Transcript Le contrôle interne

Rencontre des cadres dirigeants
de la fonction publique libanaise
Les finances publiques, outil de modernisation
et de performance de l’Etat
Frank MORDACQ
Beyrouth – Mars 2013
5ème session
Le contrôle des finances publiques
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I. Quelques notions de base sur le contrôle
Trois grandes fonctions (référentiel européen et anglo-saxon)
 Le contrôle interne («(financial) management and control
system»)
 L’audit interne («internal audit»)
L’inspection (lutte contre la fraude) : contrôle externe
Les 3 = PIFC «public internal financial control»
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1. Le contrôle interne
Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs choisis
par l’encadrement et mis en œuvre par les responsables
de tout niveau pour maîtriser le fonctionnement de leurs
activités. Ces dispositifs sont destinés à fournir une
assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de
l’organisation et des managers sont responsables.
Le contrôle interne est l’ensemble des moyens (quels qu’ils
soient) utilisés par la gestion elle-même (interne) pour
s’assurer de la maîtrise (control) de son fonctionnement en
vue de réaliser ses objectifs : «maîtrise de la gestion»
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Le référentiel international du COSO
Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission
Treadway est un groupe de réflexion constitué aux Etats-Unis.
Ce groupe a développé un référentiel méthodologique
d’analyse du contrôle interne, dénommé “le COSO” publié en
1992.
Le C.O.S.O. structure l’analyse du contrôle interne selon cinq
composantes :
 L’environnement de contrôle,
 L’évaluation des risques,
 Les activités de contrôle, c’est-à-dire
la définition des mesures de contrôle
interne
 L’information et la communication
 Le pilotage (du contrôle interne).
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Le contrôle interne (maîtrise de la gestion)
Les moyens :
 Les procédures (et documents écrits de travail)
 Les systèmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilité, la
trésorerie …
 Les contrôles eux-mêmes : contrôle ex ante ou ex post
Deux domaines :
 Le champ financier : budgétaire et comptable
 Le champ gestionnaire : dont le « contrôle de gestion »
Les objectifs :
 La maîtrise des activités
 La gestion des risques
 La performance (efficacité, efficience)
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Contrôle interne de gestion et contrôle interne
financier (budgétaire et comptable)
OBJECTIFS
Besoins
Stratégie
Programmes
opérationnels
Elaboration
du budget
et mise à
disposition
des crédits
Engagement
des
dépenses
Contrôle interne
financier
Exécution
des
dépenses
Réalisations
Résultats
Impacts
Contrôle interne
comptable
CONTRÔLE INTERNE
Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ
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Un exemple : l’organisation des tâches
 La séparation des tâches, le contrôle mutuel, la
supervision, des règles de rotation sur les fonctions
sensibles sont des mesures de contrôle d’ordre
organisationnel souvent utilisées pour garantir la sécurité
dans le maniement des fonds publics.
 Elles sont intégrées aux procédures par tous les agents
(du manager aux agents d’exécution)
 Le risque “0” n’existe pas. L’enjeu de cette démarche est
donc de trouver un équilibre entre le besoin de sécurité
et une gestion efficiente des moyens dont disposent les
managers publics.
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2. L’audit interne
La définition de l’audit
«L’audit interne est une activité indépendante et objective
qui donne à une organisation une assurance sur le degré de
maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les
améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide
cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par
une approche systématique et méthodique, ses processus
de management des risques, de contrôle, et de pilotage, et en
faisant des propositions pour renforcer leur efficacité».
Définition de l’IFACI (institut français de l’audit et du contrôle
interne)
«Audit is not control».
