Transcript Schengen - Senioren-Universität

Seniorenuniversität Bern 2012
Die Schweiz im Schengenraum
Ass. Prof. Dr. Marion Panizzon
Universität Bern
1
Gegenstand der Vorlesung
>
>
Ziele & Entstehungsgeschichte von Schengen
Institutionelle Dimension
— Übernahme von Schengenrecht durch die Schweiz
— Organisation der Bundesverwaltung
>
Materiellrechtliche Dimensionen
— Abschaffung der Grenzkontrollen für Personen
— Visum(harmonisierung)
— Polizei- & Justizzusammenarbeit
>
>
Kosten/Nutzen-Analyse einer Schengenmitgliedschaft
Dublin (Eurodac) und Datenschutz
2
Ziele von Schengen/Dublin
1. Aufheben der Binnengrenzen zugunsten einer einzigen
Aussengrenze (Freizügigkeit)
2. Vereinheitlichte Visapolitik beim Kurzaufenthalt
3. Ausgleichsmassnahmen (flankierend) zur Gewährleistung der Sicherheit;
1.
2.
3.
4.
Kontrollen an den Aussengrenzen (FRONTEX)
grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit (SIS)
Rechtshilfe in Strafsachen (schwedische Initiative)
Bekämpfung der illegalen Migration (Biometrie, Rückführungen,
Waffen- und Drogenmissbrauch)
4. Koordination der Zuständigkeit für die Behandlung von
Asylgesuchen
3
Entstehungsgeschichte von Schengen
Völkerrechtliche Verträge
> Schengen-Übereinkommen (SUe) von 1985
betreffend Abbau von Kontrollen an
gemeinsamen Grenzen (Schengen I)
> Schengen-Durchführungsabkommen (SDÜ)
von 1990 zur Harmonisierung der Visumpolitik
(Schengen II)
— „Raum ohne Binnengrenzen“ ausserhalb des
Gemeinschaftsrechts, zwischen Belgien, Deutschland,
Frankreich, Luxemburg und Niederland
> Prümer Vertrag (justizielle Zusam-
menarbeit) von 2005 (Schengen III)
4
Entstehungsgeschichte von Schengen
Überführung ins EU-Recht
>
2. Okt. 1997: Überführung in EUV/EGV im Vertrag von
Amsterdam:
— Titel IV EUV (Dritter Pfeiler): polizeiliche und justizielle
Zusammenarbeit in Strafsachen
— Titel IV EGV (Visa, Asyl, Einwanderung) variable Geometrie
(UK/Irland excl; DK: nur völkerrechtlich)
>
1 Dez. 2009: Überführung in den Lisabonner Verfassungsvertrag: Art. 3:2 EUV
–
>
„Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in
dem — in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf
die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung
sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität — der freie
Personenverkehr gewährleistet ist.“
Folgen für die Schweiz: Übernahme von EU-Recht
5
Entstehungsgeschichte
EU-Sekundärrecht ersetzt SUe und SDÜ
>
Schengener Grenzkodex (SGK) vom 13.4.2006
— Verordnung (EG) des EP &Rates Nr. 562/2006 zur Zusammenarbeit der
Polizeibehörden, der Aufhebung und Wiedereinführung der Personenkontrollen
und der vereinheitlichten Ein-und Ausreiseverfahren
>
EU-Visakodex vom 5.4.2010
— Verordnung (EG) des EP & Rates Nr. 810/2009 vom 13.7. 2009 über den EGVisakodex der Gemeinschaft inkl Handbuch für die Bearbeitung von
Visanträgen und die Änderung von bereits erteilten Visa
>
EU-Visumsverordnung (EG) Nr. 539/2001
— zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim
Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie
der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit
sind
EU-Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische
Pässe und Reisedokumente
> Richtlinie 2008/115/EG über Rückführung illegal aufhältiger
Drittstaatsangehörige
>
6
Schweizer Mitgliedschaft in Schengen
>
>
>
>
>
Unterzeichung des Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA) am 26. Okt. 2004
Bundesversammlung genehmigt SAA am 17. Dez. 2004
als Teil der 7 bilateralen Abkommen II
Fakultatives Referendum 5. Juni 2005: SAA (& DAA)
knapp (56,3% Ja-Stimmen) angenommen
Inkrafttreten am 12.12.2008 (29.03.2009 für die
Flughäfen)
bis heute 137 Weiterentwicklungen übernommen (200419.9.2012)
7
Verlust direktdemokratischer Recht? Kein
oblig. Referendum
Fakultatives Referendum: Abstimmung über Vertrag und
Gesetzesänderung
1. Kritik der SVP, dass kein obligatorisches Referendum
— ABER: keine Verfassungsänderung & kein Beitritt zu
supranationaler Organisation
Keine Bindung der schweizerischen Gerichte an EuGH
2. Streitbeilegung durch GA
3. Kündigung möglich
1.
