Transcript Zkušenosti se zákonem č. 194/2010 Sb.

Informace o zkušenostech se zákonem
č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě
cestujících a nařízením (ES) č. 1370/2007
Zpracovala: JUDr. Daniela Kovalčíková
22. května 2012, Praha
Úvod
 I když uplynula doba dvou let od účinnosti nařízení a zákona, nelze v současnosti
zhodnotit v plném rozsahu jejich dopady na trh veřejných služeb. Smlouvy o
veřejných službách na delší časové období byly uzavřeny ještě před účinností nařízení i
zákona. Není znám žádný judikát, který by se zabýval dopadem zákona nebo nařízení na
právní vztahy, které v oblasti veřejných služeb byly uzavřeny ještě před jejich účinností.
 Určitou výjimkou je stížnost podaná Evropské komisi ze strany Společnosti RegioJet
v roce 2010. Stížnost je zaměřená na desetileté smlouvy, které uzavřel stát a kraje
s ČD před účinností nařízení a nadměrné náhrady za veřejné služby. Ve stížnosti je
zpochybněn výběr dopravce ze strany jednotlivých krajů a státu pro zajišťování veřejné
služby na dobu deset let (přímé zadání) a dále výše přiznané prokazatelné ztráty na
uvedené období. Stěžovatel požaduje zrušení smluv z důvodu jejich neplatnosti a
poukazuje na nedovolenou státní podporu. Podle neoficiální informaci byla stížnost
v tomto období Komisí zamítnuta.
 Z pohledu unijního práva je významným dokumentem i pro naše právní vztahy Rozhodnutí
Komise o smlouvách o veřejných službách mezi dánským ministerstvem dopravy a
Dánskými státními železnicemi ze dne 24. 2. 2010. Podle tohoto rozhodnutí se na
právní vztahy založené smlouvami, které byly uzavřeny před platností nařízení,
vztahuje nové nařízení. Podle rozhodnutí nejsou tyto smlouvy vyjmuty z působnosti
nového nařízení. Jedinou výjimkou je proces pro jejich uzavření.
Zkušenosti se zákonem a nařízením
 Nařízení (ES) č. 1370/2007 je s účinností od 3. 12. 2009 přímo aplikovatelné v České
republice. ČR v souvislosti s nařízením přijala s účinností od 1. 7. 2010 zákon o veřejných
službách v přepravě cestujících (vyjma pozdější účinnost pro vyjmenované sankce).
Zákon je svým obsahem nejenom adaptační normou ve vztahu k nařízení, ale jeho
úprava je výrazně širší, protože nad rámec nařízení obsahuje :




