Transcript Performance_management

Performance Management & Measurement in the
Public Sector:
Holy Grail or Achievable Quest?
Prof. Gerhard Hammerschmid
Lomonosov Moscow State University
“State Management: State Policy, Management and Leadership”
Study Visit to the Hertie School of Governance, Berlin
November 3 2014
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 1
Основные вызовы на практике
Недостаток знаний / релевантных практик
публичного менеджмента в ежедневной
работе
Высокая степень недовольства имеющимися
инструментами
Источник: State/City of Vienna; employee survey 2007; n=3285
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 2
Европейская перспектива
Ограниченное использование информации об
эффективности
В своей работе я использую показатели эффективности:
(1 – никогда, 7 - постоянно)
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 3
Управление эффективностью – так популярно в
теории и так сложно осуществимо на практике.
(Пол Г. Томас 2008)
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 4
Тема
Сессия по управлению эффективностью
• Релевантность и ключевые идеи
управления эффективностью
• Управление эффективностью: цели и
вызовы
• Внедрение управления
эффективностью в систему управления
• Основные вызовы и факторы успеха
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 5
Почему: Слабость традиционного подхода к
управлению в публичном секторе
конституция,
Законы & правила
цели
Управление,
основанное на
принципах
ресурсы
Ежегодное управление по затрата
Source: Schedler/Pröller 2006
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 6
Эволюция управления эффективностью в
публичном секторе
• Давняя традиция. Система планирования программного
бюджета (PPBS), управление по целям, бюджетирование
с нулевой базой
• Новый акцент на НГМ в 80е – «движение за
эффективность», «век эффективности», «модное слово»,
«мантра»
• 2 ключевых доктрины модернизации НГМ
– Децентрализация / автономность менеджмента (дайте
управленцам управлять)
– Оценка эффективности для повышения подотчетности
• Поддерживается увеличением количества собираемых
данных
• Один из трех «больших вопросов публичного
менеджмента» (Behn 1995)
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 7
Управление эффективностью в публичном секторе –
типичная аргументация
• Публичный сектор традиционно акцентируется на
ресурсах – особенно в вопросах
планирования/распределения бюджета, который
концентрируется на ресурсах (финансовых и
кадровых), а не на достижении результата
• Все это ограничивает адекватную оценку
эффективностью и управление
• Внешние запросы и ожидания (например, граждан)
трактуются некорректно
• Главные аргументы в пользу управления
эффективностью
– Поддержка политического цикла: разработка,
подготовка, принятие решения и оценка
– Повышение подотчетности / прозрачности
– Повышение управляемости
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 8
Управление эффективностью в
публичном секторе
• Управление эффективностью = действие на «основе данных
об эффективности»
ОЭСР 1995: «в управленческом цикле, где определены цели и
показатели эффективности, менеджеры могут проявлять
гибкость в их достижении, эффективность измеряется и
эта информация в дальнейшем используется для принятия
решений о санкциях или поощрениях в отношении
сотрудников»
• Измерение эффективности как ключевой компонент
• Информация ценна только если на ее основе принимается
управленческое решение – ключевая «проблема
использования»
• 3 различных фокуса: организационный, программный,
индивидуальный
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 9
Цикл управленческого контроля
Планирование
цели и действие
Действия по
корректировке
реализации в
соответствии с
планированием
Реализация
Или запланированные
действия
Оценка
Выяснение
реального состояния
Контроль
Сравнение
запланированных
результатов с реальными
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Действия по корректировке
планирования в
соответствии с
изменяющейся внешней
средой
Другие
источники
информации
Slide 10
Какие сферы должны управляться в
государственном секторе?
Использование ресурсов
Бюджет/деньги
- финансовый контроллинг
Персонал
- контроллинг
персонала
Эффективность - контроллинг эффективность
(эффекты/результаты)
Функциональные области - проектный,
инвестиционный, стратегический, IT-контроллинг
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 11
Текущий опыт
С какими позитивными и негативными проявления
управления эффективностью или контроллинга вы
сталкивались в вашей организации? Например, в
деловом и стратегическом планировании, управлении
по целям, управлению качеством, бенчмаркингом,
индивидуальными целями и показателями
эффективности, исследованиями мнения
потребителей,
Позитивный
опыт оплате по результатам
Негативный опыт
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 12
«Основные уроки» из исследования GPP
•
•
•
•
Управление имеет значение (как позитивные, так и негативные
эффекты)
Эффективное лидерство жизненно необходимо (энергия и управление)
Системы управления это рычаги политики реформирования
Факторы успеха для систем управления
–
–
–
–
•
Четкость цели и способность ограничивать приоритеты
Способность четко связывать ресурсы и приоритеты
Связь между результатами и подотчетностью
Способность оценивать прогресс (оценка, основанная на определенных
критериях, способствует накоплению знаний)
Отличие между управлением в стабильной среде и в турбулентной
среде
Источник: Ingraham/Joyce/Donahue 2003
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 13
Оценка эффективности: цели и вызовы
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 14
Общие доктрины в оценке эффективности и
управлении эффективностью
«Вы не можете управлять тем, что не можете
измерить»
«То, что может быть измерено, должно быть
измерено»
«Измерено значит сделано»
Более критический взгляд
«Определение эффективности связано с
понятием власти. Тот, кто определяет
индикаторы, также косвенно определяет
результат и успех».
