Transcript Grahat Nagara – Debirokrasi dan Deregulasi

Program Pascasarjana Magister Ilmu Hukum
Fakultas Hukum Universitas Indonesia
Mata Kuliah Birokrasi & Good Governance. Dosen Tri Hayati SH., MH.
Kebijakan Debirokrasi dan Deregulasi
Dalam Mewujudkan Good Governance
Grahat Nagara (Absen 6 Reguler/ NPM 1106030965)
14 Maret 2012
• Debirokratisasi ?? Semakin banyaknya tugas atau kebutuhan yang dijabarkan
pada semakin banyaknya orang maka akan dijawab dengan semakin besar
spesialisasi. Dengan adanya spesialisasi tersebut diharapkan adanya
profesionalisme. Kecenderungannya memang pemborosan, tapi ini mendorong
pada spesialisasi. Melihat dari kedua masalah tersebut, permasalahannya bukan
soal pada menggelembungnya tenaga. Tetapi bagaimana tenaga tersebut
maksimal.
• Ketika bicara masalah deregulasi maka larinya masalah legislatif. Tadi dipaparkan
di latar belakang perlunya debirokratisasi dan deregulasi. Terkait permasalahan
disini sebenarnya simpel saja, kriterianya apa yang perlu di deregulasi dan apa
yang tidak?
2
• Tapi mungkin penekanan kepada debirokratisasi dan deregulasi
tersebut kurang. Adanya korelasi debirokratisasi dan deregulasi
dengan kinerja?
3
Latar belakang: Pernyataan tentang birokrasi
•
Jumlah PNS terlalu banyak sehingga
tidak hanya menimbulkan sistem
birokrasi yan terlalu panjang tetapi
juga menyebabkan biaya ekonomi
tinggi. Komisi XI DPR RI, 28 Juni
2011.
•
Perlu ada moratorium dalam
penerimaan pegawai negeri sipil
hingga proses penataan ulang
terhadap nomenklatur yang ada
selesai. Marzuki Alie, 28 Juni 2011.
•
Hanya 5% pegawai negeri sipil yang
memiliki kapasitas. Menteri
Pemberdayaan Aparatur Negara, 29
Februari 2012.
• Penelitian World Bank pada tahun
1983 menjelaskan bahwa negaranegara yang memiliki tingkat regulasi
tinggi termasuk Indonesia, terjadi
indeks distorsi harga yang tinggi dan
kinerja produk domestik bruto yang
rendah.
• Berbagai penelitian juga menyebutkan
bahwa birokrasi di Asia Tenggara
terlalu rumit dan sangat menghambat
pembangunan ekonomi dan
penciptaan demokrasi dan
kesejahteraan masyarakat.
Birokrasi digambarkan begitu gemuk sehingga
justru menyebabkan berbagai masalah.
4
Latar belakang: Pernyataan tentang birokrasi
Inefisiensi dan
beban ekonomi
tinggi
Regulasi terlalu
menghambat
(bottlenecking)
Permasalahan dalam birokrasi mengerucut pada berbagai
upaya untuk menyelesaikan masalah tersebut melalui
diantaranya deregulasi dan debirokratisasi.
Deregulasi
Privatisasi
Debirokratisasi
Birokrasi yang
koruptif
Pelaksanaan yang
otoriter non
partisipatif
Depolitisasi
Pfeffer dan Salancik (1978) berkomentar bahwa: “in climate of
social values that stress participation and democracy,
bureaucracy with their centralized structure of authority and
control are anachronistic”
5
Perumusan permasalahan
Apakah debirokratisasi dan deregulasi
menyelesaikan masalah-masalah dalam
birokratisasi dan mencapai good governance (??)
6
Kerangka
•Birokrasi Dalam Teori dan Praktik
•Deregulasi dan Debirokratisasi dan
Tantangannya
7
Pengantar
More harm was done in the 20th century by
faceless bureaucrats than tyrant dictators.
Kutipan dari Dennis Prager (Kolumnis)
menggambarkan bagaimana birokrat yang
seharusnya menjadi abdi masyarakat dalam
pelayanan publik justru merugikan
masyarakat.
