Transcript Olje og politikk - Landsorganisasjonen i Norge

LANDSORGANISASJONEN I NORGE
SAMFUNNSPOLITISK AVDELING
Samfunnsdokumentasjon 3/13
Olje og politikk
-om høyresidens oljehistorie
1. Innledning
2. Fra Fremskrittspartiets stortingsvalgprogrammer
3. Eksempler fra Stortinget
4. Regnestykker: Hva kunne høyresidens oljepolitikk ha
kostet oss?
5. Fra Høyres stortingsvalgprogrammer
6. Fra Forskningen
August 2013
***
I dag tar vi det store oljefondet som gitt, og det er lett å glemme at det har stått
strid om både skattepolitikk og statlig eierskap. Dette notatet tar et tilbakeblikk
på oljehistorien.
Fra starten av har det gått en skillelinje mellom høyre- og venstresiden i synet på
hvordan oljen skal forvaltes og eies. Arbeiderpartiet la vekt på å utvikle et sterkt
nasjonalt eierskap, ut fra synet at ressursen er nasjonal og at vi må lære selv å
utvikle og forvalte ressursene. Høyresiden har fra starten av ønsket et sterkere
privat innslag i leting, utvikling og produksjon. Willoch ønsket å vingeklippe det
stadig sterkere Statoil, men fikk bare delvis gjennomslag på 1980-tallet da Statoils
portefølje ble delt mellom Statoil og det nye direkte statlige eierskapet SDØE.
Fremskrittspartiet har skilt seg ut i forhold til de andre partiene, gjennom
ønskene om full privatisering og lavere beskatning.
Vi har laget noen illustrasjonsmessige beregninger av størrelsesorden for de rene
økonomiske konsekvensene av en eierskapspolitikk dominert av høyresiden.
Folk på høyresiden har selv ofte anbefalt mer privatisering, ut fra dogmet om at
staten er en dårlig eier. Sannheten er nok den motsatte. Dersom staten selger ut
ressursen, vil private overta stor risiko (som staten delvis ikke har) og dermed
sette en lav aksjekurs. Dette så vi i praksis da (reservene i) Statoil ble børsnotert
til en pris på tilsvarende bare 15 pst av datidens (lave) oljepris. Enda verre ble
resultatet for aksjonærene i det privateide SAGA Petroleum der reservene ble
overtatt til en pris på under 4 pst av oljeprisen.
Tapsmulighet* for Oljefondet ved ulike historiske høyreløsninger
FRP I
1233 mrd
(og Victor Normann, jfr s 22)
FRP II
558 mrd
Høyreflørt
110 mrd
*I det første tallet er skatteeffekten ikke hensyntatt. Tallene er nærmere forklart i kapitel 4.
Det paradoksale er også at særlig med en Frp-politikk ville vi neppe hatt noe
oljefond av en slik størrelse som i dag, samtidig som det er dette partiet som
ivrer mest for å bruke mer av statsinntektene fra nettopp oljefondet.
Nå er motstanden mot det statlige eierskapet mindre men ikke borte. FRP har til
gjengjeld skjerpet forslagene når det gjelder andre sider ved oljeøkonomien:
• Handlingsregelen for statsbudsjettet skal bort
• Oljefondet skal deles opp
2
1.
Innledning
Ser vi på oljehistorien finner vi at det har vært mange stridsspørsmål. Ett av de
viktigste har vært Statoils rolle og omfanget av det statlige engasjementet i oljeog gassvirksomheten. Et annet har vært hvordan vi har forholdt oss til de
internasjonale oljeselskapene, bl.a. beskatningen av disse og av norske
selskaper.
På den annen side har det også vært et trekk av nasjonal konsensus omkring
oljevirksomheten. To begivenheter som har vært uttrykk for dette, var det
enstemmige vedtaket i Stortinget i 1972 om opprettelsen av et norsk statlig
oljeselskap, som fikk navnet Statoil, og det såkalte "oljekompromisset" i 1984,
da Willoch-regjeringen og Arbeiderpartiet kom til enighet i spørsmålene om
Statoils framtidig og nye rolle og som medførte opprettelsen og utskillelsen av
SDØE, Statens direkte økonomiske engasjement i olje- og gassvirksomheten.
I tiden forut for kompromisset var temperaturen høy i oljepolitikken. Sentrale
krefter i det fremadstormende Høyre under høyrebølgen tidlig på 1980-tallet
ønsket å redusere Statoils makt og innflytelse og ønsket en revurdering av
oljepolitikken. Arbeiderpartiet motsatte seg slike endringer under henvisning til
at det ville svekke Statoil i konkurransen med de store internasjonale
oljeselskapene.
På venstresiden har det vært motsetninger mellom mer vekst- og
utbyggingsorienterte og mer vekstkritiske og miljøorienterte krefter, men
Arbeiderpartiets linje har aldri vært reelt utfordret. På høyresiden, når vi med
dette mener de borgerlige partiene, har det også vært en slik motsetning. Men,
kanskje viktigere har vært politisk uenighet mellom mer moderate krefter, i
mellompartiene og deler av Høyre, og mellom disse og andre deler av Høyre, og
ikke minst Fremskrittspartiet. Det sistnevnte partiet stod på 1970- og 1980-tallet
og i og for seg fram til i dag for en klar privatiseringslinje, der en har ønsket å
oppheve alt statlig forretningsmessig engasjement i olje- og gassvirksomheten.
En gjenfinner imidlertid ikke de samme standpunktene i dagens
partiprogrammer, eksempelvis vil en nå selge seg ned i Statoil (fra nå 67
prosent), mens det tidligere var snakk om full privatisering, og enndog
innlemmelse av Statoil som egen avdeling i Oljedirektoratet med bare
forvaltningsmessige oppgaver i 1977-programmet. En har også ønsket å avvikle
SDØE (bl.a. i 1993-programmet), til fordel for private krefter (eller også
overføre andeler til Folketrygdfondet (1997-programmet)).
Når det gjelder Høyre, finner vi som nevnt krefter som ut fra ideologiske hensyn
har ønsket en reduksjon av Statoils rolle, og som på 1980-tallet var klart mer
3
opptatt av private kapitalinteressers rolle enn Arbeiderpartiet, bl.a. gjennom
ideer om, allerede den gang, delprivatisering av Statoil og også styrking av det
delprivate Hydro og helprivate Saga på bekostning av Statoil i det norske
oljemiljøet. Andre i Høyre, ikke minst representert ved Arne Retterdal, som var
kommunal- og arbeidsminister i Willochregjeringen, var kritiske til de kreftene
som ivret for å redusere Statoils rolle på 1980-tallet.
I dette notatet er målet å kunne framskaffe mer kunnskap om høyresidens eller
de borgerlige partienes rolle i oljehistorien, og antyde noe om mulige
konsekvenser standpunktene deres kunne ha fått for Norge, norsk kontroll over
olje- og gassvirksomheten og norske statsfinanser. Ikke minst ser
Fremskrittspartiets oljepolitikk på 1970- og 1980-tallet og også senere ut til å
kunne ha fått katastrofale konsekvenser, i og med at en ønsket å eliminere alt
statlig forretningsmessig engasjement i olje- og gassvirksomheten og holde en
lavere beskatning av de internasjonale oljeselskapene. Det settes også fram noen
regnestykker i dette notatet, og vi søker å underbygge konklusjonen om at
høyresidens oljepolitikk, representert primært ved Fremskrittspartiet, og i
mindre grad ved Høyre, kunne ha gitt betydelige konsekvenser. Dette gjør vi
også gjennom å vise til foreliggende oljehistorisk litteratur og forskning,
politiske programmer og prinsipper, og forslag, vedtak og debatter i Stortinget.
