Transcript 宝山区存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议

关于加快宝山区存量低效工业用地
盘活调整促进产业转型发展的
思考和建议
2014年6月25日
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内容提纲
一、宝山区土地利用及产业发展概况
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必
要性
三、宝山区存量低效工业用地调整转型的
SWOT分析
四、宝山区存量低效工业用地盘活调整的
路径及相关建议
一.宝山区土地利用及产业发展概况
（一）地理位置
宝山区是上海市辖区，位于
上海市北部。它东北濒长江，
东临黄浦江，南与杨浦、虹
口、闸北、普陀4大中心城
区毗连，西与嘉定区交界，
西北隅与江苏省太仓市为邻，
横贯中部的蕰藻浜将全区分
成南北两部，吴淞大桥、蕰
川路大桥、江杨路大桥、沪
太路大桥横跨其上，是扼守
上海的北大门。
一.宝山区土地利用及产业发展概况
（二）宝山土地利用概况
1、陆域面积约300平方公
里，全境东西长17.5公里，
南北宽约23.08公里。
2、建设用地规模214平方
公里，占区域面积高达
70% ，建设用地构成以城
镇用地和工业仓储用地为
主。
3、工业仓储用地达92.16
平方公里，占建设用地的比
例达43%。
上海市建设用地占市域总面积的比重超过了40%，城乡建设用地占比
已明显高于大伦敦、大巴黎和东京圈等国际大都市的比例
土地利用总体规划——“一带两轴三分
区”
一、滨江发展带
以吴淞口国际邮轮母港建设为抓手，加快滨江发展带
整体开发，积极融入黄浦江发展轴建设。
二、两条功能轴
以宝杨路-宝安公路功能提升两条功能轴集聚效应轴为
主体，延伸形成水产路-宝杨路-友谊路东西向城市功能
拓展环，促进淞宝、杨行、顾村地区融合发展，形成
具有交通便捷、产业集聚、配套服务、绿化景观功能
的新城东西向通廊。
强化沪太路城市发展轴功能，以大场、顾村、罗店、
罗泾等低碳宜居城市社区为依托，形成组团式城市化
发展态势和“一线串珠”的城市布局。
三、城市三分区
南部分区，外环线（S20）以南区域。加快产业结构调
整，大力发展服务经济，提升城市化品质。
中部分区，外环线（S20）和郊环线（G1501）之间区
域。促进淞宝地区、杨行地区和顾村地区联动发展。
北部分区，郊环线（G1501）以北区域。加强生态环
境保护。加强陈行水库、宝钢水库等水源地保护。建
设产城融合区。
一.宝山区土地利用及产业发展概况
（三）产业发展情况
1、2013年宝山区域实现生产总值1058亿元（含宝钢股份），约
占全市GDP总值的5%，其中，第一产业完成2.3亿元；第二产业
完成518亿元，占比49%（其中工业438亿元，占比41.3%）；第
三产业完成537亿元，占比50.7％。第三产业的比重远低于上海
市62.2％的平均水平。制造业中，又以钢铁制造、延伸加工等
重工业为主，产值比重超过50％。
2、2013年宝山区实现生产总值897.5亿元（不含宝钢股份），其
中，第一产业完成2.3亿元；第二产业完成381亿元，占比42.5%
（其中工业318亿元，占比35.5% ）；第三产业完成514亿元，
占比57.3％。
工业经济发展
 宝山是重要的钢铁生产基地（宝钢）
、港口物流（上港九区、十区、十四区、
罗泾港码头 ）、集装箱生产和出口基
地（太平货柜、中集冷藏箱、中集宝伟）及
能源供应基地（华能国际石洞口第一电厂
、第二电厂、华能石洞口发电、华能燃机、威
钢能源）。
 发展区域：7个104产业区块，规划
面积78.6平方公里，分别是：1、宝
钢基地，2、吴淞工业基地，3、城市工业园
区，4、顾村工业园区，5、月杨工业园区，6
、罗店工业园区，7、宝山工业园区。
 产值规模：2013年实现工业销售产
值1606亿元。规模以上工业企业
564家，实现销售产值1470亿元，
占全区销售产值总量的91.5%。
行业分布：产出规模较大的6个主要行业实现销售产值1091亿元，占规上产值总
