Transcript Construcción de paz con y sin acuerdos con las guerrillas: alcances

Construcción de paz con y sin
acuerdos con las guerrillas:
alcances y significados
Por: Carlo Nasi
Departamento de Ciencia Política
Universidad de los Andes
Introducción I
• Conflicto armado colombiano cumple cinco décadas de
existencia
• Santos se ha propuesto cerrar ciclo de violencia
buscando paz negociada con las FARC
• encuestas 2013 (LAPOP, Cifras y Conceptos) revelan
apoyo mayoritario a la paz negociada, pero poco más
del 40% de los colombianos manifiesta incredulidad u
oposición frente a esa vía.
• Porcentaje podría aumentar en la medida en que no
haya suficiente progreso en las negociaciones de La
Habana, y los partidarios de la vía militar ganen
adeptos en las elecciones presidenciales de 2014.
Introducción II
Razones escepticismo:
• Intentos fallidos de tres gobiernos distintos (Betancur,
Gaviria Y Pastrana) por negociar con las FARC
• Experiencia del Caguán traumatiza: lectura de que el
gobierno (supuestamente) “lo entregó todo,” mientras
las FARC actuaron con mala fe evidenciando su
naturaleza criminal-narcotraficante.
• También apuesta militar de los dos gobiernos de Uribe
(2002-2010) obtuvo éxitos incuestionables. El conjunto
de políticas militares y de seguridad (Plan Colombia,
Plan Patriota y la Política de Seguridad Democrática)
logró no solamente contener la amenaza guerrillera,
sino empujar a las FARC y al ELN a zonas rurales
apartadas (optimismo aunque rendim. decrecientes)
Introducción III
Diferencia contexto Uribe vs. Santos
• La apuesta militar de Uribe entre 2002 y 2010 obedeció a falta de
opciones: fracaso de la vía negociada e imposibilidad de lograr
acuerdos de paz
• Con Santos, salida negociada revivió: con negociaciones de La
Habana, mejor oportunidad histórica para lograr una paz negociada
con la guerrilla (Santos corrigió muchos de los errores del pasado, y
con debilitamiento militar de las FARC + voluntad de deponer
armas)
• No obstante, con las elecciones presidenciales que se avecinan, el
candidato del uribismo, Oscar Ivan Zuluaga, ha prometido que, en
caso de ser elegido presidente, uno de sus primeros actos será
romper el proceso de paz con las FARC.
• Zuluaga ha afirmado: “la paz no está en La Habana y la agenda
nacional no se negocia con las FARC,” y que “la verdadera paz se
construye con más seguridad y más justicia, no a partir de
impunidad y privilegios políticos para los violentos.”
Introducción IV
• A diferencia del Caguán, donde las negociaciones colapsaron por
cuenta de errores garrafales en los procedimientos de negociación
por parte del gobierno, y porque las FARC engañaron
sistemáticamente, en el futuro cercano el riesgo distinto.
• Si gana Zuluaga, el propio gobierno hundiría unas negociaciones de
paz viables, por cuenta de la creencia de que el camino correcto a
seguir es “retomar la seguridad democrática de Uribe.”
• Más allá del riesgo, hay razones para sopesar analíticamente las dos
opciones: la de construir paz como producto de negociaciones con
las guerrillas, y la de construir paz en medio del conflicto.
• Según la conocida definición de 1992 del entonces Secretario
General de Naciones Unidas, Boutros-Boutros Ghali, Construir paz
consiste en emprender acciones “para identificar y apoyar
estructuras que tenderán a fortalecer y solidificar la paz para evitar
una recaída en el conflicto”
Introducción V
• Definición es muy amplia: incluye acciones en múltiples ámbitos
como lo son derechos humanos, Estado de derecho, desarrollo,
equidad, bienestar, democratización, transparencia y eficiencia del
Estado, desmilitarización y convivencia ciudadana, entre otras.
• Dada la amplitud de la definición, no es de extrañar que existan más
interrogantes que respuestas sobre el cómo avanzar más y mejor en
los varios terrenos de construcción de paz (¿prioridades?)
• Cargas semánticas de algunos conceptos en poco ayudan para
avanzar en el debate
• Si se plantean las opciones en términos de “firmar la paz” o “seguir
en guerra,” para casi cualquier persona la primera opción sería más
deseable.
• Pero la pregunta que hay que hacerse es otra: ¿qué implicaciones e
impacto tienen en materia de construcción de paz bien sea la vía
negociada que propone el presidente Santos, o la continuación de
la política de seguridad democrática que quiere retomar el
uribismo?
Distintos escenarios y sus (posibles) costos: una
propuesta de análisis I
• Es difícil medir el impacto de distintas estrategias en la construcción
de paz
• Dado que es concepto multidimensional complejo (que incluye
democracia, derechos humanos, desarrollo, equidad, Estado de
derecho y similares) se requiere contar con indicadores válidos para
cada ámbito por lapsos de tiempo largos, lo que nos aboca a falta
de información en varios casos
• Además, para realizar balance general de los avances y retrocesos
en construcción de paz deberíamos construir un índice compuesto
de los varios indicadores, lo que implica un reto metodológico de
proporciones considerables.
• A lo anterior se mezcla una dificultad temporal: no se han firmado
todavía acuerdos de paz definitivos con las FARC (y poco se sabe
cuáles serán sus contenidos), lo que dificulta hacer proyecciones
• Tampoco sabemos a cuál sería el impacto de “retomar la senda de
la Seguridad Democrática,” ni cuáles serán las dimensiones de la
apuesta de seguridad que enfatizaría Zuluaga en el nuevo contexto
Distintos escenarios y sus (posibles) costos: una
propuesta de análisis II
Propuesta alternativa:
• Plantear alteraciones de los costos de la guerra en distintos
(y esperables) escenarios.
• Partir de una revisión general de los costos del conflicto
armado en Colombia, e inferir qué tipos de estrategias
podrían reducirlos, mantenerlos o incluso acrecentarlos.
• Construir paz va más allá de reducir los costos de la guerra.
No obstante, evaluación simplificada y centrada en costos,
brinda algunas pistas sobre el posible impacto de las dos
estrategias en la construcción de paz.
• Costos: humanos, económicos y políticos
Distintos escenarios y sus (posibles) costos: una
propuesta de análisis III
• Costos humanos se refieren al daño causado por la guerra a la integridad
física y sicológica de las personas (muertos, desplazados, refugiados,
secuestrados, más otros que no se contabilizan en forma sistemática,
como heridos, mutilados, personas con traumas sicológicos, etc.)
• Costos económicos se han medido de distintas formas: gasto del PIB en
seguridad, costos para los empresarios (impuestos extraordinarios de
seguridad, sobrecostos de protección, pagos en extorsión y boleteo a los
grupos armados ilegales y oportunidades perdidas de inversión), costos
para víctimas como los desplazados (disminuyen sus sus ingresos a la
mitad de lo que ganaban antes del desplazamiento), etc.
• Costos políticos: perjuicios causados por el conflicto armado a la
democracia que son principalmente
* Asesinatos, atentados y amenazas a candidatos políticos, o a políticos
electos (viol. Afecta 40% de municipios – MOE)
* Presiones armadas a los ciudadanos para que voten de cierta forma (o
no voten)
* Corrupción de la gestión pública a favor de intereses de grupos armados
ilegales
* Suspensión del funcionamiento de la democracia en “zonas rojas”
¿Qué pasa con esos costos?
A. Costos de la negociación 1
• Distinguiré costos de la negociación (de corto plazo) vs. costos de la
vía negociada
• Negociar acuerdos de paz involucra, ante todo, costos políticos, más
que humanos o económicos.
• Los costos humanos y económicos permanecen más o menos
constantes si el gobierno y las guerrillas optan por negociar en
medio de la guerra
• Aumentan costos políticos para el gobierno, que se refieren a
cuestiones de reconocimiento, legitimidad de reformas y justicia
• Reconocer al enemigo, es necesario en toda negociación, pero
costoso para los gobiernos.