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Le champ d’intervention de l’audit
 Les natures d’audits internes
 Audit de régularité (ou de conformité)
 Audit de système (efficacité du contrôle interne)
 Audit de performance (appréciation des résultats,
efficacité, efficience)
 Plusieurs champs audités : informatique, budgétaire,
comptable, gestion des RH, sécurité, etc…
 Un audit très spécifique : l’audit financier (qui est un audit
de régularité) = certification des comptes : AUDIT
EXTERNE
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En résumé : les trois types de contrôle
Inspection
Audit
Contrôle interne
1. Périodicité
Ponctuelle, voire
improviste (secret)
Périodique et
systématique
(plan accepté)
Permanente
2. Position
Extérieure au service,
voire supérieure
Interne
Intégrée
Système
Résultats
Gestion
Risques
4. But
(préoccupation
majeure)
Opérations
Personnes
La régularité
(voire découvrir des
irrégularités)
Efficacité
Maîtrise
5. Méthodologie
Guides
Standards
Référentiels de Cl
(piste d’audit)
6. Conséquences
Sanctions
Recommandations
Régularisations
(plan d’action)
7. Responsabilité
Garantie
Opinion
Assurance raisonnable
Accountability
8. Métiers
« Policier »
Consultant
Manager
3. Objet
Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ
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II. Les évolutions des contrôles avec la LOLF
 Passage d’un strict contrôle de régularité à un contrôle de
conformité et de performance
 Allégement des contrôles du ministère des finances et
développement des contrôles des ministères gestionnaires
Côté Finances :
 Un contrôle financier recentré sur le contrôle budgétaire
 Un contrôle de la dépense allégé
 L’établissement des référentiels du contrôle interne
Côté gestionnaires :
 La mise en place d’un contrôle de gestion et d’un contrôle interne
au sein de chaque ministère
 Le développement de l’audit interne
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1. Les contrôles du ministère des finances
L’organisation
 Le rôle central du ministère des finances/budget
 Une nouvelle organisation financière du contrôle au niveau
central : les contrôleurs budgétaires et comptables
ministériels (12 CBCM) – décret du 18 décembre 2005 :
 Le département de contrôle budgétaire (contrôle financier)
 Le département comptable (paye la dépense – tient la
comptabilité)
 L’organisation déconcentrée : le directeur régional ou
départemental des finances publiques (ex TPG) : fonction
de contrôleur financier, de payeur et de comptable
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Les missions du CBCM
La composante budgétaire
Les outils traditionnels de contrôle
 Le contrôle des textes : contrôle préalable des textes qui sont à
l’origine de la dépense : fonction publique (recrutements,
promotions), prestations sociales : rôle de la DB et du CBCM
 Le contrôle des crédits : mise en réserve / annulations /
transferts et virements / reports : rôle de la DB et du CBCM
 Le contrôle de l’exécution de la dépense : s’assurer d’une
consommation des crédits et des emplois en gestion conforme à
la programmation : rôle du CBCM
 Le contrôle des actes d’engagement : s’assurer de la
compatibilité des engagements juridiques à enjeux avec le
respect de l’exécution : rôle du CBCM
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L’évolution du cadre juridique
 Le contrôle financier instauré par la loi du 10 août 1922 :
un contrôle administratif préalable exercé avant les phases
d’engagement et d’ordonnancement des dépenses de l’Etat
 L’impact de la LOLF et des systèmes d’information
conduisent à rénover en profondeur le contrôle budgétaire
par le décret du 27 janvier 2005
 Le contrôle budgétaire est conforté par le nouveau décret
sur la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)
du 7 novembre 2012
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Les mission du contrôle budgétaire
 Le contrôle budgétaire est exercé, sous l’autorité du
ministre chargé du budget, par un contrôleur budgétaire
 Ce contrôle porte sur l’exécution des lois de finances et a
pour objet d’apprécier le caractère soutenable de la
programmation et de la gestion en cours, au regard des
autorisations budgétaires, ainsi que la qualité de la
comptabilité budgétaire.
 Il concourt, à ce titre, à l’identification et à la prévention
des risques encourus, ainsi qu’à l’analyse de facteurs
explicatifs de la dépense et du coût des politiques
publiques.
A. Le contrôle de la programmation
B. Le contrôle des actes d’engagement
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A. Le ministère établit la programmation budgétaire
qui est soumise au contrôleur budgétaire
Une projection chiffrée des activités mises en œuvre
par les services de l’Etat
 Elle met en adéquation l’activité prévisionnelle des services avec
les crédits et les emplois notifiés et attendus
 Elle est présentée par programme et déclinée par BOP
 Elle est établie par les responsables de programme et validée par
la DAF
 Elle «doit être soutenable» au regard de la LFI et de la loi de
programmation des finances publiques
 Elle est établie pour deux ans au moins dans Chorus
 Elle est accompagnée d’une prévision des principaux actes de
gestion de l’année
 Il est rendu compte de son exécution en cours de gestion
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Les modalités du contrôle de la soutenabilité de
la programmation budgétaire
 Le contrôle de la mise en place des ressources disponibles
 Visa avant le début de la gestion d’un document de répartition initiale des
crédits et des emplois, le DRICE, pour vérifier la mise en place des emplois
et des crédits (LFI, réserve de précaution, reports), répartition par programme
 Le contrôle de la programmation des crédits par activité
 Avis sur les programmes et les budgets opérationnels de programme (BOP)
entre lesquels sont répartis les crédits
 Visa spécifique d’un document prévisionnel de gestion sur les emplois et les
crédits de personnel (DPG-ECP) : flux d’entrées et de sorties et
consommation des crédits et emplois
 Le suivi de l’exécution budgétaire




Compte-rendu 2 fois par an (fin mai, fin août) et analyse avec le CBCM
Actualisation de la programmation, prévision d’exécution
Mesures correctrice demandées si dépassement
Reporting auprès de la direction du budget pour la prévision d’exécution
globale
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B. Les modalités du contrôle budgétaire des actes
 Le contrôle des actes d’engagement juridiques
 Abandon de tout contrôle de régularité sauf pour les dépenses de
personnel
 Vérification de la disponibilité des crédits (AE/CP), de la correcte
imputation budgétaire (ex.: T3/T5) et de la conformité à la
programmation
 Un contrôle adapté et modulé en fonction des enjeux et aux
risques (délai de 15 jours)
 Visa exhaustif sur les recrutements et promotions
 Visa sélectif sur les autres dépenses en fonction d’un seuil (fixé par
arrêté pour chaque ministère pour les affectations (investissements) et
engagements)
 En cas de refus de visa, passé outre délivré par le ministre du budget
 Le contrôle a posteriori : par échantillonnage sur les actes non
soumis aux visas/avis
 Les analyses de circuits et procédures
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La réalité du contrôle des engagements juridiques
 Compétence de droit commun des gestionnaires : déclinaison du
principe de responsabilité promu par la LOLF
 Un champ fortement restreint : environ 10% des actes (pour environ 80%
des enjeux)
 La prépondérance du visa des actes de personnel
 La suppression du contrôle juridique ne concerne pas les actes de
gestion du personnel compte tenu du poids du titre 2 (41% du budget) et
un motif technique (difficulté à distinguer les questions juridiques et
budgétaires en la matière)
 La sélectivité du visa est organisée dans chaque ministère par arrêté qui
fixe des critères de sélectivité : la catégorie d’actes et des seuils
financiers à l’intérieur d’une fourchette définie par le CBCM
 Les règles sont identiques au niveau central et déconcentré
 Ce qui reste constant : la très faible proportion de refus définitifs de
visas
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Une nouvelle évolution des modalités de contrôle?
Des dispositions spécifiques du décret GBCP sur
l’évolution possible des modalités de contrôle après
évaluation
 Le dispositif de contrôle interne budgétaire fait l’objet d’une
évaluation annuelle par le CBCM au regard notamment
des résultats de l’audit interne.
 En fonction des résultats de l’évaluation, tout ou partie des
visas ou avis prévus peuvent être suspendus, pour une
durée déterminée, par arrêté du ministre chargé du budget.
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2. La composante comptable
La modernisation de la chaîne de la dépense
 La LOLF (art.31) : «Les comptables publics chargés de la tenue et de
l’établissement des comptes de l’Etat veillent au respect des principes et
règles […]. Ils s’assurent notamment de la sincérité des enregistrements
comptables et du respect des procédures».
 Le nouveau décret GBCP réaffirme et modernise le rôle du comptable
public
 Le déploiement de Chorus, volet applicatif de cette modernisation
 L’allègement des contrôles comptables
 La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable
 L’exigence de qualité comptable et le rôle central de la Cour des
Comptes, certificateur des comptes
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Les principes et les règles de la comptabilité
publique dans la gestion publique
 Le décret GBCP réaffirme les principes fondamentaux de la
comptabilité publique qui s’imposent à l’ensemble des entités
APU :
 séparation ordonnateur/comptable, responsabilité personnelle du comptable
public, unité de caisse et de trésorerie, règle du service fait, obligation de
dépôt des fonds au Trésor, missions traditionnelles du comptable : les articles
11 et 12 du décret de 1962 deviennent les articles 19 et 20 du décret de
2012.
 Une définition inédite de la comptabilité publique : une
comptabilité générale, une comptabilité budgétaire et selon les
besoins, une comptabilité analytique. L’Etat tient également une
comptabilité d’analyse des coûts.
 La comptabilité budgétaire est définie pour la première fois de
manière détaillée avec l’Etat avec la définition des affectations et
les engagements.
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Les principales évolutions comptables
 Mise à jour des catégories de comptables :





Contrôleurs budgétaires et comptables ministériels
Comptables déconcentrés (territoriaux ou fonctionnels)
Comptables des budgets annexes
Comptables des comptes spéciaux
Comptable centralisateur des comptes de l'Etat, responsable du CGE
 Actualisation du rôle du comptable : trois fonctions essentielles :
 Exécution des opérations prescrites par les ordonnateurs
 Garant de la qualité comptable
 Vecteur de valorisation des comptes
 Le rôle prépondérant du comptable public dans la tenue de la
comptabilité générale est réaffirmé.
 Les comptables publics de l’Etat et les agents comptables des organismes
soumis au titre III du décret GBCP peuvent prendre l’initiative de rectifier des
irrégularités comptables dans le cadre d'un dispositif de signalement et de
concertation avec l'ordonnateur
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L’allégement du contrôle du paiement de la dépense
 Les objectifs
 Responsabiliser l’ordonnateur
 Accélérer les délais de paiement
 L’esprit
 Proportionner les contrôles en fonction des risques et des
enjeux
 Le périmètre
 Les dépenses à faibles enjeux
 Les modalités
 Le contrôle hiérarchisé
 Le contrôle partenarial
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Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)
 Modulation :
 Des moments du contrôle : a priori et a posteriori
 Du champ du contrôle : exhaustif ou par sondage
 De l’intensité du contrôle : tout ou partie des contrôles réglementaires
 Une analyse du risque fondée sur la nature de la dépense, son
montant et la pratique des ordonnateurs
 Un plan de contrôle local
 Un échantillonnage de contrôle dans la limite maximum de 10 %
des montants pour les dépenses à faible risque
 Les anomalies détectées lors des contrôles sont analysées afin
d’évaluer le risque, de le caractériser (risque partenarial, erreurs
sur l’imputation comptable …) et de moduler le contrôle en
fonction de son évolution.
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Le service facturier : une nouvelle forme d’organisation
 Un centre de traitement et de paiement des factures placé sous
l’autorité du comptable
 En un point unique, ordonnateurs et comptables reçoivent les
factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent l’ensemble
des contrôles (rapprochement des 3 éléments : engagement –
service fait – facture) et mettent en paiement
 Application dans la moitié des administrations centrales
 Permet d’accélérer les délais de paiement des fournisseurs (fixé
par décret en 2008 à 30 jours)
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Le CBCM garant de la qualité comptable et acteur de
certification des comptes
 Comme comptable principal : applique l’article 31 et met en œuvre le
contrôle interne sur ses propres opérations
 Comme soutien du Ministère :




Sensibilisation, formation, information
Correspondant de la DGFiP auprès du Ministère
Assistance méthodologique à l’élaboration du plan d’action ministériel
Participation au déploiement du CIC (référentiels, outils, assistance)
 Comme garant de la qualité comptable ministérielle :






Interlocuteur de la Cour des comptes (NEC) et des corps de contrôle
Propose les thèmes d’audit comptable et suit leur mise en œuvre
Met en œuvre l’arrêté intermédiaire
Procède à des contrôles de cohérence
Centralise toutes les immobilisations mises en service
Interlocuteur de la DGFiP / Cour des comptes pour les réponses aux
observations finales (ROP) en liaison avec DAF
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III. Les contrôles des ministères gestionnaires
 Le développement du contrôle de gestion : «améliorer le
rapport entre les moyens engagés et l’activité ou bien avec les
résultats obtenus» («maîtrise de la gestion») (ministériel ou par
programme)
 Le renforcement du contrôle interne en matière financière :
 Conséquence de la réorganisation des ministères et de l’allégement
des contrôles financiers : structuration du contrôle interne
budgétaire et du contrôle interne comptable, comme corollaires
indispensables
 Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs formalisés et
permanents décidés par chaque ministre, mis en œuvre par les
responsables de tous les niveaux, sous la coordination du secrétaire
général du département ministériel, qui visent à maîtriser les risques
liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère (art.1 du décret
du 28 juin 2011).