量比重的74.2%。分别是：黑色金属冶炼和压延加工业、化工原料和化学制品制
造业、通用设备制造业、金属制品业、汽车制造业、专用设备制造业。
工业经济发展
 宝山是重要的钢铁生产基地（宝钢）
、港口物流（上港九区、十区、十四区、
罗泾港码头 ）、集装箱生产和出口基
地（太平货柜、中集冷藏箱、中集宝伟）及
能源供应基地（华能国际石洞口第一电厂
、第二电厂、华能石洞口发电、华能燃机、威
钢能源）。
 发展区域：7个104产业区块，规划
面积78.6平方公里，分别是：1、宝
钢基地，2、吴淞工业基地，3、城市工业园
区，4、顾村工业园区，5、月杨工业园区，6
、罗店工业园区，7、宝山工业园区。
 产值规模：2013年实现工业销售产
值1606亿元。规模以上工业企业
564家，实现销售产值1470亿元，
占全区销售产值总量的91.5%。
行业分布：产出规模较大的6个主要行业实现销售产值1091亿元，占规上产值总
量比重的74.2%。分别是：黑色金属冶炼和压延加工业、化工原料和化学制品制
造业、通用设备制造业、金属制品业、汽车制造业、专用设备制造业。
服务经济发展
“钢花”
“樱花”
“浪花”
 发展区域：“一带三线”及沿线街镇，即：南
部分区和中部分区
 一带：滨江吴淞国际邮轮城
 轨交1号线沿线：国家高技术服务产业基地
 轨交3号线沿线：复旦高新技术产业基地
 轨交7号线沿线：文化科技旅游产业基地
 产值规模：第三产业比重稳步上升，三次产
业比例从2005年的0.6:47.7:51.7调整到
2013年的0.2:42.5:57.3，剔除房地产后第
三产业税收占区级税收25%以上，高于工业
的20%占比。
通过不断推进产业结构调整，
使得老厂房、老仓库、老码头、老港口、老堆场等“五老”发新
枝，
转型成为邮轮经济、文化创意、设计研发等现代服务业的集聚地。
服务经济发展
“钢花”
“樱花”
“浪花”
 发展区域：“一带三线”及沿线街镇，即：南
部分区和中部分区
 一带：滨江吴淞国际邮轮城
 轨交1号线沿线：国家高技术服务产业基地
 轨交3号线沿线：复旦高新技术产业基地
 轨交7号线沿线：文化科技旅游产业基地
 产值规模：第三产业比重稳步上升，三次产
业比例从2005年的0.6:47.7:51.7调整
到2013年的0.2:42.5:57.3，剔除房地
产后第三产业税收占区级税收25%以上，高
于工业的20%占比。
通过不断推进产业结构调整，
使得老厂房、老仓库、老码头、老港口、老堆场等“五老”发新枝，
转型成为邮轮经济、文化创意、设计研发等现代服务业的集聚地。
生产性服务业载体（含文创、移动互联网）一览
类别 序号
1
2
主导产业
代表性企业
软件设计、电子商务
移动互联网产业
易迅、世纪互联、安畅网络等
上盛康文化传媒、安防电子等
4
5
6
7
8
9
10
11
12
上海国际工业设计中心
30
33600
工业设计
溯洄设计、轻侯工业产品设计、融道网等
13
14
M50·半岛1919
上海玻璃博物馆
134
54
143000
61390
艺术业、时尚产业、设计业
玻璃展示与文化
上海钢铁金融产业园
164
235000
钢铁金融服务、商务服务
上海国际节能环保园一期
中成智谷
上海移动互联网创新园
上海移动商务产业园
高境复旦软件园
长江软件园一期
上海移动游戏产业园
宝山科技园（上海动漫衍生产
业园）
178
156
50
325
20
26
15
33000
200000
110000
330000
22300
68352
15000
节能、环保、钢雕展示
文化创意产业
工业设计、软件设计
移动互联网产业
软件设计、创意设计
软件与信息服务业
移动游戏产业
杨明洁设计顾问、红坊文化、佳世展览等
—— ——
中冶国际贸易、东方钢铁、上海钢铁交易中
心等
上海科技网络通信有限公司等
改造中
新建
软通动力、谷声信息、顶网移动网络等
新建
上海久湛信息科技有限公司等
谷羽网络科技（人民网投资的游戏公司）等
92
101500
动漫衍生产业
千橡集团、天涯在线、聚位网络等
上海国际研发总部基地一期
121
109700
动漫衍生产业、移动互联网产业
人人游戏科技、华院数据等
尊木汇·国际艺术广场
