Transcript Fejlett, fejlődő és tranzíciós országok

TÁRKI - Világbank
műhelykonferencia
2010. május 7.
Novotel Hotel
Aktív szociálpolitikai eszközök,
feltételekhez kötött
készpénztranszferek a világban és
Magyarországon
A TÁRKI zárótanulmányának
fontosabb megállapításai
A jelentés
Megrendelő:
Miniszterelnöki Hivatal
Cél:
ismeretszerzés, áttekintés, helyzetfelmérés
Szerzők:
Medgyesi Márton, Bernát Anikó, Gábos András
Az előadás szerkezete
1.Fejlett országok tapasztalatai
1.1. OECD, EU országok
1.2. Tranzíciós országok
1.3. Összegzés: fejlett országokban lefolytatott programok tanulságai
2.CCT programok további alkalmazásának dilemmái
Magyarországon
2.1. A hazai környezet sajátosságai
2.2. Programok viselkedési feltételekkel Magyarországon
2.3. Milyen területeken vannak problémák a humán tőke felhalmozásban
2.4. Dilemmák és prioritások a magyarországi alkalmazásoknál
Fejlett országok specifikumai
CCT programok környezete a fejlettebb országokban:
– Erősebb államigazgatás: pl. tankötelezettség betartását
szankciók segítik
– Kiépült jóléti rendszerek (konzervatív, szociáldemokrata,
liberális jóléti államok): a CCT alkalmazhatósága más lehet az
egyes rendszerekben
– Jó kimeneti mutatók átlagban, ugyanakkor egyes
résznépességek esetében vannak problémák
– Fejlettebb infrastruktúra (egészségügyi, oktatási),
ugyanakkor regionális egyenlőtlenségekkel
CCT programok fejlett országokban:
– A feltételek főként a munka-ösztönzéshez, az aktivitásnöveléshez, vagyis a felnőtt népességhez kapcsolódnak.
– Humántőke-beruházás ösztönzési céllal kevesebb OECD
országnak van CCT tapasztalata
– Ugyanakkor: humán tőke feltételek egyes esetekben
családtámogatásoknál megjelennek.
Viselkedési feltételek a fejlett országok
szociális ellátási rendszereiben
Munkanélküli járadék esetében:
– munkaidő maximalizálása, munkatilalom
– munkaügyi központ regisztráció
– aktív munkakeresés: rendszeres látogatás a munkaügyi központban
(AUS, BE, DK, EE, FI, FR, DE, HU, IS, IE, LV, LT, NL, NZ, PT, RO, SK, SI,
ES, SE)
– „megfelelő ajánlat” elfogadási szankciók
Családtámogatások esetében:
– családi pótlék iskolába járáshoz kötése (BG, CZ, SK, hasonló program
korábban RO, HU)
– segély iskolába járáshoz kötése (USA)
– év elején beiratkozáskor egyösszegű iskolázási támogatás (EE)
– családi pótlék életkori jogosultságának kiterjesztése továbbtanulás
(nappali tagozaton) esetén (AUS, AT, BE, CY, DE, GR, HU, IS, IE, LU, PT,
CH, UK)
– Anyasági támogatás szűrővizsgálaton való részvételhez kötése (pl. HU,
UK)
– egyéb ösztönzők: gyerekszámmal növekedő családtámogatás
Példák fejlett országok
oktatás-ösztönző CCT programjaira (1)
1: Egyesült Királyság: Education Maintenance Allowance („iskolában
tartási támogatás”)
– Jellemzők:
•
•
•
•
Cél: iskolaköteles kor utáni tanulás ösztönzése
Jogosultság: jövedelemtesztelt, 16 éves kor, nappalin továbbtanulás
Ösztönzés: heti kifizetés + bónuszok sikeres vizsgázáskor, továbbtanuláskor
Maximum transzfer az elérhető kereset kb. 1/3-a
– Státus:
• 1999-től pilóta, 2004-től országos szintre kiterjesztették
– Értékelés: (Dearden et al., 2009): a max. transzfert kapók között az 1. évben 4-5%
ponttal, a 2. évben 6-7% ponttal magasabb a nappali oktatásban levők aránya,
mint a kontroll csoportban
Példák fejlett országok
oktatás-ösztönző CCT programjaira (2)
2: Egyesült Államok: Opportunity NYC - Family Rewards 2007-től 3 év
– A program lényege: több területen megfigyelt viselkedéshez meghatározott
támogatási (bónusz) összeget kapcsol
– A jutalmazás tárgya:
• Oktatási: iskolába járás (iskolai napok 95%-ában), teszteredmények, szülők
elköteleződése
• Egészségügyi: családi egészségbiztosítás-kötés, szűrővizsgálati részvétel,
életkornak megfelelően
• Munka: szülők teljes idejű munkavállalása, képzési programokban való
részvétel
– Értékelés (MDRC, 2010):
• általános iskolai korosztályokban (4. és 7. oszt.) nem kimutatható
• gimnazistáknál 5% ponttal nőtt az iskolalátogatás
• jobb tanulók körében erősebb hatás! Oka: rosszabb tanulóknál túl sok
akadály: nincsenek meg az eszközeik, hogy javítsanak a teljesítményükön
– Státus:
• kísérleti program, döntés a folytatásról a végleges értékelés után
Példák fejlett országok
oktatás-ösztönző CCT programjaira (3)
3: Egyesült Államok: Harvard University EDLabs kísérleti programok
(Dallas, Washington DC, New York, Chicago)
– Jutalmazás tárgya:
• Iskolai teljesítmény (NY: 4. és 7.oszt. teszteredményekhez, Chicago: 9. oszt. Az
5 legfontosabb tárgyból szerzett jegyekhez kapcsolt pénzbeni jutalmazás)
• teljesítménnyel korreláló viselkedés (Dallas: 2. oszt. 2$ minden elolvasott
könyvért, Washington: 6, 7 és 8. oszt. kevés hiányzás, házi feladat, órai munka,
jó magaviselet alapján adott pénzjutalom)
– Értékelés (Fryer, 2010):
• a teljesítményt jutalmazó programoknak nem volt kimutatható hatása, a
viselkedést jutalmazó programoknak azonban igen
CCT programok tranzíciós országokban
Családtámogatások: viselkedési feltételek
Családi pótlék - iskolalátogatási feltétel: RO (1993-2007), SK (2003-), BG, CZ
Értékelés: szisztematikus, kvantitatív értékelés nincs (semelyik programnál)
Beiskolázási arányok nem javultak.
Oktatási támogatások: ösztöndíjprogramok
Románia (2004-):
Juttatás: ösztöndíj felső középiskolai
Jogosultság: jövedelemteszt
Feltétel: iskolalátogatás (max. 20 igazolatlan óra), teljesítmény (7-esnél rosszabb
jegy nem lehet), magatartási (felfüggesztés, kirúgás, kiesés nem lehet)
Értékelés: városban tanuló vidéki gyerekek favorizálása pozitív, viszont
támogatás csak részben fedezi a tanulás direkt költségeit (utazás,
szállás)
Szlovákia (2004-):
Juttatás: ösztöndíj
Jogosultság: jövedelemteszt
Feltétel: támogatás mértéke 2004-2007 között iskolai teljesítménytől ill. annak
javulásától, 2008-tól iskolalátogatástól függ.
Értékelés: inkább az iskolában egyébként is jól teljesítő szegény gyerekekhez
irányult. Perverz ösztönző: szegények speciális iskolába íratták
gyermekeiket, mert ott jobb jegyeket lehetett elérni
Miért érdemes megfontolni a CCT
alkalmazását a fejlett országokban?
Illeszkedik az aktív jóléti állam (active welfare state), ill. a közösségi
beruházó állam (social investment state) koncepciójába
• OECD (active social policy), EU (módosított lisszaboni és EU2020
célok)
• az államnak aktív szerepe van a gazdasági és társadalmi
kimenetek javítása érdekében
(Bizonyos feltételek mellett) alkalmas eszköz lehet
• gyermek- vagy felnőttkori kimenetek javítására a népesség
átlagában
• munkaerő-piaci, oktatási és egészségügyi kimenetek javítására
olyan résznépességben, melynek teljesítménye jelentősen
elmarad a hazai átlagtól (esetenként fejlődő országok-szint)
• eszközként a klasszikus készpénzes transzferek és szolgáltatások
kiegészítése: „prevenció”, szerződés és kockázat-megosztás
állam és polgár között
A kiépült jóléti rendszer környezetének
sajátosságai
• Az ellátások rendszere összetett: sokfajta, gyakran egymásra épülő
vagy egymást kiegészítő transzfer és szolgáltatás
• Útfüggőség: létező ellátások intézményi, politikai, „történeti”
beágyazottsága
• Bonyolult szabályozás: igénybevételi kritériumok, feltételek,
finanszírozás, folyósítás
• Bonyolult ösztönzési hatások
• a már létező, egymásra épülő vagy egymást kiegészítő jóléti
ellátások bonyolulttá teszik egy új transzfer ösztönzési hatásait
• empirikus evidencia hiánya!
• Sajátos személyiségi jogi és adatvédelmi környezet (adatgyűjtés,
célcsoport-kijelölés)
Tanulságok a fejlett országok eddigi CCT
programjaiból
•
Célzott, megfelelő ösztönzővel ellátott CCT programok fejlett országokban
is lehetnek eredményesek
•
Meglevő univerzális transzferek feltételhez kötése nem feltétlenül hatékony
• ha a feltétel a népesség kis részének viselkedését befolyásolja
• ha az adminisztrációs költségek jelentősek
•
Kísérleti programok segítenek az optimális ösztönzők megtalálásában: pl.
iskolalátogatást, teljesítményt, vagy a jó teljesítményhez vezető
viselkedést érdemes-e ösztönözni?
•
Programokat megalapozó kutatásnak ki kell terjednie:
• milyen pontokon alacsony a humán tőke beruházás szintje?
• keresleti vagy kínálat oldali probléma okozza ezt?
• ha keresleti oldal: milyen motivációs, informáltsági problémák vannak a
humán tőke beruházás terén?
•
Kiépült jóléti állam bonyolult ösztönzési rendszerébe beépülő CCT nem
szándékolt következményekkel járhat.
CCT Magyarországon (1)
Iskoláztatási támogatás
–
–
–
–
–
–
–
Jogi háttér: A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV
tv
Érvényesség: 1999-2002 között
Feltétel: családi pótlék kifizetés a rendszeres iskolába
járáshoz kötve
Szankció: csp megvonás 10+ igazolatlan óra v 30+ szülő által
igazolt, de az iskola által el nem fogadott óra esetén, súlyos
esetben a gyermek gondozásba vétele
Szisztematikus hatáselemzés: nincs
Értékelés (REF 2010, Herczog): nem volt érdemi hatása a
gyerekek iskolába járására és egyáltalán nem volt hatása az
iskolai eredményességre.
Lehetséges okok: szakmai előkészítetlenség (a segítő
szakemberek felkészítetlensége), a szankcionálás
esetlegessége, kevés kiszűrt gyakori hiányzó, roma diákok
magántanulóvá minősítése - lemorzsolódás
CCT Magyarországon (2)
Óvodáztatási támogatás
Kezdete: 2009
Jogosultság: 3-4 éves kor, halmozott hátrányos helyzetű családok (rendszeres
gyermekvédelmi támogatásban részesülő és max. 8 osztályos végzettségű
szülők – a jegyző feladata ezen gyerekek nyilvántartása)
Támogatás összege: évi 20000 Ft (az első folyósításkor természetben is adható)
Feltétel: rendszeres óvodába járás.
Értékelés: még nincs
Monitorozás: folyik
Előzetes várakozások (óvodák, önkormányzatok és szülők – Autonómia Alapítvány
2009 és 2010 alapján):
Viselkedési hatás:
- az összeg a beiratkozást ösztönözheti. A folyamatos óvodába
járást: nem tudni.
- kevés ismeret a támogatásra jogosult szülők informáltságáról
és motiváltságáról
Kínálati oldal:
- kérdéses, hogy vannak-e elégséges számban fölös férőhelyek olyan
(kisebb) településeken, ahol magas a HHH gyerekek száma.
Adminisztráció:
- a szülői iskolai végzettség önkormányzatonként eltérő értelmezése
- beteges gyermekek egyenlőtlen kezelése
CCT Magyarországon (3) Etnikai
és/vagy szociális ösztöndíjak?
Etnikai alapú ösztöndíj
„Macika-ösztöndíj” (Magyarországi Cigányokért Közalapítvány)
Működés: 90-es évek óta
Célcsoport: roma tanulók
Cél: 7-8. osztályosok középiskolába, középiskolások érettségihez, szakmához vagy
felsőoktatásba, felsőfokú hallgatókat diplomához segíteni
Pénzen kívül szolgáltatás: nincs
Összegek (2009): évi 30e Ft, 40e Ft, 90e Ft
Méretek: 14ezer diák, kb. félmilliárd Ft (2009)
Szociális alapú ösztöndíj
Útravaló
Működés: 2005 óta
Célcsoport: hátrányos helyzetű (roma és nem roma) tanulók
Cél: az általános iskola felső tagozattól az egyetemistákig minél tovább benntartani
az iskolában a gyermekeket
Méretek (2005/2006): 19 ezer diák, össz 2.2 Mrd Ft
Pénzen kívüli szolgáltatás: mentortanár szerepe (őt is
premizálja a program)
CCT Magyarországon (4) Etnikai
és/vagy szociális ösztöndíjak?
Összehasonlító értékelés (TÁRKI 2006-2007. SZMM számára)
– Macika: csak anyagiakban segít, tanulásban nem támogat és
nem ösztönöz (nagyon alacsony tanulmányi eredményt ír elő)
– Útravaló (az első év, 2005/2006 alapján): a mentortanár
alkalmazása és a tanuló eredményességéhez kötött premizálása
javítja a hatékonyságot és magas arányban megtalálja a roma
diákokat (kb 50%)
Az újabb program (Útravaló) ismertsége nem mindenütt kielégítő, részben az
etnikailag meghatározott programnak kényelmi előnyei vannak
Visszaélésre utaló jelek (Útravaló):
» Ha a diák és a tanár nem is ismerik egymást a
programértékeléskor…
» Mentortanárok „értékelési kartellje” egymás diákjainak kedvező
értékelésére
» HH vidéken a tanárok „lefölözik” a könnyebben mentorálható
eseteket (ez sok esetben etnikai diszkriminációhoz vezet),
» az alulinformáltak sokszor kimaradnak
Mely hazai területeken vannak problémák a
humántőke-felhalmozásban?
• Egészségügyi viselkedés a terhesség alatt és a szülés utáni
időszakban
• Relatíve még mindig magas csecsemőhalandóság
• Alacsony születési súly relatíve magas aránya
• Egészségügyi viselkedés felnőttkorban:
szűrővizsgálatokon való részvétel
• Részvétel kora gyermekkori fejlesztőprogramokban
• Óvodai részvétel
• társadalmi státus szerint
• Továbbtanulás érettségit adó iskolatípusban
• lemorzsolódás
• Általános iskolai teljesítmény javíthatósága
• PISA-tesztek eredményei, szülők iskolai végzettsége szerint
• Felnőttkori készségfejlesztés
• nyelvtudás
• számítógép-használat
Az alacsony humántőke-felhalmozás
lehetséges okai
és társadalompolitikai válaszok
• Kínálati oldal:
• az intézmények nehezen hozzáférhetőek, alacsony minőségű
szolgáltatást nyújtanak: az intézményrendszer fejlesztése szükséges
• Keresleti oldal:
• alacsony jövedelműek számára a humántőke-felhalmozás költségei
túl magasak: jövedelem-transzfer (CT) ajánlott
• az emberek rosszul informáltak a humántőke felhalmozás hozamaival
kapcsolatban: feltételes jövedelem-transzfer (CCT) ajánlott
• motivációs probléma: CCT ajánlott
Dilemmák: CT vagy CCT?
Készpénztranszfer (CT) Feltételes készpénztranszfer (CCT)
•
•
•
•
•
•
Jelleg: a fogyasztási
szempontok dominálnak
Elsődleges cél:
jövedelempótlás,
szegénységenyhítés
Időtáv: rövid
Kliens preferenciái: semleges
Célcsoport kijelölése:
szükséges
Politikai-gazdaságtani
szempontok:
• állam-kliens viszony:
passzív
• kevésbé kitett a politikaideológia vitáknak
•
•
•
•
•
•
Jelleg: kombinált fogyasztási és a
beruházási szempontok
Elsődleges cél: kimenetek javítása
Időtáv: közép- és hosszú
Kliens preferenciái: közösségi
preferenciákat érvényesít
(hatékonyság)
Célcsoport kijelölése: szükséges
Politikai-gazdaságtani érvek:
• állam-kliens viszony:
szerződéses (felelősség és
kooperáció)
• közép- és hosszú távon a felnőtt
népesség jóléti ellátásoktól való
függésének csökkentése
• az újraelosztás legitimálása a
jóléti rendszer finanszírozói felé
A hazai környezet egyéb sajátosságai
•
Kétszintű szociális ellátórendszer:
központi kormányzat és az önkormányzatok
•
Ellenérdekeltségek az érintett szakterületeken
•
Rossz tapasztalatok az adminisztratív hatékonysággal (a programelőkészítés, az implementálás és a program-követés terén)
•
Rendszerezett adatinfrastruktúra hiánya: adatrendszerek nincsenek
összekapcsolva vagy nincs is adatgyűjtés
•
Kutatási eredmények hiánya
• motivációk erőssége
• a jövő diszkontálása
• továbbtanulás hozadékának értékelése
• a családi, társadalmi környezet szerepe
A programtervezés további dilemmái (1)
• Új program bevezetése vagy a meglévő transzferek átalakítása
– érvek az új program mellett
• létező juttatások megvonása problematikus lehet (szakmai
és politikai szempontból is)
• új programok bevezetése nagyobb támogatásra számíthat az
érdekeltek körében és pozitív ösztönző, szemben a
(részleges) visszavonás negatív ösztönzésével („büntetés”)
– ellenérvek az új programmal szemben: pótlólagos forrás-igény
(fenntartható) kiegészítő programokra
• Célcsoport kijelölése
– mi a jó ismérv?: jövedelem, terület/térség, etnikai hovatartozás,
jóléti kliens státus (létező ellátás igénybevétele)?
A programtervezés további dilemmái (2)
• Előkészítés: igények, humán és fizikai infrastruktúra felmérése,
nemzetközi tapasztalatok, költség-haszon elemzés,
implementálási stratégia
• Kínálat megteremtése
• egészségügy: infrastruktúra
• oktatás: minőségi kínálat és a kínálat oldali kiszorítási
mechanizmusok megszüntetése
• a feltételes transzferek bevezetése önmagában kikényszeríthet
ilyen irányú fejlesztéseket
• DE: a kínálat hiánya akadálya lehet a hatékonyságnak
• Felkészítés, támogatás a résztvevőknek (fenntartók,
szakemberek)
• Országos program vagy kis lépésekben, pilot projektek, pl.
területi jelleggel
www.tarki.hu