8
Weber dan birokrasi mekanistik
"From a purely technical point of view, a
bureaucracy is capable of attaining the highest
degree of efficiency, and is in this sense
formally the most rational known means of
exercising authority over human beings. It is
superior to any other form in precision, in
stability, in the stringency of its discipline, and
in its reliability. It thus makes possible a
particularly high degree of calculability of
results for the heads of the organization and
for those acting in relation to it. It is finally
superior both in intensive efficiency and in the
scope of its operations and is formally capable
of application to all kinds of administrative
tasks”
Pembagian kerja yang jelas,
khususnya regulator
(thinking) dan operator
(doing)
Impersonalitas
Terkendali dan dapat
dipastikan
9
Teori Birokrasi Rasional-Legal, Weber
Max Weber. Bureaucracy, dalam Richard J. Stillman II,
2000. Public Administration, Concepts and Cases.
Houghton Mifflin Company
Tipe Birokrasi Ideal, Max Weber
Ada hirarki kewenangan dan jalur karir yang jelas
Ada aturan yang jelas tentang perilaku, otoritas dan tanggung-jawab pegawai
Manajemen birokrasi dikelola melalui prinsip umum yang lebih stabil dan mudah untuk
dipelajari dan didasarkan fungsi dan spesialisasi
Pegawai diterima atas dasar merit bukan ikatan kekrabatan (patrimonial)
Birokrat bersifat impersonal
Kegiatan birokrasi dilaksanakan secara teratur dan terus menerus dengan efisien
Layanan publik
yang rumit dan
begitu banyak
Birokratisasi ideal
Pelayanan publik
yang menjamin
kepastian hukum
dan efisien
10
Birokrasi dan penguasaan oleh Negara
Pengurusan
Terlihat bahwa di Indonesia dimensi
keterlibatan administrasi publik
begitu luas
Penentuan
Kebijakan
Negara
Pengelolaan
Penguasaan
Negara
Pengawasan
Tujuan konstitusional
Pengaturan
Sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat; Menjamin
keadilan sosial; Melindungi
segenap tumpah darah bangsa;
Mencerdaskan kehidupan
bangsa.
11
Teori hukum birokratisasi (Parkinson)
Apa yang akan terjadi….
Birokrat akan menambah
subordinat
• Birokrat akan terus menambah subordinat, sehingga jumlah birokrat akan terus
bertambah.
• Ketika birokrat bertambah terlalu banyak sehingga “inflasi” menyebabkan pengeluaran
yang lebih banyak ketimbang penerimaan yang didapat dari adanya penambahan
birokrasi, maka nilai dari birokrat tersebut akan semakin rendah dan terjadi inefisiensi
dalam birokrasi.
Birokrat akan saling
memberikan tugas
• Birokrat akan terus saling memberikan tugas dan fungsi.
• Artinya secara alamiah pertumbuhan birokrat berarti akan terjadi pertambahan
birokrasi dan panjangnya rentang administrasi.
• Penambahan rentang administrasi berarti penambahan rentang kendali. Kelemahan
dalam rentang kendali ini akan menyebabkan terjadinya asymmetric information yang
dapat mendorong perilaku koruptif diantara para birokrat. Sehingga menyebabkan
biaya ekonomi dari jalannya pemerintahan dan pelayanan publik semakin mahal dan
rumit.
12
Runaway bureaucratization (Evers, 1987)
Evers, Hans-Dieter. 1987. "The Bureaucratization of Southeast
Asia." Comparative Studies in Society and History
Menurut Evers terjadi lonjakan birokrasi di beberapa negara di Asia Tenggara
Rasio birokrat per 1000 penduduk
Malaysia
40
Thailand
19
Indonesia
10
Meskipun Indonesia memiliki
rasio yang rendah
dibandingkan penduduknya
namun pertumbuhan birokrat
melonjak paling tinggi.
Antara tahun 69-85
jumlah birokrat
meningkat, 80 kali lipat,
sementara penerimaan
negara juga meningkat
90 kali lipat.
Belanja biaya
birokrat
37%
3,4 juta
515 ribu
4,7 juta
303 ribu
1950
1970
1988
Sebesar 411 trilyun yaitu 37%
dari total APBN tahun 2011
dihabiskan untuk membiayai
biroraksi (belanja pegawai)
2012
Jumlah PNS dari tahun ke tahun
13
Teori principal-agent-client (Lambsdorff, 2001)
Principal
Johann Graf Lambsdorf, 2001. How
Corruption in Government Affect Public
Welfare. Center For Globalization and
Europeanization of the Economy.