222
90000
红木文化艺术
元亨利、蓉斋阁、老周红木艺术会所等
海宝示范园
闻道园
现代金属结构创意设计产业园
180
1200
105
100000
——
86700
呼叫中心、电子商务
文化旅游休闲
钢结构创意设计
一嗨汽车租赁、宽度网络设备等
—— ——
—— ——
5416
3708315
三号 15
线沿
线载 16
体 17
18
19
20
21
22
23
七号 24
线沿
线载 25
体 26
27
28
合
规划占地
规划建筑
面积（亩） 面积（平方米）
784
500000
42
44000
上海智力产业园
博济·智汇园
上海国际钢铁服务业中心（钢
领）
上海婚礼中心
吴淞科技园
北外环信息产业园
越界·智汇园
天章·智汇园
长三角共富园
上海国际网购中心
复旦软件园高新技术产业基地
3
一号
线沿
线载
体
项目名称
计
430
506000
钢铁服务业
舜业钢铁集团、中铁物资、钢之源等
30
200
98
40
13
50
157
500
35000
150000
30000
46166
9107
48500
100000
500000
婚庆礼仪
新材料、会展服务、移动互联网
电子商务、网络科技、动漫产业
移动互联网产业
移动互联网产业
软件服务外包
电子商务、移动互联网
软件设计
—— ——
上海新材料行业协会、歌盛因素文化传媒
上海管易软件科技有限公司等
新建
新建
汉客软件
—— ——
臣翊网络、寅动信息、汉乾科技等
新载体，给宝山带来了什么 ？
一.宝山区土地利用及产业发展概况
（四）城市定位及发展目标
1、区第六次党代会提出的总
目标：“建设全市加快经济发
展方式转变的示范区，推动城
市转型发展的最佳实践区，率
先基本实现城乡一体化”。
2、市对区的定位：中心城区
拓展区，注重区域衔接、转型
提升和功能完善。
3、不断增强城市综合服务功
能，提升现代化国际化水平，
成为传承历史文脉、彰显城市
魅力、发展服务经济的主要承
载区，建设“现代化滨江新
城”。
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内容提纲
一、宝山区土地利用及产业发展概况
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必
要性
三、宝山区存量低效工业用地调整转型的
SWOT分析
四、宝山区存量低效工业用地盘活调整的
路径及相关建议
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必要性
（一）满足城市建设发展的需要。
 宝山陆域建设用地规模214平方公里，占区域面积高达70% ，距
离集建区“天花板”仅5.56平方公里。
 上海市政府2014年14号文提出“总量锁定、增量递减、存量优
化、流量增效、质量提高”的土地管理思路，打出土地管理一整
套“组合拳”，以努力实现规划建设用地总规模“零增长”。
 在城市发展与建设中，无论是解决住房问题，还是改变城市面貌
与整体环境、提升城市品位，都要有大量的城市建设用地作为载
体。现阶段，宝山区城市建设正在经历从城市郊区到上海国际大
都市功能拓展区的转型，大量存量工业用地的盘活再开发将成为
城市满足建设用地的需求的主要途径。
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必要性
（二）服务经济发展的需要。
 依据宝山区“一带两轴三分区”的总体规划布局，宝山服务业的发展
重心在南部街镇，重点依托轨道交通1、3、7号线三条轨道交通的
30个站点的交通优势和人才集聚优势，建设新载体、打造新平台，
着力发展现代服务业和“四新经济”，实现产业转型发展，城市面貌
改善和功能完善。
全区仅集装箱和钢材
堆场就达115个之
多，占地面积约5300
亩；从轨交沿线分布
情况来看，集装箱和
钢材堆场主要分布在
一、三号线沿线，其
中：一号线沿线17个
,占地面积约1367
亩；三号线沿线17个
,占地面积约1807
集装箱及各类堆场，拥堵的集卡……还大量存在！！
影响城市面貌、造成交通拥堵、干扰居民生活