2. Kritik am Package-Deal: Einheit der Materie verletzt
— ABER: Vorteil des Package-Deals: Neutralisierung der Vor- und
Nachteile
8
3 Modelle der Übernahme von
Schengenrecht durch die Schweiz
>
Modell 1 –ohne rechtliche Verbindlichkeit: „Kenntnisnahme“
— Notenaustausch des Bundesrates oder des zuständigen
Departments gilt nicht als Staatsvertrag (25,6%).
>
Modell 2 –Rechte und Pflichten für die Schweiz
— Austausch von Noten zwischen der Schweiz und der EU, gilt als
internationaler Vertrag mit Kompetenz des Bundesrates
(56,4%).
>
Modell 3 –Rechte und Pflichten für die Schweiz
— Austausch von Noten zwischen der Schweiz und der EU gilt als
internationalen Vertrag mit Kompetenz der Bundesversammlung
(Referendumsmöglichkeit), maximale Frist von 2 Jahren (18%)
9
« Notifikation »/ Notenaustausch
EU informiert die Schweiz über das Inkrafttreten einer
Weiterentwicklung
> die Schweiz hat innert 30 Tagen über eine einseitige Erklärung
>
die Gutheissung der Weiterentwicklung der EU zu notifizieren;
— bei Referendum (2 Jahre)
>
Ablehnung der Übernahme
1. Suche der Vertragsparteien nach gemeinsamer Lösung
2. Zusätzlicher Konsultationsmechanismus auf ministerieller
Ebene zur Lösung
3. Kündigung
→ direktdemokratische Rechte inkl fak. Referendum
gewahrt
10
Rezeption des EG-Rechts ohne
Mitentscheidungsrecht?
Schengen-Weiterentwicklung werden im Konsens in
Ausschüssen der EU Kommission u Arbeitsgruppen des
EU Rats beschlossen
> Einsitz der CH in EU Arbeitsgruppen, „gestaltendes
Mitsprache“, aber kein Mitbestimmungsrecht
> Gemischter Ausschuss SAA darf nicht über
Weiterentwicklung bestimmen
>
> Integration der Schweiz in den Unionsrahmen?
11
Kein Verlust an Demokratie und
Souveränität?
1. keine automatische Anpassung/Nachführung
1. Schweiz ist nicht zur Übernahme aller Neuerungen verpflichtet
2. Künftige Rechtsakte unterliegen formell schweizerischen
Rechtssetzungsverfahren
–
politisch wenig Spielraum, von den EU Regelungen abzuweichen
2. Beizug von Experten aus der CH in EU Arbeitsgruppen
stärkt Einflussmöglichkeiten
3. keine automatisch Kündigung, sondern Konsultationsmechanismus
4. „variable“ Geometrie in Anbindung der Schweiz
12
Übernahme von Schengen Weiterentwicklungen durch Parlament (Modell 2)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Errichtung der IT-Agentur
biometrische Pässe & Ausländerausweise
Schengener Grenzkodex
Grenzschutzagentur FRONTEX & Soforteinsatzgruppen zur
Grenzsicherung RABIT
Schengener Informationssystem (SIS)
Informationsaustausch unter Strafverfolgungsbehörden
(«Schwedische Initiative»)
Aussengrenzenfonds
Waffenrecht
Visa Informationssystem (VIS)
Datenschutz im Rahmen der polizeilichen und justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen
Rückführungsverfahren
13
Einsitz in EU Arbeitsgruppen
15 Arbeitsgruppen auf Expertenebene, treffen sich
monatlich; Entscheid via Konsens
→ kein Stimm/Vetorecht der CH, sondern nur « decisionshaping » (Mitwirkungsrecht)
— Recht Anregungen zu geplanten Rechtsakte zu
machen
— Recht auf Unterrichtung über geplante Rechtsakte
> Akte wird den Hohen Beamten & Botschaftern
(COREPER) übermittelt
> Schlussentscheid: Minister im Rat für Justiz und Inneres
(JI) der EU
>
14
Schengen Raum
500 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern
500’000 illegal
27 Schengen Mitgliedstaaten
(30 Dublin)
Schengen Mitgliedstaaten
mit speziellem Status
Künftige Mitgliedstaaten
Bulgarien, Rumänien,
Zypern
Assoziierte Staaten
15
Materiellrechtliche Dimension von
Schengen
> Grenze
— Abschaffung der systematischen Personengrenzkontrollen an
Binnengrenzen für Schengen und Nicht-Schengen-Angehörige
— einheitliche Aussengrenzkontrollen durch „integrierte
Grenzverwaltung“
> Visum
— Gemeinsames Visum für Kurzaufenthalte (Schengen-Visum)
— Einreise-Voraussetzungen von Drittstaatsangehörigen
harmonisiert
> Ausgleichsmassnahmen
— Migrationszusammenarbeit der Polizei und Justiz , insb. Bekämpfung
der illegalen Migration
16
1. materiellrechtliche Dimension
Grenze
> Unterscheidung Binnen-/Aussengrenze:
> Binnengrenze zugunsten einer einzigen
Aussengrenze aufgehoben
> Grenz(mindest)kontrollen an Aussengrenze
harmonisiert
> Verstärkung der polizeilichen Zusammenarbeit:
mobile Kontrollen im Landesinnern und im
grenznahen Raum
17
Gibt es an der Schweizer Grenze noch
Kontrollen? Welche, wann und für wen?
1. Abschaffung der systematischen Grenzkontrollen für alle
Personen (ohne Unterschied ob Schengen und Nichtschengen Staatsangehörige) an den Binnengrenzen
Ausnahmen:
1. Stichproben
2. Polizeilicher Anfangsverdacht
3. Befristete Wiedereinführung in besonderen Risikosituationen
(Grossanlässe (G-8 in Genua/Heiligendamm, Terroranschläge)
2. Schengenaussengrenze (Flughäfen): alle Passagiere, die
aus Nicht-Schengen Staaten in die CH einreisen oder in
diese Destinationen fliegen, kontrolliert
→ beide Passagierströme am Flughafen getrennt
3. Zoll(waren)kontrollen durch Grenzwachtkorps (GWK)
→ Schweiz ist nicht Mitglied der EU-Zollunion
18
Wer kontrolliert die Schweizer
Aussengrenzen?
>
täglich 1,3 Mio. Personen und 700'000 Fahrzeugen
überqueren CH-Binnen- u. Aussengrenzen
— lückenlose Kontrolle aller Personen und Fahrzeugen ist in der
Praxis nicht möglich
>
>
Aufgabenverteilung zwischen Polizei und Grenzwachtkorps
(GKW)
Kantonale Polizeihoheit als Grundsatz
— Über die Hälfte der Schengen-Aussengrenzübertritte am
Flughafen ZH; ZH Kantonspolizei überwacht Hauptanteil der
Grenzen
>
Verträge zwischen Binnenkantone und GWK
— Zersplitterung der Kompetenz
19
Wiedereinführung der Grenzkontrollen
>
Wiedereinführung der Grenzkontrolle: « bei ernsthaften
Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder der inneren
Sicherheit“
— „vorhersehbaren Ereignissen“ (Fussballspiele, politische Gipfel,
G-8) 30 Tage bis 6 Monate
— „dringenden Ereignissen“ (Terroranschläge) 10 Tage bis 2 Mte
— seit 2012: „Defiziten an den Aussengrenzen“: 6 Mte bis 2 Jahre
>
>
Zuständigkeit des Bundesrates
Wegweisungen an der Grenze gelten als wiedereingeführte
Binnengrenzkontrollen
20
Abgrenzung Waren-Personenverkehr
Kompetenzen
Warenkontrollen durch EU und Schweizer Zollbehörden,
weil Schweiz keine Zollunion mit EU
> Art. 57 BV gemeinsame Verantwortung für innere
Sicherheit
> Postulat Malama « innere Sicherheit, Klärung von
Kompetenzen »
— Systematische Übertragung von Kompetenz der Kte
auf Grenzwachkorps: darf nicht direkt und
ausschliesslich auf Artikel 44 BV beruhen,
— Art. 97 ZV keine ausreichende Gesetzesgrundlage
für diese Delegation: Revision?
