Transcript Национальный институт стратегических исследований

Национальный институт стратегических исследований
Кыргызской Республики
РЕФОРМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Анализ эффективности системы государственного
управления на уровне
«Правительство – Министерство – Подведомственные
организации – Территориальные организации – Местное
самоуправление»
Асанакунов Б.Д.
г.Бишкек-2014
Структура исследования
1.
Современное состояние системы государственного управления
и местного самоуправления в КР.
2.
Проблемы и возможности функционального анализа
государственных органов в условиях реформирования
3.
Концептуальные подходы к реформированию
государственного управления
4.
Повышение качества предоставления государственных и
муниципальных услуг
5.
Повышение открытости и подотчетности органов
государственной власти и местного самоуправления
Приложение 1.
Краткая методология организации функционального анализа
Методология исследования
Методология настоящего исследования построена
на основе использования нескольких инструментов
и источников информации, включая следующие:
• анализ нормативно-правовых актов КР (около
50);
• публикации, отчеты и анализы независимых
исследователей и институтов;
• информация из средств массовой информации –
выступления, новости, и др.
Изучение и анализ позитивных и негативных результатов
реформирования государственного управления станут
ориентиром для дальнейших мер на следующих этапах
развития государственного и муниципального управления.
Современное состояние
системы государственного управления
Становление госуправления в Кыргызстане было начато с введением
института президента (1990 г.) и принятием Закона РК «О Кабинете
министров» (1991 г.).
Реформе государственного управления способствовали принятые
концептуальные документы и НПА:
• «О Стратегии реформирования системы госуправления КР» (2004г.),
• «Об оптимизации структуры государственных органов КР» (2005 г.)
• «О концептуальных подходах к реорганизации системы АТР КР»
(2007 г.).
• Законы КР за период 2004-2011гг.
06.02. 2004г. №10;
27.09. 2005г., №153; 06.02.2007г. №12;
09.06.2008г. №112; 22.10 2009г. №283;
ППКР 23.11. 2011г. №1452.
За последние 2 года структура исполнительных органов госуправления
регламентировалась НПА (Постановлениями ЖК КР и Правительства
КР).
Реформа системы управления в 2009-2010 годах
Преобразование института президента, структуры и функций правительства, а также правоохранительных и судебных органов.
Администрация президента была упразднена и вместо
нее был создан институт президента:
• Аппарат президента КР,
• Секретариат президента КР,
• ЦАРИИ,
• Госсоветник президента КР по вопросам обороны,
безопасности и правопорядка
• Государственный министр иностранных дел КР.
Совет безопасности -как отдельный конституционный
орган был упразднен
Местное самоуправление в КР.
1-й этап
• 19.04.1991г. Верховный Совет РК принял Закон «О МСУ в
Республике Кыргызстан».
• 4 марта 1992г. Жогорку Кенеш принял в новой редакции
Закон «О местном самоуправлении и местной
государственной администрации в Республике Кыргызстан».
• В феврале 1995г. состоялись выборы населением мэра г.
Бишкек. Упразднена Бишкекская горгосадминистрация и
создан новый исполнительно-распорядительный орган мэрия.
• 20 марта 1996г. принят очередной Указ Президента КР «О
мерах по повышению роли и ответственности глав местных
государственных администраций и МСУ».
– введен институт губернаторства области как высшего
должностного лица.
– в селах и поселках созданы исполнительнораспорядительные органы – 460 айыл окмоту.
Местное самоуправление в КР.
2-й этап
Приняты Законы КР:
• «О МСУ и местной государственной администрации»,
(2001г.).,
• «О муниципальной собственности на имущество»,
(2002г.)
• «О судах аксакалов» (2002г),
• «Национальная стратегия децентрализации
госуправления и развитие МСУ в КР до 2010года» ,
(2002г.)
• «О финансово-экономических основах МСУ» (2003г.),
• «О жамаатах»,
• «О муниципальной службе» (2004 год).
• «О МСУ и местной государственной администрации»
(2008г.)
Местное самоуправление в КР.
3-й этап
• Принятие новой Конституции КР (2010 г.) и Закона
КР «О МСУ» (2011 год)
• Третий этап характеризуется новыми принципами
выборности депутатов местных кенешей и глав
исполнительных органов МСУ, включая выборность
депутатов городских кенешей по
пропорциональной системе с участием
политических партий.
