid så lett å identifisere.
2.1.2
Anleggsperiode og åpningstidspunkt
Tabell 2.2: Anleggsperiode for de tre utvalgte prosjektene
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet 3 3 3 Faktisk 3 3,5 4 Anleggsperiode (år) Avvik 0 + 0,5 + 1 Avvik % 0 + 16,7 + 33,3 Merknader Åpnet 1. juli 2000 Åpnet 4. juli 2000 Åpnet 3. november 2001 Alle prosjekter som skal behandles i Nasjonal transportplan forutsettes å stå ferdig ved utløpet av de første fire årene i den aktuelle transportplanperioden. Slik EFFEKT fungerer i dag, forutsettes åpningstidspunktet alltid å være 1. januar i det gitte åpningsåret. Det betyr at en ved etterprøvingene ikke får beregnet den trafikale nytten av at prosjektet kan tas i bruk tidligere enn forutsatt. Det er imidlertid ikke uten videre gitt hvordan det er mest riktig å beregne nytten av en fremskynding av åpningstidspunktet. Dette vil det være aktuelt å ta stilling til ved en videreutvikling av etterprøvingsmetodikken.
2.1.3
Trafikkmengde ved åpning av ny veg
Tabell 2.3: Trafikkmengde på ny veg i åpningsåret
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Trafikkmengde på ny veg i åpningsåret (ÅDT) Forventet Faktisk Avvik Avvik % Merknader 4240 8232 686 3780 10242 924 - 460 + 2008 + 238 - 10,8 + 24,4 + 34,7 De fleste store vegprosjekter inneholder ett hovedelement, nemlig bygging av en helt ny veg eller omfattende ombygging av en eksisterende veg. I mange tilfeller vil det også være en eller noen få veger som blir avlastet for trafikk. Likevel kan vegutbyggingen ha betydelige trafikale virkninger også i et mer omfattende vegnett. Etterprøvingene tar først og fremst sikte på å identifisere avvik mellom forventet og faktisk
trafikk på hovedvegen og på den avlastede vegen, som vist i Tabell 2.3 og Tabell 2.4.
Trafikkmengden over Oslofjordforbindelsen ble lavere enn forventet i åpningsåret. For de to øvrige prosjektene var trafikken på hovedvegen betydelig høyere enn forventet. Årsakene til disse avvikene er uklare. Trafikkutviklingen fra bevilgningstidspunktet og frem til prosjektenes åpningstidspunkt synes ikke å være viet noen stor oppmerksomhet i etterprøvingene. De lave trafikktallene for Oslofjordforbindelsen i åpningsåret tyder på at dette prosjektet ikke tiltrakk seg så mye trafikk som forventet.
2.1.4
Trafikk på avlastet (gammel) veg
Tabell 2.4: Trafikkmengde på avlastet veg i åpningsåret
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet - 1018 3558 250 Faktisk Trafikkmengde på ny veg i åpningsåret (ÅDT) Avvik Avvik % Merknader - 2708 5160 198 - + 1690 + 1602 - 52 - + 166,0 + 45,0 - 20,8 Ikke angitt, mange avlastede veger Rv. 407 Rv. 420 Kun trafikk mellom grensepunkter
18 Det fremgår her at det er vanskelig å velge hvilke deler av det avlastede (gamle) vegnettet en skal presentere trafikktall for. For Oslofjordforbindelsen er det ikke presentert slike tall. Her er det først og fremst ferjesambandet Drøbak-Sand som er avlastet, og dette sambandet ble jo nedlagt som følge av prosjektet. For de to øvrige prosjektene varierer trafikkavlastningen for ulike deler av det gamle vegnettet, og det kan være vanskelig å ta stilling til hvilke tall som skal presenteres. Kanskje kunne opplysninger om transportarbeidet på det gamle vegnettet vært et bedre nøkkeltall enn trafikkmengden i enkelte punkter, men dette forutsetter at en kan identifisere rutevalget i ettersituasjonen. Dette transportarbeidet vil det i så fall være mulig å identifisere i EFFEKT. Trafikk er et sentralt tema ved etterprøving av vegprosjekter. EFFEKT-beregningene på bevilgningstidspunktet baserer seg på et visst rutevalg for de ulike trafikkstrømmene gjennom analyseområdet. Et nøkkelspørsmål vil så være om rutevalget faktisk ble som forventet i etter perioden. Dagens etterprøvingsmetodikk legger ikke opp til å klarlegge dette rutevalget i etter situasjonen. Selv om det foreligger enkelte trafikktellinger fra ettersituasjonen for de aktuelle prosjektene, har det ikke vært lett å relatere disse til trafikkanalyser fra bevilgningstidspunktet slik at det var mulig å identifisere avvik i rutevalg. Denne problematikken er nærmere omtalt i
kapittel 3.2.2. Etterprøvingene som er gjennomført, har imidlertid forsøkt å ta hensyn til endret
rutevalg ut fra trafikktellinger i gitte snitt og et forenklet transportsystem, men det er usikkerhet rundt denne fremgangsmåten.
2.1.5
Tungtrafikkandel på ny veg
Tabell 2.5: Tungtrafikkandel på ny veg
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Tungtrafikkandel på ny veg i åpningsåret (%) Forventet Faktisk Avvik Avvik % Merknader 15 15 17 15 16 17 0 + 1 0 0 + 6,7 0 Her vises avviket mellom forventet og faktisk tungtrafikkandel på den nye hovedvegen. Denne informasjonen er neppe av særlig stor interesse. Et bedre nøkkeltall kunne være å angi det totale transportarbeidet for tunge kjøretøyer på det gamle vegnettet, det ville indikere hvor stor reduksjon i tungtransport på det gamle vegnettet en har oppnådd gjennom prosjektet. For Oslofjordforbindelsen ville imidlertid heller ikke dette være noe godt nøkkeltall ettersom det «gamle» vegnettet i stor grad omfatter hovedveger.
2.1.6
Årlig trafikkvekst i beregningsperioden, 25 år
Det er den årlige trafikkveksten i de 5 bruksårene som blir presentert for de tre utvalgte prosjektene. Den tilsvarende veksten for hele beregningsperioden på 25 år, ville bli en blanding av faktisk observert vekst de 5 første årene og forventet vekst de siste 20 årene. Det som kan etterprøves, er årlig trafikkvekst i perioden fra bevilgningstidspunktet frem til 5 år etter åpning. Også avvikende vekst frem til åpningsåret kan ha stor betydning for prosjektets nytte.
Tabell 2.6: Årlig trafikkvekst i beregningsperioden
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet 1,4 1,2 1,0 0,9 Faktisk 6,8 3,2 3,9 5,3 Årlig trafikkvekst i beregningsperioden (%) Avvik + 5,4 + 2,0 + 2,9 + 4,4 Avvik % + 386 + 167 + 290 + 489 Merknader I de 5 bruksårene 2001-2005 I de 5 bruksårene 2001-2005 Lette, i de 5 bruksårene 2002-2006 Tunge, i de 5 bruksårene 2002-2006 Veilederen sier at det skal angis årlig trafikkvekst for hele analyseperioden
19
Tabell 2.6 viser forventet og faktisk trafikkvekst på hovedvegen. For E39 i Aust-Agder
presenteres også trafikkveksten for tungtrafikken. Analyseområdet for Oslofjordforbindelsen omfatter de to ferjesambandene Moss-Horten og
Svelvik-Verket. Trafikkutviklingen i disse sambandene er vist i Tabell 2.7. Sambandet Moss-
Horten har hatt en trafikkøkning i den aktuelle perioden i samme størrelsesorden som Oslofjordforbindelsen, mens Svelvik-Verket har hatt en mye mer beskjeden vekst.
Tabell 2.7: Trafikkutvikling i to ferjesamband i Oslofjordområdet
Ferjestrekning
Moss-Horten Svelvik-Verket
2001
+ 7,06 % + 4,25 %
2002
+ 3,24 % - 0,59 %
2003
+ 5,47 % + 1,47 %
2004
+ 7,48 % - 6,36 %
2005
+ 1,84 % + 7,72 % Statens vegvesens vegtrafikkindeks beregnes på grunnlag av kontinuerlige maskinelle tellepunkter og vektes på grunnlag av transportarbeidet i de enkelte fylker. Trafikkindeksene anses derfor som rimelig representative for utviklingen i transportarbeid i hvert enkelt fylke.
Tabell 2.8: De årlige nasjonale vegtrafikkindeksene for perioden 1995-2006 (endring i % pr år)
År
Indeks
1995
2,3
1996
2,8
1997
3,6
1998
3,2
1999
2,0
2000
2,2
2001
2,4
2002
3,0
2003
1,8
2004
2,0
2005
2,6*
2006
1,7 * Ny beregningsmåte for vegtrafikkindekser Når trafikkveksten for sambandet Moss-Horten har vært like stor som i Oslofjordforbindelsen, er det neppe grunnlag for å konkludere med at det dreier seg om forsinket nyskapt trafikk som følge av tunnelen. Hvilken trafikkutvikling er det så mest riktig å benytte ved etterpøvingen av et prosjekt i et spesifikt analyseområde; registrert trafikkvekst på hovedvegen, trafikkindeksen i vedkommende fylke(r) eller andre trafikktellinger som er mer representative for det aktuelle analyseområdet? Ideelt sett burde en kanskje registrere den totale trafikken inn og ut av analyseområdet og legge dette til grunn for EFFEKT-beregningene for etterperioden. I tillegg til antall kjøretøyer må det forventes at også personbelegg, reisehensiktsfordeling og transportmåte avviker fra de forutsetningene som lå til grunn på bevilgningstidspunktet. Foreløpig har en ikke hatt ambisjoner om å registrere avvik i slike parametre i tilknytning til etterprøvingene.
2.1.7
Kjørehastighet (beregnet og observert)
Tabell 2.9: Kjørehastighet på hovedvegen
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet 84 85 85,5 Kjørehastighet på hovedvegen (km/t) Faktisk Avvik Avvik % Merknader 77 85 81,5 - 7 0 - 4 - 8,3 0 - 4,7 Fartsgrensen ble redusert Dagens etterprøvinger omfatter en enkel prøvekjøring i ettersituasjonen med personbil under frie kjøreforhold på hovedvegen. Det kan stilles spørsmålstegn ved verdien av denne registreringen, herunder om det er riktig å benytte eventuelle avvik i forhold til beregnet fart på bevilgnings-
tidspunktet som grunnlag for å beregne avvik i prosjektnytte, se kapittel 3.2.2.