>
21
Sind verdachtsunabhängige
Personenkontrollen erlaubt?
> darf bei polizeilichem Verdacht in einer Waren-
kontrolle Personenkontrolle vorgenommen werden?
> Urteil Melki des EuGH: polizei. Zusam arbeit darf nicht
Grenzkontrolle gleichkommen
> Verdachtsunabhängige Personenkontrollen
erlaubt:
1. Stichkontrollen
2. Ermessenspielraum der Behörde eingeschränkt
3. Kontrollen nicht an Grenzen, sondern im Hoheitsgebiet &
unabhängig vom Überschreiten der Grenze durch die
kontrollierte Person
22
Vergleich zu den USA
>
Systematische Personengrenzkontrolle nicht verboten,
sondern als « administrative Routine » erlaubt
— auch wenn kein Verdachtsmoment
— Behördenermessen nicht eingeschränkt
>
Ist die Kontrolle von PED (personal electronic devices) eine
reguläre oder tiefgreifendere Personenkontrolle?
— Gemäss case law ist es eine tiefgreifendere Kontrolle und
braucht individualisierten Verdachtsmoment »
–
–
Brown vs Texas 1979
Wilkes vs Wood 1763
23
FRONTEX & RABIT
>
Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX (mit Sitz in Warschau)
Verbesserung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten
im Bereich des Aussengrenzschutzes
— Ausbildung von Grenzschutzbeamten
— Risikoanalysen
— Kontroll-und Überwachungstätigkeiten der Mitgliedstaaten an den
Aussengrenzen
— Koordiniert gemeinsame Operationen
— Zusammenarbeit bei gemeinsamen Rückführungsaktionen
>
Zusatzvereinbarungen 2010, 2011 CH zahlt 3.8 Mio. CHF jährlich
ein erhält 4,5 Mio. Euro pro Jahr
— 2011: CH-Beteiligung an FRONTEX Operation in Süditalien mit 3
Experten
— RABIT: Soforteinsatzteams: anfordernder Mitgliedstaat leitet Einsatz
(CH-Fahrzeug und Dokumentenspezialisten)
24
Aussengrenzfonds
>
1.
2.
3.
4.
>
Solidaritätsfonds zur Unterstützung von Mitgliedstaaten, die
aufgrund der Länge oder geopolitischen Bedeutung ihrer
Land- und/oder Seegrenzen auf Dauer hohe Kosten für den
Schutz der Aussengrenzen tragen (2007-13)
Neue Infrastruktur
Ausbildung von Grenzschutzbeamten: einheitliche Qualifikationen
Effiziente Steuerung der Verkehrsströme von Personen an
den Aussengrenzen
Verbesserung der Verwaltung der Konsularstellen in Drittstaaten; Steigerung der Kapazität von Konsularstellen zur
Prüfung von Visumanträgen
Zusatzvereinbarung der CH mit MS nötig: Kosten: 9 Mio Euro
pro Jahr, CH erhält 4 Mio pro Jahr
25
2. Materiellrechtliche Dimension
Schengen-Visum
>
Definition des Schengen Visum als Touristenvisum--Recht auf
Einreise für Kurzaufenthalte von 3 Monaten
Einheitlichkeit der Einreisekriterien und Visumpflicht
> Einheitlichkeit der Mindestkontrollen an Aussengrenzen
>
— Anfrage ans SIS und VIS (darf der Person, (k)ein Visum
ausgestellt werden?)
— Feststellung der Identität anhand Überprüfen von Reisedokumenten ersetzt durch Entry /Exit System (keine Stempel
mehr)
>
Bedingungen für die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen
26
Wer braucht ein Schengen-Visum?
Einreisevoraussetzungen
>
Ausländer aus Drittstaaten mit Schweizer Wohnsitz und mit
einer Aufenthaltsbewilligung dürfen ohne Visum sich im
Schengen-Raum bewegen, wenn:
— Aufenthaltspapiere & gültiges Reisedokument auf sich tragen
— Ausreichende Mittel für beabsichtigte Reise
— Aufenthalt im Schengen-Raum ausserhalb des Wohnsitzstaates
nicht länger als drei Monate (innerhalb von 6 Monaten)
— Keine Einreiseverweigerung & keine Gefahr für öffentliche
Ordnung/innere Sicherheit
>
Grundsatz: Aufenthaltsbewilligung ersetzt Schengen-Visum
27
Einreiseverweigerung
Einreiseverweigerung an der Aussengrenze:
>
1. Einreiseverbot Schengen (am häufigsten)
2. Ungültige Papiere (110’000 pro Tag)
3. Ungenügende finanzielle Mittel & Überschreitung der
Höchstaufenthaltsdauer
4. Bedrohung d öfftl Sicherheit & gefälschte/falsche Dokumente
Einreiseverweigerung muss
1. beschwerdefähig sein
2. begründet werden: der Person steht während 3 Tagen ein Rechtsmittel
zu
3. keine aufschiebende Wirkung
— Formlose Wegweisung ist möglich wenn Schweiz an Erstasylantragsstaat übergeben kann
— Rückkehrentscheidung gemäss Art. 6 Rückführungsrichtlinie
28
EU-Visumsverordnung (EG) Nr.
539/2001 des Rates vom 15.3. 2001
> Visumsbefreiung (Positivstaater, Annex II Länder)
— schon 6x durch EU geändert, deshalb in der Schweiz auf VOStufe umgesetzt (leichter zu ändern)
— Kleiner Grenzverkehr
— für Schülerreisen von Klassenverbänden
— für Flüchtlinge und Staatenlose, die im Schengenraum
wohnen und von diesem Reisedokumente erhalten
> Visumszwang (Negativstaater, Annex I Länder)
> Reziprozität und Solidarität
Die EU erwartet Reziprozität von allen Annex II Ländern. Falls
dies nicht der Fall ist kann ein Mitgliedstaat die EU notifizieren
und die EU wird mit diesem Verhandlungen aufnehmen oder
vom Annex II streichen, was der Fall gegenüber Lybien war.
29
Schengen-Visa Pflicht
>Blau:
Schengen &
Assoz.
>Grün: keine
Visa Pflicht
>Rot:
Visumspflicht
für Einreise
>Braun:
Visumspflicht
zu Transit
durch
Schengen
Staaten
30
Umsetzung d. Schengen-Visum in CH
>
>
>
>
>
Schweiz darf nicht mehr in eigener Kompetenz
Visumpflicht aufheben oder einführen
Aber: Langzeitvisa für Niederlassungen oder Arbeitsbewilligung von Schengen nicht erfasst
Verordnung über die Einreise und die
Visumerteilung (VEV) vom 22. Oktober 2008
„positive“ Bilanz: 20-30% weniger Visa-Ausstellungen
als zuvor
Fall Lybien (Solidarität unter Schengenstaaten verhalf
Krise zu überwinden)
31
Schengener Informationssystem (SIS)
>
Gemeinsames Sach- und Personenfahndungssystem:
35 Mio. Einträge (Stand Anfang 2011)
— 95% Mio Daten über gestohlene oder gesuchte Gegenstände
(Waffen, Fahrzeuge, Pässe)
— 5% polizeilich/gerichtlich gesuchten Personen: Straftäter,
Zeugen, Terroristen, abgewiesene Asylbewerber & vermisste
Personen
— 24 Treffer pro Tag in 2010 für Schweiz
> Kernstück der Schengen-Zusammenarbeit
— Grossbritannien und Irland nehmen teil, DK auton. Nachvollzug
— Schnelligkeit der Informationsübermittlung bekämpft mobiler
werdenden Kriminalität
— strenge Datenschutzregeln wahren Persönlichkeitsrechte
32
VIS (Visainformationssystem)
Abruf von abgelehnten oder annullierten SchengenVisa-Gesuchen
> Gesichtsbild und Fingerabdrücke verbessern Identifizierbarkeit des rechtmässigen Visuminhabers und erhöhen
Fälschungssicherheit von Visa
>
— Umsetzung der gemeinsamen Visumspolitik
— Missbrauch und Betrugsbekämpfung «Visum Shopping»
— Verhütung/Aufdeckung/Ermittlung von Straftaten: indirekte
Datenanfrage über natl Zugangsstelle
— konsularische Zusammenarbeit
>
CH hat eigene Datenbank: RIPOL; ab Okt. 2011 wendet
Schweiz auch VIS an
33
Biometrie in Schweizer Pässen und
Reisedokumente für Ausländer
>
>
>
>
Einzige Schengen-Weiterentwicklung, gegen die ein fak.