• В декабре 2013 года постановлением Правительства
КР утверждена новая Программа развития МСУ
на период 2013-2017 годы.
Местное самоуправление в Кыргызстане через
призму Европейской Хартии
Европейская хартия принята по инициативе Совета Европы в
1985 году и является одним из главных источников
муниципального права европейских государств и намечает пути
развития МСУ в современной Европе.
• Статья 2 устанавливает, что «принцип МСУ должен быть
признан во внутреннем законодательстве и, по
возможности, в Конституции»,
• Статьи 3 содержит классическое определение МСУ.
• Статья 4 устанавливает основные полномочия органов МСУ
в конституционном или ином законодательном порядке.
• Статья 5 посвящена защите границ территорий, в которых
осуществляется МСУ. Изменение границ территорий
допускается только с учетом мнения населения
соответствующих территорий, в том числе путем проведения
референдума.
Местное самоуправление в Кыргызстане через
призму Европейской Хартии
• Статья 6 закрепляет за органами МСУ право самостоятельно
определять собственную административную структуру,
устанавливает основы муниципальной службы.
• Условия работы избранных представителей МСУ в
обеспечении свободного выполнения ими своих функций
(статья 7, пункты 1,2,3) и административного контроля над
деятельностью исполнительных органов МСУ (статья 8, пункт
1,2,3).
• Статья 9 посвящена финансовым вопросам МСУ. Данные нормы
не вполне соответствуют Европейской хартии.
• За органами МСУ признается право на сотрудничество и право
создания муниципальных ассоциаций, что указывается в статье
10.
• Статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную
защиту.
Функциональный анализ государственных
органов в условиях реформирования
• Анализ мер по реформированию госорганов
свидетельствует о недостаточности проводимых
преобразований и о неадекватных подходах к реформе.
• Министерства и ведомства продолжались то укрупняться,
то дробиться. Функции передавались от одних
государственных органов другим.
• Менялось количество госорганов, но не происходило
ощутимого повышения качества их работы в управлении
процессами социально-экономического развития страны.
Инструментом измерения качества функционирования
управленческих структур и подходов государственного
управления служит функциональный анализ.
Функциональный анализ на начальном этапе
реорганизации министерств и ведомств. 2000-2005гг.
• Анализ функций, которые заявлены в их Положениях –
выявлялись дублирующие функции и были попытки
сокращения численности и расходов. Эффект незначителен и
носил временный характер;
• Восстановление (увеличение) численности аппаратов в
больших объемах, чем до реформирования. Появлялись
новые функции, обосновывались новые расходы;
• Качество предоставляемых госорганами услуг падало,
снижался и управленческий потенциал самих государственных
структур.
• Причиной таких явлений стали отсутствие глубокого анализа
целей, задач и функций государства в рассматриваемой сфере.
• Не происходило перераспределение функций между
государством и другими структурами общества с учетом
рыночных преобразований и демократизацией управления.
Функциональный анализ в органах госуправления
• ППКР от 23.09.08г. №522 «О результатах очередного
этапа функционального анализа в органах
госуправления
и
мерах
по
дальнейшему
продвижению административной реформы в КР».
• ППКР от 05.03.13г. №109 «О функциональных и
структурных изменениях в системе
государственных органов исполнительной власти
КР». В ходе формирования новой структуры
Правительства были преобразованы три
министерства, образованы три госагентства, а пяти
министерствам и трем госагентствам были
переданы в ведение дополнительные функции.
Проблемы проведения функционального анализа (ФА)
• ФА превратился в затяжной процесс, не
ориентированный на результат, осуществлялся на
сопоставлении фактических функций и задач, которые
были прописаны самими госорганами в различных НПА.
• По результатам анализа не была проведена оценка
влияний изменений в структуре и функциях госорганов
на улучшение социально-экономического положения в
стране.
• Медленно происходила децентрализация управления
внутри самого МСУ, принятие решений недостаточно
открыты для населения.
• Методика проведения ФА не была закреплена
нормативным правовым актом Правительства либо
Администрации Президента.
• ФА проводился не в полной мере с соблюдением всех
этапов и последовательности на различных его стадиях.