Delegasi
Lisensi
Self Interest
Agent
Kinerja
Pajak&Iuran
Asymmetry information akan memberikan
peluang bagi terjadinya rent seeking
behaviour diantara para birokrat.
Asymmetric
Information
Client
Sebagaimana teori parkinson tersebut,
bisa jadi penambahan jumlah birokrat
tadi justru menambah struktur.
14
Birokrasi dalam tata niaga kayu
•
•
Sebagai ilustrasi dalam sektor kehutanan. Ketika
sebuah badan hukum melakukan proses
produksi untuk mengusahakan kayu, maka ia
harus melewati proses birokrasi yang luar biasa
rumit, dan bahkan cenderung tidak berjalan
secara maksimal.
Tidak hanya terlalu birokratis tetapi tata usaha
kayu ini justru mengakibatkan proses produksi
jauh lebih tidak efisien dengan hasil
pengawasan yang tetap tidak maksimal.
AMDAL
B. SETOR
IIUPHHK
Pendirian
Perusahaan
Pengurusan
Izin Usaha
IUPHHKHA/HT/RE
FAKB
SKSKB
Perencanaan
Pengelolaan
Produksi
Kayu
AKTA
PENDIRIAN
RKU
LHP
TDP
RKT
B. SETOR
PSDH/DR
SIUP
BAGAN
KERJA
Tata Usaha
Kayu
Industri
Pengolahan
15
Kritik Herbert Simmons
•
•
Tidak mungkin tercapai tipe ideal
birokrasi yang didefinisikan oleh
Weber. Hal ini dikarenakan manusia
pada dasarnya tidak mungkin
mencapai rasionalitas yang
sempurna biner seperti mesin.
Dengan rasionalitas terbatas
(bounded rationality) tidak mungkin
dihasilkan tipe birokrasi yang ideal
yang formalistik dan mekanistis.
Agus Dwiyanto (2011) bahwa konsep
Weber yang formalistik dan mekanistik
ini tidak tepat diterapkan dalam pada
negara transitif, yang memerlukan tipe
pemerintahan yang dinamis dan dalam
lingkungan yang penuh turbulensi dan
membutuhkan respons yang cepat.
16
Outline
Birokrasi Dalam Teori dan Praktik
Deregulasi dan Debirokratisasi dan
Tantangannya
17
Pengantar
corruptisima republica plurimae leges
Menurut Tacitus (AD 56 – AD 117), semakin korup sebuah negara maka
akan semakin banyak peraturan perundang-undangan yang diterbitkan
(Annals III: 27). Tacitus sendiri merupakan seorang sejarawan dan senator
Romawi Kuno. Pada saat itu Tacitus mengkritik kewenangan Kaisar untuk
menerbitkan banyak aturan yang menurutnya tidak memberikan manfaat
bagi masyarakat .
18
Dosis birokrasi Weber dan dampaknya (Widyanto, 2011)
Agus Dwiyanto, 2011. Mengembalikan Kepercayaan Publik Melalui Reformasi Birokrasi.
Jakarta: Gramedia Pustaka Utama
Prinsip Birokrasi
Weberian
Hierarki
Manfaat Penerapannya Sebelum
Manfaat Penerapannya Setelah
Melampaui Titik Optimalitas
Melampaui Titik Optimalitas
 Memberikan batasan
 Melembagakan budaya
kewenangan
paternalistik

Formalisasi


Spesialisasi


Impersonalitas

Mempermudah koordinasi
dan pengawasan
Memandu penyelenggara
pelayanan publik

Meningkatkan kepastian
pelayanan
Menyederhanakan proses
kerja

Pengembangan
profesionalisme
Mendorong birokrat
bertindak obyektif dan adil




Menimbulkan distorsi dan
asimetri informasi
Mekanisme birokrasi terlalu
kaku
Menghambat terjadinya
perubahan dan proses kreatif
Pelayanan publik menjadi
berbelit-belit dan tidak efisien
Membentuk ego sektoral dan
individu
Mematikan humanisme
dalam pelayanan publik
19
Birokratisasi dan kinerja: relasi parabolik (Caiden, 1994)
Ideal bureacratization
Overbureaucratization
20
Overbirokrasi dan opsi penyelesaian
Overbirokrasi
Debirokratisasi
Deregulasi
Mekanisme layanan
publik berbelit-beli
Peluang
terjadi korupsi
Rendahnya
pelayananan publik
• Permasalahan tersebut diatas kemudian mengarahkan
pada perlunya ada debirokratisasi dan deregulasi.