Referendum ergriffen wurde
Abstimmung am 17. Mai 2009: Knappe Annahme mit 50,1% JaStimmen
EU-Ausweisverordnung als gesetzliche Grundlage: Fingerabdruck
und Gesichtsbild ab 2009
EU Kommission regelt technische Einzelheiten: von CH übernommen
— Elektronisch gespeicherte Daten erhöhen Sicherheit von
Reisedokumenten, weil verlässliche Verbindung zwischen
Dokument und rechtmässigen Inhaber
— Ausländerausweis im Kreditkartenformat und biometrische
Merkmale
34
Schengen- Vertretungen, Art. 8 Visakodex
>
Das Schengen-Abkommen gibt den Mitgliedstaaten die
Möglichkeit, sich in Ländern ohne eigene Vertretung durch
andere Schengen-Staaten vertreten zu lassen
— CH vertritt Österreich für Santo Domingo (Dominikanische
Republik) und in Pristina (Kosovo) vertritt.
— CH wird vertreten
–
–
durch Frankreich in Kingston (Jamaika) und
durch Ungarn in Minsk (Belarus) sowie in Chisinau (Moldawien)
— weitere Vertretungsvereinbarungen wurden im 2010 mit
Schweden, Belgien, Slowenien und Estland abgeschlossen
35
3. Materiellrechtliche Dimension
Ausgleichsmassnahmen
>
Schengen « nur » Mindeststandard (Bilaterale Polizeiverträge mit
Nachbarstaaten gehen weiter, Art. 39 SDÜ)
— Austausch von Beamten
— automatisierter Informationsaustausch bei Grossanlässen und
Strassenverkehrsunfällen
>
Integrierte Grenzverwaltung « defensiver» Teil d. intl
Migrationszusammenarbeit
— Kompetenzaufteilung innere Sicherheit—Postulate
Malama
— keine zentrale Befehlsstruktur der CH, weil föderale
Aufteilung der Kompetenzen
— Kleinräumige Struktur in die länderübergreifende
Zusammenarbeit in Schengen integrieren
36
Zusammenarbeit der Justiz
(Strafverfolgungsbehörden)
>
>
>
justizielle Zusammenarbeit der Sicherheits- und
Strafverfolgungsbehörde
Verhütung und Verfolgung von Straftaten (Drogen/
Waffenmissbrauch/ Geldwäscherei)
praktischer Vollzug, wo Schweiz nur teilweise mitmacht:
— Schweiz ist nicht Teil vom « Prümer Vertrag », auch „Schengen
III“ betitelt
— Schweiz ist Teil der « schwedischen Initiative »: Form- und
Verfahrensvorschriften harmonisiert, damit der spontane
Informationsfluss erfolgen kann, Rechtshilfe der CH nicht
erweitert
37
Bekämpfung der illegalen Migration
vierstufige Migrationskontrolle (Vier-Filter-Modell)
1. Filter: Biometrie, Visumverfahren, Dokumentenberater (Airline
Liaison Officers, AOL) Migrationsattachés, carrier liability
2. Filter: Rückübernahmeabkommen
3. Filter: eigentliche Grenzkontrolle: Advanced Passenger Information
System, Herausforderung der Technisierung
4. Filter: Massnahmen im Binnenraum:
1. Bekämpfung der illegalen Migration nicht erst an der Aussengrenze
des Schengenraums, sondern
1.