Bröckling, 2004
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 15
Как измерять эффективность и управлять
ею? Инструменты для внутреннего
управления/менеджмента
• Ясность организационных целей, указаний и
ожиданий
• Мониторинг и сбор информации
• Лучшее понимание деятельности/процессов
и специфики критериев оценки
• Информированное принятие решений
(основанное на данных)
• Улучшенное управление
ресурсами
• Глубинный анализ и
мер по улучшению ситуации
• Делегирование /
децентрализация
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 16
Зачем измерять эффективность и
управлять ею? Внешние коммуникации и
информация
• Создание прозрачности и подотчетности
заинтересованным лицам
• Условия для выбора пользователем (таблицы)
• Ключевые условия для оказания услуг
• Условия для соревновательной эффективности
(конкуренция)
• Повышение качества информации для принятия
политических решений
• Овеществление отношений между государственным
управлением и политикой
• Инструменты выстраивания отношений с
общественностью / создания доверия / легитимности
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 17
Различные цели –
различные показатели
Цель
Показатели / индикаторы
Оценить
Эффекты, сравнение результатов с затраченными ресурсами,
а также эффекты внешних факторов
Контролировать Входящий поток ресурсов
Финансировать
Меры эффективности (результаты / входящие ресурсы)
Мотивировать
Эффекты сравненные с целями
Продвигать
Понимание аспектов эффективности, которые важны для
граждан
Поощрить
Периодичные целевые показатели эффективности, которые
дают людям чувство коллективного достижения
Узнать
Разрозненные данные, которые могут отклоняться от
прогнозных показателей
Улучшить
Отношения «внутри черного ящика», которые соединяют
изменения в процессах с изменениями в конечных
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 18
Концептуальное прояснение:
Что такое эффективность? Что такое хорошее управление?
• Проблема для исследователей и практиков ГУ
• Традиционный фокус на использовании соотношения
затрат/ресурсов – новый фокус на эффективности и
оказании услуг
• Эффективность
– Оценивается с точки зрения различных заинтересованных
лиц – эффективность это продукт общества
– Комплексный, многоаспектный феномен из-за разницы
между целями и точками зрения
• Эффективность можно определить из различных
перспектив:
– Экономическая (экономика, эффективность)
– Демократическая (доступ к услугам, равенство)
– Политическая (эффективность политических решений,
качество)
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 19
Многоаспектность эффективности публичного
сектора
Эффекты
Качество и
количество услуг
Эффективности
Достижение
формальных
показателей, эффект
для общества
Результативность
Входящие/исходящие
потоки
Критерии оценки
Восприимчивость
Удовлетворенность
граждан, сотрудников
Демократические
эффекты
Подотчетность,
равенство,
легальность,
участие, честность
Source: Boyne 2002/2003
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 20
Затраты-Результат-Эффект
модель управленческого и политического циклов
Вопрос
причинности
Организация публичного сектора
Стратегические
Затраты
цели
(запланированные (издержки/ресурсы)
затраты/результаты
)
Процесс
производства
(товары и услуги)
Эффекты
Результаты
(эффект на
(товары и услуги) создании
общественного
блага)
Результаты
Эффективность
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 21
Почему эффекты важны?