 Les référentiels sont définis par le ministre du budget
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Un dispositif de contrôle interne comptable renforcé
La LOLF renforce l’exigence de contrôle interne comptable :
 les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner
une image fidèle de son patrimoine et de sa situation
financière  elle définit ainsi les principaux critères de qualité
comptable.
 les comptables publics doivent veiller au respect de ces critères
et ce sur l’ensemble de la procédure  Incluant les opérations
menées par les gestionnaires.
 la Cour des Comptes doit certifier les comptes de l’Etat
conformément aux normes comptables en vigueur.
 Une réserve générale de la Cour des Comptes dans son acte
de certification depuis les comptes 2006
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Le développement de l’audit interne au sein de l’Etat
 Gérer les risques : un enjeu essentiel de la gestion publique
financière
 L'administration française met en place un système cohérent de
l'audit interne en conformité avec les normes internationales.
 Renforcer le système de contrôle interne au sein de chaque ministère,
visant à assurer une gestion des risques concernant toutes les politiques
publiques : un comité de maîtrise des risques
 Organiser l’activité de l’audit interne au niveau ministériel avec, pour dans
chaque ministère : un comité d’audit interne et une mission ministérielle
d’audit interne.
 Un comité d’harmonisation d'audit interne (CHAI) pour assurer la
cohérence globale de la politique de l’Etat français d’audit interne et de sa
mise en œuvre
 Un décret et une circulaire du 28 juin 2011
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Le développement de l’audit interne
 L’audit interne est une activité exercée de manière
indépendante et objective qui donne à chaque ministre une
assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui
apporte ses conseils pour l’améliorer. L’audit interne s’assure
ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces (art.1
du décret du 28 juin 2011) .
 Activité menée par des équipes dédiées indépendantes (le plus
souvent des inspections) notamment pour évaluer la qualité du
contrôle interne + audit de performance
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Le comité ministériel d’audit interne
 Composition





Présidé par le ministre
Rôle et responsabilités dans le respect des meilleurs pratiques
internationales
Avec un nombre restreint de membres, dont le CBCM
Une majorité de membres externes ou sans responsabilité opérationnelle
interne
Pas de responsables opérationnels
 Rôle



Valide et suit le programme d’audit
S’assure du dispositif de contrôle interne et de maîtrise des risques
Garant de l’indépendance des auditeurs
 Mise en place

8 ministères sur 11 ont publié des textes fin 2012
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La mission ministérielle d’audit interne
 Coordination de la politique ministérielle d’audit interne sur tous
les métiers
 Rattachée au ministre
 Rapport au comité d’audit interne
 Dirigée par un responsable ministériel
 Développer le plan d’audit annuel basé sur le risque
 Performance et suivi des missions de certification et de conseil
 Développer les méthodes d’audit interne et de vérification
+
Définition et approbation d’une charte de l’audit interne en
conformité avec le cadre d’audit interne, approuvé par le comité
d’audit interne
34
Le comité d’harmonisation de l’audit interne
 Créé auprès du ministre en "charge de la réforme de l’Etat" :
 Composition : les chefs des services d’audit interne, les
représentants des directions de finances publiques, direction du
budget et des personnalités externes + 3 personnalités qualifiées
 1 IGF vice-président
 Développer le cadre de l’audit interne (incluant les standards) et
garantir sa mise en œuvre : un cadre de référence en cours
 Harmonisation des méthodes d’audit interne et dissémination des
bonnes pratiques
 Développer les méthodes d’audit en mettant l’accent sur les