20
2.1.8
Ulykkesfrekvens, ny veg
Tabell 2.10: Ulykkesfrekvens på ny veg
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet 0,12 0,12 0,15 Ulykkesfrekvens på hovedvegen (ulykker pr. mill kj.t.km) Faktisk Avvik Avvik % Merknader 0,10 0,09 0,17-0,28 + 0,02 + 0,03 - 0,02-0,13 + 16,7 + 25,0 -13,3-86,7 Varierer på strekningen Antall ulykker forutsettes å være tilnærmet proporsjonalt med trafikkarbeidet. Faktum er likevel at antall skadetilfeller på landsbasis er forholdsvis stabilt selv om transportarbeidet øker. Dette er trolig en følge av faktorer som generelle trafikksikkerhetstiltak, sikrere kjøretøyer og endrede holdninger blant trafikantene. Det betyr at skaderisikoen endrer seg med tiden. Den generelle nedgangen i ulykkesfrekvens i EFFEKT 5 var 1 % per år. Fra og med EFFEKT 6.3 varierer reduksjonsfaktorene med skadegradstype. Hvis antall ulykker blir større enn forventet på hovedvegen, kan det skyldes at hovedvegen har tiltrukket seg mer trafikk enn forventet. Det kan bety en tilsvarende nedgang i antall ulykker på resten av vegnettet. De delene av eksisterende vegnett som blir avlastet for trafikk, har en ulykkesfrekvens basert på førsituasjonens trafikk. I ettersituasjonen med betydelig lavere trafikk, er det stor sjanse for at det ikke blir observert ulykker på dette vegnettet. Er det da riktig å redusere ulykkesfrekvensen fordi det ikke er registrert noen ulykker? En umiddelbar oppfatning kan være at vi må beholde den opprinnelige frekvensen, ellers lager vi forskjeller som bryter med hovedprinsippet om proporsjonalitet mellom trafikkarbeid og ulykkesrisiko. Hvis det gjøres tiltak på eksisterende veg, vil saken stille seg annerledes.
2.1.9
Ulykkesfrekvens, avlastet veg
Tabell 2.11: Ulykkesfrekvens på avlastet veg
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Ulykkesfrekvens på avlastet veg (ulykker pr. mill kj.t.km) Forventet Faktisk Avvik Avvik % Merknader - 0,20 0,62 1,17 0,47 - 0,20 0,22 0,72 0,14 - 0 - 0,40 - 0,45 - 0,33 - 0 - 64,5 - 38,5 - 70,2 Rv 615 Fv 700-1 Fv 700-2 Kanskje kan det være bedre å presentere en samlet ulykkesfrekvens for hele det gamle, urørte vegnettet fra alternativ 0. Transportarbeidet finnes i så fall i EFFEKT. For E39 Kleivedammen-Andenes er det benyttet samme skadegradsfordeling i etterperioden som det en la til grunn på bevilgningstidspunktet. Den registrerte ulykkesfrekvensen på ny veg er høyere i etterperioden enn det en forventet på bevilgningstidspunktet. Den registrerte ulykkes frekvensen i det gamle vegnettet er betydelig lavere i etterperioden enn det som var registrert på bevilgningstidspunktet. Se ellers kommentarer til beregningen av ulykkeskostnader under kapittel
21
2.1.10
Antall svært støyplagede personer
Tabell 2.12: Antall svært støyplagede personer
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet - - 1298 - 118 Svært støyplagede personer (antall) Faktisk Avvik Avvik % Merknader - - 1281 - 118 - + 17 0 - + 1,3 0 Det er ikke aktuelt å registrere støyforholdene i ettersituasjonen, da dette er en stor jobb. En mulighet kan være å beregne nye støyforhold med utgangspunkt i trafikkmønster og arealbruk i ettersituasjonen, men dette har mindre verdi dersom det ikke foreligger tilsvarende analyser fra bevilgningstidspunktet.
2.2
Sammenstilling og kommentarer til nytte-kostnadstall fra etterprøvingene
E18 Rannekleiv-Temse er beregnet med 5 % kalkulasjonsrente og prisnivå 2002. De to øvrige prosjektene er regnet med 7 % rente. For begge disse prosjektene angis prisnivået til 2001 ved presentasjon av resultatene, mens den EFFEKT-utskriften som resultatene er hentet fra, viser prisnivå 2006. Det er derfor grunn til å tro at det er prisnivå 2006 som er riktig for disse to etterprøvingene. Tallene som er satt inn i tabellene nedenfor, er beregnet nytte i kr, altså forskjell mellom bevilgningstidspunktets og ettersituasjonens beregnede differanser. Disse differansene er små forskjeller mellom store absoluttall. Det kunne være aktuelt å presentere absoluttallene i tillegg til differansene.
2.2.1
Tidskostnader
Tabell 2.13: Endring i neddiskonterte tidskostnader for hele beregningsperioden på 25 år
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 3948,0 + 380,1 + 61,5 Endring i tidskostnader (mill kr) Faktisk + 4460,0 + 467,0 + 83,5 Avvik + 512,0 + 86,9 + 22,0 Avvik % + 13,0 + 22,9 + 35,8 Merknader Skyldes trafikkøkning Skyldes trafikkøkning Fartsgrensen på Ev 39 skulle etter planene være 90 km/t. Planendringer med kryss og avkjørsler gjorde at den nye vegen fikk fartsgrenser dels på 80 og dels på 70 km/t. Trafikantenes tidsverdier er i dag nokså forskjellig fra dem som er lagt til grunn i EFFEKT 5. Hvis trafikantene verdsetter reisetid høyere i dag, vil dette også kunne påvirke transport mønsteret. Hvilke tidsverdier er det riktig å legge til grunn for nytteberegningen i etter situasjonen? Hvis det hadde blitt gjort tidsverdiregistreringer i prosjektområdet både i før- og ettersituasjonen, burde forskjellen trekkes inn. I praksis er det neppe aktuelt å foreta registreringer verken av tidsforbruk eller tidsverdsetting for enkeltprosjekter.
22 Nytte av nyskapt trafikk har vist seg vanskelig å etterprøve, blant annet fordi det har vært vanskelig å fremskaffe både grunnlaget for slike beregninger og beregningsresultater fra førsituasjonen, jfr. Oslofjordforbindelsen.
2.2.2
Kjøretøyers driftskostnader
Tabell 2.14: Endring i neddiskonterte kjøretøykostnader for hele beregningsperioden på 25 år
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 838,7 + 33,7 - 3,0 Faktisk + 854,7 - 47,3 - 3,2 Endring i kjøretøykostnader (mill kr) Avvik Avvik % Merknader + 16,0 - 81,0 - 0,2 + 1,9 - 240,4 - 6,7 Skyldes endring av trafikkfordeling Beregnede forskjeller i kjøretøyers driftskostnader er i all hovedsak et resultat av registrerte avvik i trafikkdata, først og fremst den årlige trafikkutviklingen. En forenklet vurdering viser at også endret rutevalg har noe innvirkning på kjørekostnadene.
2.2.3
Ulykkeskostnader
Tabell 2.15: Endring i neddiskonterte ulykkeskostnader for hele beregningsperioden på 25 år
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 460,6 + 311,8 + 41,2 Faktisk + 394,8 + 474,3 + 81,0 Endring i ulykkeskostnader (mill kr) Avvik Avvik % Merknader - 65,8 + 162,5 + 39,8 - 14,3 + 52,1 + 96,6 Reduksjon i ulykkesfrekvens Før 1991-95, etter 2002-06 Den gjennomsnittskostnaden for personskadeulykker som ligger i EFFEKT 5.63, kan overstyres av brukeren dersom det er grunnlag for å mene at skadegradsfordelingen avviker fra normalen. Det ser ikke ut til at denne muligheten er benyttet for de tre aktuelle prosjektene. Ved å beregne prosjektene med EFFEKT 6 ville en kunne få indikasjoner på hvor stor betydning skadegrads fordelingen har for ulykkeskostnadene. For E39 Kleivedammen-Andenes er gamle ulykkesfrekvenser lagt til grunn i vegnett 0 i ettersituasjonen, mens registrerte ulykker i etterperioden er benyttet for utbyggingsvegnettet, også
for de vegene der det ikke er gjort noen fysiske tiltak. Kapittel 3.2.3 tar opp spørsmålet om hva
som er metodisk riktig fremgangsmåte for behandling av ulykkesforholdene i etterprøvings sammenheng.
2.2.4
Miljøkostnader
Tabell 2.16: Endring i neddiskonterte miljøkostnader for hele beregningsperioden på 25 år
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 47,3 - 4,1 - 0,6 Faktisk + 47,7 - 10,5 - 0,7 Endring i miljøkostnader (mill kr) Avvik + 0,4 - 6,4 + 0,1 Avvik % + 0,1 - 156,1 - 16,7 Merknader Kun CO2-kostnader Kun CO2-kostnader Inkluderer også støykostnader Fortegnet på avviket er negativt når nytten er mindre enn forventet
23 Dette har ikke vært ansett som noe sentralt tema i etterprøvingssammenheng, dels fordi etterprøving av støyberegninger i et større vegnett kan bli ganske ressurskrevende. Beregning av utslipp og kostnader for CO 2 skjer automatisk i EFFEKT på grunnlag av drivstofforbruket som også beregnes i EFFEKT.
2.2.5
Restverdi
Tabell 2.17: Endring i neddiskontert restverdi ved beregningsperiodens utløp
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 124,3 + 23,6 + 12,7 Endring i restverdi (mill kr) Faktisk + 100,3 + 28,8 + 11,9 Avvik - 24,0 + 5,2 - 0,8 Avvik % - 19,3 + 22,0 - 6,3 Merknader Restverdien skal i prinsippet gi uttrykk for den bruksverdi prosjektet har etter at beregnings perioden på 25 år er utløpt. Beregningene i dag innkasserer hele restverdien etter 25 år, som om prosjektet da kunne selges for denne summen. For øvrig er det kanskje ikke helt logisk at økte anleggskostnader automatisk gir høyere restverdi.
2.2.6
Andre prissatte konsekvenser
Tabell 2.18: Endring i andre prissatte konsekvenser
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 342,3 + 280,1 0 - - Faktisk Endring i andre prissatte konsekvenser (mill kr) Avvik Avvik % Merknader + 342,3 + 178,8 - 122,5 - - 0 - 101,3 - 122,5 - - 0 - 36,2 - - - Nyskap trafikk, ikke etterprøvd Ulempeskostnader for ferjetrafikanter Uventede tunnelproblemer etter åpning Her er det naturlig å spørre hvorfor de uventede tunnelkostnadene for Oslofjordforbindelsen ikke
er ført under kostnader til investering og drift, se kapittel 2.2.8.
Den nyskapte trafikken synes ikke å ha blitt så stor som forventet. Det er derfor all mulig grunn til å anta at nytten av nyskapt trafikk er overvurdert på bevilgningstidspunktet. Er nytten av nyskapt trafikk (endring i konsumentoverskudd) beregnet med riktig størrelse på bompenge satsene? Den nyskapte trafikken er med som ordinær trafikk i etterperioden og bidrar til at prosjektet får større nytte enn forutsatt på bevilgningstidspunktet. Det bør avklares om det medfører dobbeltelling å legge totaltrafikken til grunn for nytte-kostnadsberegningene for etterperioden i de tilfelle nytte av nyskapt trafikk er beregnet utenfor EFFEKT på bevilgnings tidspunktet. Andre prissatte konsekvenser må ellers inkludere alle de nytte-kostnadsbidragene som ikke er tatt med blant elementene i kapitlene foran, for eksempel ulempeskostnader for ferjetrafikanter.