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必要性
（三）工业能级提升的需要。
 按照“创新驱动 转型发展”的总体要求，加快经济发展方式的
转变，对工业等传统制造业能级提升提出了内在要求，在新增
工业用地资源稀缺的背景下，倒逼我们盘活调整低效土地，走
“单位土地效益提高、节约集约发展”的道路。
 一是工业园区已基本完成了一次开发，开发率低的60%，高
的100%，剩余土地资源十分稀缺；
 二是现状工业用地中存在着较多的低效用地。如：根据《
2011年宝山区工业园区企业综合评价报告》，在参评的407
家企业中，优良企业、一般企业和较差企业各占了约1/3的
土地面积，但上缴税收比重分别为80%，15%和5%。一
般企业和较差企业共290家，占地面积约1.1万亩，仅104产
业区块就存在如此巨大的低效工业用地亟待调整提升。
宝山区工业企业用地面积分布一览表
名 称
行政区域
面积
（平方公里）
开发面积
（平方公里）
未开发面积
（平方公里）
开发率（%）
300.00
其中：（一）集中建设区
其中：1、104产业区块
228.00
78.60
70.25
8.35
89
其中：1.1宝山钢铁基地
27.00
27.00
0.00
100
1.2吴淞工业基地
19.50
18.66
0.84
96
9.54
8.70
0.84
91
17.00
10.61
6.39
62
罗泾港配套产业园
1.24
0.84
0.40
68
1.4宝山城市工业园区
3.80
3.35
0.45
88
1.5顾村工业园区
2.90
2.90
0.00
100
1.6月杨工业园区
6.30
5.93
0.37
94
1.7罗店工业园区
2.10
1.80
0.30
86
上海吴淞国际物流园区
1.3宝山工业园区
2、 产业区块外集中建设区
其中：195区域（指现状工业企业用地）
（二）非集中建设区
其中：198区域（指现状工业企业用地）
149.40
7.50
72.00
3.40
注：1、现状工业企业用地不含已转型企业和仓储企业。2、剔除宝山钢铁基地、吴淞工业基地，目前，我区产业区规划面积41.64
平方公里（含吴淞国际物流园区9.54平方公里），完成开发面积33.29平方公里，平均开发率78%。
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二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必要性
（四）城市环境和品质改善的需要。
 我国《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJl37—90
）规定工业用地占城市建设用地比例应为15-25%；
 宝山区工业用地比例达43%，远远超出这一标准，与建设“
现代化滨江新区”和“中心城区拓展区”的目标十分不符。
 随着宝山产业结构调整工作的推进，第三产业增加值占GDP
的比重逐渐提高，工业用地比例过高将不利于产业转型和城
市转型，特别是195区域的大量现状工业用地挤占了绿化用
地、公共设施用地等。
 按照“压和减”传统产业，“新和增”新兴产业的思路，通过加
大对污染严重企业搬迁等手段开展工业用地二次开发，为商
务办公、居住、文化用地和绿化广场等腾出足够的空间，逐
步提升城市整体环境质量和品质。
吴淞工业区，
曾经的辉煌，今日的转型，明日的重生 ！！
吴淞工业区位于上海市北部，东临黄
浦江、长江交汇口，外环线横贯其中
部，始建于上世纪50年代，是以冶金、
化工、有色金属行业为主的大型工业
基地，原有工业企业180多家，曾经
作为上海的工业经济重镇。
吴淞工业区——蕰藻浜沿线
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内容提纲
一、宝山区土地利用及产业发展概况
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必
要性
三、宝山区存量低效工业用地调整转型的
SWOT分析
四、宝山区存量低效工业用地盘活调整的