•
Эффекты важны для легитимации политики перед
гражданами, населением и политикой
•
«Больше» таких результатов как услуги и процессы
автоматически не приводят к повышению
эффективности политики
•
Оценка / измерение показателей эффективности
часто сводится к оценке результатов (критерий
эффективности)
•
Оценка успеха политики требует оценки ее
эффективности
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 22
Пример
Анализ ситуации на местах
Политические/
административ
ные цели
Ресурсы
Процесс
производства
Результаты –
оказываемые
услуги
Результаты
Экономия
Эффективность
Результативность
Эффективность:
Результативность
Мониторинг осуществляется
инспекторами
Количество жалоб
Мониторинг мест происшествий
инспекторами
Количество аварий
(аварий на 1000 человек)
Инспектирование инспекторов
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 23
Потенциал и ограничения различных
режимов контроля
source: OECD 2005
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 24
Опасности / Непредвиденные
последствия измерения эффективности
Бюрократизация и дополнительная административная
нагрузка
• Непредвиденные последствия:
– Близорукость
– Полуоптимизация
– Тоннельное видение
– Нерепрезентативность
– Неверные интерпретации
– Игрофикация
– Окостенение
• Потеря качества
Source: Smith 1995
the unintended consequences of publishing performance
• Недостаток понимания „On
data in the public sector“
•
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 25
Ожидания и реальность управления
эффективность (Stone 1997, Radin)
• Ожидания от управления эффективностью
– Политические
• Зачем измерять эффективность? Из-за отсутствия
единого итога; управление эффективности дает
такое представление об итогах в отсутствие рынка
и цен
– Исследовательские
• Существует объективная реальность, которую
нужно исследовать и измерить (термометр)
• Лучший подход:
Управление эффективностью заключается не только в
измерении, но и в поведении, в формате ориентации на
цели и достаточно хорошем управлении
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 26
Показатели эффективности могут и не
могут достичь
•
Могут:
•
Не могут:
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 27
Профессор Кристофер Худ
University of Oxford, ESRC Research Programme
Примеры использования измеримых показателей
эффективности в государственных и публичных услугах
http://www.youtube.com/watch?v=m4ukkBLFGN4
3 основных сферы управления эффективностью:
- Цели
- Рейтинги
- Развитие человеческих ресурсов (развитие в
динамике)
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 28
Внедрение оценки эффективности в
систему управления
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 29
Основной вызов
От измерения к управлению
Performance
Management
Performance
Measurement
supply of performance
information
measurement
dem and of performance
information
Incorporation
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
use
Slide 30
Развитие способности управления
эффективностью
Критерии оценки качества системы:
• Кто задает и кто отвечает на ключевые вопросы оценки
эффективности
Ex ante: что будет сделано?
– Ex nunc: что происходит?
– Ex post: что произошло?
– Следующий шаг: Что изменится?
–
Какие документы дают ответы на эти вопросы
• Отсутствуют ли какие-либо документы, необходимые ан
различных уровнях или процессах организации?
• Что подразумевается под качеством информации в
системе?
• What is the coherence of the documents available which
Source: COSO Modell (COSO 2008)
incorporate performance information?
•
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 31
Quality assurance
Crucial Steps in Designing a PM System
Targeting
Criteria for prioritising: indications of problems,
financial importance, social visibility, feasibility,
diffusion (KPI)
Indicator selection
Good systems combine outpus and outcomes
(efficiency and effectiveness)
Data collection
Combine different sources: existing/additional
registrations, surveys, self-assessments,
external observers, statistical, research…..
Analysis
3 interpretation strategies: norms/targets,
break-out data (comparisons), causal analysis
Pay attention to attribution issues !
Reporting
Match with audience
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 32
Criteria for an Effective
Performance Measurement System
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Timely and actionable
Balanced and comprehensive
(measuring all essential dimensions of performance)
With clear preferred direction of movement
Coherently and hierarchically structured
Focused on the main features
Meaningful
Simple and with as few indicators as possible
Cost-effectiveness
Motivating
Timeliness and durability
Combine comparisons over time, against targets, across units
and with external benchmarks
Source: OECD "Performance Measurement in Government" 1994
Poister „Measuring Performance in Public and Nonprofit Organisations“ 2003
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 33
Integrated System over Various Levels
Vision
Mission
Strategic Goals
Planning
Operative Goals and
Measures
Reporting
Unit Goals and
Measures
Team/single person objectives
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 34
The Need for an Integrated
Performance Management System
•
•
•
•
•
•
•
•
clarifying performance objectives and linking these with organisational
business plans / strategic plans
periodic performance appraisal of individuals or teams against the
achievement of these objectives
feedback from this appraisal
recognition or reward for performance (e.g. performance
pay and salary progression guided by performance)
team and individual development to build capabilities;
counselling, or other action to deal with poor performance
establishing a link between the development of capabilities with
organisational and business planning (i.e. not only cascading down but
also having a system that feeds back up)
evaluating the contribution of individual, team and organisational
performance
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 35
Hard vs. Soft Measurement Systems
high impact
HARD
to give
account
To steer &
control
loosely
coupled
tightly
coupled
to learn
SOFT
Source: van Dooren et al. 2010
low impact
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 36
Concept of Key Performance Indicators
(KPIs)
• Represent a set of measures focusing on those aspects
of organizational performance that are the most critical
for the current and future access of the organization
• Characteristics:
–
–
–
–
–
Nonfinancial measures
Significant impact (important to the organization)
Can be measured frequently
Relevant and acted on by the top management level
Understanding of the measure and the corrective action required
by all staff
– Ties responsibility to individual or team
– Positive impact on all other performance indicators
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 37
Управление эффективностью:
Основные вызовы и факторы успеха
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 38
Основные вызовы во внедрении управления
эффективностью
„Так популярно в теории и так сложно на практике“
1. Проблемы оценки
2. Проблема недостатка заинтересованности: как сделать
показатели актуальными?