Først ser vi nærmere på et utvalg av Fremskrittspartiets
stortingsvalgprogrammer fra 1970-tallet og utover på det oljepolitiske feltet.
4
2.
Fra Fremskrittspartiets stortingsvalgprogrammer
Gjennom Nasjonalbiblioteket har vi fått tilgang til et utvalg av
Fremskrittspartiets programmer.
1977:
Generelt om industripolitikk står det, bl.a.:
"FP er prinsipielt imot direkte statlig engasjement i industrien. Ved virkelig valg
mellom privat og offentlig virksomhet skal, skal privat virksomhet foretrekkes".
Om oljevirksomheten, bl.a.:
"Oljevirksomheten skal organiseres etter de generelle prinsipper for
industripolitikk som ovenfor er anført. Staten skal ivareta samfunnets interesser.
Staten skal sørge for nødvendige sikkerhetsforskrifter og for at disse i praksis
blir fulgt ved oljeselskapenes virksomhet på kontinentalsokkelen.
Staten skal selv ikke drive risikofylt forretningsmessig virksomhet. Statens
inntekter av oljevirksomheten skal komme ved en kombinasjon av følgende
metoder:
1. Auksjon av rettigheter til høystbydende.
2. Produksjons- og utvinningsavgifter.
3. Skattelegging som for annen industriell virksomhet.
Staten må etter dette avvikle sin direkte deltakelse i forretningsmessig
virksomhet på kontinentalsokkelen. Inntekter til samfunnet sikres ved at
avgiftene blir innebygget i konsesjonsbetingelsene til oljeselskapene. Det er
uforsvarlig at Staten tar forventede oljeinntekter på forskudd fordi disse er helt
avhengig av prisene på verdensmarkedet. Staten må derfor gjennom
konsesjonsbetingelsene sørge for å skaffe stabile inntekter gjennom en
minimumsavgift pr. tonn olje. I tillegg kan denne minimumsavgift bli justert
med varierende oljepriser."
Om Statoil:
Det er ingen statsoppgave å delta i selskaper som leter etter eller utvinner olje.
STATOIL må derfor avvikle all aktivitet som ikke er naturlig for et statlig
forvaltningsorgan. STATOIL sammenslås med Oljedirektoratet og blir en egen
avdeling. Det utvidete oljedirektoratets hovedoppgave skal være forsvarlig
sikkerhetsmessig kontroll av virksomheten. Det skal sørge for at Norge får
tilstrekkelige oljeforsyninger, og at landet får så store oljeinntekter som mulig
med et minimum av risiko ved selve oljevirksomheten."
5
1981:
Om petroleumsbeskatning, bl.a.:
"Beskatning av inntekt ved utvinning av petroleum bør følge de generelle
skattelover. Ved å benytte tildeling av blokker basert på anbud sikres inntekter
til staten. Hovedelementet i beskatning og avgift på petroleum legges på
progressive produksjonsavgifter pr. fat olje. Avgiften baseres på en nøkkel slik
at den varierer i takt med den internasjonale markedspris på oljeprodukter for
den del av oljen som eksporteres."
Om oljevirksomheten, bl.a.:
"Oljevirksomheten på norsk kontinentalsokkel skiller seg i prinsippet ikke ut fra
annen industriell utnyttelse av norske naturressurser. De generelle
rammebetingelsene som gjelder for industri og annen næringsvirksomhet må
derfor også gjøres gjeldende for virksomhet på kontinentalsokkelen.
Konsesjon (tillatelse) for leting etter og utvinning av olje tildeles de
oljeselskapene som er villig til å betale mest for denne rettighet, dvs.
auksjonsprinsippet følges. I vilkårene for konsesjonen kan fastsettes alle de
betingelser myndighetene måtte trenge.
I tillegg til vanlig beskatning av bedriftsinntektene som for annen industriell
virksomhet i Norge, sikres den norske stat inntekter av oljeutvinningen ved
avgifter på å utvinne olje og gass. Avgiftssystemet gjøres progressivt, slik at
staten får en rimelig andel av eventuell prisstigning og tap ved prisnedgang."
Om Statoil:
"Disse selskaper er typiske eksempler på at staten har blandet seg bort i
forretningsvirksomhet på totalt feilaktig grunnlag og fullstendig unødvendig:
• Norsk Olje a.s selges
• Statoil privatiseres ved at norske statsborgere som i dag indirekte eier
Statoil overtar selskapet.
• Alle særrettigheter og særoppgaver Statoil tidligere er tildelt avvikles og
det privatiserte Statoil behandles på lik linje med andre norske
oljeselskaper.
• De forvaltningsmessige oppgaver Statoil har vært tillagt overføres til
Oljedirektoratet og andre forvaltningsmyndigheter."
1985:
Om bedriftsbeskatning, bl.a.:
"Fremskrittspartiets langsiktige målsetning er:
• Avvikling av all overskuddsbeskatning av næringsvirksomhet i alle typer
av bedrifter.
6
I perioden 1985-89 vil Fremskrittspartiet:
• Senke bedriftsbeskatningen til maksimalt 23 pst.
• Avvikle all beskatning av aksjeutbytte, både på bedriftens og mottakerens
hånd."
Om avgifter, bl.a.:
"Fremskrittspartiet ønsker et så enkelt system som mulig, men finner det rimelig
med en viss grad av forskjellsbehandling av enkelte spesielle varer og tjenester.
I størst mulig grad bør det imidlertid være samme avgiftssats slik at særavgifter
holdes på et absolutt minimum.
Fremskrittspartiet vil:
Opprettholde særskilte avgifter på utvinning av norske naturressurser som olje
og gass beregnet på direkte eller indirekte eksport."
Om oljevirksomhet, bl.a.:
"Fremskrittspartiet vil at oljevirksomheten skal underlegges de samme
rammebetingelsene som annen industrivirksomhet.
Fremskrittspartiet vil:
• At all leting, utvinning, transport, foredling og distribusjon av olje og gass
foretas av private firmaer.
• At konsesjon for leting etter og utvinning av olje tildeles etter
auksjonsprinsippet.
• At de statlige inntekter fra virksomheten baseres på en avgift pr.
eksportert enhet olje eller gass.
• At all offentlig virksomhet utover dette innskrenkes til utarbeidelse av
lover og regler for sikkerhet og kontroll av sikkerhetsbestemmelsene.
I perioden 1985-89 vil Fremskrittspartiet:
Avvikle statens eierinteresser i Statoil med distribusjonsselskapet Norol, samt
statens eierinteresser i andre oljeselskaper, f. eks. Hydro."
1993:
Om oljevirksomhet, bl.a.:
"Fremskrittspartiet vil at oljevirksomheten skal underlegges de samme
rammebetingelser som annen industrivirksomhet.
Fremskrittspartiet vil:
• At all leting, utvinning, transport, foredling og distribusjon av olje og
gass, tildeles etter auksjonsprinsippet.
• At offentlig engasjement utover dette innskrenkes til utarbeidelse av lover
og regler for sikkerhet og kontroll av at sikkerhetsbestemmelsene blir
fulgt.
7
• Avvikle statens eierinteresser i Statoil, samt statlige eierinteresser i andre
oljeselskaper, f. eks. Norsk Hydro.
• Avvikle Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE).
1997:
Om avgifter, bl.a.:
"Fremskrittspartiet ønsker et så enkelt system som mulig, men finner det
naturlig med en tilpasning av avgiftssystemet til det europeiske marked.