2.2.7
Sum nytte (N)
Tabell 2.19: Endring i neddiskontert nytte for hele beregningsperioden på 25 år
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Endring i andre prissatte konsekvenser (mill kr) Forventet Faktisk Avvik Avvik % Merknader + 6041,3 + 745,1 + 111,7 + 6256,1 + 912,3 + 172,5 + 214,8 + 167,2 + 70,8 + 3,6 + 22,4 + 63,4
24 Dette er kun en oppsummering av de enkelte nytte-kostnadsbidragene som er omtalt i kapitlene foran.
2.2.8
Sum investering og drift (eks. mva)
Tabell 2.20: Endring i diskonterte kostnader til investering og drift (eks. mva)
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet - 1478,6 - 336,5 - 255,5 Faktisk - 1691,6 - 414,3 - 248,8 Endring i kostnader til investering og drift (mill kr) Avvik - 213,0 - 77,8 + 6,7 Avvik % - 14,4 - 23,1 + 2,6 Merknader Tilleggsbevilgning på 122,5 mill kr. er ikke med Her inngår både investeringer, vedlikeholdskostnader, bompengeinnkrevingskostnader og ferjekostnader. For Oslofjordforbindelsen er de beregnede besparelsene i ferjekostnader på sambandet Moss-Horten mindre enn forventet, dels på grunn av større generell trafikkøkning i dette sambandet enn forutsatt på bevilgningstidspunktet. Også ferjekostnadene i de to andre sambandene vil bli annerledes enn forventet på grunn av endring i trafikkutvikling. I EFFEKT 5.63 inngår en skattekostnad på 20 % i disse kostnadene. I EFFEKT 6 er skattekostnaden beregnet og presentert separat.
2.2.9
Netto nytte (NN)
Tabell 2.21: Endring i netto nytte for hele beregningsperioden på 25 år
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 4562,5 + 408,6 - 143,8 Endring i netto nytte (mill kr) Faktisk Avvik Avvik % + 4564,6 + 497,9 - 76,3 + 2,1 + 89,7 + 67,5 + 0,5 + 22,0 + 46,9 Merknader
Dette er kun en sum av de nytte-kostnadsbidragene som er gjengitt i Tabell 2.19 og Tabell 2.20.
2.2.10
Sum investering og drift (inkl. mva) (K)
Tabell 2.22: Endring i kostnader til investering og drift (inkl. mva)
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet - 917,8 - 356,7 - 270,9 Endring i kostnader til investering og drift (mill kr) Faktisk Avvik Avvik % Merknader - 852,3 - 439,2 - 263,8 + 65,5 - 82,5 + 7,1 + 7,1 - 23,1 + 2,6 Her er bompenger trukket ut Dette kostnadselementet er betegnet som budsjettkostnad. Her inngår budsjettandelen av diskonterte anleggskostnader, bompengeinnkrevingskostnader, vedlikeholdskostnader og ferjesubsidier. I EFFEKT 5.63 inngår skattekostnaden her, i EFFEKT 6 er skattekostnaden trukket ut som et eget kostnadselement.
25 Budsjettandelen for første byggetrinn av Oslofjordforbindelsen var forutsatt til 33 %, på andre byggetrinn 100 %.
2.2.11
Nytte-kostnadsbrøk (NN/K)
Tabell 2.23: Endring i nytte-kostnadsbrøk (NN/K)
Prosjekt Rv. 23 E18 E39 Forventet + 4,97 + 1,15 - 0,53 Endring i nytte-kostnadsbrøk Faktisk Avvik Avvik % + 5,36 + 1,15 - 0,29 + 0,39 + 0,02 + 0,24 + 7,8 + 1,7 + 45,3 Merknader Er det fornuftig å presentere endring i NN/K for alle prosjekter? For Oslofjordforbindelsen er det i alle fall vanskelig å forholde seg til denne størrelsen, blant annet fordi en del av anleggs kostnadene er knyttet til en fremtidig utbyggingsetappe.
2.3
Andre aktuelle datatyper for etterprøving Finansiering
For prosjekter beregnet med EFFEKT 5 angis bompengeandel med utgangspunkt i totale bygge kostnader. Hvor stort bompengelån er tatt opp? Er bompengeinntektene i stand til å betjene bompengelånet? Dette er registrerbare forhold, men ikke vektlagt i dagens metodikk.
Drift og vedlikehold
Dette inngår som en del av kostnader til investering, drift og vedlikehold i dagens metodikk. For en del prosjekter er dette kanskje ikke noe viktig tema for etterprøving, men for enkelte prosjekter kan drift og vedlikehold være av stor betydning, for eksempel for tunnelprosjekter og andre kompliserte byggverk slik en har i rv. 23 Oslofjordforbindelsen.
Ferjekostnader
For enkelte prosjekter kan ferjesamband stå sentralt. I så fall kan dette være et aktuelt tema for registrering av avvik. For Oslofjordforbindelsen kunne en vurdert å ha litt større oppmerksomhet på dette temaet.
2.4
Andre spørsmål av betydning for etterprøvingen 2.4.1
Naboprosjekter og utbyggingsetapper
Dersom det er gjennomført transporttiltak som påvirker forholdene i analyseområdet, men som ikke inngikk i analysene på bevilgningstidspunktet, må en vurdere hvilken betydning disse tiltakene har hatt på forholdene i ettersituasjonen. Dette er så vidt omtalt på side 29 i veilederen (forenklet metodikk). Dette var åpenbart et problem for Oslofjordforbindelsen. Her var planen å gjennomføre et byggetrinn 2 (et ekstra tunnelløp) mot slutten av bompengeperioden. Dette byggetrinnet anses nå som helt uaktuelt.
2.4.2
Generell utvikling i analyseområdet
Samfunnsutviklingen generelt og utviklingen i analyseområdet spesielt kan ha stor betydning for nytten av nye vegprosjekter. Endringer i slike forhold kan derfor være et viktig moment når en skal redegjøre for årsaken til avvik i nytte. Endret arealbruk kan gi endret trafikk og dermed en annen nytte enn det en forventet.
26
3.
Forslag til forbedring av etterprøvingsmetodikken
3.1
Generelle vurderinger 3.1.1
Forholdet mellom mål, metodikk og ressursbruk
Målet med etterprøvingene er omtalt i veilederen og gjengitt i kapittel 1.2 i vår rapport.
Den beskrevne metodikken i
Veileder for etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekt
er mindre egnet for prosjekter der konsekvensene er fordelt over et større område. Selv om virkningene for store prosjekter ikke nødvendigvis trenger å være fordelt over et stort område, synes dette snarere å være regelen enn unntaket. Slik sett er det etter vår oppfatning allerede i utgangspunktet et sprik mellom målene med etterprøvingene og den metodikken og de ressursene en er innstilt på å benytte til de enkelte etterprøvingene. Selv for enkle prosjekter vil det være vanskelig å beregne hva nytten faktisk har blitt. Mer overkommelig er det å sammenligne registrerte eller observerte data i etterperioden med de forventningene en hadde på bevilgningstidspunktet. Dernest kan en beregne hvordan de registrerte avvikene slår ut på prosjektets nytte og nytte-kostnadsbrøk. Det er imidlertid ikke praktisk mulig å registrere avvikene for alle de faktorene som inngår i nytteberegningen. Den faktiske nytten av prosjektet slik den fremstår i ettersituasjonen lar seg derfor ikke verken observere eller beregne fullt ut. Det som kan beregnes, er kun endring i nytte som følge av registrerte avvik for en eller flere av de faktorene som inngår i beregningene. Jo mer innsats som legges ned i etterprøvingen, desto flere og mer korrekte avvik vil kunne identifiseres. En mer systematisk oppfølging og arkivering av data for prosjektet fra bevilgnings tidspunktet og frem til etterprøvingen vil også gi bedre grunnlag for å identifisere og tolke avvik. Etterprøvingene kan også gi verdifulle innspill både til utformingen av morgendagens prosjekter og til videreutvikling av metodikken for nytte-kostnadsanalyser. Dette vil imidlertid kreve mer innsats for å fremskaffe data både for før- og ettersituasjonen, eventuelt ved at det fokuseres på spesifikke forhold ved prosjektet, for eksempel ulykkesforholdene, snarere enn den totale nytte kostnadsanalysen. Skal etterprøvingene benyttes på denne måten, vil det være behov for grundigere undersøkelser av årsakene til de avvikene som registreres enn det som har vært tilfelle ved etterprøvingene hittil.
3.1.2
Avvik i registrerbare forhold (indikatorer)
Dagens etterprøvingsrapporter presenterer avvik mellom forventede verdier på bevilgnings tidspunktet og i etterperioden for de fleste av følgende nøkkeldata: Anleggskostnader Anleggsperiodens lengde Trafikk på ny veg ved åpning Trafikk på avlastet veg ved åpning Tungtrafikkandel ny veg Årlig trafikkvekst i etterperioden Kjørehastighet på ny veg Ulykkesfrekvens ny veg Ulykkesfrekvens avlastet veg Antall svært støyplagede personer
27 For de fleste prosjekter vil det være nokså arbeidskrevende å klarlegge avvik i antallet støy plagede personer, og dette er da heller ikke gjort for de prosjektene som hittil er etterprøvd. De øvrige nøkkeldataene kan deles i tre hovedgrupper: • Anleggsdata • Trafikkdata • Ulykkesdata Dette er data som normalt blir løpende registrert og som det vanligvis er forholdsvis enkelt å fremskaffe for etterperioden, selv om det ikke alltid er like lett å få dataene på den formen som trengs for nytte-kostnadsberegningene, særlig ikke for trafikkdataene. Disse nøkkeldataene er de samme som i veilederen pekes ut som indikatorer i den forenklede etterprøvingsmetodikken. Den delen av nytte-kostnadsanalysen som kan etterprøves med dagens metodikk, er den som påvirkes av de registrerbare indikatorene nevnt foran. Avvik i nytte som følge av endringer i transportmønsteret fanges ikke opp ved dagens etterprøvingsmetodikk. Det er registrert trafikk på hovedvegen som er lagt til grunn for trafikkutviklingen for etterperioden ved nytte-kostnads beregningene. Det er ikke usannsynlig at den registrerte trafikkøkningen på hovedvegen til en viss grad har sammenheng med avvik i trafikantenes rutevalg og dermed ikke skal tolkes som en generell trafikkøkning for hele analyseområdet. Også andre usikkerhetsmomenter i etter prøvingene, for eksempel behandlingen av anleggskostnadene for Oslofjordforbindelsen, tilsier at en bør være varsom med å presentere tallene fra etterprøvingene som totaltall for de aktuelle prosjektene. De avvikene i netto nytte og nytte-kostnadsbrøk som beregnes ved etterprøvingene fanger kun opp den delen av bildet som er forårsaket av de enkeltavvikene som er registrert i forbindelse med etterprøvingen. Dette er bakgrunnen for det forslaget til justert
etterprøvingsmetodikk som er omtalt i kapittel 3.2.