komplexní úpravu veřejné dopravy,
specifické podmínky pro liberalizaci trhu veřejné osobní dopravy,
systém financování veřejné dopravy z veřejných rozpočtů a
podmínky ochrany investic dopravců.
 Zákon o veřejných službách upravuje procesní stránku nabídkového řízení pro výběr
dopravců pro veřejné služby, protože nařízení neupravuje proces nabídkového řízení a
upravuje pouze zásady, kterými se proces nabídkového řízení řídí (zásada rovného
zacházení, zásada transparentnosti, zásada spravedlnosti).
Aplikační problém zákona v oblasti soutěže dopravců
 Problém zákona spočívá v tom, že procesní stránka nabídkového řízení, které je jiným
řízením než je řízení o veřejných zakázkách (řízení podle směrnice ES č. 17/2004 nebo č.
18/2004
–
u
nás
zákon
č.
137/2006
Sb.,
v
platném
znění,
o veřejných zakázkách) , je v zákonu „připodobněná“ zákonu o veřejných zakázkách
(přímými odkazy na použití tohoto zákona) a tím se stírá procesně rozdíl mezi
nabídkovým řízením a veřejnými zakázky. Rozdíl obou řízení je pouze v charakteru
soutěže.
 Nařízení i zákon připouští použitelnost veřejných zakázek výlučně pro autobusovou a
tramvajovou dopravu. V autobusové nebo tramvajové dopravě se pro výběr dopravce
použije
veřejná
zakázka
vždy,
když
smlouva
o veřejné službě nemá charakter koncese na služby podle směrnice 18/2004/ES nebo
podle směrnice 17/2004/ES.
 Výběr železničního dopravce pro veřejné služby v přepravě cestujících musí být proveden
podle nařízení vždy cestou nabídkového řízení nebo přímým zadáním. Podle zákona o
veřejných službách se vybírá železniční dopravce na nejvýhodnější nabídku
z pohledu kompenzace a dopravce vždy nese riziko tržeb.
 V autobusové dopravě se výběr dopravců může provádět buď podle zákona
o veřejných zakázkách nebo podle zákona o veřejných službách procesem nabídkového
řízení. Pokud se využije zákon o veřejných zakázkách, vybírá se dopravce podle
nejnižších nákladů, které dopravci vzniknou. Riziko tržeb v tomto případě dopravce
nenese. Pokud se aplikuje proces nabídkového řízení, pak dopravce musí nést riziko
tržeb a rozhodujícím se stává nabídka kompenzace.
 Rozdílný přístup pro výběr dopravců činí a v budoucnu bude činit problémy
v integrovaných dopravních systémech, v rámci kterých jsou integrovaní dopravci
železniční i silniční. Integrovaný systém nemůže být spravedlivý, pokud jsou v něm
dopravci, které objednatel vybral rozdílným způsobem z hlediska charakteru soutěže .
 Zákon by měl proto při nejbližší úpravě stanovit povinnost jednotného způsobu pro
výběr dopravců integrovaných v jednom systému. V případě integrovaných služeb
ve veřejné dopravě budou dopravci, kteří jsou do integrovaných systémů zapojeni,
vybráni výlučně postupem nabídkového řízení, pokud v systému bude autobusový a
železniční dopravce.
Smlouvy o veřejných službách a jejich finanční zajištění
 Podle zákona i podle nařízení, smlouvy uzavřené před 3. 12. 2009 zůstávají v platnosti;
doba jejich platnosti se posuzuje podle článku 8 odstavce 3 nařízení, kde je upraven režim
platnosti smluv uzavřených před 3. prosincem 2009.
 Těchto ustanovení využila řada objednatelů veřejných služeb a před účinností nařízení
došlo k uzavření dlouhodobých smluv o veřejných službách. Tyto smlouvy současně
umožňují, aby část trhu byla ponechána soutěžím.
 Nařízení vychází nesporně ze situace, že členské státy mají zajištěno financování
dlouhodobých smluv, které jsou podle nařízení požadovány. V ČR až do přijetí zákona o
veřejných službách nebylo právem garantováno finanční krytí smluv o veřejných službách.
Poprvé se o to pokusil až cit. zákon.
Zákon stanovuje ekonomické pravidlo:
 pro zajištění finančního krytí dlouhodobých smluv, které jsou
a
 pro „dofinancování“ smluv, které jsou v působností státu a regionů.
v
působnosti
státu
Finanční krytí dopravní obslužnosti státu
 Dopravní obslužnost státu zajišťuje Ministerstvo dopravy. Dopravní obslužnost státu je
podle zákona zajišťována výlučně veřejnou drážní osobní dopravou. Pro zajištění
dopravní obslužnosti státu připadá v úvahu z veřejné drážní osobní dopravy pouze
železniční doprava na dráze celostátní a na dráze regionální. Dopravní obslužnost státu
se zajišťuje vlaky celostátní dopravy, které mají nadregionální nebo mezinárodní
charakter. Dopravní obslužnost státu nelze ze zákona zajišťovat veřejnou linkovou silniční
dopravou.
 V současnosti je dopravní obslužnost státu zajištěna dlouhodobou smlouvou uzavřenou
mezi státem zastoupeným MD a společností ČD, a to až do období platnosti jízdního řádu
2018/2019. Smlouva byla uzavřená před účinností nařízení i zákona.
 Smlouva je podle zákona i nařízení platná. Každý rok se upravuje „dodatkem“ ke smlouvě.
V dodatku se precizuje rozsah dopravní obslužnosti na dané období platnosti jízdního
řádu a na to navazující částka kompenzace, neboli tzv. prokazatelné ztráty.
 Ekonomické krytí smlouvy není zajištěno na základě zákona nebo postupu podle
zákona, ale na základě usnesení vlády č. 1132/2009 ze dne 31. srpna 2009, a to na
léta 2010 až 2019, které bylo vládou přijato před účinností nařízení a zákona.
Podmínkou ekonomického krytí je otevření trhu veřejných služeb s kompenzací státu.
Nově budou podle usnesení vlády č. 423/2011 dopravci soutěžit o část trhu s kompenzací
státu, a to počínaje jízdním řádem pro rok 2014/2015.
 Zákon předpokládá pro stanovení celkové výše finančních prostředků na zajištění
dopravní
obslužnosti
státu
dohodu
mezi
Ministerstvem
dopravy
a Ministerstvem financí. Forma dohody není zákonem stanovená.
 Nedohodne-li se Ministerstvo dopravy s Ministerstvem financí, rozhodne
o celkové výši finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti státu podle zákona
vláda. Vláda rozhoduje na návrh Ministerstva dopravy. Návrh musí Ministerstvo dopravy
podat vládě ve lhůtě 30 dnů, která začíná běžet prvním dnem po nedohodě obou
ministerstev. Jedná se o lhůtu pořádkovou.
 Do doby rozhodnutí vlády, určí rozsah dopravní obslužnosti Ministerstvo dopravy podle
rozsahu, který byl financován ze státního rozpočtu v předchozím rozpočtovém roce.
Aplikační problém zákona v oblasti finančního zajištění
smluv se státem
 V praxi není zákon v této oblasti aplikován. Není doposud uzavřená žádná dohoda mezi
MD a MF, která by řešila finanční krytí veřejné dopravy. Vychází se pouze z usnesení
vlády, které bylo přijato před zákonem, a které nepostihuje dálkovou dopravu na období
předpokládaného otevření trhu.
Financování dopravní obslužnosti regionů
 Pro zajištění finanční obslužnosti regionů železniční dopravou byly před účinnosti zákona
a nařízení uzavřeny dlouhodobé smlouvy na 10 let se společností ČD, a.s.
 Finanční krytí těchto smluv zajišťuje rovněž usnesení vlády č. 1132/2009
a vedle toho usnesení vlády č. 1350/2009 o Memorandu. Na základě cit. usnesení vlády
stát
v
zastoupení
předsedou
vlády,
ministrem
dopravy
a ministrem financí uzavřel s jednotlivými kraji smlouvu o dofinancování veřejné
železniční dopravy ze státního rozpočtu.
 Dofinancování smluv je garantováno až do roku 2019. Kraje hradí železniční dopravu
dvousložkově, a to z rozpočtu krajů a z účelové dotace, kterou kraj na základě cit.
dokumentů obdrží ze státního rozpočtu.
 Autobusová doprava nemá zajištěno dofinancování ze státního rozpočtu. Smlouvy,
kterými kraj zajišťuje dopravní obslužnost autobusovou dopravou, mají ekonomické krytí
pouze v rozpočtu kraje.
 Zákon upravuje pravidlo pro „dofinancování“ dopravní obslužnosti státu, krajů a obcí ze
státního
rozpočtu.
Toto
pravidlo
lze
vztáhnout
na
železniční
i autobusovou dopravu. Pravidlo pro dofinancování je postaveno na mechanismu
pravidelného hodnocení finančního zajištění dopravní obslužnosti ze strany Ministerstva
dopravy.
 Ministerstvo dopravy má ze zákona povinnost každý rok při přípravě státního
rozpočtu na následující rozpočtový rok posoudit ekonomické zajištění dopravní
obslužnosti podle uzavřených smluv o veřejných službách v přepravě cestujících
s dopravci na tento rozpočtový rok.
 K objektivnímu posouzení jsou nutné údaje o sjednaném rozsahu dopravní obslužnosti a
rozsahu kompenzace, které mají k dispozici objednatelé dopravní obslužnosti (kraj nebo
obec).
Na
žádost
Ministerstva
dopravy
kraje
a obce poskytují ministerstvu potřebné údaje pro zhodnocení stavu ekonomického
zajištění rozsahu dopravní obslužnosti regionu.
 Pokud stát v zastoupení Ministerstvem dopravy, kraj nebo obec nemají finanční
prostředky
na
zajištění
dopravní
obslužnosti
podle
uzavřených
smluv
o veřejných službách v přepravě cestujících, mohou požádat Ministerstvo financí o
poskytnutí účelové dotace určené na dofinancování dopravní obslužnosti. Žádost o
dofinancování lze podat, pokud jsou splněny zákonem požadované podmínky pro
projednání žádosti. Těmito podmínkami jsou:

