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La Política
Tributaria en el
Perú: Diagnóstico y
Propuestas
Dr. César Peñaranda Castañeda
IEDEP
Julio 2011
LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL
PERÚ: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA
El Diagnóstico
Propuesta de Reforma Tributaria
IEDEP
Cinco Problemas Centrales
Por debajo del
promedio de AL
Puesto 86
de 183
países en
materia
tributaria
Bajos niveles
de presión
tributaria
Gran
cantidad
de beneficios
tributarios
Sesgo
regresivo
Excesivas
formalidades y
Procesos engorrosos
Gasto
Tributario
2.04% del PBI
64% de los
ingresos
tributarios son
impuestos
indirectos
Alta
Informalidad
60.9% de la economía es
informal
3
Baja Presión Tributaria
Presión Tributaria** 2000-2006
(% PBI)
Ingresos Tributarios* (% PBI)
20.0
36.2
40.0
18.0
35.0
16.0
14.8
14.0
30.0
25.0
20.0
12.0
16.7
18.3
15.0
10.0
10.0
5.0
8.0
0.0
1970
71
72
73
74
75
76
77
78
79
1980
81
82
83
84
85
86
87
88
89
1990
91
92
93
94
95
96
97
98
99
2000
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
6.0
* No incluye las contribuciones a la seguridad social.
Desde 1980 la presión tributaria en el
Perú no supera el 18% del PBI.
Perú 2010
América Latina
OCDE
Baja capacidad recaudatoria.
** Incluye las contribuciones a la seguridad social.
Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina OCDE 2009, BCRP
Elaboración: IEDEP/CCL
4
Presión Tributaria del Primer Mundo
Tasa Total de Impuestos* a las
empresas 2009 (%)
65.8
Francia
Salud
Educación
55.7
Japón
46.3
44.9
EE.UU
Alemania
Perú
40.3
35.9
Reino Unido
35.0
Paraguay
34.9
31.9
Ecuador
Corea del
Dinamarca
1.9
6.5
3.8
5.6
PERU
OCDE
PERU
OCDE
Protección
social
Seguridad
29.2
27.8
Singapur
25.3
Chile
0.0
Gastos del Gobierno 2009 (% PBI)
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Sin embargo, la presión tributaria en el
Perú es muy alta si solo se considera al
sector formal. Similar a la de países del
primer mundo …
Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina OCDE 2009
Elaboración: IEDEP/CCL
1.2
1.6
0.8
PERU
OCDE
PERU
15.2
OCDE
… pero estos países otorgan a su
población un mayor acceso a servicios
públicos de calidad.
* Esta variable es una combinación de impuestos a las
utilidades, impuestos laborales, contribución social y otros
impuestos a las empresas.
5
La carga tributaria que soportan los
agentes económicos es muy desigual
Contribuyentes Inscritos con RUC según
tamaño de contribuyente 2010
Total Contribuyentes
5,116,811
Medianos y
Pequeños
Contribuyentes
99.7%
… sin embargo, este grupo explica
casi el 90% de lo recaudado por
concepto de IR en la última
década. Solo 249 empresas
explican
el
40%
de
la
recaudación del IR.
Fuente: SUNAT
Elaboración: IEDEP/CCL
Principales
Contribuyentes
0.3%
Menos del 1% de la base de
contribuyentes (14,402 empresas) en
el país lo representan los “principales
contribuyentes”…
Recaudación del IR 3era Cat. 2001-2010
según tamaño de contribuyente
(% del total)
12,1%
Recaudación Total IR
S/. 101,236 mills
87.9%
Principales contribuyentes
Medianos y pequeños contribuyentes
6
Alta informalidad: Perú es la sexta economía
más informal en el mundo, tercera en América Latina*
Tamaño de la Informalidad por Grupos de Países (% PBI)
Asia
Emergente
OECD
Mayor
Europa Central
y del Este
América
Latina
16.3
30.4
40.1
43.4
28.2
54.1
68.0
68.3
Grecia
Tailandia
Georgia
Bolivia
60.9
Menor
EE.UU
8.4
Fuente: Schneider 2005
Singapur
13.7
Elaboración: IEDEP/CCL
Rep.
Checa
20.1
Chile
20.9
* Sobre una muestra de 145 países.
7
Alto nivel de evasión
Evasión IVA en América Latina
(% de la recaudación potencial)
VENEZUELA (2004)
66%
PERÚ (2008)
37%
ECUADOR (2005)
32%
COLOMBIA (2008)
22%
ARGENTINA (2007)
20%
MÉXICO (2006)
20%
CHILE (2009)
18%
URUGUAY (2009)
18%
La evasión del IGV le cuesta al Perú 3.7%
Fuente: BCRP, INEI
de su PBI (S/.
13,712
mills).IEDEP/CCL
Estimados
2011-2035:
Estimación Contrabando en el Perú 2009
Agro, industria
y comercio son
los
más
Puno y Zona afectados.
62%
Norte
25%
Tacna
US$ 480
Millones
3%
10%
Convenio Peruano
Colombiano
Otras Fuentes*
* Aduana marítima y aérea
Fuente: CEPAL, DGI Uruguay, SUNAY
Elaboración: IEDEP/CCL
8
Amplio margen para recaudación potencial
Carga Tributaria Efectiva y Potencial en países de América Latina
(% PIB)
Carga
Tributaria
Efectiva
Carga
Tributaria
Potencial
Diferencia
en p.p
CHILE
21.1
24.8
-3.7
PERÚ 2010
16.7
21.6
-4.9
COLOMBIA
15.6
21.1
-5.5
VENEZUELA
15.6
23.9
-8.3
ECUADOR
15.4
21.7
-6.3
PARAGUAY
13.2
18.8
-5.6
MÉXICO
9.8
24.4
-14.6
AMÉRICA
LATINA
18.3
21.1
-2.3
Diferentes
estudios
demuestran que el nivel de
recaudación potencial de
los países de la región es
más alto que la recaudación
efectiva. Habría margen
para
aumentar
la
capacidad redistributiva
del Estado por potenciales
mayores recursos.
Fuente: CEPAL
Elaboración: IEDEP/CCL
9
Sesgo regresivo de la estructura tributaria
Estructura de los Ingresos Tributarios en el Perú* 2010
(% del total)
6%
3% 6%
36%
IR
IGV
ISC
Aranceles
Otros Ingresos
Nuestro
sistema
tributario mantiene un
sesgo hacia impuestos
indirectos
(64%),
fuertemente concentrado
en lo recaudado por
concepto de IGV (49%).
49%
* Monto neto de devoluciones
Fuente: BCRP, SUNAT
Elaboración: IEDEP/CCL
10
Sesgo regresivo de la política tributaria
Perú y OECD: Estructura Ingresos
Tributarios (%)
100
80
2.3
15.3
34.7
49.1
68%
… y una baja
recaudación del
IR concentrado
en empresas.
63.0
35.6
20
0
32%
PERÚ
60
40
Recaudación Impuesto a la Renta según
Tipo de Contribuyente (% total)
OECD 2008
IR
Perú 2010
IVA
31%
AMÉRICA
LATINA
31%
69%
69%
Persona Natural
Otros Impuestos
Persona Jurídica
En economías con alto nivel de
informalidad es muy común encontrar sus
ingresos tributarios concentrados en
impuestos indirectos como el IVA…
Fuente: CEPAL, SUNAT
30%
OECD
70%
Elaboración: IEDEP/CCL
11
8
Importancia relativa de los aranceles
se diluye por apertura comercial
Recaudación por Derechos Arancelarios
(% PBI)
Tasa Arancelaria Nominal 1980-2011 (%)
100
1.6
80
1.4
60
1.2
1.0
40
0.8
20
3.4
0
0.6
0.4
1.5
1.2 1.2 1.2 1.2
0.9
0.7
0.5
0.4 0.4
0.2
80 Jul
80 Dic
81 Dic
82 Dic
83 Dic
84 Dic
85 Jul
85 Dic
86 Dic
87 Dic
88 Dic
89 Dic
90 Jul
90 Dic
91 Dic
92 Dic
93 Dic
94 Dic
95 Dic
96 Dic
97 Dic
98 Dic
99 Dic
00 Dic
01-Dic
02-Dic
03-Dic
04-Dic
05-Dic
06-Dic
07-Dic
08-Dic
09-Dic
10-Dic
11-Ene
-20
Promedio
Prom + D.E.
Prom - D.E.
0.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Debe continuarse con la reducción arancelaria en pro de incrementar la competitividad de la
actividad productiva.
Fuente: MEF, BCRP
Elaboración: IEDEP/CCL
12
Los ingreso fiscales son muy sensibles
a las condiciones externas
Recaudación Tributaria y Cotización
Internacional de los Metales (Var %)
48.2
50
20
30
20.0
25
40
30
25.0
35
22.5 20
22.4
15
14.2
10
10
5
0
0
-10
Ingresos tributarios
Indice de precios de los metales
60
Ingresos del Gobierno General vinculado a
commodities* (% total de ingresos)
15.0
-19.2
-9.8
-30
2005
2006
2007
2008
Indice de precios de los metales
Fuente: MEF, SUNAT, FMI
Elaboración: IEDEP/CCL
Elasticidad Ingresos
Fiscales
2009
22.7
19.6
13.7
5.0
-5
-20
20.3
10.0
-10
-15
17.5
13.4
8.9
7.3
0.0
2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
* Proveniente de las actividades mineras y de
hidrocarburos
Ingresos Tributarios
PBI
Precio
Minerales
Precio
Cobre
Precio
Zinc
Precio
Oro
1.09
1.99
10.8
9.0
3.4
Var. en p.p
Mills soles /ctv. US$
Mills soles /US$14
La actividad extractiva es la
segunda principal fuente de recursos para el fisco
Tributos Internos según Actividad
Económica 2010 (% total)
Servicios
38.9%
Minería e
Hidrocarburos
20.2%
Industria
19.4%
Comercio
14.5%
Construcción
5.4%
Pesca
Agropecuario
Fuente: SUNAT, BCRP
IR de 3ra categoría* según actividad
económica 2010 (Mills S/.)
* Incluye regularización
del IR.
0.7%
0.9%
Elaboración: IEDEP/CCL
Ratio de
carga
tributaria*
* 2010
Minería e
Hidrocarburos
Resto de
Sectores
2.55
0.65
** Un ratio mayor a uno significa que la contribución tributaria del
sector es mayor a su participación en el PBI.
14
Sector minero enfrenta alta carga tributaria
Tasa de carga efectiva
al inversionista por países, 2010 (%)
Participación de la Minería
en la Recaudación Total* (% del total)
* Incluye impuestos a la renta
de tercera categoría, otros
impuestos a la renta, las
regalías y el aporte voluntario.
En el Perú la tasa de carga efectiva (que
incluye el impuesto a la renta, el impuesto a
los dividendos, la distribución de utilidades a
los trabajadores, las regalías y el aporte
voluntario) puede ser hasta el 64% de la
renta minera.
... no obstante, las políticas favorables a la
nueva inversión minera permitieron que la
recaudación proveniente del sector minero
se duplicara.
Fuente: IPE
Elaboración: IEDEP/CCL
15
¿Las empresas agentes recaudadores?
Responsabilidad de la Recaudación del IGV
(Mills S/.)
40,000
36,000
32,000
28,000
24,000
20,000
16,000
12,000
8,000
4,000
0
30%
27%
31%
29%
14%
19% 25%
27%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
SUNAT
Tiempo requerido para declarar y pagar
Impuestos (horas por año)
Brasil
Bolivia
Venezuela, RB
Argentina
México
América Latina
Perú
Chile
Colombia
OECD
Estados Unidos
Reino Unido
Singapur
Irlanda
Emiratos Arabes Unidos
Sector Privado*
2,600
1,080
864
453
404
385
380
316
208
199
187
110
84
76
12
… empero, mientras en
Perú se invierte más de
una hora por día en
atender
obligaciones
fiscales, en otros países
es mucho menos. Las
trabas y complejidades
son significativas.
Puesto 86 de 183 países en
el indicador de pago de
impuestos
Las empresas se crean para producir, bienes o servicios, generar empleo… no para recaudar impuestos,
ello le corresponde a la SUNAT, además de dar un adecuado servicio.
* A través del sistema de pago adelantado del IGV (retenciones,
detracciones y percepciones).
Fuente: SUNAT, Doing Business 2011
Elaboración: IEDEP/CCL
16
El problema actual no es insuficiencia
de ingresos fiscales
Presupuesto Público, Ingresos y Gastos
(Millones S/.)
2001
2010
Var %
Presupuesto**
35,712
81,857
129
0.2
Recaudación
26,475
72,409
174
2011*
Resultado del SPNF: 2001-2011*
(% PBI)
Gastos Ctes.
28,409
56,357
98
Gastos Capital
6,262
27,850
345
3.0
-2.7
-2.2
-1.7
-1.1 -0.4
-1.6
2010
2009
2008
2.3
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2.3
-0.5
** El presupuesto de 2011 se incrementó en 8.0% respecto al 2010
Históricamente el Perú fue un país deficitario.
Entre el 2006 y 2008 se registró superávit fiscal.
En 2009 y 2010 el país experimentó nuevamente
déficit fiscal con tendencia decreciente.
Se proyecta que el 2011 cerrará con superávit de
0.2%.
* 2011: estimado
Fuente: BCRP, MEF
Elaboración: IEDEP/CCL
Fondo de Estabilización Fiscal (FEF)
(Millones US$)
FEF
2001
2010
Var %
182
2,114
1,059
17
El problema es de eficiencia y eficacia en el gasto
Ejecución de Inversiones en relación
al Marco Presupuestal: Año 2010
100.0
79.3
80.0
Con los mismos
recursos se pueden
hacer más y mejores
gastos sociales y de
inversión.
75.0
57.1
60.0
40.0
20.0
0.0
Gbno.
Gbnos.
Gbnos. Locales
Nacional
Regionales
Marco
Nivel de
Presupuestal
Monto
Gobierno
de
Ejecutado
% Ejecutado
Inversiones
(Millones S/.)
Gbno. Nacional
12,166
9,649
79.3
Gbnos. Regionales
8,236
4,705
57.1
Gbnos. Locales
13,488
10,114
75.0
33,889
24,468
72.2
Total
Fuente: MEF,-SIAF
Elaboración: IEDEP/CCL
Ejecución de Inversiones en relación
al Marco Presupuestal: Año 2011*
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
% promedio:
28.2%
35.8
Gbno. Nacional
22.3
21.4
Gbnos.
Gbnos. Locales
Regionales
* Porcentaje de avance al I semestre 2011
18
La política tributaria no ha cumplido
su rol redistributivo
Índice Gini antes y después de impuestos y
transferencias, 2008 (en puntos)
En América Latina la política
tributaria y fiscal no ha sido
efectiva en términos de
redistribución de la renta
generada.
60
50
La inefectividad de la política
redistributiva
lo
explican
cuatro elementos:
40
30
20
América
Unión Europea
Desigualdad antes de impuestos y transferencias
Reino Unido
Suecia
Portugal
España
Holanda
Luxemburgo
Italia
Irlanda
Grecia
Francia
Alemania
Finlandia
Dinamarca
Bélgica
Austria
Perú
Colombia
México
Chile
Brasil
Argentina
10
1
Baja presión
tributaria
2
Sistema tributario
regresivo
3
Alto nivel de
evasión
e
informalidad
4
Ineficiente, ineficaz e
inequitativo gasto
público
Desigualdad después de impuestos y transferencias
Fuente: CEPAL
Elaboración: IEDEP/CCL
19
Requerimos un Estado del primer mundo
Es imperativo para coadyuvar al crecimiento alto, sostenido e
inclusivo tener un Estado que cumpla las tres “E”:
Eficiente: Para optimizar el uso de los recursos y generar
excedentes para extender su acción y/o generar ahorro
para política anticíclica.
Eficaz: Que se cumplan los objetivos y metas.
Equitativo: Para evitar sesgos y favorecer a los más
necesitados.
Fuente: César Peñaranda C. "Agenda Económica para el Cambio“
20
LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL
PERÚ: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS
El Diagnóstico
Propuesta de Reforma Tributaria
IEDEP
Sistema Tributario Óptimo

De acuerdo con la teoría económica el sistema tributario debe cumplir con las
siguientes características:

Eficaz

Equitativo

Simple

De acuerdo con los principios tributarios que establece la Constitución:

Legalidad

Igualdad

Capacidad contributiva

No confiscatoriedad

Respeto a los derechos de la persona

Las normas que no respeten los principios tributarios carecen de efecto desde
que fueron publicadas (sentencia del TC Exp. 033-2004-AI/TC – Anticipo
Adicional).
22
Propuesta de Reforma Tributaria
1
Incrementar la
recaudación tributaria
2
Ampliar la base
de contribuyentes
Reforma Tributaria
Integral: Objetivos
3
Corregir
sesgo
regresivo
4
Modernizar y
simplificar la
administración
tributaria
Elaboración: IEDEP/CCL
23
Políticas concretas: Impuestos
La Política Tributaria debe basarse en tres impuestos:



Renta
Debe constituirse en el impuesto más relevante. Revisar las tasas, los
descuentos y su progresividad con base en estudio específico (Curva de
Laffer).
IGV
Reducir progresivamente la tasa, analizando su impacto en la recaudación
(Curva de Laffer).
ISC
Su tasa y aplicación debe responder estrictamente al propósito de corregir
externalidades negativas en la actividad económica.
Los ajustes de las tasas deben realizarse pari passu con la
reducción de la informalidad para no afectar la recaudación.
24
Causas de la informalidad económica
Incremento de la Informalidad
Carencia de Títulos
de Propiedad
Barreras Burocráticas
Causas
Costos
Marginados
de la
economía
formal
No sujetos
de crédito
Costos
Impacto en
costos
reales
Baja
productividad
Sistema Tributario
Inadecuado
Costos
Evasión
tributaria
Baja presión
tributaria
Rigidez Laboral
Costos
Alto
subempleo
Carencia de
beneficios
sociales
Elaboración: IEDEP/CCL
25
Políticas concretas: Aranceles
 El objetivo del arancel no es recaudatorio, sino
orientar la asignación de recursos, la búsqueda de la
eficiencia en la actividad productiva.
 Como tal, su nivel debe ser bajo, con mínima
dispersión.
Tendencia a cero por TLCs
26
Políticas concretas: Exoneraciones e
Impuestos Antitécnicos

Exoneraciones Tributarias
Definir la forma y el plazo para eliminar las exoneraciones
tributarias (actualmente estarían bordeando el 10% del
presupuesto nacional).
Precisar esquemas sustitutos en casos específicos (Amazonía).

Impuestos Antitécnicos
Eliminar el Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN) y el
Impuesto a las Transacciones Financieras.
27
Políticas concretas: La SUNAT

Administrativa Tributaria

Simplificar y modernizar los procesos y
desterrar los formalismos que prevalecen
sobre las cuestiones esenciales o de
fondo, haciendo intolerable el sistema
impositivo para el contribuyente formal.
Fundamental para reducir la informalidad.
El código y las leyes tributarias deben ser
drásticas y ejemplares para con el evasor, el
contrabandista, y en general con todo el que
se desenvuelva al margen de la ley.
Es deber del contribuyente atender la carga
fiscal, pero sin abusos ni excesos que
afecten sus derechos constitucionales.
Deben
mejorarse
los
sistemas
de
información.
El incumplimiento de formalidades debe
sancionarse con multa y no con el
desconocimiento del derecho a deducir
gasto, costo o crédito fiscal.
Drástico con el evasor

Sistema de Pagos Adelantados del
IGV
Fijar fecha de eliminación sin prorroga. En
el ínterin debe revisarse las tasas aplicadas
por los sistemas de retención, detracción y
percepciones, y los costos administrativos
asociados, pues resultan cargas excesivas
para las empresas.
28
Políticas concretas: Impuesto Predial

Tributación Municipal
La reforma tributaria debe comprender la revisión de la
tributación municipal, concretamente lo pertinente al impuesto
predial. Examinar la base impositiva y las tasas.
Se deben respetar los lineamientos para el cobro de arbitrios en
función de los criterios expuestos por el TC y el INDECOPI.
29
Fuentes Potenciales de Ingresos tributarios
5.3%
ADICIONALES
Presión Tributaria*
(% PBI)
14.8%
20.1%
ACTUAL
Fuente: SUNAT, MEF, BCRP
Elaboración: IEDEP/CCL
* No incluye las contribuciones a la seguridad social.
POTENCIAL
30
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Se Requiere:
1
UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL, NO AJUSTES
PARCIALES QUE PROFUNDIZAN LOS PROBLEMAS
2
DEBE OTORGARSE PRIORIDAD A LA REDUCCIÓN DE LA
INFORMALIDAD
3
ES INDISPENSABLE LA REFORMA DEL ESTADO
La Política
Tributaria en el
Perú: Diagnóstico y
Propuestas
Dr. César Peñaranda Castañeda
IEDEP
Julio 2011