3.1.3
Konsekvenser som ikke ble behandlet på bevilgningstidspunktet
Konsekvensanalyser og nytte-kostnadsanalyser av vegprosjekter forutsetter et analyseområde som fanger opp alle vesentlige virkninger av prosjektet. Ved etterprøving må en vurdere om det opprinnelige analyseområdet er stort nok til å fange opp både trafikale og andre endringer som utløses av vegprosjektet. Dersom en finner å måtte utvide analyseområdet ved etterprøvingen, vil absoluttallene fra henholdsvis bevilgningstidspunktet og etterperioden ikke lenger være sammen lignbare. Endringene for de enkelte nyttekomponentene som følge av prosjektet kan imidlertid sammenlignes på samme måte som når analyseområdet er uendret. Også innenfor det opprinnelige analyseområdet kan det oppstå konsekvenser som ikke var forventet på bevilgningstidspunktet, både prissatte og ikke prissatte. Det er viktig at også disse fanges opp og omtales ved en etterprøving av prosjektet.
3.1.4
Bedre rutiner og arkiver for å ta vare på prosjektdata
Som nevnt i kapittel 1.1 er betegnelsen ”etterprøving” naturlig på analyser der det ikke er gjort
noen spesielle forberedelser i form av systematisk innsamling og arkivering av data forut for gjennomføring av etterprøvingen, i denne sammenheng 5 hele kalenderår etter at det aktuelle prosjektet er gjennomført. Selv om det i etterkant er mulig å fremskaffe en del av planmaterialet fra bevilgningstidspunktet og en del løpende registreringer av anleggskostnader, trafikkdata og ulykkesdata, er det åpenbart at mangelen på forberedelser setter klare begrensninger i utbyttet av etterprøvingene. De tre etterprøvingene som er behandlet i denne rapporten, lider alle av at viktig grunnlagsmateriale fra bevilgningstidspunktet ikke har vært tilgjengelig.
28 I Storbritannia er det krav om arkivering av plandata og gjennomføring av POPE-undersøkelser (Post Opening Project Evaluation) for alle store vegprosjekter både umiddelbart etter åpning og etter 5 års bruk. Vegdirektoratet har tidligere fått utarbeidet et forslag til systematisk arkivering av data for vegprosjekter (jfr. SINTEF-rapporten
System for lagring av data for transport modeller/analyser og etterprøvingsverktøy)
. En mer systematisk arkivering av data ville utvilsomt øke kvaliteten på de etterprøvingene som skal gjennomføres i fremtiden. En mulighet kan være at en allerede på bevilgningstidspunktet velger ut de prosjekter som skal følges spesielt opp.
3.1.5
Utvikling i metodikk og enhetspriser
Metodikk og enhetspriser for nytteberegninger er under stadig forbedring og utvikling. Et stort sprang ble tatt ved overganger fra EFFEKT 5.63 til EFFEKT 6 med innføring av bruttokostnads beregninger samt med muligheter for innhenting av data fra transportmodeller med variable OD matriser og trafikantnytteberegninger. EFFEKT 6.3 inneholder også en helt ny ulykkesmodul basert på registrert antall skadetilfeller for ulike skadegrader. Denne nye ulykkesmodulen er implementert ut fra en erkjennelse av at gamle ulykkesberegninger ikke har vært gode nok. Derfor er det ingen overraskelse at registrerte skadetilfeller (og dermed ulykkeskostnader) i ettersituasjonen avviker fra ulykkesprognosene på bevilgningstidspunktet for de prosjektene som nå er etterprøvd. Også i ulike versjoner av EFFEKT 5 har det blitt gjort endringer i metodikk og beregnings forutsetninger, blant annet for trafikksammensetning og personbelegg for personbiler. I EFFEKT 6 ble det så gjort endringer i tidsverdiene for reisetid, blant annet med differensierte verdier for ulike reisemåter og reiselengder. Dette kan nok til dels betraktes som en forfining av gammel metodikk, men det kan også ha sammenheng med at trafikantene faktisk har endret sine oppfatninger av verdien på reisetid. Det er også gjort endringer i andre enhetspriser og i merverdiavgift. En mulighet ville være at en i ettersituasjonen beregnet prosjektnytte på bevilgningstidspunktet ved bruk av dagens beregningsforutsetninger og –metodikk. Dernest kunne en beregne hvordan de registrerte avvikene ville ha influert på denne nytten beregnet med dagens metodikk. På denne måten vil en både kunne presentere avvik i prissatte konsekvenser i forhold til det beslutnings takerne ble forespeilet på bevilgningstidspunktet, men dessuten vise hvilke avvik som skyldes svakheter i analysemetodikken. Dette burde være interessant tilleggsinformasjon både for departementet og andre mottakere av resultatene fra etterprøvingene. Forslag til en etter-
prøvingsmetodikk som tar i bruk dagens beregningsmetodikk er nærmere omtalt i kapittel 3.3.
3.1.6
Årsaker til avvik
For å kunne lære av etterprøvingene, er det nødvendig å finne årsakene til de avvikene som identifiseres. Dette vil innebære at det legges mer ressurser inn i etterprøvingene enn det som trengs kun for å identifisere avvik og foreta nye nytte-kostnadsberegninger. Årsakene til registrerte avvik i trafikkutvikling og transportmønster kan være særlig viktig å avdekke ettersom avvik i for eksempel nyskapt trafikk må behandles på en annen måte ved nytte-kostnads beregningen enn avvik i generell trafikkutvikling. Ved å klarlegge årsakene til de enkelte avvikene, vil en imidlertid ha et grunnlag for å forbedre og videreutvikle både etterprøvingsmetodikken og metodikk og verktøy for selve nytte-kostnads analysene. Da ville etterprøvingene kunne bli atskillig mer matnyttig enn i dag.
29
3.2
Kommentarer til dagens etterprøvingsmetodikk
I dette kapitlet omtales forslag til konkrete justeringer eller presiseringer av metodikken slik at informasjonsverdien ved etterprøvingene kan økes uten store endringer i ressursbruken. Forslag
til mer gjennomgripende endringer i metodikk er presentert i kapittel 3.3.
Først omtales de datatyper som det er aktuelt å registrere i perioden fra bevilgningstidspunktet og frem til etterprøvingstidspunktet.
3.2.1
Data knyttet til bygging og drift Anleggskostnader
Anleggskostnadene identifiseres i utgangspunktet ved de statlige bevilgningene til prosjektet. Disse kostnadene skal også dekke de merverdiavgifter som påløper, men som jo går tilbake igjen til Staten. Standardverdien i EFFEKT for merverdi på anleggskostnader er 6 %. Dette er en gjennomsnittsverdi som eventuelt kan overstyres dersom det foreligger konkrete beregninger eller registreringer i tilknytning til det enkelte prosjekt. Det synes ikke å ha foreligget slike registreringer for de etterprøvingene som er vurdert i denne rapporten. Oslofjordforbindelsen fikk etterbevilgninger på 113 mill kr. i perioden 2002-2005 til dekning av sluttoppgjør samt til reparasjon av skader som oppsto i tunnelen i etterperioden. I etterprøvings rapporten er dette kategorisert som Andre kostnader. Mer korrekt ville det være å behandle dette som økte anleggskostnader slik at beløpet inngår også under brøkstreken ved beregning av nytte kostnadsbrøken. Oslofjordtunnelen var stengt en periode mens det pågikk reparasjoner etter ras og vannlekkasje i tunnelen. I tillegg til ekstrakostnader for byggherren innebærer dette en reduksjon i trafikantnytte som i prinsippet bør inngå i nytte-kostnadsberegningene for etter perioden. Dagens metodikk sier imidlertid ikke noe om hvordan slike hendelser skal trekkes inn i beregningene.
Avvik i finansieringsforutsetninger
Oslofjordforbindelsen er delvis finansiert med bompenger, budsjettandelen var forutsatt til 33 %, altså en bompengeandel på 67 %. (I EFFEKT 5.63 skal brukeren angi «budsjettandel» for anleggskostnadene, ved etterprøvingen er det «bompengeandel» som skal angis. Her må en være påpasselig for ikke å gi feil tall.) Det synes ikke å ha vært noen oppfølging av bompenge inntektene i tilknytning til etterprøvingen for Oslofjordforbindelsen. Trafikken i åpningsåret var lavere enn forventet mens trafikkøkningen i etterperioden har vært større enn forventet. Både kostnadsoverskridelser og avvik i trafikkmengder tilsier en kontroll og eventuell korreksjon av forholdet mellom bompengeandel og budsjettandel ved nytte-kostnadsberegningene for etter perioden. Enda en problemstilling illustreres gjennom prosjektet Oslofjordforbindelsen, nemlig spørsmålet om hvordan en i etterprøvingssammenheng skal behandle fremtidige utbyggingsetapper. Her har planene gått ut på å bygge et nytt separat tunnelløp etter 15 år, fullfinansiert med statlige midler. Disse planene synes nå å være lagt på is, men det er jo ikke noe i veien for at disse planene igjen
kan bli aktualisert. I kapittel 3.3.2 har vi lansert et forslag om å begrense beregningsperioden for
etterprøvingen til 5 år. Det vil løse problemet med behandlingen av fremtidige utbyggingsetapper slik det fremstår for Oslofjordforbindelsen.
Anleggsperiode og åpningstidspunkt
I EFFEKT kan anleggsperioden angis med desimaler, slik at det er mulig å gi en periode som en del av et år. EFFEKT opererer ikke med åpningsdato. Analysene på bevilgningstidspunktet forutsetter ferdigstillelse ved utgangen av et år, selv om dette ikke nødvendigvis er det forventede åpningstidspunktet. Oslofjordforbindelsen ble åpnet ca. 1. juli 2000, E18 Rannekleiv-Temse ble
30 åpnet 4. juli 2000 og E39 Kleivedammen-Andenes ble åpnet 3. november 2001. Det er nok fullt mulig å endre EFFEKT slik at en kan regne med en åpningsdato istedenfor et åpningsår. I så fall må det avklares hvordan dette regnestykket konkret skal gjennomføres. Med dagens metodikk er det ikke mulig å beregne virkningene av en åpningsdato forskjellig fra årsskiftet.
Drift og vedlikehold av veger og ferjesamband
Kostnader til drift og vedlikehold av vegnettet er vanskelig å fremskaffe (særlig i senere år), og inngår derfor ikke blant de kostnadselementene som skal etterprøves. Ferjesambandet Drøbak-Sand ble lagt ned når Oslofjordforbindelsen ble åpnet. Dermed falt det statlige tilskuddet bort. Det er ikke mulig å registrere hvor store ferjekostnadene ville ha blitt hvis prosjektet ikke hadde blitt bygget, men hvis det kan registreres en generell trafikkutvikling i etterperioden som avviker fra prognosene på bevilgningstidspunktet, vil det slå ut på ferje kostnadene for alternativ 0 og dermed på prosjektnytten i etterperioden. Ferjesambandene Moss-Horten og Svelvik-Verket ligger også innenfor analyseområdet for Oslofjordforbindelsen. Det kan være grunn til å spørre om det var noen avvik i ferjetilbudet i disse sambandene i forhold til det som var forutsatt på bevilgningstidspunktet. Ved videreutvikling av etterprøvingsmetodikken bør en se nærmere på hvordan det riktig å behandle endringer i ferjekostnader som følge av generell trafikkøkning. Ferjesambandet Anda-Lote ligger utenfor analyseområdet for E 39 Kleivedammen-Andenes. Kan prosjektet utløse trafikk som innebærer en økning også i ferjetrafikken? Dette er kanskje en litt søkt problemstilling for dette aktuelle prosjektet, men det kan dukke opp andre prosjekter hvor dette spørsmålet er mer relevant.