Særavgifter bør holdes på et absolutt minimum.
Fremskrittspartiet vil opprettholde særskilte avgifter på utvinning av norske
naturressurser som olje og gass."
Om oljevirksomhet, bl.a.:
"Fremskrittspartiet vil:
• At all leting, utvinning, transport, foredling og distribusjon av olje og gass
foretas av private firmaer.
• At konsesjon for leting etter og utvinning av olje og gass tildeles etter
auksjonsprinsippet.
• At offentlig engasjement utover dette innskrenkes til utarbeidelse av lover
og regler for sikkerhet, samt kontroll av at sikkerhetsbestemmelsene blir
fulgt.
• Avvikle Statens eierinteresser i Statoil, samt statens eierinteresser i andre
oljeselskaper, f. eks. Norsk Hydro.
• Overføre hele eller deler av SDØE-andelene til Folketrygdfondet, og åpne
for salg av eierandeler til private når slike andeler har en verdi som er
tilfredsstillende avklart."
2009:
Hverken i prinsipp- eller handlingsprogrammet for perioden 2009-2013 står det
noe direkte om privatisering av Statoil og SDØE. I handlingsprogrammet finner
vi bl.a. følgende: "Det må stimuleres til konkurranse og høyt mangfold på norsk
sokkel."
I Hundredagers-planen som ble lansert foran valget i 2009, ble det imidlertid
slått fast at en ønsket å selge seg ned i StatoilHydro og Norsk Hydro til 34
prosent i hvert selskap.
2013:
Vi finner her følgende formuleringer i handlingsprogrammet som peker mot et
ønske om mer private innslag: "Norsk næringsliv må videreutvikles basert på
nasjonens naturressurser. Det er lange tradisjoner for at naturressursene eies av
fellesskapet, mens materiell rikdom skapes ved at ressursene utnyttes av
8
ansvarlige bedrifter med gode konsesjonsregler og fornuftig beskatning. Vi vil
sikre fortsatt nasjonal kontroll over naturressursene for å sikre at arbeidsplasser,
hovedkontor og utviklingsarbeid ligger i Norge. Samtidig bør vi i større grad la
private bedrifter konkurrere mot statlige bedrifter slik at naturressursene foredles
av de aktører som er best, ikke bare de som er offentlig eid."
Sammenfatning:
Gjennomføring av disse programmene måtte ha medført sammenbrudd for norsk
kontroll med olje- og gassvirksomheten og for den norske stats inntekter av
denne virksomheten.
På 1970-tallet (1977-programmet) og så langt som til 1997 har Frp basert
hoveddelen av inntektene på auksjonsprinsippet ved leting og utvinning, dvs.
ved tildeling av blokker, og på en, så lav som mulig, særavgift pr produsert fat
olje, en avgift som kan variere med oljeprisen. Når det gjelder beskatningen av
oljeselskapene har en ikke ønsket særbeskatning, men samme vilkår som annen
industrivirksomhet. Dette gjelder også i 1993. I 1985-programmet ville en ha
maks 23 prosent i bedriftsbeskatning, og det kan tolkes som at dette også gjelder
oljeselskapene. Samtidig ville en avvikle all overskuddsbeskatning. Hele veien
har en også ønsket avvikling av statlig engasjement og full privatisering av
Statoil, også i 1993 og 1997, nedsalg til 34 prosent i 2009. Partiet har også
ønsket å avvikle SDØE (1993), mens en i 1997 ville overføre andeler herfra til
Folketrygdfondet.
9
3.
Eksempler fra Stortinget
Fremskrittspartiet har også vært en pådriver for full privatisering av Statoil,
Norol og Norsk Hydro i Stortinget. Debattene om dem viser også at selv om
Høyre og Krf ikke ville gå like langt som Fremskrittspartiet, så har disse
partiene tatt til orde for en tidligere og sterkere privatisering enn den som ble
gjennomført.. Vi viser her til to forslag fra Fremskrittspartiet fra 1987 med
påfølgende debatt etter det første av dem :
Dokument 8 forslag (nr. 8:1, 1987-88) fra Hans J. Røsjorde datert 2. oktober
1987 om slag av aksjer i Statoil.
Hentet fra forslaget:
"Undertegnede vil på vegne av Fremskrittspartiets stortingsgruppe foreslå at
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om salg av Statoil-aksjer til private
interessenter. I første omgang bør staten selge minimum ¼ av aksjene.
Bakgrunn og begrunnelse
Fremskrittspartiet har alltid vært motstander av at staten representert ved
politikerne skal drive forretningsvirksomhet. All erfaring fra statlig
forretningsdrift har vist at resultatet blir ansvarsfraskrivelse, dårlig ledelse,
manglende styring og ressurssløsing. I de siste årene er det avdekket en rekke
store statlige industriskandaler, hvorav konkursen ved a/s Sydvarangers
søsterbedrift i Emden kanskje er den alvorligste. De betydelige overskridelsene
ved Mongstadanlegget som nå er kommet frem for offentligheten viser at
statsdrift er uheldig også når det gjelder Statoil.
Fremskrittspartiet har programfestet salg av statens aksjer på Oslo Børs. Et slikt
forslag vil det imidlertid ikke være mulig å få aksept for hos et stortingsflertall.
Det vil, på grunn av de store verdiene som ligger i Statoil, også være umulig å
gjennomføre på kort tid. I den siste tiden har fremtredende politikere, deriblant
stortingsrepresentantene Kåre Willoch og Kåre Kristiansen uttalt at de ønsker en
endring av Statoils eierstruktur slik at den blir tilsvarende eierstrukturen i Norsk
Hydro. Det er likevel uklart hvilke holdninger stortingsflertallet har. Når vi
derfor setter minimumsgrensen for den private eierandelen så lavt som 25 pst. er
det ikke på noen måte i tråd med Frps primære standpunkt, men er ment som et
kompromiss som det både er mulig å gjennomføre i praksis og som det bør være
mulig for flertallet å akseptere. Dersom stortingsflertallet under behandlingen av
forslaget kommer til at det er realistisk å få solgt en større andel av statens
aksjer, og at det vil være fornuftig, vil det selvsagt få FrPs støtte.".
Fra debatten 24. mars 1988 knyttet til forslaget til Røsjorde, som også tok for
seg innstillingen fra energi- og industrikomiteen om statens samlede
10
engasjement i petroleumsvirksomheten i 1988 (innst. S. nr. 139, jf. St.mld. nr.
14):
Per Kristian Foss, Høyre:
"…Høyre står sammen med KrF om merknader der en drøfter behovet for
omorganisering både av Statoil og forholdet mellom staten og Statoil. I disse
fellesmerknadene og i forslaget som de to partiene står sammen om, er poenget
ganske enkelt dette: Vi vil ikke ha en fiks ferdig pakke av
omorganiseringsforslag til Stortinget, men utredninger av ulike alternativer og
ulike organisasjonsmodeller. Disse alternativene må også omfatte premissene
for å bringe privat kapital inn i hele eller deler av Statoil-konsernet og eventuelt
tempoet for dette. Slike endringer i eierstrukturen forutsetter en rekke endringer
i Statoils vedtekter. Det er en av hovedbegrunnelsene for at vi for Høyres del
ikke har villet akseptere Dokument 8-forslaget fra representanten Røsjorde. Et
vedtak om salg i dag, vil bety salg av noe vi ikke skal selge og ikke kan selge.
Vi kan ikke uten videre selge et selskap som har klare forvaltningsmessige
oppgaver, og gjøre dette til et selskap som ikke er under den samme statlige
kontroll som Statoil er i dag. …".