Stát, kraj nebo obec má s dopravcem uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě
dopravní obslužnosti,

na straně dopravce, se kterým stát, kraj nebo obec uzavřel smlouvu o veřejných službách
vzrostly náklady,

důvodem nárůstu nákladů na straně dopravce je změna právního předpisu nebo nepředvídatelná
okolnost,

nárůst nákladů není pokryt ve smlouvě o veřejných službách v přepravě cestujících sjednaným
kompenzace a

dopravce je nucen snížit rozsah dopravní obslužnosti o více než 10% při zachování sjednaného
 Jsou-li splněny kumulativně všechny uvedené podmínky, může Ministerstvo financí
rozhodnout o dofinancování dopravní obslužnosti území a zachovat tím sjednaný rozsah
dopravní obslužnosti.
 V praxi může nastat výkladový problém, zda lze ustanovení aplikovat po účinnosti zákona
i na smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících, které byly uzavřeny před
účinností zákona.
 Ustanovení lze aplikovat i na smlouvy uzavřené před účinností zákona. Tomuto názoru
svědčí dikce zákona „ hrozí snížení rozsahu dopravní obslužnosti objednatele podle
uzavřených smluv o veřejných službách...". Zákon nerozlišuje jakých smluv, zda smluv
uzavřených podle nového zákona nebo smluv uzavřených před účinností zákona. Klíčem
k
použití
ustanovení
není,
kdy
byla
smlouva
o veřejných službách v přepravě cestujících uzavřená, ale zda po účinnosti zákona
nastala pro použití postupu skutečnost předvídaná zákonem.
Aplikační problém zákona v oblasti finančního zajištění
smluv s regiony
 Postup stanovený zákonem se v praxi neuplatnil. Dofinancování smluv se řídí pouze cit.
usneseními vlády a prozatím Memorandem.
 Obě zákonem stanovená pravidla pro financování veřejných služeb nemají závazný dopad
na tvorbu státního rozpočtu a pro jeho schvalování nejsou obligatorní. Nemají charakter
„mandatorního výdaje státu“ a jejich naplňování v době krize je výrazně oslabeno.
 Tím opět dochází a v budoucnu může docházet k tomu, že veřejné služby nebudou mít
dlouhodobě garantováno finanční krytí.
Rozsah dopravní obslužnosti a schvalování jízdního řádu
v oblasti železniční dopravy
 Podle zákona č. 266/1994 Sb. o dráhách, v platném znění a z podmínek pro způsob
zpracování jízdního řádu, které jsou upraveny v ustanovení § 50 až § 52 vyhlášky č.
173/1995 Sb., dopravní řád drah, v platném znění, je časový nesoulad mezi
schvalováním jízdního řádu a rozhodováním o finančním krytí schváleného jízdního
řádu.
Až
po
schválení
jízdního
řádu
se
rozhoduje
o finančním krytí dopravní obslužnosti z veřejných rozpočtů. Jízdní řád tak nemusí
korespondovat s finančními prostředky určenými pro dopravní obslužnost.
 Proces schvalování jízdního řádu se odvíjí od přidělení kapacity dopravní cesty. Žádost o
kapacitu se předkládá nejpozději 8 měsíců před dnem platnosti jízdního řádu. Jízdní řád
se dohaduje 120 dnů před stanovenou dobou jeho platnosti. Pokud se schválí jízdní řád
bez ekonomického krytí, je právně složité jak má postupovat dopravce.
 Zákon o dráhách ukládá dopravci povinnost finančně zajistit provozování dopravy a
současně i povinnost provozovat dopravu podle jízdního řádu.
 Řešením pro dálkovou dopravu je využití § 4 zákona o veřejných službách, tj. dohoda o
finančním krytí mezi MD a MF.
 Pro regionální dopravu je řešením rozhodnutí o dofinancování ze státního rozpočtu (v
dnešních podmínkách Memorandum).
Aplikační problém zákona v oblasti finančního zajištění
jízdního řádu
 Pokud bude schválen jízdní řád železniční dopravy, aniž by měl ekonomické krytí bude
docházet
k
nestabilitě
veřejné
dopravy
a
nutnosti
sáhnout
k institutu zákona o veřejných službách, jakým je institut mimořádné situace.
 Dopravce nebude plnit veřejné služby v rozsahu, který není finančně krytý, protože by
ztratil finanční způsobilost a licenci k provozování dopravy. Pokud má dopravce jednat
s péči řádného hospodáře, nesmí provozovat služby, které by vedly ke ztrátě finanční
způsobilosti a tím i ke ztrátě postavení dopravce.
Informace o zkušenostech se zákonem č. 194/2010 Sb., o
veřejných
službách
v
přepravě
cestujících
a nařízením (ES) č. 1370/2007
Děkuji za pozornost
Zpracovala: JUDr. Daniela Kovalčíková
22. května 2012, Praha