Avvik mellom planlagt og ferdig veg
For vegprosjekter som omfatter flere små og store tiltak i et større vegnett, kan det være vanskelig å klarlegge hva som faktisk ble bygget i forhold til de planene som fantes på bevilgningstidspunktet. Aktuelle avvik kan dreie seg om små og store forskjeller i vegutforming eller det kan dreie seg om at det er vedtatt andre fartsgrenser på vegnettet i analyseområdet enn det som ble lagt til grunn ved nytte-kostnadsberegningene på bevilgningstidspunktet. Slike avvik er påvist for alle de tre prosjektene som er behandlet i denne rapporten. For prosjekter med så store analyseområder som Oslofjordforbindelsen står en også overfor den utfordringen at det har skjedd en del både med vegnettet og andre forhold i analyseområdet som ikke er betraktet som en del av det prosjektet som skal etterprøves. Dette er en problemstilling som det er vanskelig å behandle fullt ut korrekt i etterprøvingssammenheng.
3.2.2
Trafikkdata
Den foreliggende etterprøvingsmetodikken er utviklet for prosjekter med et forholdsvis enkelt transportmønster. Dessuten inneholder veilederen en beskrivelse av en forenklet fremgangsmåte for etterprøving av prosjekter med komplisert transportmønster. For rv. 23 Oslofjordforbindelsen var analyseområdet og vegnettet så stort at det ville vært svært ressurskrevende å klarlegge det faktiske transportmønsteret på en slik måte at det kunne sammen lignes med tilsvarende informasjon fra bevilgningstidspunktet. Ettersom transportmodell beregningene fra bevilgningstidspunktet ikke var tilgjengelige, ville det heller ikke ha så mye for seg å klarlegge det resulterende transportmønsteret i etterperioden.
31 For E18 Rannekleiv-Temse ble det etablert en ny EFFEKT-database med et forenklet vegnett i forhold til EFFEKT-vegnettet fra bevilgningstidspunktet. Dette er i samsvar med den forenklede fremgangsmåten for etterprøving som er beskrevet i veilederen. Det er imidlertid diskutabelt om resultatene fra beregninger med et slikt forenklet vegnett er sammenlignbare med resultatene fra de originale EFFEKT-beregningene. For E39 Kleivedammen-Andenes var EFFEKT-databasen fra bevilgningstidspunktet delvis ødelagt. Dermed var transportmønsteret fra bevilgningstidspunktet heller ikke for dette prosjektet tilgjengelig ved etterprøvingen. Konklusjonen for alle disse tre prosjektene er derfor at det i etterperioden ikke var mulig å fremskaffe data for hvordan en på bevilgningstidspunktet forventet at transportmønsteret ville bli når det nye vegsystemet var tatt i bruk. Trafikktall fra faste tellepunkter samt fra en del enkelttellinger ble fremskaffet i etterperioden hadde begrenset verdi siden tilsvarende data fra bevilgningstidspunktet ikke lenger var tilgjengelig.
Generell trafikkutvikling i området uavhengig av det aktuelle prosjektet
Normalt vil det være de fylkesvise trafikkprognosene som ligger til grunn for trafikkprognosene i EFFEKT på bevilgningstidspunktet. Den faktiske, observerbare trafikkutviklingen kan avvike fra prognosene både i perioden frem til åpningen av en ny veg og i 5-årsperioden etter at vegen er åpnet. Den årlige %-vise trafikkutviklingen synes å ha vært betydelig høyere i de 5 årene prosjektene har vært i drift, enn det som var forventet. De generelle fylkesvise prognosene er konservative. Det ser ikke ut til å være en slik tendens i POPE-analysene i England. Evaluering av etter prøvinger der viser avvik mellom forventet og observert trafikk, men avvikene kan gå like mye begge veger. Er avvikene i Norge spesielle for årene 2000 til 2006? Det kan se ut til at avvikene for de tre prosjektene som behandles i denne rapporten er større enn forskjellene mellom de fylkesvise trafikkprognosene på bevilgningstidspunktet og de offisielle trafikkindeksene som er registrert i ettertid. De offisielle trafikkindeksene er tilrettelagt slik at de skal gi uttrykk for utviklingen i trafikkarbeidet i det området indeksen gjelder for. Den trafikkutviklingen som er registrert i prosjektområdet, er basert på få tellepunkter, til dels også korttidstellinger. Kan det tenkes noen årsaker til at tellingene for disse punktene ikke er direkte sammenlignbare med trafikkindeksene? Vi har ikke hatt anledning til å gå mer detaljert inn i spørsmål knyttet til trafikkutvikling og trafikkindekser, det vil imidlertid være ønskelig for å kunne gjøre sikrere tolkninger av etterprøvingsresultatene.
Trafikk som tiltrekkes av det nye prosjektet
Mange av de store prosjektene som er aktuelle for etterprøving, vil medføre at trafikanter endrer både reiserute, reisemål, reisemiddel og reisehyppighet. EFFEKT 5 kan kun behandle faste kjøretøymatriser for det aktuelle vegnettet. Størrelsen og nytten av nyskapt trafikk må beregnes «manuelt» utenom EFFEKT og resultatene på årsbasis legges inn i EFFEKT for diskontering og summering. For de prosjektene som er etterprøvd til nå, har det vist seg vanskelig å fremskaffe de transport modeller og tilleggsberegninger for nytte av nyskapt trafikk som ble gjennomført på bevilgnings tidspunktet. Det har derfor vist seg problematisk å beregne avvik i nytte som følge av avvik i forventet trafikkmønster, herunder nyskapt trafikk. For mange store prosjekter vil endret trafikk-
32 mønster være et vesentlig element i nytteberegningen. Dersom dette elementet ikke blir med, vil etterprøvingsresultatene ikke kunne gi noe komplett bilde av den nytten prosjektet har fått. Trafikantenes bompenge- og ferjekostnader inngår ikke i EFFEKT 5 da det er nettokostnader som beregnes her. Dersom EFFEKT-beregningene er basert på data fra transportmodell, kan bompengeavgifter inngå her og dermed påvirke trafikkbildet og den trafikken på lenkebasis som overføres til EFFEKT. Avvik i bompengeavgifter vil da kunne være en forklaring på avvik i trafikktall.
Avvik i trafikantenes rutevalg gjennom analyseområdet
For mange prosjekter er det viktigste målet nettopp å endre trafikantenes rutevalg gjennom analyseområdet. Selv med forholdsvis enkle vegnett byr det imidlertid på utfordringer å kartlegge endringene i rutevalg fra før- til ettersituasjonen, og samtidig sikre at alle turer har gått inn og ut av analyseområdet i de samme grensepunktene både i alternativ 0 og i utbyggingsalternativet. Faktum er at det ikke har vært mulig i noen av de tre prosjektene som er behandlet i denne rapporten, å sammenligne rutevalget i før- og ettersituasjonen på en sikker måte. Det har blitt tatt høyde for endret rutevalg på en forenklet måte basert på trafikktellinger i gitte snitt, men det er til dels stor usikkerhet i dette. Første skritt bør derfor være å sørge for at det nødvendige datagrunnlaget fra bevilgningstidspunktet blir arkivert på en slik måte at det er tilgjengelig ved
senere etterprøvinger, se kapittel 3.1.4.
Når data om rutevalg og transportmønster fra bevilgningstidspunktet kan fremskaffes, vil det være verdifullt å fremskaffe tilsvarende data også for etterperioden. Først da vil en være i stand til å identifisere avvik i rutevalg og øvrig transportmønster i analyseområdet. En slik kartlegging vil imidlertid være en forholdsvis ressurskrevende oppgave i forhold til den innsatsen som i dag legges ned ved etterprøving av vegprosjekter. Det vil blant annet bety en identifisering av enkelt kjøretøyer ved alle grensepunktene og i utvalgte snitt inne i analyseområdet. Det finnes nok utstyr for automatisk identifisering og gjenfinning av kjøretøyer, men vi kjenner ikke til at slikt utstyr er tilpasset og anvendt for kartlegging av kjøretøyenes rutevalg. Hensynet til trafikantenes personvern gjør at det i dag i praksis er vanskelig å få aksept for å benytte slike metoder til identifisering av kjøreruter. Da faller en tilbake på tradisjonelle nummerskrivingsundersøkelser der de 3-4 siste sifrene i kjøretøyenes nummerskilt observeres og tastes inn i håndholdte registreringsenheter. Kanskje vil det også være aktuelt å registrere andre trafikantegenskaper, for eksempel reisehensiktsfordeling og personbelegg i kjøretøyene. I så fall kan det være aktuelt å ta i bruk ulike former for intervjuundersøkelser, men dette vil også være ganske ressurskrevende sammenlignet med dagens etterprøvinger. En noenlunde komplett etterprøving av prissatte konsekvenser for kompliserte prosjekter vil med andre ord måtte bli relativt ressurskrevende. Alternativet er en forenklet etterprøving som ikke har som mål å presentere totale avvik i nytte og nytte-kostnadsbrøk. En slik etterprøving er
nærmere omtalt i kapittel 3.3.3.
Registrering av kjørefart på nye veglenker
EFFEKT beregner gjennomsnittlig kjørefart på alle lenker i det aktuelle analyseområdet på grunnlag av blant annet veggeometri, fartsgrenser og trafikkforhold både for lette og tunge kjøretøyer. Disse beregningene er minst like pålitelige for nye veglenker som for de eksisterende vegene i analyseområdet. Den største usikkerheten i kjørefart knytter seg til veglenkene med kapasitetsproblemer.
33 Dagens metodikk beskriver fremgangsmåten for en enkel registrering av reisetid på nye veg lenker under frie kjøreforhold. Fremgangsmåten er så vidt enkel at det neppe er tilrådelig å benytte resultatene til forbedringer av den fartsmodellen som benyttes i EFFEKT i dag. Dersom det i det hele tatt er aktuelt å gjøre reisetidsmålinger i tilknytning til etterprøvingene, vil vi foreslå at det fokuseres på de delene av vegnettet der det oppstår forsinkelser pga. kapasitetsproblemer.
3.2.3
Ulykkesdata
Ulykkesforholdene på bevilgningstidspunktet er dels basert på data fra ulykkesregisteret for en periode på omkring 5 år på 1990-tallet, dels på normale ulykkestall for veger med den aktuelle standard. På dette grunnlaget er det etablert ulykkesfrekvenser for alle veglenker i analyse området. Det prosjektet som skal etterprøves, består som regel av også enkelte nye veglenker, eventuelt også enkelte mindre tiltak i andre deler av vegnettet. Ulykkesforholdene i ettersituasjonen er også basert på data fra ulykkesregisteret for en periode på omkring 5 år. Nye veglenker har ført til at trafikken på deler av det gamle vegnettet i analyse området er redusert, noe som også var forventet. Så er spørsmålet hvilke ulykkesfrekvenser det da vil være mest riktig å benytte på de enkelte lenkene ved etterprøvingsberegningene. Skal etterprøvingen gi svar på hvor stor ulykkesreduksjon en mener å ha oppnådd etter å ha sett virkningene de 5 første årene, målt opp mot den reduksjonen en forventet å oppnå på bevilgnings tidspunktet? Det er dette som er angitt som hovedformål med etterprøvingene, og vil være interessant informasjon for dem som på bevilgningstidspunktet var med på å ta beslutningen om å gjennomføre prosjektet. Da blir fremgangsmåten å benytte ulykkesdataene fra bevilgnings tidspunktet ved beregning av lenkene i alternativ 0 i ettersituasjonen, men benytte ulykkesdataene fra etterperioden på alle lenkene i utbyggingsvegnettet, også de lenkene der det ikke er gjort noe tiltak. Det er denne løsningen som er benyttet ved etterprøvingen i alle fall for prosjektet E39 Kleivedammen-Andenes i Nordfjord. Eller skal etterprøvingene gi tilbakemeldinger til dem som skal planlegge og analysere lignende prosjekter i fremtiden, slik at beregningene av forventet ulykkesreduksjon blir mer pålitelige ved neste korsveg? Da blir nøkkelspørsmålet om ulykkesfrekvensen faktisk har endret seg på de lenkene der det ikke er gjort noen fysiske tiltak. Det vil i så fall si at antall ulykker ikke er proporsjonalt med transportarbeidet. En slik konklusjon vil være viktig for videreutvikling av metodikken for ulykkesberegninger i våre nytte-kostnadsanalyser. Konklusjonen kan imidlertid også være at ulykkesfrekvensene faktisk er og har vært omtrent de samme på disse lenkene hele tiden, men at det er registrert for få ulykker til at en kan fastslå dette. Da vil det være riktig å benytte den samme ulykkesfrekvensen på hver enkelt av de gamle lenkene ved beregningene både for bevilgningstidspunktet og i ettersituasjonen. Et viktig spørsmål vil i så fall være om en skal legge til grunn de frekvensene som ble benyttet på bevilgningstidspunktet, eller om en skal beregne nye ulykkesfrekvenser basert på de data som er tilgjengelig i ettersituasjonen, og benytte disse til å gjøre korrigerte beregninger for bevilgningstidspunktet. Veilederen for etterprøvingene inneholder beskrivelse av fremgangsmåte for statistisk analyse av ulykkesdata. Ved hjelp av slike analyser vil en kunne avklare hvor sikker en kan være på at en registrert ulykkesreduksjon faktisk innebærer at prosjektet har ført til en reduksjon, og at nedgangen ikke er tilfeldig. Slike analyser gir imidlertid ikke noen ekstra informasjon om sannsynlig endring verken i antall ulykker eller i ulykkeskostnader. Tilsvarende analyser blir ikke benyttet for å kontrollere utsagnskraften for andre avvik. Vi stiller derfor spørsmålstegn ved informasjonsverdien i de statistiske analysene av ulykkesdata i sammenheng med etter prøvingene.
34
3.2.4
Andre momenter Endringer i analyseområdet uavhengig av prosjektet
Store vegprosjekter vil ofte ha virkninger for et stort vegnett. Analyseområdet må være så stort at det fanger opp alle vesentlige virkninger av prosjektet. Samtidig øker da muligheten for at det gjøres andre tiltak i området eller inntreffer hendelser som har betydning for nytten av det vegprosjektet som gjennomføres. Etterprøvingen bør så vidt mulig identifisere slike endringer i analyseområdet og ta disse endringene med ved nytte-kostnadsanalysene for etterperioden. Det ville være en stor fordel å kartlegge forholdene i analyseområdet umiddelbart før det nye vegprosjektet tas i bruk slik at en blir bedre i stand til å vurdere hvilke endringer som skyldes vegprosjektet og hvilke endringer som skyldes andre forhold i analyseområdet. Uforutsette endringer i analyseområdet kan i noen tilfeller redusere nytten av vegprosjektet, i andre tilfeller gjøre vegprosjektet ekstra nyttig. For å kunne avklare betydningen av slike endringer, kan det være aktuelt å gjøre nytte-
kostnadsberegninger for hver enkelt endring på samme måte som beskrevet i kapittel 3.3.3. Det
betyr at alternativ 0 må oppdateres og beregnes som nytt sammenligningsgrunnlag for etterprøvingsberegningene.
Avgrensning mot naboprosjekter
I noen tilfeller kan naboprosjekter være fullført og tatt i bruk forut for det prosjektet som skal etterprøves, i andre tilfeller kan det være planlagt å gjennomføre naboprosjekter på et senere tidspunkt, eventuelt som fremtidige utbyggingsetapper. Naboprosjekter som fantes på bevilgningstidspunktet, eller som var under forberedelse og ble fullført før etterprøvingsprosjektet, skal i prinsippet være inkludert i nytte-kostnadsberegningene på bevilgningstidspunktet. I motsatt fall vil det være aktuelt å klarlegge hvilken innvirkning slike prosjekter har på nytte og kostnader for etterprøvingsprosjektet. Et viktig spørsmål i denne sammenheng vil likevel være om etterprøvingene skal vise hvilken nytte prosjektet synes å ha fått i forhold til de tallene som ble presentert på bevilgningstidspunktet, eller om etterprøvingen skal vise hvilken nytte prosjektet faktisk har utløst.
Kontrollområder
Når det skal gjennomføres før- og etterundersøkelser for å avklare virkningene av bestemte tiltak, vil det ofte være behov for kontrollområder for å identifisere eventuelle endringer som ikke er forårsaket av det aktuelle tiltaket. Med det ambisjonsnivået som er lagt til grunn for dagens etterprøvinger, er det neppe relevant med kontrollområder. Dersom en gjennom etterprøvingene ønsker å finne årsakene til registrerte avvik, bør spørsmålet om kontrollområder vurderes. Dette kan være spesielt aktuelt for trafikk- og ulykkesanalyser. Det aktuelle fylket eller landet som helhet kan f.eks. være aktuelle kontrollområder.
3.3
Innspill til neste generasjon av etterprøvingsmetodikk
En generell vurdering av ettrprøvingsmetodikken samt gjennomgangen av de tre prosjektene som omfattes av vår evaluering, har gitt oss grunnlag for å komme med enkelte innspill til neste generasjon av etterprøvingsmetodikk.
35
3.3.1
Kartlegging av transportmønsteret i etterperioden
Det er en ressurskrevende oppgave å klarlegge både det forventede og det faktiske transport mønsteret for slike prosjekter. Transportmønsteret kan imidlertid ha stor betydning for nytte kostnadsberegningene. Når dette viktige elementet ikke er godt nok ivaretatt i etterprøvingen, bør avvik i total netto nytte og nyttekostnadsbrøk tolkes med stor forsiktighet. Transportmønsteret i et analyseområde omfatter blant annet transportruter, transporthyppighet, reisehensiktsfordeling og personbelegget i de aktuelle transportenhetene. Transportmønsteret i analyseområdet påvirkes av det aktuelle prosjektet som skal gjennomføres og senere etterprøves, men transportmønsteret påvirkes også av prosjektuavhengige forhold, herunder også forhold utenfor analyseområdet, for eksempel generelle atferdsendringer som kan påvirke trafikk utviklingen og trafikksikkerheten innenfor så vel som utenfor analyseområdet. Etterprøving av et vegprosjekt som påvirker transportmønsteret, forutsetter for det første at det foreligger data fra bevilgningstidspunktet om det transportmønsteret en forventet å få når prosjektet var gjennomført. Dessuten vil det være nødvendig å skille mellom de prosjekt avhengige og de prosjektuavhengige endringer i transportmønsteret. ”Nyskapt trafikk” skal per definisjon være utløst av prosjektet. For prosjekter der ”nyskapt trafikk” var forventet, eller eventuelt kan ha oppstått uten å være forventet, må denne trafikken identifiseres og skilles fra den øvrige trafikken for at prosjektnytten i etterperioden skal kunne beregnes riktig. For å beregne nytten av den nyskapte trafikken trengs det informasjon om volum, trafikksammensetning, turlengde og rutevalg for aktuelle deler av transportmarkedet. Når en ser bort fra den ”nyskapte trafikken”, vil alle prosjekter som er beregnet med EFFEKT 5, ha faste kjøretøymatriser. For prosjekter der trafikkdata er hentet fra en transportmodell, må en ha tilgang på transportmodellen for å klarlegge hvilken trafikkmatrise som ligger til grunn for beregningene. Først da vil en har grunnlag for å klarlegge avvik mellom forventet transport mønster på bevilgningstidspunktet og faktisk transportmønster i etterperioden. Ved beregning med EFFEKT skal den generelle trafikkveksten for hver enkelt kjøretøy- og trafikantkategori være den samme for alle elementer i OD-matrisen, dette for å sikre konsistens ved sammenligningen av prosjektalternativer. I virkeligheten vil den generelle trafikkutviklingen utvikle seg forskjellig for de enkelte OD-elementene. Dette bør fanges opp så godt det lar seg gjøre ved en etterprøving av prosjektet. Identifisering av den generelle trafikkveksten forutsetter så at en greier å trekke ut den ”nyskapte trafikken” for de aktuelle OD-elementene. For etterprøving av prosjekter med komplisert transportmønster trengs følgende datagrunnlag: • • Transportmønsteret på det gamle vegnettet registrert på bevilgningstidspunktet Transportmønsteret for etterperioden for det gamle vegnettet uten prosjektet slik en forventet at det skulle bli på bevilgningstidspunktet • Transportmønsteret på for etterperioden for det nye vegnettet med prosjektet slik en forventet at det skulle bli på bevilgningstidspunktet • Transportmønsteret på det nye vegnettet med prosjektet registrert i etterperioden Det finnes i dag teknologi for identifisering av kjøretøyers registreringsnummer, men praktisk bruk av denne teknologien for å klarlegge kjøretøyenes kjørerute strander på hensynet til trafikantenes personvern. Den tradisjonelle metoden for kartlegging av kjøreruter er nummer skrivingsundersøkelser. Slike undersøkelser er imidlertid forholdsvis ressurskrevende og har foreløpig ikke vært tatt i bruk ved etterprøving av vegprosjekter, blant annet fordi en har manglet
36 data fra tilsvarende undersøkelser på bevilgningstidspunktet. Reisevaneundersøkelser blant trafikantene i analyseområdet vil også kunne gi verdifull informasjon om transportmønsteret, men også dette er ressurskrevende undersøkelsesmetode. Normalt vil det heller ikke foreligger sammenlignbare undersøkelser fra bevilgningstidspunktet. En aktuell mulighet kunne også være å benytte eksisterende transportmodeller som RTM som grunnlag for å klarlegge det sannsynlige transportmønsteret i det aktuelle analyseområdet både med og uten prosjektet. Dette forutsetter imidlertid at det lages en delområdemodell for det aktuelle analyseområdet. Dernest må en kjøre en transportmodellberegning med etterperiodens vegnett og trafikkgrunnlag. Så må en fjerne prosjektet fra vegnettsbeskrivelsen i transport modellen og kjøre nye transportmodellberegninger for det gamle vegnettet med det samme trafikkgrunnlaget. EFFEKT-beregning i ettersituasjonen kan skje som prosjekttype 2 både med EFFEKT 5.63 og EFFEKT 6 om ønskelig. Også dette vil være en forholdsvis ressurskrevende operasjon, men trolig kanskje ikke fullt så ressurskrevende enn en nummerskrivingsundersøkelse. Etterprøvingen av prosjekter med komplisert transportmønster kan gjøres mer eller mindre nøyaktig og detaljert, men vi kjenner ikke til at det finnes noen metode for å klarlegge den faktiske totale nytten for slike prosjekter uten å identifisere avvik mellom forventede og faktiske kjøreruter samt av den ”nyskapte trafikken” i analyseområdet.
3.3.2
Begrense beregningsperioden for etterprøvingen til 5 år
Dagens etterprøvingsberegninger omfatter en 25-årsperiode fra åpningstidspunktet for det prosjektet som skal etterprøves. Det er i samsvar med den analyseperioden som ble benyttet ved nytte-kostnadsberegningene på bevilgningstidspunktet. Etterprøvingene finner imidlertid sted 5 år etter åpningstidspunktet og det er registrerbare avvik frem til dette tidspunktet en har muligheter for å trekke inn i etterprøvingen, først og fremst avvik i trafikk og ulykkesforhold. Dersom det er registrert avvik i trafikk eller ulykker i den første femårsperioden, vil det kanskje være naturlig å forvente tilsvarende avvik også de neste 20 årene, men det vet en jo egentlig lite om. Dagens etterprøvingsmetodikk legger opp til at en for de siste 20 årene skal legge den årlige trafikkveksten fra bevilgningstidspunktet til grunn for etterprøvingen. For ulykkesberegningene er det imidlertid de observerte ulykkene i femårsperioden som legges til grunn for beregningene også for de neste 20 årene. En naturlig måte å unngå utfordringene knyttet til de siste 20 årene i analyseperioden, vil rett og slett være å begrense beregningsperioden for etterprøvingen til 5 år. Lengden på beregnings perioden kan bestemmes fritt både i EFFEKT 5.63 og i EFFEKT 6 når en bare holder seg til hele kalenderår. Med en slik løsning vil en kunne sammenligne både netto nytte og nytte-kostnads brøk etter samme prinsipper som i dag, kun med den forskjell at beregningsperioden er begrenset til 5 år. Prosjektets avkastning i løpet av de fem første leveårene kan også sammenlignes med første års avkastning som i lang tid har vært beregnet i EFFEKT. Eventuelle EFFEKT-vegnett med utbyggingsetapper som er forutsatt gjennomført senere enn etterprøvingstidspunktet, vil da ikke inngå i etterprøvingsberegningene. Denne problematikken har åpenbart skapt
tolkningsproblemer for etterprøvingen av Oslofjordforbindelsen, jfr. kapittel 2.1.1.
Med en beregningsperiode på 5 år i stedet for 25 år, vil en måtte ta stilling til hvordan en skal behandle restverdien for vegprosjektet. En løsning kan være å behandle restverdien etter de samme prinsipper som ved 25 år beregningsperiode, en annen løsning kan være å unnlate å ta hensyn til restverdien ved etterprøvingene.
37
3.3.3
EFFEKT-beregninger for hvert enkelt av de registrerbare avvikene
Nytte-kostnadsberegningene i EFFEKT er basert på en rekke inndata for de prosjektene som skal analyseres. Mange av disse dataene er basert på forventninger eller prognoser for hvordan forholdene vil være når det aktuelle prosjektet er fullført og tatt i bruk. Trafikkdata og ulykkesdata er sentrale data for alle prosjekter, og det er også disse datatypene det er mest aktuelt å registrere og identifisere avvik for i etterperioden. Dessuten er det viktig å avdekke avvik i anleggskostnader, anleggsperiode, åpningstidspunkt samt den endelige utformingen av nye eller ombygde veger. Det er i praksis avvik i disse datatypene som vil kunne påvises ved etter prøvingen, og det er på grunnlag av disse avvikene en kan identifisere forskjeller i nytte i forhold til den nytten som ble beregnet på bevilgningstidspunktet. Det er altså kun en begrenset mengde data som det er aktuelt å registrere avvik for. Da vil en også ha mulighet til å beregne hvor stor innvirkning hvert enkelt avvik, eller avvikene for en gruppe data, har på prosjektnytten. Dessuten vil det selvsagt også være av interesse å beregne hvordan alle avvikene samlet sett påvirker prosjektnytten. Dette er egentlig en form for følsomhetsanalyse som langt på vei ble gjennomført og presentert i etterprøvingsrapporten for prosjektet Rannekleiv-Temse på E 18 i Aust-Agder. Slike beregninger er enkle å gjøre når de aktuelle avvikene er identifisert og resultatene gir nyttig innsikt i hvilke avvik som har størst innvirkning på prosjektnytten. De mest aktuelle data for registrering av avvik synes å være: • Data knyttet til gjennomføringen av vegprosjektet Avvik i anleggskostnader Avvik i anleggsperiodens lengde Avvik i ferdigstillelsestidspunkt Avvik i finansieringsforutsetninger Avvik i vegutforming, herunder fartsgrenser • Trafikkdata Avvik i lenketrafikk Avvik i rutevalg Avvik i «nyskapt trafikk» Avvik i generell trafikkutvikling • Ulykkesdata Avvik i antall dødsfall Avvik i antall alvorlige personskader Avvik i antall lettere personskader Forventede verdier, registrerte verdier og beregningsresultater for avvik i disse datatypene kan for eksempel presenteres i tabeller som vist nedenfor.
Tabell 3.1: Resultater av avvik i anleggskostnader
Registrert parameter:
Anleggskostnader Mill kr (prisnivå 20xx)
Kostnadsavvik:
Investering ekskl. mva. Netto nytte Investering inkl. mva. 5 års avkastning Første år Forventet Faktisk Fem første år Forventet Faktisk
38 Tilsvarende tabeller kan presenteres for avvik i lengden på anleggsperioden, ferdigstillelses tidspunkt, avvik i finansieringsmuligheter med mer.
Tabell 3.2: Resultater av avvik i fartsgrenser
Registrert parameter:
Fartsgrense Kj.t.-timer
Kostnadsavvik:
Trafikantkostnader Netto nytte Investering inkl. 5 års avkastning Første år Forventet Faktisk Fem første år Forventet Faktisk Tilsvarende tabeller kan presenteres for ulike former for avvik i vegutforming.
Tabell 3.3: Resultater av avvik i generell trafikkutvikling
Registrert parameter:
Generell trafikkutvikling Trafikkindeks
Kostnadsavvik:
Trafikantkostnader Driftskostnader Ulykkeskostnader Netto nytte Investering inkl. 5 års avkastning Første år Forventet Faktisk Fem første år Forventet Faktisk Tilsvarende tabeller kan presenteres for avvik i prosjektutløst (nyskapt) trafikk og avvik i rutevalg innenfor prosjektområdet. Det er imidlertid naturlig å påpeke at det vil kreve en del innsats i etterperioden å identifisere slike avvik. De etterprøvingene som er gjennomført hittil, kan knapt sies å ha påvist slike avvik på en pålitelig måte, blant annet fordi det har vært vanskelig å identifisere den nyskapte trafikken i ettersituasjonen.
Tabell 3.4: Resultater av avvik i ulykkesforhold
Registrert parameter:
Ulykker, dødsfall Antall skadetilfeller
Kostnadsavvik:
Ulykkeskostnader Netto nytte Investering inkl. 5 års avkastning Første år Forventet Faktisk Fem første år Forventet Faktisk Tilsvarende tabeller kan presenteres både for hver enkelt skadegrad og samlet for alle skadegrader.
Netto nytte og avkastning for alle avvik samlet
I tabellene foran er det lagt opp til at en beregner og presenterer endringer både i netto nytte, i investeringskostnader og i avkastning over 5 år (tilsvarer nytte-kostnadsbrøk for 25 år) for hvert enkelt avvik. Dette er tall som kan beregnes både med gamle og nye versjoner av EFFEKT. Det vil også være fullt mulig å gjøre tilsvarende beregninger for grupper av avvik, for eksempel samlet for alle skadegrader for personskadeulykker.
39 På tilsvarende måte kan en ved etterprøvingen også gjøre beregninger som viser utslagene på netto nytte og avkastning over 5 år for alle avvikene samlet. Dette vil høyst sannsynlig ikke være det samme som summen av enkeltavvikenes utslag. Samtidig er det viktig å huske at dette ikke er noen komplett etterprøving av prosjektets nytte, kun en beregning av hvordan de identifiserte avvikene slår ut på prosjektnytten.
Tabell 3.5 er satt opp med utgangspunkt i resultatutskriften for
Totale kostnader
i dagens versjon av EFFEKT. Det er gjort på bakgrunn av vårt forslag om å benytte dagens versjon av EFFEKT
ved nye etterprøvinger, se kapittel 3.3.5. Det vil selvsagt ikke være noe i veien for å utforme
tabellen i samsvar med utskriften
Detaljoversikt
i EFFEKT 5.63.
Tabell 3.5: Resultater av alle eller flere avvik samlet
Registrert parameter:
Flere eller alle registrerte forhold
Kostnadsavvik:
Trafikantkostnader Kjøretøykostnader Tidskostnader Andre trafikantkostnader SUM Operatørnytte Bompenger og parkering Ferjedrift Drift av andre transportmidler SUM Budsjettkostnader Investeringskostnader Drift og vedlikehold Skatte- og avgiftsinntekter SUM Ulykkeskostnader Dødsfall Alvorlig personskade Lettere personskade SUM Andre kostnader Støy Andre miljøkostnader SUM Netto nytte Investering inkl. Avkastning Første år Forventet Faktisk Fem første år Forventet Faktisk Denne komplette tabellen kan eventuelt også benyttes for presentasjon av beregningsresultatene for hvert enkelt avvik, men da vil forventede og faktiske kostnader være identiske for mange av kostnadskomponentene.
3.3.4
Tilrettelegging i EFFEKT for etterprøvingsberegninger
Dagens etterprøvinger av prissatte konsekvenser er basert på EFFEKT-beregninger både fra bevilgningstidspunktet og i etterperioden. Den som skal gjennomføre etterprøvingene må være påpasselig med å hente de riktige dataene fra ulike resultatutskrifter og plassere dem inn på riktig sted i de Excel-baserte etterprøvingsskjemaene. Et opplegg med manuelt utvalg fra utskrifter og manuell innlegging i regneark kan være en feilkilde i seg selv. Slike feil kan i sin tur gi misvisende eller feil etterprøvingresultater.