Arve Berg, Arbeiderpartiet:
"…Statoil ble i første rekke opprettet for å ivareta statens forretningsmessige
interesser i petroleumsvirksomheten, og det er et instrument for myndighetene
til å gjennomføre en nasjonal oljepolitikk. Dette er oppgaver som Statoil også i
framtida skal stå for – disse oppgavene kan ikke overlates til private eller
halvstatlige selskaper…".
Svein Alsaker, Krf:
"…Kristelig folkeparti er selvfølgelig ikke innstilt på å privatisere Statoil i
klassisk forstand. Det vi ønsker, er at Regjeringen i stortingsmeldingen om
Statoils fremtidige organisering fremlegger ulike alternativer til
organisasjonsmodeller, slik at Stortinget best mulig kan foreta et reelt valg. Når
det gjelder markedsføring, raffinering og petrokjemisk virksomhet, mener jeg
det er høyst aktuelt å vurdere private eierandeler. Det vil overhodet ikke bety
noen svekkelse av Statoil som selskap. … En organisering i egne aksjeselskaper
kan også gi en bedre oversikt og kontrollmuligheter enn f. eks. en divisjonering,
men dette vil vi komme tilbake til…".
Reidar Due, Senterpartiet:
"…Det har også vært reist spørsmål om ikke Statoil burde organiseres i
selvstendige aksjeselskaper. Jeg for min del vil fraråde en slik løsning ut fra det
syn at den modell som selskapet har valgt, og som i stor grad likner på Hydros,
er til fordel for selskapet selv."
Hans J. Røsjorde, Frp:
11
"…Når det gjelder Fremskrittspartiets holdning til statlig oljevirksomhet, er den
kjent for alle. Jeg vil gjerne nok en gang benytte anledningen til å presisere at
Fremskrittspartiet ikke ønsker en statlig deltakelse i risikopreget virksomhet når
det gjelder oljeutvinning . … Når så en samlet komite avviser forslaget
(dokument 8:1) under henvisning til de respektive partiers merknader i Innst. S.
nr. 139, får Fremskrittspartiet bare ta dette til etterretning og slå fast at det
fortsatt bare er Fremskrittspartiet som prinsipielt ønsker en definert andel av
Statoil solgt.".
Røsjordes forslag ble forkastet.
Dokument 8 forslag (8:3 1987-88) fra Hans J. Røsjorde datert 14. oktober 1987
om salg av aksjer i Norsk Hydro a/s og Norol
Forslag:
"1. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om salg av aksjer i Norsk Hydro
a/s slik at statens aksjeandel reduseres til 35 prosent.
2. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om slag av statens aksjer i Norol."
Forslaget ble forkastet16. desember 1987.
Kommentar:
Fremskrittspartiet skilte seg ut blant partiene på Stortinget med sin holdning til
privatisering i oljesektoren. Primærstandpunktet var full privatisering av Statoil,
Hydro og Norol. Høyre og Kristelig folkeparti hadde allerede på dette tidspunkt,
1987-88, prinsipielt interesser i retning av privatisering, men var ikke villig til å
følge Frp. Arbeiderpartiet og Senterpartiet (og også SV) var motstandere av
privatisering.
Fremskrittspartiet har også ønsket lavere beskatning av oljeselskapene og har
foreslått endringer i petroleumsbeskatningen i Stortinget. Et viktig forslag var
Dokument 8 forslaget (Dok 8:79 2002-2003) fra Siv Jensen, Øivind Vaksdal,
Øivind Korsberg og Gjermund Hagesæter datert 4. mars 2003. I forslaget skriver
en bl.a.:
"Skattesystemet for oljeindustrien må derfor være gjenstand for en grundig
gjennomgang, slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer også kan bli
bedriftsøkonomisk lønnsomme. Dette gjelder både oppstart av nye, små felt så
vel som forlenget produksjon i modne områder. Oljenæringen kan ikke lenger
være et skatteobjekt som eksisterer for å fylle Petroleumsfondet.
På britisk sokkel gikk man inn i oljealderen rundt ti år før Norge. Også der har
man opplevd en sterk nedgang. Aktiviteten fikk likevel nytt liv etter at
myndighetene for ti år siden senket skattenivået. Frem til 1993 medførte en
12
særskatt på 75 prosent et marginalt skattenivå på rundt 90 prosent. På samme
måte som i Norge gjorde det mindre oljeforekomster lite lønnsomme. Etter at
skattenivået ble redusert, tok leteaktiviteten seg betraktelig opp. Det er viktig at
norske myndigheter gjør nødvendige endringer før også norsk oljenæring går inn
i en alvorlig nedtur.".
Representantene fremmet så følgende forslag :
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om petroleumsbeskatningen så raskt
som mulig etter at konklusjonene fra KonKraft er kjent.".
I august 2003 la oljeindustrien fram rapporten "Norsk petroleumsvirksomhet ved
et veiskille – Forslag til skattemessige endringer for økt verdiskaping og
aktivitet". Rapporten ble utarbeidet av KonKraft Skatteprosjekt. KonKraft er et
samarbeidsorgan for oljeindustrien og myndighetene. I skatteprosjektet deltok
Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet imidlertid kun som
observatører i den innledende delen av arbeidet. LO var også deltaker i
skatteprosjektet, men støttet ikke forslag om reduksjon av særskatt på
oljeutvinning (se nedenfor).
I rapporten vises det bl.a. til at aktivitetsnivået på sokkelen var fallende, at det
ble letet for lite og at norsk sokkel opplevde en sterkere konkurranse om
oljeselskapenes interesse. Rapporten foreslo en reduksjon av særskatten for all
ny virksomhet (den var på 50 prosent og er det også i dag, siden det ikke ble noe
av endringene Konkraft foreslo). Man viste til beregninger som viste at en
halvering av særskatten ville øke statens inntekter.
I revidert nasjonalbudsjett for 2004 avviste Bondevik II-regjeringen at dette ville
øke statsinntektene, og videre konkluderte man med at det ikke var behov for å
endre petroleumsskattesystemet.
Kommentar :
I ettertid, med høyere oljepriser, oppdagelsen av nye store felt, mm. ville en
reduksjon av særskatten, eksempelvis til 25 prosent, opplagt kunne ha ført til en
kraftig svekkelse av statsinntektene fra oljeproduksjonen. I neste avsnitt gjør vi
et forsøk på å anslå hva høyresidens oljepolitikk samlet kunne ha betydd for
statsfinansene.
13
4.
Regnestykker: Hva kunne høyresidens oljepolitikk ha kostet oss ?
Det er ikke enkelt å gjøre beregninger av hva høyresidens oljepolitikk kunne ha
kostet. Dels har politikken variert, dels er det ulike syn også på høyresiden om
privatisering. Noen viktige forutsetninger må legges til grunn for et mulig
regnestykke. Vi tar utgangspunkt i at :
- Som gjennomgangen av partiprogrammene viser, fant vi at Frp har ønsket
full privatisering og salg av Statoil fra 1977 (vi har ikke studert 1973programmet). I Stortinget har en av taktiske grunner gått inn for salg av
bestemte andeler av selskapet. I 2009 ønsket partiet nedsalg av Statoil til
34 prosent i partiets Hundredagers-plan. Vårt utgangspunkt er at Statoil
ville ha blitt solgt på 1970-tallet med Frps politikk.
Salg av Statoil ville for staten bety tap av inntekter fra selskapets
oljeproduksjon, samt tap av utbytte. På pluss-siden for staten vil vi få
inntektene fra selve salget. Det ville også, med Frps politikk, vært
statsinntekter fra særavgifter på oljeproduksjon. Men disse skulle i følge
partiet holdes så lave som mulig og kunne variere med oljeprisen. På
plussiden kommer også skatteinntekter fra de selskapene som ville ha
kjøpt Statoil fra deres produksjon på norsk sokkel.
- Frp har ønsket privatisering og salg av SDØE, vi fant dette i 1993programmet. I programmene fra 2009 og fra 2013 står det ikke noe om
privatisering av SDØE. Dessuten har Frp, før SDØE ble etablert i 1984,
ønsket at den norske stat skulle ha benyttet seg av auksjonsprinsippet ved
tildeling av blokker og rettigheter til private selskaper. På minussiden (for
staten) regner vi her med tap av inntekter fra SDØE. På plussiden
kommer inntekter fra salget av SDØE, særavgifter og skatt fra
oljeselskaper som ville ha kjøpt SDØE. Vårt utgangspunkt her er at SDØE
ville ha blitt solgt ut på 1990-tallet.
- Skatt. Frp ønsket ingen egen oljeskatt i de første partiprogrammene på
1970- og 1980-tallet og inn på 1990-tallet. I skattedebatten i 2003 ønsket
partiet reduksjon av særskatten på olje, og vi finner det rimelig å knytte
partiet opp mot Konkrafts forslag om halvering av særskatten (fra 50 til
25 prosent). Vårt utgangspunkt her er tap av skatteinntekter fra 2003.
Når det gjelder Høyre er det vanskeligere å gjøre konkrete beregninger av det
finansielle tapet for staten. Høyre har hele veien ønsket sterkere privat innslag i
oljepolitikken, også i eierskapet. Det er først og fremst intensjonene om å svekke
Statoil som kunne ha ledet til tap av inntekter og utbytte fra selskapet. Dersom
14
mer privatiseringsvennlige krefter i Høyre hadde vunnet fram i partiet, kunne vi
fått tap i statsfinansene som ville likne på det vi ville ha fått med Frp.
Hva står på spill?
Olje og gassen er statens aller viktigste inntektskilde.. Oljeinntektene (Statens
netto kontantstrøm fra eierinntekter og skatt) har stått for 20-30 pst av statens
inntekter. Arbeiderbevegelsens oljepolitikk har stått på flere bein: Utvikling av
en nasjonal oljenæring, sterkt offentlig eierskap til naturressursen og forsiktig
bruk av store og tross alt forbigående høye inntekter. Oljeselskapet Phillips kom
med et skambud for retten til å utvinne hele sokkelen i 1970.
Arbeiderbevegelsens politikere avslo og bygget isteden opp Statoil og et sterkt
offentlig eierskap og skatteregime. Opp mot dette har høyresiden stått for ulike
varianter av økt privatisering. De har brukt økonomiske argumenter for dette.
Her skal vi ta for oss hva de økonomiske konsekvensene for statskassa og
dermed velferden i landet mest sannsynlig hadde blitt. Resultatet burde skremme
de fleste fra å la seg friste av lettvinte privatiseringsframstøt.
Det aktive eierskapet i Statoil og Hydro, og senere gjennom SDØE har vært
vellykket, både finansielt og i form av kontroll med virksomheten. Ikke minst
har det siste vært det viktigste grunnlaget for å utvikle en nasjonal oljenæring og
leverandørindustri som nå står for om lag 200 000 arbeidsplasser. Dette hadde
ikke vært mulig uten stekt statlig oljeselskap. Som pioneren og Statoils første
sjef Arve Johnsen sa: Du kan ikke lære å kjøre bil ved å sitte i baksetet.
Å selge olje på rot er en dårlig ide
Frp og flere økonomer, bl.a. Victor Normann, har flere ganger forslått å selge
olja og gassen på rot. Det betyr å legge ut feltene til salgs for høystbydende.
Teoretisk er det jo besnærende fordi staten antas å kunne maksimere verdien av
ressursene, men ideen står og faller på at en faktisk får en god pris i
aksjemarkedet.
Slik er det ikke i praksis. Også rent økonomisk og finansielt ville tapene ved en
liberalistisk poltikk vært store. Det er flere grunner til det, men den viktigste er
at staten er en eier som både kan tåle større risiko og har mindre risiko enn
private investorer. Årsaken er systematisk og har ingenting med tilfeldigheter
eller timing av salg å gjøre. Det skyldes at det er stor risiko ved oljeutvinning,
både knyttet til geologi, pris, kostnader samt politikk og skatt. Derfor vil en
aksje som regel være betydelig underpriset i forhold til forventet avkastning.
Aksjonærene vil kreve en stor risikopremie for å kjøpe et "fat olje i grunnen".
Dette så vi i praksis da Statoil ble børsnotert til en pris på 15 pst av datidens
(lave) oljepris. Enda verre ble resultatet for aksjonærene i det privateide SAGA
Petroleum som ble overtatt til en pris på under 4 pst av oljeprisen. Det skal svært
mye til for at finansmarkedet skal betale den reelle verdien av oljen i grunnen.
15
Det skyldes at staten har mye lavere risiko enn private aksjonærer, og dermed vil
aksjemarkedet systematisk underby aksjekursen sammenliknet med rimelige
forventninger om framtidig inntekt. Man får rett og slett en dårlig pris.
Mulige konsekvenser av direkte nedsalg
Som nevnt innledningsvis, er det ikke enkelt og entydig å regne på kostnadene
av høyrepartienes politikk og mange forslag. For å beregne kostander ved
privatisering, trenger vi observasjoner av salgspris, eller gode holdepunkter for å
beregne slike priser. Når det gjelder salg av olje, svinger prisen så mye at det er
mest hensiktsmessig å basere seg på observerte salgskurser. Av dem er det bare
to som vi kjenner til.
Ved siden av et mer tidløst og prinsippielt eksempel 1. om å selge olje på rot har
vi derfor valgt å beregne alternativer basert på den salgsprisen som ble oppnådd
ved delprivatiseringen av Statoil i 2001.
Eksempel 1. Med bakgrunn i den systematiske forskjellen i avkastningskrav kan
vi illustrere hva aksjemarkedet ville betale hvis vi selger olje på rot, noe FrP har
foreslått gjentatte ganger. SDØE gir oss i dag en kontantstrøm på om lag 150
mrd. kroner årlig. Anta (litt forenklet) at SDØE gir en evigvarende innbetaling
på 100 mrd. Verdien av en slik kontantstrøm til staten er 2000 mrd. kr for staten
hvis vi diskonterer med 5 pst. Hvis vi diskonterer med 15 pst, som vi antar
aksjemarkedet vil gjøre, blir nåverdien 667 mrd. Dette er det aksjemarkedet vil
betale for den samme kontantstrømmen. Dette gir et verditap på 1233 mrd. kr.
Isolert sett ville dette gitt et tap i de årlige budsjettene på rundt 50 mrd. om vi
fortsatt hadde fulgt handlingsregelen. Over tid vil tapet delvis reduseres pga
petroleumsbeskatningen.
Eksempel 2. Selv FrP har etter hvert forlatt ambisjonene om å selge all oljen på
rot, og Høyre har aldri omfavnet ideen. Som et mindre ekstremt tilfelle har vi
beregnet hva et ytterligere nedsalg av 1/3 av Statoil i 2001 ville medført, da
staten delprivatiserte Statoil og beholdt over 80 pst. av aksjene. Etter drøyt 10
pst. nedsalg under Bondevik og sammenslåingen med Hydro falt andelen under
2/3 og de rødgrønne kjøpte seg opp igjen til 67 pst.