Концептуальные подходы к реформированию
государственного управления
Административная реформа как фактор оптимизации
государственного управления
• Реформа функций и структуры исполнительной власти
• Реформа административно-территориального
устройства государства
• Разграничение полномочий и предметов ведения
между центральной властью и муниципальными
органами власти
• Реформа государственной службы
• Формирование единых подходов к регулированию
государственных и муниципальных отношений
• Антикоррупционная политика государства
Реформа функций и структуры исполнительной власти
• Структурные
изменения
связаны
с
новым
направлением
развития
на
основе
принятых
концептуальных и стратегических документов
• Серьезным тормозом прогресса страны является
сохранение системы государственного управления, не в
полной мере отвечающей требованиям времени.
• Имеет место неустойчивость архитектуры системы
государственного управления.
• Структура новых органов власти формируется в
отсутствие четкой политики развития соответствующей
сферы.
• Слабая проработанность правовых актов управления и
недостаточная
подготовленность
исполнительной
власти для решения новых задач на основе новых
подходов.
Реформа функций и структуры исполнительной власти
• Закон КР «О Правительстве» 2012 года ввел
институт полпреда Правительства
• Принято ППКР «О полномочном представителе
Правительства КР» от 17 июля 2012 года №506;
• Распоряжением Премьер-министра КР от
30.08.2012г. №631 были утверждены Типовое
положение об аппарате полпреда, структура и
штатное расписание
• Численность сотрудников обладминистраций было
сокращено почти наполовину.
• Масштабные изменения коснулись отраслевых
отделов.
Административно-территориальная реформа
Указ Президента КР «О концептуальных подходах к реорганизации
системы АТУ в КР» от 04.07.07г. № 333
1-й этап (2007-2008гг). Ликвидированы многие областные
структуры управления, но затем отдельные из них
трансформировались в межрегиональные структуры
управления, а некоторые из них были восстановлены.
2-й этап (2009-2010гг) на основе структурного анализа
функций позволил бы вплотную подойти к укрупнению
АТЕ, посредством объединения отдельных районов и
айылных аймаков. Укрупнение коснулось только 13 А/А
3-й этап (2010-2011гг) переход от 4-х уровневой системы
управления к 3-х уровневой на основе
перераспределения задач и функций.
Указ не был реализован и в январе 2010г. был признан
утратившим силу.
«Концепция АТР на период 2013-2017годы» от
13.03.12г.
1-й этап (2012г.).Образование института полпреда
Правительства в регионе, упразднение районных
кенешей, преобразование поселков городского типа.
Реализовано.
2-й этап (2013- 2014гг.).Предусматривал укрупнение
айылных аймаков.
3-й этап (2015-2017гг.) предусматривал укрупнение
районов, а также оптимизация органов управления на
областном уровне.
В октябре 2013г. Правительство внесло изменения в
действующую Концепцию, где сроки оптимизации
айылных аймаков и районов были перенесены на
более поздние сроки.
Разграничение полномочий и предметов ведения
между государственными органами и ОМСУ.
• Государственная власть в КР основывается на разграничении
функций и полномочий государственных органов и органов
МСУ (ст.3)
• Закон «О МСУ» определил полномочия между
государственными органами и органами МСУ через понятия
«вопросы местного значения» и «делегированные
государственные полномочия».
• Закон «Об образовании» наделяет органы МСУ на решение
ряда вопросов, требующих не свойственных финансовых
вливаний с бюджета МСУ.
• Помимо этого многими отраслевыми законами на МСУ
возлагаются новые полномочия без финансового
подкрепления.
Реформа государственной и муниципальной службы
• Закон «О государственной службе» от 30.11.1999, №132,
от 11.08.2004г.,№114 и создание Агентства по делам
госслужбы.
• Закон «О муниципальной службе» (2008 г.)
Указы Президента КР:
• «Стратегия реформирования государственной кадровой
службы».
• «О Концепции модернизации государственной службы КР»
от 20.06.2011г., № 146.
• Национальная стратегия устойчивого развития КР на
период 2013-2017 годы» от 21.01.13г., № 11
• «Об утверждении Реестра государственных должностей и
Реестра муниципальных должностей» от 26.06.13г.
Реформа государственной и муниципальной службы
• Внедрение оценки деятельности государственных и
муниципальных служащих
• Совершенствование системы оплаты труда
государственных и муниципальных служащих
• Обучение государственных и муниципальных
служащих.