路径及相关建议
三、宝山区存量低效工业用地调整转型的SWOT分析
内
部
环
境
优势 1、低效用地量比较大。
分析 2、拥有较好的调整转型氛
（S） 围。
劣势
1、存量调整统筹规划不够。
分析
2、多部门合作机制不够。
（W）
1、存量盘活的政策支持机
机遇
遇。
分析
2、严控新增用地的倒逼机
（O）
制。
挑战
1、调整收支难以平衡。
分析
2、用地权属比较复杂。
（T）
外
部
环
境
二、宝山区存量低效工业用地调整转型的SWOT分析
内部因素
外部因素
机会（O）
1、存量盘活的政策支持
机遇。
2、严控新增用地的倒逼
机制。
挑战（T）
1、调整收支难以平衡。
2、用地权属比较复杂。
优势（S）
劣势（W）
1、低效用地量比较大。
1、存量调整统筹规划不
2、拥有较好的调整转型氛 够。
围。
2、多部门合作机制不够。
S O战略
W Ｏ战略
1、加大产业结构调整力度，1、加强部门间的合作，
2、促进１０４提升发展、 2、制定存量土地二次开发
195转型发展，198稳定复
规划
垦
ＳＴ战略
Ｗ Ｔ战略
1、政策聚焦，制定支持二
次开发的扶持政策
2、加大工作力度，各个击
破
1、“一事一议”，重点突
破
2、创造有利条件，促进调
整
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内容提纲
一、宝山区土地利用及产业发展概况
二、宝山存量低效工业用地盘活调整的必
要性
三、宝山区存量低效工业用地调整转型的
SWOT分析
四、宝山区存量低效工业用地盘活调整的
路径及相关建议
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（一）调整路径
 1、104产业区块
 （1）整体转型。园区调整产业功能定位，进行整体转型提升，建设
具有一定产业特色的专业性园区。
 （2）零星调整。
 一是原企业关停但土地权属不发生变化，通过洽谈好企业、好项目后
，改建订制厂房后出租给符合园区产业导向的先进制造业或战略性新
兴产业企业。
 二是原企业关停且土地权属发生变化，重点发展高端装备制造（智能
制造）、新材料、新能源、生物医药和电子信息等战略性新兴产业，
以及“四新经济”。
 （3）改造提升。产业类型不变，主要采取技术改造方式，积极鼓励
和支持其开展自主研发和设计、技术进步和技术改造，提高产品科技
含量、增加产品附加值。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（一）调整路径
 2、195区域
 （4）转型发展。积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房
、仓储用房等存量房产、土地资源，兴办信息服务、研发设计、创意
产业等现代服务业。
 （5）转性发展。一是工业用地转性为六类用地。通过对劣势企业土
地进行收储，工业用地转性为六类用地，发展与城市功能完善相匹配
的商务商办等现代服务业。二是工业用地转性为研发总部用地。结合
区域和产业发展实际，在相关控详规划编制和修编中，鼓励规划保留
工业用地转型升级，作为研发总部类用途，按规划实施。
 （6）转移发展。对符合产业导向的优势企业或成长性好、需要快速
扩张的工业企业，积极引导其到104产业区块发展，优先支持有积极
性、有效益、腾出土地有项目的“三有”企业向产业区块转移。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（一）调整路径
 3、198区域
 （7）关停复垦。以基本农田保护区、水源保护区、城市生态网络空
间以及规划郊野公园为重点，编制集中建设区外现状建设用地年度整
治和复垦计划，实施生态修复和关停复垦，落实减量化目标。
 另外，对于以上三类用地的调整转型，都涉及妥善处理企业调整转型
与稳定正常生产经营的关系的问题。对符合产业导向、就业量大、符
合环保和安全要求、合法经营但短期内不具备关停、转移、转型、转
性的工业企业，按照“尊重历史、积极稳妥、逐步推进”的要求，稳定
企业正常生产经营。同时，根据企业发展情况和区域功能定位，研究