processus communs
 Bilan annuel de la politique ministériel d’audit interne
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Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique
Les raisons de la réforme du décret de 1962 sur la comptabilité
publique
 Redéfinir la notion de comptabilité publique sur un périmètre élargi
 Regrouper le corpus des règles de contrôle budgétaire (décret 2005) et
comptable (décret 1962 rénové) dans un texte unique
 Traduire le "droit dérivé" de la LOLF (la structure budgétaire [BOP et UO /
RPROG, RBOP et RUO) et la programmation pluriannuelle des activités
 Prendre en compte la modernisation des processus et circuits financiers :
centres de services partagés, service facturier / redéfinir les différentes phases de
la dépense (ordonnancement, liquidation) et affermir les nouveaux modes de
contrôle (CHD)
 Instituer un contrôle interne budgétaire et comptable comme élément à part
entière de la gestion, sous la responsabilité des ordonnateurs, selon des
référentiels établis par le ministre chargé du budget + audit interne
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VI. Les contrôles externes
1. La Cour des Comptes
4 fonctions
 Juge :
 des comptes des comptables par la Cour elle-même
 des ordonnateurs par la CDBF (sauf ministres et élus locaux)
 Certificateur (auditeur externe) :
 des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale
 Examen de la gestion du bon emploi des fonds publics, pour
l'ensemble du secteur public : observations aux autorités (lettres, notes,
référés)
 Évaluation des politiques publiques :
 Rapports de la Cour des Comptes (projet de loi en cours)
 Rapports à la demande du Parlement dans le cadre de l'exécution de la loi de finances
*
+
*
*
Rapports spécifiques sur les finances publiques :
 Rapport préliminaire sur l'état des finances publiques (à l'occasion du DOFIPU)
 Rappel sur les résultats et la gestion budgétaire (avec la loi de règlement)
+
Rapport annuel au Président de la République
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2. Le Parlement : un contrôle de nature politique
 En amont : débat d'orientation des finances publiques (DOFIPU)
 Lors du débat budgétaire :
 Documents budgétaires (RAP et PAP)
 Gestionnaires parlementaires
 En cours de gestion :
 Pouvoirs généraux : commissions permanentes, d'enquête, mission
d'évaluation, questions écrites ou orales, contrôles sur pièces et sur place
 Pouvoirs ad hoc des commissions des finances : évaluations spécifiques (AN :
la MEC et la MECSS), tous renseignements et documents utiles, assistance
de la Cour des Comptes
 Communication, information préalable ou avis préalable sur les mouvements
de crédits
 A posteriori : les documents de la loi de règlement : rapports annuels de
performance, comptes rendus et rapports de la Cour, examen en
commission
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3. L’évaluation des politiques publiques
 Une notion plus large que le contrôle
 Champ plus vaste/vision transversale/éléments non financiers
 Définition
 «Evaluer une politique, c’est rechercher si les moyens
juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre
permettent de produire les effets attendus de cette politique et
d’atteindre les objectifs qui lui son assignés» (décret du
22 janvier 1990)
 Plusieurs conceptions
 Une vision quasi scientifique : «Conseil national de
l’évaluation»
 Une vision politique : un ministre en charge de l’évaluation
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L’évaluation des politiques publiques
 Des concepts différents
 Évaluation interne : les corps d’inspection ministériels ou
interministériels
 Évaluation externe : Parlement – Cour des Comptes
 Des évaluations privées : think tank
 Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : «Le Parlement
évalue les politiques publiques» et «peut se faire assister par
la Cour des Comptes»
 Mission d’évaluation (MEC) à l’Assemblée nationale
 Évaluation internationale
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