• Pasar de descalificación de los grupos armados irregulares (epítetos
como “narcoterroristas” o “bandidos”) y de darles un tratamiento
meramente coercitivo, a reconocerlos como interlocutores válidos
en una mesa de negociación, es inaceptable para muchos.
Costos de la negociación 2
• Y si para el Estado (y varios sectores de la sociedad) es difícil
reconocer como interlocutores válidos a los grupos armados
irregulares, lo es más negociar reformas con ellos, especialmente
en el caso de regímenes democráticos (canales pacíficos para
tramitar cambios institucionales)
• Que el Estado conceda poder de decisión para definir cambios
institucionales a actores ilegales que abiertamente violaron las
reglas del juego y cometieron delitos, inevitablemente genera
oposición.
• Costos en materia de justicia se refieren al tratamiento diferenciado
que se da a los grupos armados ilegales por los delitos cometidos.
• En tiempos de paz (amén del principio de oportunidad), la justicia
no se negocia: simplemente se aplica a quienes violan la ley. Pero
en las transiciones pactadas de la guerra a la paz (o de las
dictaduras a la democracia), aplican estándares distintos (justicia
transicional)
Costos de la negociación 3
• Aunque negociar siempre implica asumir ciertos costos
políticos, el peso específico de los mismos depende en
parte de la lectura que se haga del conflicto armado, y en
parte de la manera en que se planteen las propias
negociaciones.
• En el caso colombiano, por ejemplo, reconocer a las FARC
como interlocutor válido y negociar reformas con la
guerrilla es inaceptable en la medida en que se haga una
lectura en blanco y negro de las identidades.
• Si la lectura dominante es que el Estado es “legítimo y
democrático,” mientras que la guerrilla es “terrorista y
narcotraficante,” claramente no hay negociación posible.
• No obstante, si uno aborda el tema de la legitimidad
diferenciando entre legitimidad de origen y legitimidad de
conducta (o desempeño), las identidades se complejizan,
lo que abre espacios para la negociación.
Costos de la negociación 4
• Las FARC podrían alegar una cierta legitimidad de origen (por las
exclusiones del Frente Nacional), y de perpetuación como grupo
armado (por la exclusión a sangre y fuego de la UP de política legal).
• Lo anterior se combinaría con creciente una ilegitimidad de conducta,
por cuenta de la paulatina degradación de la violencia guerrillera y el
vínculo de las FARC con el narcotráfico.
• En cuanto al Estado, también se observaría desfase (aunque menor)
entre legitimidad de origen vs. legitimidad de desempeño.
• El Estado pasó de una legitimidad de origen de carácter deficiente
durante el Frente Nacional (reglas restrictivas), a una legitimidad de
origen cuasi plena a partir de la apertura democrática con la
Constitución de 1991.
• Con todo y haber saneado sus credenciales democráticas de origen, la
legitimidad democrática de varios gobiernos ha quedado en
entredicho por cuenta del desempeño
• Esto legitima interlocución
Costos de la negociación 5
• Eso no soluciona otro tema: FARC son un grupo violento y marginal
(incluso dentro del espectro de la oposición política en Colombia),
muy poco representativo de los colombianos
• ¿Por qué otorgarles un papel determinante en la definición de
reformas institucionales y políticas públicas en los acuerdos de paz?
• Plantear lo que se negocia como meras “concesiones a los
terroristas” (o muestra de que Santos entregó el país a las FARC) es
una caricaturización: ninguna propuesta de las FARC llega a la
categoría de “acuerdo” sin contar con modificaciones y
(especialmente) el aval del propio gobierno (que es legítimo)
• Así uno de los actores principales de las negociaciones (las FARC)
sea poco representativo de intereses sociales más amplios, en la
medida en que intervenga en el proceso (y tenga poder de veto) un
gobierno elegido democráticamente, y se hagan consultas sobre lo
acordado con varios “stakeholders,” los resultados de la negociación
pueden ser legítimos y beneficiosos
• Tema de justicia transicional es inevitable: imposibilidad de simple
DDR con guerrillas tan longevas
Costos de la vía negociada 1
• Tres escenarios:
A. Los acuerdos de paz colapsen en su etapa de implementación
(50% de ocurrencia)
* Costos hum., eco., y pol. se mantienen igual (pasamos de guerra
a guerra)
*Quehacer para evitar este escenario: atender el dilema de
seguridad (Walter 1999) y/o diseñar acuerdos de compartir el
poder (Hartzell 1997), y/o controlar a los saboteadores mediante
custodios internacionales (Stedman 1997)
B. Los acuerdos de paz se mantienen pero se producen disidencias en
los grupos armados ilegales
* Probabilidad de que ciertas facciones rechacen el acuerdo de
paz y por convicción (o por desconfianza con el Estado) decidan
segur en guerra.
* Disminución de la amenaza guerrillera (que queda reducida a
una facción disidente) + reducción de los costos humanos,
económicos y políticos
Costos de la vía negociada 2
C. Escenario 3: Los acuerdos de paz se sostienen y no hay disidencias: mayor
potencial de paz junto al trecho del dicho al hecho.
* Se reducen los costos políticos: democracia gana mucha legitimidad
cuando no sólo deja de haber actores irregulares anti-sistémicos, sino que
es reconocida por los propios grupos guerrilleros.
* Fin de dinámica insurgencia-contrainsurgencia: acaban los atentados a
los candidatos y funcionarios electos, el proselitismo armado y el
desplazamiento forzado, presiones armadas que alteran políticas públicas,
y desaparecen las zonas rojas.
* En síntesis, se crean las precondiciones necesarias para que opere la
democracia en sentido pleno,
* Uno esperaría reducción de costos humanos y económicos pero El
Salvador y Guatemala en particular se citan como ejemplos donde la
violencia se disparó después de la firma de los acuerdos de paz:
transformación de la violencia política en violencia social.
* Contención de la violencia en el posconflicto depende
fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos de generar empleo,
extender la presencia estatal a lugares antes dominados por las guerrillas
Construcción de paz en medio del conflicto
armado: ¿misión imposible?
• ¿Qué tanta paz se puede lograr si permanece una lógica de guerra?
¿Cómo pretender crear espacios de convivencia y democracia en medio de
una confrontación armada que no cesa?
• Aunque hay incompatibilidad de fondo entre guerra y construcción de paz,
se puede intentar reducir a los grupos rebeldes a su mínima expresión
• Un país puede aspirar a funcionar casi normalmente si los grupos rebeldes
dejan de causar serios problemas de orden público, y sus acciones se
vuelven cada vez más esporádicas, de bajo impacto y concentradas en
lugares periféricos
• Resultados se pueden ilustrar con cifras. En materia de homicidios, por
ejemplo, si uno toma los datos de la policía nacional y hace un promedio
del período 1998-2001 que corresponde al gobierno de Pastrana –quien
negoció con las FARC-, la tasa fue de 64,5 por cien mil habitantes.
• Si uno hace la misma operación para el período 2002-2005 (primer
gobierno de Uribe) la tasa baja al 54,1 por cien mil habitantes, y luego a
37,3 por cien mil habitantes en el período 2006-2009 (segundo gobierno
de Uribe).
Construcción de paz en medio del conflicto 2
Pero costos políticos se mantienen relativamente altos con:
• Discurso polarizante y divisivo (vs. noción de ciudadanía)
• Acusaciones ligeras a grupos de oposición legal de “apoyar
al terrorismo”
• Candidatos amenazados, desplazamiento forzado continuo
• Si no se puede derrotar militarmente a grupos violentos,
tampoco se pueden ampliar lo suficiente los espacios
democráticos para quitarles la justificación
• Costos humanos y económicos pueden reducirse o
aumentar: fluctúan al vaivén de avances y retrocesos de
seguridad
• A menos que haya derrota decisiva de guerrillas, riesgo
latente de violencia cíclica con picos y adaptación de
contendientes a la guerra