Til sammen ville Staten tapt utbytte på 52 mrd. kr, som er om lag halvparten av
det som er blitt utbetalt i perioden gjennom eierskapet. I tillegg ville staten tapt
verdiutviklingen på Statoilaksjene, og som motpost fått en mye dårligere
verdiutvikling gjennom investeringer i Oljefondet. Statoilaksjen har hatt en
verdiutvikling på 70 kroner1, eller 101 pst. Aksjen har doblet seg i verdi. Dette
har gitt 99 mrd. i gevinst på statens aksjer. Avkastningen (inklusive utbytte) på
1
Basert på kursen 27/4 2013
16
Oljefondet har vært på 37 pst i samme periode og ville gitt 36 mrd. i gevinst.
Tapet på denne plasseringen ville vært på 63 mrd.
Ved et slikt nedsalg i 2001, hadde staten gjennom tapt verdiutvikling og tapt
utbytte vært 115 mrd. kr fattigere i dag. Det tilsvarer mer enn 2 års samlet
satsing innenfor veier og jernbane i regjeringens forslag til ny Transportplan
Tap ved 1/3 nedsalg av Statoil i 2001, mrd.kr
Tapt utbytte
Tapt avkastning ved aksjenedsalg i 2001
52
63
Samlet tap
115
Eksempel 3. Vi har også beregnet hva det ville kostet å selge ut de reservene
som ble plassert i SDØE og siden satt inn i Petoro, hvis denne politikken ble
gjennomført i 2001. Staten eide da direkte nesten halvparten av reservene på
sokkelen, mer enn dobbelt så mye som ble værende i Statoil. Nedenfor er en
enkel oversikt over resultatet.
Tap ved salg av statens direkte eierandeler (SDØE) Mrd. kr. 2001-2012
Netto kontantstrøm til staten
1200
-Oljeskatt
861
Netto tap kontantstrøm
339
+ Verdiutvikling SDØE
336
Verdiutvikling oljefond
-117
Tap ved salg av SDØE i 2001
558
SDØE har i perioden gitt 1200 mrd. kr i inntekter til staten. Hadde vi solgt i
2001, ville vi fått inn 72 pst av dette i oljeskatt 2, 861 mrd. Netto tap er 339 mrd.
SDØE ville vi kunnet solgt for over dobbelt så høy verdi i dag som i 2001, og
dermed ville vi gått glipp av 336 mrd. i salgsgevinst ved å selge på feil tidspunkt
da olje og gassprisene var lave. På den andre siden ville vi fått noe av dette igjen
om pengene var blitt satt inn i Oljefondet, men avkastningen der har vært bare
1/3 av salgsgevinsten ved å utsette salget. Summen blir i underkant av 560 mrd.
kr, nesten et halvt statsbudsjett.
Vi har altså beregnet statens inntektstap med en høyreorientert politikk til
å kunne måles i tresifrete milliardbeløp. Noe av størrelsen på disse tapene kan
skyldes tilfeldigheter, bl.a. avhenge av oljeprisen. Vårt viktigste budskap er
2
Det er lagt til grunn at driftsresultatet vil være noe lavere enn kontantstrømmen basert på obeservasjon i
2001, og at dette vil vedvare i en relativt moden portefølje som SDØE er
17
imidlertid at uansett vil staten tape på å selge olje og gass på rot. Private vil
systematisk underprise ressursen.
Den første markedsmessige verdsettingen av olje på norsk kontinentalsokkel
fikk vi tidligere, da Saga ble overtatt av Hydro og Statoil i 1999. Ifølge
Wikipedia ble Saga Petroleum "fusjonert inn i Norsk Hydro Oil and Gas 31.
desember 1999 og oppløst som følge av at 90 % av selskapets aksjekapital ble
kjøpt opp av Hydro få måneder tidligere. Da selskapet ble oppkjøpt hadde det en
markedsverdi på ca. 10 milliarder norske kroner og ca. 1 300 ansatte. Saga
disponerte sikre reserver tilsvarende 1,4 milliarder fat oljeekvivalenter der 52 %
var olje. Dette gir en pris per fat olje i grunnen på i underkant av 1 dollar (7,14
kr). I desember 1999 var oljeprisen om lag 25 dollar/fat. Salgsprisen ble da
under 4 pst av oljeprisen.
Hva kan vi lære?
En liberalistisk oljepolitikk ville uten tvil gjort staten mye fattigere. Noe av
beregningsresultatene her skyldes en svært god prisutvikling på oljen og gassen,
og er således en god del flaks. Det blir ekstreme utslag når vi opplever en
prisutvikling som vi har hatt i denne perioden, og oljefondet har hatt mye
dårligere avkastning enn antatt. En annen timing ville endret resultatet. Dette
kan godt snu andre veien i framtida, ja det er nokså sannsynlig at gassprisen i
Europa vil falle. Likevel er ikke tapet tilfeldig. Av rent systematiske og
prinsipielle økonomiske årsaker vil aksjemarkedene underprise ressursen og gi
staten en dårlig pris uansett tidspunkt.
Vi understreker at de resonnementene som er framført her, strengt tatt ikke
gjelder når det statlige eierskapet gjelder oljevirksomhet i andre land. Vi har for
enkelthets skyld sett bort fra at staten da står overfor den samme type usikkerhet
som et enkeltselskap gjør på norsk sokkel.
Lærdommen er at store nedsalg av naturressurser sjelden er god forretning. Det
kan imidlertid være andre årsaker til at en ønsker å gjøre det. Delprivatiseringen
i 2001 skjedde på et dårlig tidspunkt, men ble gjennomført for å få til en
nødvendig omstilling fra en organisering utelukkende basert på nasjonal
virksomhet til en internasjonal. Det krevde en omorganisering, og resultatet ble
salg av 18 prosent.
18
5.
Fra Høyres stortingsvalgprogrammer
Vi tar også en titt på et utvalg av Høyres stortingsvalgprogrammer fra 1970tallet og utover. Her har vi fått oversendt programmer fra Høyres hovedkontor.
1973:
Om Ressurs- og energipolitikk står det, bl.a.:
"Det må gjennomføres et bredt samarbeid mellom statlige og privat
oljevirksomheter med sikte på å utvikle et koordinert nasjonalt engasjement.
Privat risikovillig kapital må oppmuntres til å delta i oljeleting og-utvinning.
Staten vil da kunne ivareta sine oljeinteresser uten i for stor grad å stille
skattemidler til disposisjon for denne risikable del av virksomheten.".
1977:
Avsosialisering, bl.a.:
"Private selskaper som oppfyller de faglige krav gis større adgang til å delta i
alle faser av oljeaktiviteten. Statoils monopolliknende stilling i oljeaktivitetene
oppheves.
Staten bør avhende sin eierandel i Norsk Olje A/S til private norske interesser.".
Olje, bl.a.:
"Oljevirksomheten må organiseres på en bedre måte enn i dag for å sikre
parlamentarisk kontroll og for å gi et bredere nasjonalt engasjement i
oljeaktiviteten. Sammenblanding av statens forretningsmessige og
forvaltningsmessige interesser må unngås.
Statoils vekst må begrenses og selskapets monopollignende stilling i
oljesektoren oppheves. Formålsparagrafen endres, slik at den klart avgrenser
selskapets virksomhetsområder. Det må legges opp til en sterk begrensning av
Statoils engasjement i virksomhet som ikke er direkte knyttet til oljeleting og
oljeproduksjon. Statoils eierinteresser i annen virksomhet, som kan dekkes
tilfredsstillende av andre norske selskaper , bør i hovedsak avhendes. Det må
gjøres klart at Statoils arbeidsoppgaver ikke skal være av forvaltningsmessig art.