制定中长期调整转型计划，积极引导企业有序调整转型升级。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（二）相关建议
 1、编制存量土地盘活专项规划。
 加强规划引领，根据相关规划编制要求和政策文件，积极制定工业用
地盘活调整的专项规划，明确工业用地盘活调整的效益标准、开发强
度、产业重点等重要问题，控制新增建设用地规模，确保存量土地的
合理、有序、滚动开发。
 对可挖潜的存量工业用地，结合用地需求、开发潜力、利用条件等进
行分析，明确存量土地再开发的主要目标和重点区域，并相应的制定
开发再利用对策。
 对年度内的重大工业用地再开发项目应作专门规划，对再开发模式、
资金运作、相关配套的启动等进行明确细致的说明。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（二）相关建议
 2、加强土地盘活政策的研究和制定。
 在用地“零”增长的背景下，建议加快研究出台操作性强的存量低效土
地盘活政策，促进更多的存量土地调整开发，从而达成土地节约、集
约、高效利用目标。
 如：104产业区块土地二次开发过程中的税费减免相关政策；195区
域的工业用地转性存量补地价政策；198区域关停复垦的财政支持、
土地指标增减挂钩政策等。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（二）相关建议
 3、土地储备整理中引入市场机制。
 健全土地收储制度，建立合资入股、共同开发的收储机制。由原土地
使用权人与地方政府的资产经营公司以一定的股份进行联合储备和开
发。在收储土地进行招拍挂时，建立共享土地增值收益的收储机制，
返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿，有利于调动其
参与改造的积极性；针对工业用地的再出让和回购操作，研究制定程
序性规范和实施细则。
 此外，在进行土地储备时，应尽可能化零为整，将零散的工业用地通
过置换等方法归并在一起，既有利于规划，又有利于大规模市政基础
设施的建设。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（二）相关建议
 4、培育和发展新兴产业。
 在盘活调整中，注重通过新兴产业的发展赢得经济发展新的增长点。
产业的选择方面，要具有前瞻性和远见性，密切分析和把握未来产业
发展的科技、节能、环保等趋势，以及文化和科技不断融合的实际，
结合宝山产业发展的优劣势情况，树立“文化”和“科技”强区理念，
打造新型文化和科技产业融合发展的高地，积极培育经济发展新的增
长点。
 文化产业以争创“国家级文化产业示范园区”为目标，大力发展动漫及
衍生产业、设计产业和影视产业等文化创意产业；
 科技产业以争创“国家级移动互联网产业示范区”为目标，大力发展移
动互联网、卫星导航、大数据等新兴产业。
 着力培育新兴产业发展的政策、规划、服务和生态环境，突出项目导
向，洽谈引进一批平台性、功能性、引领性重大项目。
三、存量低效工业用地盘活调整的路径及相关建议
（二）相关建议
 5、发展战略性新兴产业。
 在104产业区块的盘活调整中，注重夯实实体经济基础，积极发展先进
制造业和战略性新兴产业，提高园区制造业的发展水平，打造特色鲜明
的产业园区。按照《上海市工业发展“十二五”规划》对战略性新兴产业
发展的定位，基于宝山产业发展基础和优势，着力发展智能装备、新材
料、生物医药、节能环保等四大产业领域。
 其中：智能装备产业，推动宝山区工业园区争创国家级新型工业化产业
示范基地－智能装备基地；
 新材料主要依托宝钢金属新材料优势，积极拓展建筑新材料、陶瓷新材
料等领域；
 生物医药产业，依托复星医药、景峰制药等重点企业，加快项目的引进
和产业集聚发展；
 节能环保产业着力推进资源综合利用产业能级提升和调整，加快推进以
泵、压缩机、电机等一批企业的节能环保产品核心技术开发，培育发展
一批节能服务公司。
王 飞
宝山区经济委员会
138—1860—9719
[email protected]