40 For å unngå denne feilkilden foreslår vi at det lages en løsning i EFFEKT for å generere aktuelle data og resultater til en fil som kan leses direkte inn i regnearket som brukes i etterprøvingen (det kan eventuelt være nødvendig med noen tilpassinger her). Dette vil utgjøre en viktig del av datagrunnlaget til etterprøvingen.
3.3.5
Bruk av nyeste EFFEKT-versjon ved fremtidige etterprøvinger
Dagens etterprøvinger er basert på bruk av EFFEKT 5.63 både for bevilgningstidspunktet og for beregningene for etterperioden. EFFEKT 5.63 kom i bruk så sent som i 2004, derfor vil dagens beregninger for bevilgningstidspunktet avvike noe fra de opprinnelige beregningene med tidligere versjoner av EFFEKT 5. Hvis de beslutningstakerne som tok stilling til prosjektet på bevilgnings tidspunktet, skal kunne kjenne seg igjen, bør også dette avviket presenteres som en del av etter prøvingen. Når en i henhold til veilederen har valgt å benytte EFFEKT 5.63 både for bevilgningstidspunktet og for beregningene for etterperioden, begrunnes dette med at en ved å benytte identisk beregningsmetodikk sikrer sammenlignbare beregningsresultater. Hovedmålet med etterprøvingene er imidlertid å sammenligne de faktiske konsekvensene av prosjektet med de konsekvensene som en forventet på bevilgningstidspunktet. Ettersom beregningsmetodikken for konsekvensanalyser stadig videreutvikles og forbedres, vil det til en hver tid være den nyeste beregningsmetodikken som er best egnet til å beregne de faktiske konsekvensene. I dag er det EFFEKT 6 som representerer den nyeste metodikken for beregning av prissatte konsekvenser av vegprosjekter. Vi ser det derfor som ønskelig å finne en fremgangsmåte for etterprøving av vegprosjekter som utnytter den nyeste beregningsmetodikken uten å gå på akkord med hensynet til sammen lignbarhet i beregningsresultater. EFFEKT 6 er, i motsetning til EFFEKT 5.63, basert på bruttokostnadsprinsippet med kryssløps effekter mellom de aktuelle aktørgruppene, for eksempel ved at skatter og avgifter blir utgifter for enkelte aktører og inntekter for andre. Dette byr på noen ekstra utfordringer for dem som skal tolke beregningsresultatene, men øker også informasjonsverdien for dem som skal motta resultatene fra beregningene. Det er fullt mulig å gjøre beregninger med dagens EFFEKT 6 av datasett tilrettelagt i EFFEKT 5. Resultatutskrifter fra EFFEKT 5
(Detaljoversikt)
og fra EFFEKT 6
(Totale kostnader)
er vist i vedlegg 1. Her fremgår det tydelig at resultatutskriftene fra de to beregningene ikke er direkte sammenlignbare, men begge beregningene viser både totale kostnader, netto nytte og nytte kostnadsbrøk. Ulykkeskostnader og enkelte andre kostnadstyper er også direkte sammenlignbare så lenge det ikke er knyttet kryssløpseffekter til kostnadene. 1.
2.
3.
4.
5.
Aktuelle beregningsresultater for etterprøving av vegprosjekter vil etter dette kunne bli: Resultater på bevilgningstidspunktet fra beregninger med en tidlig versjon av EFFEKT 5 Resultater på bevilgningstidspunktet fra beregninger med EFFEKT 5.63 Resultater på bevilgningstidspunktet fra beregninger med siste versjon av EFFEKT 6 Resultater for etterperioden fra beregninger med EFFEKT 5.63 Resultater for etterperioden fra beregninger med siste versjon av EFFEKT 6
41 I prinsippet er det forskjellene i resultater mellom beregning 5 og beregning 1 som viser oppnådd nytte i forhold til forventet nytte på bevilgningstidspunktet. I enkelte tilfeller er en ikke lenger i stand til å fremskaffe resultatene fra beregning 1. I så fall vil beregning 2 være en brukbar erstatning for beregning 1. Resultatene fra beregning 3 og 4 vil være viktige for å kunne forklare avvikene. Fullt utbytte av den nye ulykkesberegningsmetodikken i EFFEKT 6 forutsetter at en supplerer med nye inndata for ulykker og skadegrader. Vi vil tro at informasjonsverdien ved etterprøvinger økes ved å utnytte resultater også fra bruk av siste EFFEKT-versjon. Bruk av EFFEKT 6 vil være ekstra viktig dersom etterprøvingene skal kunne gi innspill til forbedring av dagens metodikk for NK-analyser. Selv om en tar i bruk dagens EFFEKT-versjon ved nye etterprøvinger, vil en uansett stå fritt til å velge hvilke forutsetninger som skal benyttes mht. kalkulasjonsrente, merverdiavgift, prisnivå,
beregningsperiode osv., jfr. for eksempel vårt forslag i kapittel 3.2 om å benytte en beregnings-
periode på 5 år ved etterprøvingene. Skisse til en trinnvis fremgangsmåte for EFFEKT-beregninger ved etterprøving av vegprosjekter: 1.
Ta utskrift fra den opprinnelige EFFEKT-databasen uten å kjøre nye beregninger med EFFEKT 5.63 2.
Lag to kopier av den opprinnelige EFFEKT-databasen, en som grunnlag for å kjøre 3.
4.
beregninger med EFFEKT 5.63 og en som grunnlag for å kjøre beregninger med siste EFFEKT-versjon Gjør beregning for bevilgningstidspunktet med EFFEKT 5.63 med den ene kopien av EFFEKT-databasen Gjør beregning for bevilgningstidspunktet med siste EFFEKT-versjon med den andre kopien 5.
av EFFEKT-databasen uten supplering av inndata for ulykker Kopier EFFEKT-databasen fra pkt. 4, oppdater ulykkesdata og gjør ny beregning med siste EFFEKT-versjon (dette punktet kan sløyfes hvis en ikke vil supplere ulykkesdataene) 6.
7.
8.
Kopier ønsket antall (avhengig av hvilke avvik som ønskes beregnet) av de to EFFEKT databasene som er benyttet av henholdsvis EFFEKT 5.63 og siste EFFEKT-versjon Legg inn registrerte/observerte avvik for etterperioden for en eller flere parametre og kjør nye beregninger både med EFFEKT 5.63 og siste EFFEKT-versjon Presenter resultater fra beregningene foran i samsvar med en ny veileder for etterprøving av vegprosjekter Av hensyn til mottakerne bør resultatene fra etterprøvingene etter vår oppfatning så vidt mulig tilpasses resultatutskriftene i siste EFFEKT-versjon. Vi har imidlertid ikke gått mer detaljert inn i aktuelle muligheter for presentasjon av etterprøvingsresultater i denne sammenheng.
3.3.6
Tilrettelegging på forhånd for etterprøving av store prosjekter
Verdien av etterprøvingene vil utvilsomt øke dersom viktig datagrunnlag blir løpende og systematisk fremskaffet og arkivert både på planstadiet, i anleggsperioden og i bruksperioden etter fullføring. Forslagene i SINTEF-rapporten
System for lagring av data for transport modeller/analyser og etterprøvingsverktøy
kan være et utgangspunkt for innføringen av slike oppfølgingsrutiner. I Storbritannia skal alle store vegprosjekter etterprøves etter POPE metodikken (Post Opening Project Evaluation). Her forutsettes det at de aktuelle data for etterprøvingen blir fortløpende innsamlet og arkivert til bruk for etterprøvingene.
42 Utvelgelsen av hvilke prosjekter som skal etterprøves i Norge, skjer først 5 år etter at prosjektet er tatt i bruk. Det kan være betydelig variasjon i hva som finnes av datamateriale om prosjektet både på bevilgningstidspunktet og senere. Et aktuelt forslag kunne være å forutsette at samtlige prosjekter over en viss størrelse skal etterprøves med tilhørende retningslinjer for innsamling og arkivering av data ved ulike stadier av prosjektets utvikling. Valg av ambisjonsnivå kan da knyttes til hvor store eller hvilken type prosjekter som skal gjøres til gjenstand for etterprøving.
3.3.7
Fremtidens etterprøvingsmetodikk
Om noen år skal etterprøvingene forholde seg til transportmodeller, konsumentoverskudd, drift av kollektivtransportmidler med etterfølgende bruttokostnadsberegninger i EFFEKT 6. Kanskje vil det være en fordel å gjøre seg fortrolig med bruttokostnadsberegninger allerede nå også ved etterprøvinger på samme måte som for ordinære effektberegninger av prosjekter som er på planstadiet i dag. Dette tilser i så fall at en tar i bruk dagens metodikk og EFFEKT-versjon ved
forestående etterprøvinger som beskrevet i kapittel 3.3.5. Det vil trolig gjøre overgangen enklere
når en om enda noen år skal gjennomføre etterprøvinger for prosjekter som er analysert ved bruk av transportmodell (RTM eller TASS), Trafikantnyttemodul, Kollektivmodul og EFFEKT 6.
43
Referanser
Statens vegvesen Vegdirektoratet Utbyggingsavdelingen 2006:
Veileder for etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekt
(UTB 2006/02) Rambøll Norge AS 2007:
Etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekt – Rv 23 Oslofjordforbindelsen
Rambøll Norge AS 2007:
Etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekt – Ev 18 Rannekleiv-Temse
Rambøll Norge AS 2008:
Etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekt – E39 Kleivedammen-Andenes
Statens vegvesen 2007:
Etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekter – 2006
Brev til Samferdselsdepartementet m/ vedlegg Statens vegvesen 2008:
Etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekter – 2007
Brev til Samferdselsdepartementet m/ vedlegg Statens vegvesen 2009:
Etterprøving av prissatte konsekvenser av store vegprosjekter – 2008
Brev til Samferdselsdepartementet m/ vedlegg Anne Kjerkreit og James Odeck 2008:
Vegprosjekter er mer lønnsomme enn forventet
, Samferdsel nr. 3 2008 Anne Kjerkreit, James Odeck og Kjell Ottar Sandvik 2008:
Post opening evaluation of road investment projects in Norway: how correct are the estimated future benefits?
ETC 2008 Anne Kjerkreit 2009:
The Accuracy of Ex-Ante Cost Benefit Analysis: A Post Opening Evaluation in the Case of Norwegian Road projects
, ITrEC 2009 Snorre Ness 2008:
System for lagring av data for transportmodeller/analyser og etterprøvingsverktøy
, SINTEF-rapport A6076 Highways Agency 2009: Post Opening Project Evaluation – Meta Analysis Summary Report
44
45
Vedlegg 1
Resultatutskrifter fra EFFEKT 5.63 og EFFEKT 6.31 for identiske grunnlagsdata for ett og samme prosjekt
46
47
48
Trondheim
Address: Phone: Fax: NO-7465 Trondheim, Norway +47 73 59 30 00 +47 73 59 33 50
Oslo
Address: Phone: Fax: P.O. Box 124, Blindern, NO-0314 Oslo, Norway +47 22 06 73 00 +47 22 06 73 50