Høyre mener at utenlandske selskaper fortsatt kan tilføre norsk oljevirksomhet
kunnskap og kapital , og at det derfor er i norsk interesse at disse gis mulighet til
å delta.
Staten bør avhende sin eierandel i Norsk Olje A/S til private norske interesser."
19
1981:
Bedriftene og det offentlige, bl.a..:
"I dagens Norge har staten engasjert seg for sterkt i forretningsmessig
virksomhet. Dette har skapt uklarhet om ansvarsforhold og tvil om statens
upartiskhet. Dette gjelder f. eks. innen olje- og energisektoren."
Olje, bl.a.:
"Høyre vil sikre flere uavhengige norske oljemiljøer. Det er særlig viktig å
utvikle Oljedirektoratet videre som et sterkt og nøytralt forvaltningsorgan.
Høyre vil føre en politikk som sikrer at flere seriøse norske oljeselskaper kan
delta i oljevirksomheten, uansett eiersammensetning.
Den Norske Stats Oljeselskap A/S (Statoil) er i 70-årene bygget opp til et
fullverdig og kompetent oljeselskap. Statoil har imidlertid for stor innvirkning
på saker som ligger utenfor selskapets forretningsmessige oppgaver. Samtidig er
selskapet gitt en for sterk stilling i forhold til andre norske oljeselskaper og
annen norsk industri. Høyre vil derfor undergi den nåværende organisering av
oljevirksomheten og dagens konsesjonspraksis en ny vurdering.".
Organisering av oljevirksomheten, bl.a.:
"Høyre mener at Statoils oppgaver må gjennomgås for å omorganisere selskapet
til et oljeselskap uten særrettigheter eller særforpliktelser, og uten oppgaver som
hører hjemme i statsforvaltningen. Bare dersom man tar bort de urimelige
konkurransefordeler som Statoil har, vil det være samfunnsmessig forsvarlig å la
selskapet engasjere seg videre i raffinering, petrokjemi og basevirksomhet.".
Det er ikke behov for noe statsselskap i detaljomsetningen av bensin og olje.
Norsk Olje A/S skal derfor gjøres om til et privat selskap.".
1989:
Olje og gass – energipolitikk, bl.a.:
"For å sikre et best mulig beslutningsgrunnlag i oljepolitikken er det nødvendig
med et bredt og mangfoldig petroleumsmiljø med et sterkt privat innslag. De
norske selskapene må få muligheter til på fritt og faglig grunnlag å gi bidrag til
de beslutninger myndighetene må treffe. Høyre legger også stor vekt på at
utenlandske selskaper deltar på norsk sokkel og kan konkurrere om oppdrag
sammen med norske selskaper.
Høyre vil sikre uavhengige norske oljemiljøer. De norske oljeselskapene må gis
oppgaver, rettigheter og konkurransevilkår med dette for øye.
Høyre vil delprivatisere Statoil. Staten skal fortsatt ha majoritetsinteresse i
selskapet. Som en konsekvens av dette bør Statoil få en friere stilling, og
20
rapporteringsrutiner legges om. Også statsaksjeselskapets rettigheter og plikter i
forhold til myndighetene revurderes på denne bakgrunn.
Statoils virksomhet på kontinentalsokkelen må drives slik at den så langt som
mulig kan sammenlignes med andre oljeselskaper. Selskapets rammevilkår må
sikre kostnadsbevissthet.
Høyre vil opprette et oljefond for de løpende oljeinntekter for å bidra til å
stabilisere oljeøkonomiens virkning på fastlandsøkonomien.
Statens eierandeler i de enkelte blokker må kunne selges dersom økonomiske og
strategiske vurderinger tilsier dette. Inntektene fra slike salg må settes inn på
oljefondet.
1997:
Energiressursene, bl.a.:
"For å sikre et best mulig beslutningsgrunnlag i oljepolitikken er det nødvendig
med et bredt og mangfoldig petroleumsmiljø med et sterkt privat innslag, hvor
utenlandske og norske selskaper konkurrerer.
For at olje- og energiressursene skal gi størst samfunnsmessig nytte, vil Høyre:
Delprivatisere statskraftverkene og Statoil."
2001:
Energiressursene, bl.a.:
"Høyre vil redusere statens eierandeler i energi- og petroleumsindustrien og
avvikle statens hjemfallsrett til vannkraftanlegg. Høyre mener samtidig at
rammebetingelsene for olje- og gassindustrien må sikre at norsk sokkel i
fremtiden er et attraktivt investeringsområde."
2005:
Verdiskaping, bl.a.:
"Høyre vil sikre norsk eierskap i næringslivet gjennom å styrke det private
eierskapet. …For å beholde viktige hovedkontorfunksjoner i Norge og for å
sikre nasjonal kompetanse i nøkkelnæringer legger Høyre til grunn at det fortsatt
vil være riktig å beholde en statlig minoritetskontroll i viktige selskaper der
staten allerede er i en slik eierposisjon. Dette gjelder primært innenfor finans-,
energi- og samferdselssektoren.
Olje- og gassutvinning, bl.a.:
"Høyre vil arbeide for større mangfold og konkurranse i petroleumsnæringen.
Høyre vil styrke det private eierskapet og gjøre det lettere for nye og mindre
aktører å etablere seg på norsk sokkel.
21
Høyre vil etablere et marked for omsetning av lisenser for utvinning av olje og
gass. Høyre vil innføre en maksimaltid på fem år før ubenyttede lisenser må
tilbakeleveres vederlagsfritt til staten. Høyre mener det er viktig at staten aktivt
anvender sitt eierskap gjennom SDØE for å stimulere omsetningen av lisenser."
2009:
Petroleumsnæringen, bl.a.:
"Styrke konkurransen og mangfoldet på sokkelen for å sikre utvikling av nye
løsninger som både teknisk og miljømessig er bedre. Statens eierskap forvaltet
av Petoro må bidra til dette.
Bruke statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) til å stimulere
omsettelighet av lisenser og mer konkurranse på sokkelen.
Utrede konkurransesituasjonen på norsk sokkel og vilkårene for norsk
leverandørindustri som følge av Statoils oppkjøp av Hydros olje- og
gassdivisjon."
Sammenfatning:
En gjenganger i programmene er ønsket om å styrke konkurransesituasjonen på
norsk sokkel og styrking av private krefter, herunder norske sådanne. Hele veien
uttrykkes det skepsis til Statoil, dels til selskapets dobbeltrolle,
forretningsmessig og forvaltningsmessig, dels til det partiet mener har vært
forretningsmessige konkurransefortrinn for Statoil.
Det er vanskelig å si bare ut fra partiprogrammene hva Høyres skepsis til
Statoils vekst og rolle har hatt av betydning for norsk råderett over
petroleumsressursene, statsfinansene, osv. Men, Høyre ønsket seg tidlig et
mindre omfangsrikt Statoil, og dermed kunne en ha risikert at Statoil ble svekket
i konkurransen med de internasjonale oljegigantene. Om
petroleumsbeskatningen sier programmene lite.
Allerede i 1989 ville Høyre delprivatisere Statoil. I senere programmer (2005)
skrives det om hovedkontorfunksjoner og minoritetskontroll i statlig
energivirksomhet, uten at Statoil nevnes med navn. Det er uklart om en her
ønsker ytterligere privatisering av Statoil, f. eks. a la Frp. I 1993-programmet
åpner en opp for salg av statlige eierandeler på sokkelen, og i 2005- og 2009programmene for å skape et marked for omsetning av lisenser.
Vi har ikke belegg for å presist si hvor mye Høyres oljepolitikk kunne ha
svekket norske statsfinanser. Høyres ønske om å redusere Statoils makt og
innflytelse, i sær om Høyre hadde fått fullt gjennomslag for sin politikk rundt
striden om Statoil midt på 1980-tallet, kunne ha svekket selskapet da det var i en
22
oppbygnings- og konsolideringsfase. Et svekket Statoil kunne ha vært ugunstig
for Norge og overlatt mer av initiativene til internasjonale storselskaper.
Som et tillegg i framstillingen her kan vi nevne at en fremtredende Høyremann
som Victor Norman i 1990 anbefalte at Norge burde auksjonere bort
eierrettighetene til olje- og gassreservene i Nordsjøen. Han mente at en storstilt
utbygging i Nordsjøen i norsk regi ville bli for risikabelt og kaste for lite av seg
(Aftenposten 7. september 1990).
La oss så gå nærmere inn på striden om Statoil og "oljekompromisset" fra 1984.
23
6.
Fra forskningen
Reorganiseringen av Statoil
"Vingeklipping eller symbolpolitikk ?" 3
Finn E. Krogh (1997)
Fra andre halvdel av 1970-tallet ble partiets innvendinger mot Statoil-systemet
det sentrale i Høyres oljepolitikk. Krogh skriver at Willoch-regjeringen etter
regjeringsskiftet i 1981 i sin tiltredelseserklæring ønsket en reorganisering, og at
ankepunktene var at Statoil hadde blitt for stort og dominerende, at Statoil truet
demokratiet ved å bli en "stat i staten", at Statoil blandet sammen forretning og
forvaltning, og at Statoil skapte usunne avhengighetsforhold i næringslivet. Med
støtte fra Senterpartiet og Kristelig folkeparti var det mulig å få til reformer i
Stortinget.
Dette hadde også vært en viktig sak i valgkampen i 1981. Høyres oljepolitiske
komite hadde i mai 1981 avgitt en svært kritisk rapport eller motmelding til
Arbeiderpartiets perspektivmelding fra 1980. Vidkunn Hveding og Hans Henrik
Ramm, som var medlem av denne komiteen, ble hhv. minister og statssekretær i
Olje- og energidepartementet.
Det ble oppnevnt et utvalg, Melby-utvalget, i februar 1982 for å utrede
problemstillingene, og utvalget leverte sin rapport 21. februar 1983. I mandatet
ble det forutsatt at statens inntekter, direkte og via Statoil, ikke måtte bli mindre
enn under det rådende systemet. En måtte heller ikke redusere statens
rettigheter.
Krogh oppsummerer Melby-utvalgets forslag:
"En vesentlig del av statens inntekter bør kanaliseres direkte inn i statskassen.
Statoils makt i de operative interessensskapene bør utbalanseres (fjerning av
veto-retten).
Statens redskaper, OED og OD, bør styrkes for å sikre økt folkevalgt kontroll.
Tiltak for å fremme utviklingen av de andre norske selskapene, Hydro og Saga."
En svært viktig ting i dette bildet var at utvalget også gikk inn for at de foreslåtte
endringene også måtte gjelde for allerede tildelte utvinningstillatelser, altså at
dette ville få tilbakevirkende kraft. Krogh skriver: "Uten en slik tilbakevirkende
kraft ville det nye organisasjonsmønsteret ikke få praktiske konsekvenser før
langt inn i framtiden, kanskje ikke før tusenårsskiftet.".
3
Dette notatet baserer seg på en artikkel skrevet av Finn E. Krogh, direktør ved Norsk Oljemuseum. Artikkelen
er et sammendrag av innholdet i hans hovedfagsavhandling fra 1987: "Reorganiseringen av Statoil. Intensjon,
prosess og utfall – en analyse av beslutningsprosessen". Artikkelen stod i Norsk oljemuseums årbok for 1997.
24
Melby-utvalgets forslag ble godt mottatt i regjeringskretser, mens
Arbeiderpartiet mente dette ville svekke Statoil i konkurransen med de store
internasjonale oljeselskapene.
Regjeringen (utvidet med Krf og Sp fra sommeren 1983) foreslo to hovedtiltak
på bakgrunn av Melby-utvalgets forslag. Det første innebar at man splittet
pengestrømmen i en statlig del (SDØE) og en selskapsdel, det andre at man
skulle endre stemmereglene i de enkelte lisensene, slik at Statoil ikke lenger fikk
flertall og vetorett alene. Arbeiderpartiet stilte seg negativt til disse forslagene.
I Senterpartiet og Kristelig Folkeparti og også i Høyre var det også krefter som
stilte seg kritiske til disse endringsforslagene. Kommunal- og arbeidsminister
Arne Rettedal fra Høyre skrev i februar 1984 et personlig notat om Statoilreformen til statsminister Kåre Willoch. I notatet aksepterte han ideen om
statlige eierandeler, men ordningen måtte ikke få tilbakevirkende kraft. Dermed
kunne Statoil beholde sine eierandeler på Statfjord, Heimdal og Gullfaks. For
Retterdal var Statoils behov for vekst, finansiell styrke og forutsigbarhet i
rammebetingelsene sentralt.
Det var en politisk spent situasjon da saken skulle stortingsbehandles, som
Kroghs skriver: "Regjeringen og store deler av det politiske miljø hadde
avskrevet muligheten for å komme fram til en fellesløsning.". Den 12. mars
1984 sendte Arbeiderpartiet et brev til statsminister Willoch, og dette var en
invitt til et samarbeid i spørsmålet om reorganiseringen av Statoil. Det kom da
til en serie på fire toppmøter om Statoil-reformen. Forgrunnsfigurene var
Arbeiderpartiets leder, Gro Harlem Brundtland, og statsminister Kåre Willoch.
Krogh skriver: "Løsningen man ble enig om var i hovedsak den samme som
Melbye-utvalget hadde foreslått, med ett sentralt unntak: Statfjord-feltet ble
holdt utenfor de nye bestemmelsene.". Reformen ble så vedtatt i Stortinget 8.
juni 1984, og reorganiseringen av Statoil gjort gjeldende fra 1. januar 1985.
I følge Krogh ble den umiddelbare økonomiske effekten av reformen sterkt
redusert ved at Statfjord-feltet ble holdt utenfor, og han skriver "Til sammen
skapte disse faktorene "Statfjord-effekten": Statoil kunne fortsette å "melke"
Statfjord-feltet, som er billig å drive og gir store inntekter, mens staten ble
sittende igjen med hovedtyngden av utgiftene på de mer kostnadskrevende
utbyggingsprosjektene som for eksempel Heimdal, Oseberg og Gullfaks.".
25
Kommentar:
I ettertid, som Kroghs skriver, har intensjonene med "oljekompromisset" blitt
respektert av regjeringer med ulike politisk farge. Men, vi kan stille et
hypotetisk spørsmål: Hva hadde konsekvensene blitt dersom forslaget om å
overføre andeler fra Statoil til staten virkelig hadde fått tilbakevirkende kraft,
slik intensjonen var blant ledende borgerlige politikere ? Da hadde ikke Statoil
kunnet bygge seg videre opp gjennom det sentrale Statfjord-feltet på samme
måte. Dette feltet hadde hele tiden vært Statoils klart viktigste inntektskilde og
ville være det i lang tid framover. Spørsmålet er om vi da hadde fått et vesentlig
redusert Statoil.
26