3. Игрофикация и попытки обмануть системы: субъективные и
интерактивные процессы, включающие «политику»
4. Как преодолеть противоречия:
–
Повышением прозрачности/подотчетности (политическая логика)
–
Повышение эффективности и накопление знаний (управленческая
логика)
5. Как интегрировать управление эффективностью в общую
систему управления: стратегия, бюджета, структура,
управление человеческими ресурсами
6. Вызов перед лидерством: целевые показатели эффективности
и оценки на индивидуальном уровне
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 39
Факторы успеха в создании системы
управления эффективностью
•
•
•
Управление эффективностью всегда связано с
другими измерениями управления (структура,
финансы, кадры, организационная культура)
Четкое разделение обязанностей и компетенций
(центры ответственности)
Философия “управления на расстоянии вытянутой
руки“
Ясные цели и целевые показатели
– Повышение автономии в деятельности линейных министерств
– Системы сбора информации
–
•
•
Открытая организационная культура, восприимчивая
к обучению
Готовность к прозрачности (администрирование,
политика)
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 40
Необходимость развития целей
•
Система интегрирована на различных уровнях иерархии
(однозначная трактовка на всех уровнях)
•
Многомерные цели
Относятся к ресурсам, процессам, результатам, эффектам
• Относятся к количеству, качеству и скорости оказываемых услуг
• Подходят для различных акторов
•
•
•
•
•
•
Сложность операционализации целей (проблема
измерения)  опасность сведения фокуса к финансовой
эффективности
Меньше – лучше / чем проще, тем лучше
Регулярный пересмотр целей и показателей эффективности
Управление по целям / через исключения
Необходимо разбить их на индивидуальные показатели эффективност
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 41
Организационная психология
Теория постановки целей (Latham/Locke 2002)
• Зародилась в 1960е
• Ставит вопрос успешных стратегий достижения
• Цели могут влиять на эффективность тремя способами:
•
•
•
Цели сужают внимание и направляют усилия на соотносящуюся с целями
деятельность и отвлекают внимание с нерелевантных действий
Цели могут приводить к большему количеству усилий
Цели влияют на настойчивость
• Факторы, оказывающие влияние (модераторы):
•
•
•
•
Преданность цели
Конкретность цели
Достижимость цели
Самоэффективность
• Ключевая роль – регулярная обратная связь
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 42
Интерактивный подход к использованию
управления эффективностью
•
•
•
Использование информации об эффективности для получения
публичной поддержки vs. Обучение, основанное на целях
Противоречивое, субъективное качество данных об
эффективности
Факторы, улучшающие обучение на целях / обучающие форумы:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Рутинные события
Установление правил структурированного диалога
Неконфронтационный подход для избежания защитных реакций
Коллегиальность среди участников
Набор акторов, ответственных за рассматриваемые эффекты
Ориентация на диалог в определении организационных целей
Определение, проверка исходных положений
Использование количественных мер успеха и неудачи, включая цели,
эффекты и предметы сравнения
Использование знания процесса и рабочих условий, которые
объясняют успех, неудачу и возможность создания инноваций
Source: Moynihan 2008
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 43
Критерии успеха для управления
эффективностью в государственном
управлении
Source: Australian Public Service Commission 2003
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 44
Перспектива
Международный опыт
•
•
•
•
•
•
•
•
Управление эффективностью здесь в серьез и надолго; вопрос не в
том, если оно будет влиять на политику, а в том, как
Будет становиться еще более популярным, станет более логичным
и понятным в теории и на практике.
Оптимальная позиция: реалистичная оценка потенциала и проблем
Осознание субъективной, политической составляющей
Необходимость более тонкого подхода: механистическое
понимание коммуникации, поиск консенсуса, строительство
доверия
Отход от “универсальных” оценок и требований к сбору
информации: учет типа функции/задачи, традиций/истории,
лидерства
Прагматичный подход: простые системы с информацией,
необходимой пользователю
Нет быстрых рецептов: терпение и настойчивость
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 45
Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid
Public and Financial Management
Hertie School of Governance
Quartier 110 . Friedrichstraße 180
10117 Berlin
Germany
____________________________
[email protected]
www.hertie-school.org
Hammerschmid, Performance Management, Berlin Study Visit
Slide 46