21
Reinventing bureaucracy (Osborne dan Plastrik)
• Dalam Banishing Bureaucracy, Osborne dan Plastrik memperkenalkan apa yang
dinamakan sebagai reinventing government (penciptaan ulang pemerintahan),
yaitu:
“The fundamental transformation of public systems and organizations to
create dramatic increases in their effectiveness, efficiency, adaptability, and
capacity to innovate. This transformation is accomplished by changing their
purpose, incentives, accountability, power structure, and culture.”
• Prijono Tjiptoherijanto, menyatakan reinventing government tersebut diarahkan
pada perubahan birokrasi:
Mencapai harapan
masyarakat
Pengelolaan birokrasi
berbasis kualitas
Bentuk organisasi yang
sesuai dengan tujuan
Kewiraswastaan dalam tata
kelola pemerintah
22
Debirokratisasi dan deregulasi
Debirokratisasi
Deregulasi
Bagaimana memperpendek jalur
birokrasi dan mengembangkan
partisipasi publik dalam birokrasi.
Deregulasi diarahkan bagaimana
mengurangi peraturan yang bersifat
menghambat atau bottlenecking.
a.Prosedur yang berliku-liku dibuat menjadi
tidak berliku-liku; b.Prosedur yang
memerlukan biaya tinggi, menjadi prosedur
yang mantap, singkat sehingga biaya ringan;
c. Prosedur yang sering menimbulkan
kemacetan, diubah menjadi prosedur yang
melancarkan; d. Prosedur yang
komunikasinya sempit, diubah menjadi
komunikasi sampai ke bawah (luas)
Sehingga deregulasi dipahami sebagai
pengaturan kembali, penataan kembali
peraturan perundang-undangan yang
diakibatkan oleh berbagai sebab atau
alasan. Namun, seringkali dipahami bahwa
deregulasi merupakan usaha untuk
mengurangi atau menghapuskan berbagai
ketentuan dan intervensi yang berlebihan
dalam kegiatan atau aktivitas Pemerintahan
23
Good governance versi (UNDP dan KNKG)
Good
Governance
Principle oleh
UNDP
Legitimasi dan partisipasi
Visi strategis
Kinerja
Akuntabilitas
Keadilan
Good Public
Demokrasi
Governance oleh Transparansi
Komite Nasional Akuntabilitas
Kebijakan
Budaya Hukum
Governance
Kewajaran dan Kesetaraan
Soffian Effendi menyatakan tiga
pilar dalam good governance:
Pemerintah
Masyarakat madani
Dunia usaha
24
Contoh kasus deregulasi percapatan pembangunan hutan
tanaman industri
•
Berkaitan dengan peluang divestasi, merger,
akuisisi dan rescheduling pinjaman DR 0%
untuk memberikan kepastian usaha bagi HPHTI
Patungan maupun HPHTI Murni sesuai dengan
Keputusan Menteri Kehutanan No.
SK.46/Menhut-II/2004 tanggal 23 Januari 2004
yang pada intinya menjamin kelangsungan
dana talangan perusahaan induk terhadap
perusahaan HPHTI Patungan. Perusahaan izin
usaha pemanfaatan hasil hutan kayu pada
hutan tanaman/HPHTI Patungan dapat
melakukan restrukturisasi saham atau
rekomposisi saham atas pinjaman yang berupa
dana talangan.
Restrukturisasi
•
Keputusan Menhut No. SK.45/MenhutII/2004 tanggal 23 Januari 2004
berhubungan dengan penyederhanakan
penyusunan penilaian dan pengesahan
RKT UPHHKT-HT. Keputusan Menteri
Kehutanan No. SK.44/Menhut-II/2004
tanggal 23 Januari 2004
menyederhanakan penyelesaian IUPHHKHT yang telah mendapat persetujuan
prinsip permohonan tanpa pengesahan
feasibility study (FS) oleh Departemen
Kehutanan
Akselerasi
25
Contoh kasus deregulasi percapatan pembangunan hutan
tanaman industri
•
Keputusan Menteri Kehutanan No. SK.
47/Menhut-II/2004 tanggal 23 Januari 2004,
yang pada intinya menjelaskan bahwa
perusahaan IUPHHK pada hutan alam dan atau
hutan tanaman yang berbentuk perseroan
terbatas dapat melakukan pengambilalihan
atau akuisisi saham setelah mendapat
persetujuan Menteri Kehutanan.
Peningkatan Daya Tarik
Investasi
26
Debirokrasi dan pembagian kewenangan terkait sektor kehutanan
Penentuan Norma
Standar dan Kriteria
•
Terjadi desentralisasi korupsi dan
pengawasan hutan yang tidak
maksimal.
Pengendalian
Perizinan
•
Fungsi pelayanan publik oleh
pemerintahan sebagai prasyarat
pengelolaan yang baik justru
melemah.
Pengendalian
Perencanaan Usaha
Pemerintah
Pusat
Pengawasan Tata
Usaha Kayu
Pemerintah
Daerah
Pengelolaan
Penerimaan Negara
Privatisasi dan
Representasi
27
Debirokratisasi dan deregulasi
Tumpang tindih
regulasi
Menghasilkan
desentralisasi korupsi
Pungutan liar dan
ketidak pastian
hubungan pusat
daerah
Mengembangkan ekonomi
informal (underground
economy)
Mendorong
berkembangnya usaha
tanpa mengorbankan
pengawasan dan
pengendalian
Fungsi
perlindungan hak
publik dan
pengawasan oleh
pemerintah
melemah
Menyederhanakan
birokrasi tanpa
menghilangkan perlunya
pelayanan publik
Menguatkan peran
masyarakat dan swasta
dalam tata kelola
Otonomi daerah, dekonsentrasi, dan
desentralisasi tata usaha dan
pengawasan kayu kehutanan
Deregulasi
Debirokratisasi
28
Simpulan
 Memang birokrasi yang diharapkan oleh Weber, dengan 6 prinsip birokrasi tersebut tidak
mudah diwujudkan. Disamping karena pelaksanaannya tidak semudah membalikkan
telapak tangan di satu sisi secara teoritik juga ada kelemahan dalam birokrasi
sebagaimana teori yang diungkapkan oleh Parkinson maupun Herbert Simon. Untuk
menyelesaikan hal tersebut, debirokrasi dan deregulasi sebagai opsi tidak dapat
dilakukan begitu saja tanpa memperhatikan dampak maupun tujuan dari kebijakan
tersebut.
 Pelaksanaan deregulasi dan debirokratisasi sekalipun memerlukan pencermatan yang
mendalam terutama memperhatikan dampaknya terhadap masyarakat luas. Deregulasi
dan debirokratisasi jangan sampai justru menjadi bumerang yang merugikan. Penting
oleh karena itu menentukan ukuran batasan-batasan kebijakan debirokratisasi dan
deregulasi yang akan dikeluarkan. Secara a contrario tesis oleh Caiden sebenarnya sudah
menjelaskan bahwa optimalisasi birokrasi merupakan persoalan menentukan dosis yang
tepat dari birokrasi tersebut.
29
Simpulan
• Dalam konteks deregulasi secara khusus harus dipastikan bahwa deregulasi tersebut:
Mengedepankan kepentingan jangka panjang dan untuk kemaslahatan umum. Dalam
konteks ini kebijakan deregulasi tersebut justru hanya untuk tujuan menguntungkan
kepentingan pihak tertentu dan tidak memperhatikan dampaknya terhadap kerangka
waktu jangka panjang. Kedua harus dipastikan bahwa deregulasi dan debirokrasi yang
dilakukan kemudian tidak mengorbankan keadilan dan kepastian hukum. Seperti halnya
karakteristik yang impersonal, debirokrasi dan deregulasi tersebut juga harus
menghasilkan birokrasi yang tetap berpegangan pada peraturan perundang-undangan
secara ketat namun secara seimbang juga dapat berubah sesuai dengan tujuan dari
birokrasi itu sendiri. Namun demikian pembatasan ruang diskresi tersebut tetap juga
memasukan elemen partisipasi publik ke dalamnya untuk memberikan safeguard
berikutnya yaitu tranparansi.
30
Terima kasih dan hatur nuhun