• Формирование единых подходов к регулированию
государственных и муниципальных служебных
отношений
Передача вопросов ведения муниципальной службы
ГКС создали соответствующие предпосылки к
формированию единых подходов к регулированию
государственных и муниципальных служебных
отношений.
Антикоррупционная политика государства
Факторы, способствующие возникновению
коррупции:
• чрезмерное и плохо регламентированное
вмешательство госорганов в деятельность
хозяйствующих субъектов
• низкая зарплата госслужащих
Основные недостатки ранее принятых
антикоррупционных мер было отсутствие
политической воли руководства страны,
компетентного органа по координации и
мониторингу исполнения и, как следствие,
невозможность определить, в каком объеме были
выполнены те или иные мероприятия.
Антикоррупционная политика государства
• В 2005 г. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию ООН
против коррупции и взял на себя
обязательство привести национальное
законодательство в соответствие с Конвенцией ООН.
• После ратификации Конвенции ООН против
коррупции в Кыргызстане Указом и. о. Президента
КР от 21.06.2005г. принята первая Государственная
стратегия борьбы с коррупцией.
Начиная со 2-й половины 2007г. Происходит
постепенное сворачивание антикоррупционной
политики.
Аналогичную участь постиг УПКР «О Национальной
стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской
Республике» от 11.03.2009 г. N 155.
Антикоррупционная политика государства
• УПКР от 14.12. 2011 года № 27 образована
Антикоррупционная служба в Госкомитете
национальной безопасности КР.
• УПКР «Государственная Стратегия
антикоррупционной политики КР и мерах по
противодействию коррупции» от 2.02.2012г
• УПКР «О мерах по устранению причин
политической и системной коррупции в органах
власти» от 14.12.2013г.
Проведенный анализ показывает: всякий раз, когда
менялась власть, были призывы к
бескомпромиссной борьбе с коррупцией и
обещания руководства уменьшить коррупцию в
стране.
Повышение качества предоставления
государственных и муниципальных услуг
Стандартизация и регламентация государственных и
муниципальных услуг
• ППКР от 31.03.2011г. №129 «О порядке формирования
единого систематизированного реестра (перечня)
государственных услуг, предоставляемых физическим
и юридическим лицам государственными органами
исполнительной власти и бюджетными
учреждениями»
• ППКР от 10.02.2012г. № 85 «Об утверждении Единого
реестра (перечень) государственных услуг,
оказываемых органами исполнительной власти, их
структурными подразделениями и
подведомственными учреждениями».
Стандартизация и регламентация государственных и
муниципальных услуг
ППКР «О типовом стандарте государственных услуг» от 03.
09. 2012г. N 603 утвержден Типовой стандарт госуслуг и
Инструкция по разработке стандарта госуслуг
Стандарт госуслуг – это типовой образец, которому должны
соответствовать основные параметры услуги (работы),
оказываемой (выполняемой) за счет бюджетных средств
любым поставщиком независимо от его организационноправовой формы.
Стандарт качества определяет минимальный
гарантированный уровень качества услуг и работ, которому
должны соответствовать основные параметры услуг и работ,
оказываемых и выполняемых за счет бюджетных средств
поставщиком услуг на соответствующей территории.
Определение требований к качеству услуг (работ) с помощью
стандартов позволяет управлять не только качеством, но и
затратами на оказание услуг (работ).
Обеспечение доступности государственных и
муниципальных услуг
К числу решения задач при получении гражданами
качественных и доступных услуг населению относятся:
• сокращение количества документов, предоставляемых
заявителями для получения государственных и
муниципальных услуг;
• организация деятельности по полному
информированию граждан и юридических лиц по
вопросам предоставления государственных и
муниципальных услуг;
• оптимизация получения заявителями услуг, в
предоставлении которых участвуют совместно органы
государственной власти и органы МСУ на основе
соглашений между этими органами
Совершенствование взаимодействия органов
исполнительной власти и МСУ со структурами
гражданского общества.
В целях внедрения в практику форм взаимодействия
госорганов, органов МСУ и институтов гражданского
общества, а также обеспечения прозрачности процедур
принятия решений и их реализации с учетом интересов
общественности, принят УПКР «О совершенствовании
взаимодействия органов государственного управления с
гражданским обществом». 29.09.2010г. №212
ОНС как общественные
госорганах
площадки созданы во всех
СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ !