Transcript IEF - Cippec

“ FEDERALISMO FISCAL EN ESPAÑA Y ARGENTINA: EXPERIENCIAS Y IEF
ANÁLISIS COMPARADO”
COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS EN ARGENTINA Y
PROPUESTA DE ARREGLOS FISCALES INTERJURISDICCIONALES
Ernesto Rezk
Vanina Ricca
Ginette Lafit
Instituto de Economía y Finanzas
Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de Córdoba (Argentina)
13º Seminario de Federalismo Fiscal en conmemoración del
Bicentenariode la Argentina, 1810-2010
Buenos Aires, 26 de Agosto de 2010
1
IEF
Estructura del trabajo
1. Objetivos generales de la investigación.
2. Marco Teórico
3. Régimen de Coparticipación Federal, Ley 23.548.
4. Otros Recursos de Origen Nacional.
5. Diagnóstico y Propuestas de Reforma.
6. Conclusiones
2
IEF
OBJETIVOS
• Efectuar una revisión crítica de la actual normativa
sobre arreglos fiscales interjurisdiccionales en Argentina.
• Verificar la evolución y comportamiento
distribución primaria, desde la década del 90
de
la
• Identificar disposiciones o modificaciones que
obstaculizaron el funcionamiento del Régimen Argentino
de Coparticipación y provocaron la disminución de la
masa coparticipable y de la participación porcentual de
las provincias en la distribución primaria.
• Efectuar propuestas para un futuro sistema de arreglos
fiscales interjurisccionales en la República Argentina.
3
IEF
Centralización vs. Descentralización
Fuente: Elaboración Propia.
4
IEF
Caso de las Transferencias de Libre
Disponibilidad
$
Y1
Y’0
Y0
c
U1
a
Y2
b
U’1
U0
Q
0
Q0
Q1
P0
P’0
Fuente: Elaboración Propia.
5
IEF
Caso de las Transferencias
Condicionadas Simples
$
Y1
Y’0
Y0
a
Y2
b
U
c
d
U0
“Flypaper”
P0
0
Qa
Q0
P’0
Q
Q1
Fuente: Elaboración Propia.
6
ESTRUCTURA DEL SISTEMA FEDERAL ARGENTINO:
Recursos de Origen Nacional Percibidos por las Provincias
IEF
Sistema de Coparticipación Federal, Ley 23.548
Fondos con Asignación
Específica
Otros Recursos de Origen Nacional
Transferencias de Libre
Disponibilidad
Otros Instrumentos de
Financiación
7
IEF
SISTEMA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL
LEY 23.548
8
Distribución Primaria
IEF
•42,34%.A la Nación.
•54,66%.A Provincias.
•2%. Al recupero del nivel relativo de Neuquén,
Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz
•1%. Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias (A.T.N.)
Decreto 2456/90
Decreto 702/99
Decreto 705/03
Incorporación de Tierra del Fuego a la Distribución Primaria
Incorporación de CABA a la Distribución Primaria
•57,36 % a las Provincias ( incluyendo
a Tierra del Fuego)
•40,24 % al Tesoro Nacional
•1% Fondo ATN
•1,4% a CABA
9
Modificaciones a la Ley 23.548
IEF
Períodos de análisis
•Primer Periodo: 1988 a Agosto de 1992
•Segundo período: Agosto de 1992 a mediados de 1994
•Tercer periodo: La reforma de la Constitución Nacional
•Cuarto Periodo. Ultimas modificaciones
10
IEF
Primer Período
Desde la entrada en vigencia de la Ley 23.548 (01/01/88) hasta agosto de 1992: período de
modificación del régimen de leyes que afectaban el reparto de impuestos específicos, o
transfirieron servicios a las Provincias.
Modificación en el reparto de tributos específicos
Impuesto al Valor Agregado: 11% se destina a financiar el Sistema de Seguridad Social.
El 89% restante del impuesto se distribuía según el régimen de la Ley 23.548.
Impuesto a las Ganancias:
•20% de la recaudación destinada directamente al Sistema de Seguridad Social.
•10% al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales del Conurbano Bonaerense.
•2% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
•4% entre todas las jurisdicciones según el Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas.
•64% restante de la recaudación se distribuiría según el régimen de la Ley 23.548.
Transferencia de servicios a las provincias
La transferencia de servicios educativos y de salud a las Provincias se
implementó a través de las leyes 24.049 y 24.061, sancionadas en 1992 y del
Decreto 964/92
11
IEF
Segundo Período
Este período se caracteriza por la suscripción de Acuerdos o Pactos entre la Nación y las
Provincias
Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Ley 24.130)
•Financiamiento del Sistema previsional Nacional y otros gastos operativos,
afectándose a éste fin el 15% de la masa coparticipable.
•Creación del Fondo Compensador de Desequilibrios Provinciales por $ 43,8 millones
como suma fija mensual.
•La Nación garantizaba a las provincias un Ingreso Mensual Mínimo a distribuir según la
Ley 23.548 de $725 millones mensuales.
•Transferencia a las provincias en forma automática de los recursos financieros que
componían los fondos
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento
•Reforma Impositiva Provincial.
•Desregulación y reforma de los estados Provinciales
• Régimen de Coparticipación.
•Obligaciones Nacionales
12
IEF
Tercer Período
La reforma de la Constitución Nacional: 2º semestre de 1994 que si bien no modifica
directamente el régimen de coparticipación, condiciona el curso futuro de los
acontecimientos en la materia.
En 1994 se incorporó a la letra de la Constitución Argentina el régimen de Coparticipación
(Artículo 75, Inciso Segundo y Tercero), estableciendo los criterios para la sanción de la Ley
Convenio y estableciendo la necesidad de dictar una nueva ley de coparticipación antes de
1996.
•Inciso segundo: establece que las contribuciones indirectas y directas previstas, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. El
inciso en cuestión, además establece, que una Ley Convenio instituirá regímenes de
coparticipación de las contribuciones previstas.
•Inciso tercero: posibilita establecer y modificar asignaciones específicas de recursos
coparticipables.
Así, el régimen de coparticipación adquiere el rango de “Institución Constitucional”.
13
Cuarto Período
IEF
Últimas modificaciones: recoge las modificaciones al régimen de coparticipación de los últimos
años.
Aparición de las Asignaciones específicas.
•
Fondo especial para el equilibrio fiscal : 3% de la alícuota de IVA no es coparticipable.
•
Prórroga del Impuesto a las Ganancias.
•
Límite de hasta $650 millones anuales para el Fondo de Financiamiento del Conurbano
Bonaerense.
Nuevas Asignaciones Específica.
Cambio en el reparto del Impuesto a las Ganancias. Previo a todas las deducciones que se venían
efectuando sobre éste impuesto se detraerá una suma de $580 millones anuales.
Compromiso Federal (Ley 25.235)
•
Transferencia mínima mensual de $1.364 millones (2001).
•
Asignación específica de una suma única y global anual equivalente a $1.350 millones (2000).
14
IEF
Cuarto Período (continuación)
Acuerdo Nación – Provincias sobre la relación financiera y bases de un Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos.
•Impuesto a los Débitos y Créditos: 30% a masa coparticipable y 70% al Tesoro Nacional a
fin de financiar la Emergencia Pública.
•Federalización de las deudas provinciales, la Nación garantizó que las mismas no
superaran el 15% de los recursos coparticipados para el pago de los servicios de las
deudas reestructuradas.
Ley de Educación (Ley 26.075)
Impuesto sobre los Débitos y Créditos Bancarios (Ley 26.180)
• El 30% a masa coparticipable y 70% al Tesoro Nacional a fin de consolidar la
sustentabilidad del Programa Fiscal y Económico.
15
IEF
16
IEF
Hechos Estilizados
17
IEF
Evolución Impuestos Coparticipados y Recaudación Total de Impuestos Coparticipables
(Millones de Pesos Constantes. Base 1999:100)
Brecha entre Impuestos Coparticipables y Ley 23.548
50.000
Evolución de Impuestos Coparticipables y Ley 23.548
40.000
30.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
20.000
10.000
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
2007
2006
2005
2004
2003
2003-2007:
31.6%
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1995-2001:
33.3%
2007
2006
1991
Coparticipación Real (Ley 23.548)
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1992
Total Recaudación de Impuestos Coparticipables
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
Participación de Ley 23.548 en
Total de Impuestos Coparticipables
Fuente: IEF sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias
18
Los Impuestos Coparticipables han mostrado durante todo el periodo bajo análisis, una IEF
tendencia general de crecimiento
Evolución Impuestos Coparticipados
(Millones de Pesos Constantes. Base 1999:100)
Principales Impuestos Coparticipados
Total Impuestos Coparticipados
Tasa Promedio
2003-2007:
+ 21.5 %
70.000
60.000
Tasa Promedio
2003-2007
IVA: + 21.7%
Ganancias: + 28.3%
35.000
30.000
25.000
50.000
20.000
40.000
15.000
30.000
10.000
20.000
5.000
10.000
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
A las ganancias
IVA
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0
1992
1991
0
Gcia. Min. Presunta
Internos
Tras la recuperación económica post-devaluación, la recuperación en la recaudación de recursos
coparticipables estuvo fundamentalmente impulsada por el Impuesto al Valor Agregado y por el
Impuesto a las Ganancias
Fuente: IEF sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias
19
IEF
Respecto a la participación de los diferentes Impuestos Coparticipables sobre el Total
de Recursos a distribuir, claramente se destacan el Impuesto al Valor Agregado y el
Impuesto a las Ganancias como los relativamente más importantes.
Total Impuestos Coparticipables sobre
Recaudación Tributaria Neta(*)
Participación de principales Impuestos Coparticipables
sobre Total de Recaudación a Coparticipar
1992:73%
0,80
Tasas Promedios
2003-2007
IVA :48%
Ganancias: 32%
1999:61%
0,70
0,60
Tasa Promedio
2001-2003 : 70%
0,9
0,8
0,7
0,5
Fuente: IEF sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias
(*) Recaudación Tributaria Neta de Contribuciones al Sistema de Seguridad Social
20
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0
1992
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2000
2001
Gcia. Min. P resunta
1999:27%
Internos
0,1
1991
A las ganancias
IVA
Debitos y C reditos Bancarios
1999
1998
1997
1996
0,2
1995
0,00
1994
0,3
1993
0,10
1992
0,4
1991
0,20
1995
1992:13%
0,30
Tasa Promedio
2004-2007:76.4%
Tasa Promedio
1992-2000 :77.8%
0,6
1999:27%
1994
0,40
1993
0,50
IEF
Impacto del Régimen de Coparticipación Federal
de Impuestos sobre la Financiación Subnacional
21
IEF
Coparticipación Potencial y Observada: participaciones respectivas
sobre el total de recursos Coparticipables
0,70
Años
Coparticipación
Potencial Pura
Coparticipación
Potencial
Coparticipación
Real
1992
0.5736
0.4133
0.4593
1993
0.5736
0.3496
0.3572
1994
0.5736
0.3502
0.3479
1995
0.5736
0.3234
0.3131
1996
0.5736
0.3255
0.3200
1997
0.5736
0.3391
0.3290
1998
0.5736
0.3407
0.3340
1999
0.5736
0.3400
0.3368
2000
0.5736
0.3408
0.3262
2001
0.5736
0.3320
0.3361
2002
0.5736
0.3274
0.2776
2003
0.5736
0.3307
0.2868
2004
0.5736
0.3443
0.3053
2005
0.5736
0.3470
0.3159
2006
0.5736
0.3470
0.3126
2007
0.5736
0.3470
0.3185
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
0,00
Coparticipación Potencial Pura
Coparticipación Potencial
Coparticipación Real
De los datos se observa que durante la década de los
noventa, no existen diferencias significativas entre los
valores estimados y los efectivamente percibidos por
las provincias. No obstante, durante los años 20012007 los recursos coparticipados se han visto
deteriorados respecto de lo que deberían recibir las
provincias en función al marco legal, dando lugar a una
marcada divergencia
Fuente: IEF sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias .
22
Coparticipación Real
Coparticipación Potencial
Simulación 1
2007
2006
IEF
2005
2004
2003
2002
2001
2006
2005
0.25
2004
0.2
2003
0.27
2002
0.25
2001
0.29
2000
0.3
1999
0.31
1998
0.35
1997
0.33
1996
0.4
1995
0.35
1994
0.45
1993
0.37
1992
0.5
2000
Coparticipación Potencial, Observada y Simulación 1:
Participaciones respectivas sobre el total de Recursos Coparticipables
Coparticipación Real
Coparticipación Potencial
Simulación 1
•Al simular que se coparticipa hacia el estado un 42.54% del 30 % del IDCB, se observa que durante
el periodo 2002-2007, la brecha entre lo que deberían recibir las provincias y lo que realmente reciben
en concepto de recursos coparticipados, se explica en gran parte, por la apropiación por parte del
Gobierno Nacional de un porcentaje sobre el IDCB que las provincias han interpretado que les
corresponde.
• Otra posible razón de la disminución de la coparticipación efectiva de recursos percibidos por las
Provincias a partir del año 2001, se encuentra asociada a la federalización de las deudas provinciales.
Fuente: IEF sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias .
23
IEF
Coparticipación Potencial, Observada y
Simulación 2: Participaciones respectivas sobre
el total de Recursos Coparticipables
Coparticipación Potencial, Observada y
Simulación 3: Participaciones respectivas sobre el
total de Recursos Coparticipables
0,50
0.5
0,45
0.45
0,40
0,35
0.4
0,30
0,25
0.35
0,20
0,15
0.3
0,10
0.25
0,05
En caso de que IDCB ingresa en su totalidad
a la masa coparticipable, sería de esperar
que a partir del año 2002 los ingresos
percibidos
por
las
Provincias
se
incrementaran notablemente.
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
Coparticipación Real
Coparticipación Potencial
Simualción 2
1992
0,00
0.2
Coparticipación Potencial
Coparticipación Real
Simulación 3
Al simular el comportamiento potencial de los
recursos coparticipados a las Provincias en caso
que se eliminara la detracción del 15% de la masa
coparticipable destinada a la ANSES se
incrementarían notoriamente los ingresos de libre
disponibilidad de las provincias, favoreciendo la
convergencia al 57.36 % establecido en la Ley
23.548.
Fuente: IEF sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias .
24
IEF
OTRAS TRANSFERENCIAS DE
RECURSOS DE ORIGEN NACIONAL
25
IEF
Fondos con Asignación Específica
26
•
Impuesto sobre los Combustibles
IEF
- FO.NA.VI
- Obras de Infraestructura
- Vialidad Provincial
- F.E.D.E.I.
•
Impuestos sobre la Energía Eléctrica
- F.E.D.E.I.
- Fondo para Compensar Tarifas Eléctricas
- Transferencias a Empresas de Energía Eléctrica.
•
Impuesto sobre los Activos. Fondo Educativo.
•
Impuesto sobre los Bienes Personales (Ley 23.966 )
•
Asignaciones Específicas de Impuesto Coparticipables
- Impuesto a las Ganancias: Necesidades Básicas Insatisfechas (4%)
- Transferencias de Servicios Educativos.
- IVA (Ley 23.966)
27
IEF
Transferencias de Libre Disponibilidad
28
IEF
•
•
Bienes Personales (Ley 24.699)
El 93,73% de la recaudación se distribuye según la Ley de Coparticipación Federal, pero
sin formar parte de los recursos coparticipables, por lo que no sufren las
detracciones del 15% con destino a la Seguridad Social y de la parte proporcional de
los 45,8 millones de pesos mensuales que se distribuye entre las provincias.
•
•
Régimen Simplificado de Pequeños Contribuyentes (Monotributo)
El 30% a las Provincias de acuerdo a la distribución secundaria prevista en la Ley 23.548 y
sus modificatorias.
•
•
Impuesto a las Ganancias
Ley 24.699: se detrae del total recaudado del Impuesto a las Ganancias una suma fija de
$580 millones anuales, de los cuales las Provincias recibirán una suma de $ 440 millones
anuales, siendo distribuída según los prorrateadores de la Distribución Secundaria de la
Ley 23.548.
•
Excedente de Conurbano Bonaerense: se detrae el 10% del Impuesto a las Ganancias de
los cuales $650 millones se transfieren a la Provincia de Buenos Aires, el excedente se
distribuye entre las Provincias según la Distribución Secundaria de la Ley 23.548.
•
Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales Ley 24.130
•
Cláusula de Garantía
•
Suma Fija Ley 24.621
29
IEF
Otros Instrumentos de Financiación
30
• 1999 (Ley 25.235 )
IEF
-El Gobierno Federal implementó un programa tendiente a posibilitar la extensión de los
plazos de la deuda y lograr tasas más convenientes para aquellas Provincias cuyas
dificultades lo justificaban.
-Se estableció que el Estado Nacional financiaría con recursos provenientes de Rentas
Generales los déficits globales de los sistemas previsionales Provinciales no transferidos
hasta el año 1999.
• 2000 (Ley 25.400 )
-En el artículo noveno del Pacto se permitió que las jurisdicciones Provinciales no
destinar a los fines específicos los fondos asignados por leyes especiales, hasta un 50%
del valor de los mismos.
-Estado Nacional podía cancelar cualquier otra obligación que tuviere con las
Jurisdicciones Provinciales a través de certificados de crédito con vencimiento
simultáneo al de las Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales (LECOP).
• 2002 (Ley 25.400 )
- Las Provincias podían encomendar al Estado Nacional la renegociación de sus deudas
públicas provinciales, de modo que se conviertan en títulos nacionales, siempre que las
jurisdicciones deudoras asuman con el Estado Nacional la deuda resultante de la
conversión y la garanticen con los recursos provenientes del presente régimen de
coparticipación federal de impuestos o el régimen que en el futuro lo reemplace.
31
IEF
Hechos Estilizados
32
IEF
Composición de los Tributos de Origen
Nacional
90
Evolución de Tributos de Origen Nacional según
componentes
(Miles de pesos constantes)
Años
Coparticipación
Ley 23.548
Otros Tributos de Origen
Nacional
Tributos de Origen
Nacional
1994
9.285.783
4.954.450
14.240.233
50
1995
8.219.514
5.156.031
13.375.545
40
1996
8.983.206
5.356.023
14.339.229
1997
10.113.441
6.046.059
16.159.499
1998
10.656.460
5.764.989
16.421.449
1999
10.475.624
5.841.423
16.317.047
2000
10.832.144
5.602.417
16.434.561
2001
9.646.382
6.107.665
15.754.047
2002
7.026.026
5.212.847
12.238.873
2003
9.324.529
4.958.188
14.282.717
2004
13.862.283
5.333.989
19.196.272
2005
15.788.054
5.590.233
21.378.287
2006
17.341.638
5.751.893
23.093.531
2007
21.068.103
6.316.154
27.384.257
80
70
60
30
20
10
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0
Coparticipación Ley 23.548
Otros de Origen Nacional
33
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
Evolución de Otros Tributos de Origen IEF
Nacional según componentes
(Miles de pesos constantes)
Composición de Otros Tributos de Origen
Nacional
Años
Fondos con Asignación
Específica
Transferencias de
Libre Disponibilidad
Otros Instrumentos de
financiación de las
Provincias
1994
3.975.309
813.644
165.497
1995
3.588.206
1.384.126
183.700
1996
4.014.900
1.262.590
78.533
40
1997
4.061.480
1.560.067
424.512
20
1998
3.991.419
1.643.635
129.935
0
1999
3.864.812
1.602.517
374.095
2000
3.985.737
1.603.791
12.889
2001
3.522.499
1.532.887
1.052.279
2002
2.366.128
1.169.690
1.677.029
2003
2.776.926
1.910.301
270.961
2004
2.820.629
2.286.934
226.427
2005
2.928.648
2.650.533
11.053
2006
2.942.576
2.800.177
9.140
2007
3.118.705
3.191.253
6.195
120
100
80
Transferencias de Libre Disponibilidad
Otros instrumentos de financiación de las Provincias
Fondos con Asignación Específica
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
60
34
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
Composición de Fondos con Asignación Específica
120
IEF
•Hasta el año 2001, los Fondos con mayor
participación
fueron
las
asignaciones
financiadas por el Impuesto a los Combustibles
(35.5% en promedio), Transferencias de
Servicios Educativos (33% en promedio) y el
Fondo
para
financiar
las
Obras
de
Infraestructura con recursos provenientes del
Impuesto a las Ganancias (24% en promedio).
Estas
participaciones
se
mantuvieron
relativamente constantes durante el período
considerado.
100
80
60
40
20
Impuesto a los Combustibles
Regimen de Energía Eléctrica
Activos
Bienes Personales-Ley 23.966
IVA -ley 23.966
Impuesto a las Ganancias-NBI
Transf. De Ss. Educativos
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0
•A partir del año 2002, las Transferencias de
Servicios Educativos y el Impuesto a los
Combustibles no solo verificaron una tendencia
decreciente en su participación (24% y 28% en
promedio respectivamente) sino en valores
absolutos, lo que fue compensado por el
incremento,
debido
a
la
recuperación
económica, del Impuesto al Valor Agregado y
del Impuesto a las Ganancias alcanzando en
promedio una participación del 5% y 35%
respectivamente.
35
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
Composición de Transferencias de Libre Disponibilidad
120
100
80
60
40
20
Bienes Personales- Ley 24.699
Impuesto a las Ganancias-Ley 24.699
Suma Fija Ley 24.621
Excedente de Conurbano Bonaerense
Monotributo
Fondo Ley 24.130
Cláusula de Garantía
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0
IEF
•La senda de crecimiento en valores absolutos
estuvo fundamentalmente impulsada por la
creación
del
Excedente
del
Conurbano
Bonaerense en el año 1996 y por la mejora
administrativa en la recaudación del Impuesto a
las Ganancias desde el año 1994, el cambio
legislativo respecto a la distribución del Impuesto
a los Bienes Personales (1996) y la sanción en
1998 del Régimen Simplificado de Pequeños
Contribuyentes. Así mismo, los componentes
previamente mencionados, han incrementado
durante los últimos años su importancia relativa
dentro de las Transferencias de Libre
Disponibilidad
• Las sumas fijas transferidas por las Leyes
24.130 y 24.699 han experimentado una
disminución relativa y absoluta debido a la
inflación post devaluación del peso en el año
2002
•En cuanto a las Cláusulas de Garantía, la Nación
garantizó un ingreso mensual mínimo de libre
disponibilidad proveniente de recursos del
régimen de la Ley 23.548 de $725 millones
mensuales, que a partir del año 1994, se elevó a
$740 millones, su vigencia se extendió hasta el
año 1996.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
36
Evolución de Otros Instrumentos de financiación de las Provincias
(En miles de pesos constantes)
Años
Otros instrumentos de
financiación de las
Provincias
1994
165.497
1995
183.700
1996
78.533
1.000
1997
424.512
800
1998
129.935
600
1999
374.095
400
2000
12.889
200
2001
1.052.279
0
2002
1.677.029
2003
270.961
2004
226.427
2005
11.053
2006
9.140
2007
6.195
1.800
1.600
1.400
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1.200
IEF
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
37
IEF
Fondos con Asignación Específica y Transferencias de Libre Disponibilidad como
porcentaje de la Coparticipación
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fondos con Asignación Específica
Transferencias de Libre Disponibilidad
Se observa una clara tendencia decreciente desde el año 1996 de los Fondos con Asignación
Específica respecto de los Recursos Coparticipables. Es de destacar, además que la evolución de
estos fondos mostró una continúa convergencia hacia la importancia relativa de las Transferencias de
Libre Disponibilidad respecto de los Fondos Coparticipados.
Lo anterior refleja la continua puja en la relación financiera Nación-Provincias, en la cual las
Provincias abogan por una mayor disponibilidad y flexibilidad en los fondos que perciben a través de
regímenes no reglados por la Ley 23.548.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal y además de la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
38
IEF
PROPUESTAS DE REFORMA
39
Coparticipación Federal de Impuestos: Diagnóstico
IEF
Desde el año 1992, mediante normativas de diversa índole, se introdujeron profundas
distorsiones al régimen de coparticipación:
• Importantes detracciones en la masa coparticipable: 36% sobre el Impuesto a las
Ganancias, 11% sobre el Impuesto al Valor Agregado, 15% de la masa coparticipable a fin de
financiar déficits previsionales.
•En materia de gastos, se ha producido una fuerte descentralización en las áreas educativas
y sanitarias a través de la transferencia de establecimientos hospitalarios y de educación
primaria y secundaria, para los cuales no se han contemplado recursos específicos para
atender al financiamiento de los servicios descentralizados, ni se han diseñado mecanismos
compensatorios previos a la transferencia de los mismos.
•Introducción de asignaciones específicas con carácter de coparticipables.
•Creación de nuevos tributos, cuya recaudación no se coparticipó, siendo éste el caso de
las retenciones a las exportaciones, o bien que se coparticipan en escasa proporción, como es
el caso del Impuesto a los Débitos y Créditos en Cuentas Corrientes Bancarias.
•Permanente incumplimiento de la garantía establecida en el artículo séptimo de la Ley
23.548, el cuál establece que el monto a distribuir a las provincias no puede ser inferior al 34 %
de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central. El
incumplimiento de esta garantía ha significado una importante resignación de recursos desde de
las Provincias hacia la Nación.
40
Coparticipación Federal de Impuestos: Diagnóstico
IEF
• Distribución Secundaria
La Ley 20.221 del año 1973 establecía prorratedores entre las Provincias basados en
indicadores objetivos (población, grado de desarrollo, densidad poblacional. Estos coeficientes
incorporaban un importante grado de redistribución entre las Provincias.
La Ley 23.548 incluyó coeficientes fijos que reflejaban el reparto durante el período de transición
1985-1987.
•Fondos con Asignación Específica
Los Fondos responden a una Relación de Agencia con el Gobierno Nacional como principal y
éstas últimas como agentes.
•Transferencias de Libre Disponibilidad.
Las Transferencias de Libre Disponibilidad se acrecentaron durante los últimos años de forma
concomitante con el reclamo de las Provincias por una mayor percepción de fondos de libre
disponibilidad.
•Otros Instrumentos de Financiación de las Provincias.
Las Provincias recurrieron, durante el período 1994-2007, a la negociación de las deudas
Provinciales y los Déficits de las Cajas Previsionales Provinciales. En consecuencia, esto
permitió que los recursos de origen nacional percibidos por las Provincias no experimentaran
una fuerte caída durante los años de crisis económica.
41
Propuesta de Arreglos Fiscales Interjurisdiccionales
•
Mantener transitoriamente, para la masa coparticipable actual, los porcentajes de
Distribución Secundaria de la Ley 23548.
•
Transformar el resto de la transferencias federales (incluídos fondos) en Otras
Transferencias.
•
Reintroducir el principio devolutivo en Distribución Secundaria, asignando 65% de Otras
Transferencias en función de la población provincial.
•
Reintroducir criterios de eficiencia en Distribución Secundaria, asignando 20% de Otras
Transferencias en relación inversa al empleo público.
•
Introducir principios de equidad en Distribución Secundaria, asignando hasta 15% de Otras
Transferencias para nivelar deficiencias en recaudación potencial per cápita provincial
(modelo canadiense).
•
Crear transferencias horizontales que atenuen los desequilibrios, vía aportes de provincias
ganadoras en la Distribución Secundaria en relación a valores referenciales (benchmark).
•
Introducir criterios de nivelación horizontal para compensar parcialmente los desequilibrios
fiscales horizontales de las provincias perdedoras (vía el aporte de las ganadoras).
IEF
42
IEF
CONCLUSIONES
43
IEF
Conclusiones
• Argentina tiene pendiente la promulgación del Sistema de Coparticipación
Federal, el cual se previó en la Reforma Constitucional de 1994.
• Los grandes impuestos que componen la masa de recursos a coparticipar son el
Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Ganancias.
• Las Provincias fueron perdiendo participación relativa en la masa de recursos
coparticipables efectiva, debido a diversas detracciones (Sistema de Seguridad
Social) y a la introducción de impuestos que no se coparticipan plenamente
(Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios). Asimismo, después de la crisis del
2001 se incorporaron impuestos (Derechos de Exportación) que no se
coparticipan.
• Existen Otros Impuesto de Origen Nacional que se transfieren a las Provincias,
sin formar parte de la Coparticipación, que están compuestos por Transferencias
de Libre Disponibilidad y Fondos con Asignación Específica.
• Los Otros Impuestos de Origen Nacional fueron perdiendo posición relativa
durante el período bajo análisis.
44
IEF
Conclusiones (Continuación)
• Últimamente tomaron preeminencia las Transferencias de Libre Disponibilidad,
básicamente por la distribución del Impuesto a las Ganancias (Excedente del
Conurbano Bonaerense).
• Los Fondos con Asignación Específica (FO.NA.VI, Obras de Infraestructura,
Vialidad Provincial, F.E.D.E.I., entre otros) que se derivan principalmente del
Impuesto a los Combustibles, explican su retroceso relativo por la congelación del
precio de los combustibles.
• La Distribución Secundaria actual no esta basada en creterios objetivos de
reparto, sino en una solución política en el año 1988.
• Una nueva Ley de Coparticipación no solamente deberá tomar en cuenta la
Distribución Primaria (desequilibrio vertical) sino también la Distribución
Secundaria (desequilibrio horizontal).
45
IEF
Muchas Gracias
46