2.
bereits in den Dritt- und Herkunftsstaaten (CH muss mehr in
Herkunftsstaaten machen)
Massnahmen innerhalb des Schengenraums zur Bekämpfung der
Identitätsverschleierung
38
Illegale vs irreguläre Migration
Migration ausserhalb der dafür vorgesehenen Kanäle
(z.B. eine alleinreisende, minderjährige Asylsuchende),
ist irregulär, muss aber nicht missbräuchlich und damit
illegal sein)
1. Menschenschmuggel & Handel—menschenunwürdige
Schmugglerei; je nach Form: Vergehen, Übertretung oder
Verbrechen nur 20 Verurteilungen /Jahr
2. Einreiseverweigerungen: ca. 1000 Fälle/Jahr
3. Illegaler Aufenthalt: 5’000 aufgegriffene Personen/Jahr (USA;
Brasilien, Kosovo)
39
Routen der illegalen Migration nach
Europa
40
Carrier Liability: Haftung der Transportunternehmen
Problem: kein Visum bedeutet nicht, dass Personen in
Flughäfen und Schiffhäfen nicht ankommen können
> Carrier Liability: Sanktionieren von privaten
Transportunternehmen, die Personen ohne
hinreichende Papiere gemäss transportieren
— Strafbestimmungen (8000 CHF Busse)—restriktive
Carrier Praxis?
— Zusätzlich: Widerruf der Lizenz
— Haftung des Bundes?
— Haftung des carrier bei refoulement?
>
41
EU-Rückführungsrichtlinie
>
minimale Standards verhindern, dass „einzelne Länder aufgrund
günstigerer Bedingungen einem hohen Migrationsdruck ausgesetzt
sind“ (Wüger, 2012)
>
Massnahmen:
— Verpflichtung zum Erlass einer Rückkehrentscheidung
— freiwillige Ausreise vor zwangsweiser Ausschaffung
— Schutz von unbegleiteten Minderjährigen (Pflicht
Gesundheitszustand, Familienwohl zu berücksichtigen)
— automatisch Einreisesperre von 5 Jahren maximal
— Ausschaffungshaft von 18 Monaten Höchstdauer als ultima ratio
— Austausch von Daten über Schmuggler durch ICO-Net
42
EU Rückführungsrichtlinie und die
Schweiz
>
>
>
>
>
Ausschaffungshaftdauer von 24 auf 18 Monate
verringert
strafrechtliche Sanktionen (Ausschaffungshaft) nur als
ultima ratio
formlose Wegweisung an der Grenze, ersetzt durch
schriftliche Verfügung mitsamt Rechtsmittelbelehrung,
die aber keine aufschiebende Wirkung hat (formelle
Wegweisung)
Pflicht des Erlasses eines Einreiseverbotes, statt
Ermessen
Kostensenkung: Beteiligung an 8 Sonderflügen;
Rückführung von 61 Personen nach Lagos, Monrovia,
Lahore, Kostensenkung bei eigenen Flügen
43
Filter I Herausforderungen für die
Schweiz
>
>
>
>
>
Konsulardienst im Spannungsfeld als Dienstleistungserbringer
und Gebundenheit an rechtliche Vorgaben bei der Visumserteilung
Keine im Ausland stationierten Dokumentenberater (Airline Liaison
Officers; ALO), welcher die Lufttransportunternehmen in Fragen der
Dokumentenprüfung ausbilden
lediglich sechs Migrationsattachés (2 EDA: Abuja, Dakar, Colombo;
3 BFM: Brüssel, Ankara, Pristina
Viele Informationen aus zweiter Hand, von anderen
Partnerstaaten oder auch von Partnern aus der Privatwirtschaft
(z.B. Swiss)
Vor-Ort-Erkenntnisse in Bezug auf illegale Migration fliessen zu
wenig in die tägliche Arbeit
44
Filter 2 Herausforderungen für die
Schweiz
> Begrenzte institutionelle Einbindung der Schweiz
in die EU
— Keine Vorverlagerungsstrategie zur Bekämpfung der
illegalen Migration
> Unzureichende Kooperation und Informations-
austausch auf politisch-strategischer Ebene
— Schweiz steht abseits der Europäische Sicherheitsarchitektur
(Bsp. Prüm, PNR Initiative)
> Unzureichende Vernetzung auf operativer Ebene
— illegale Migration und Grenzverwaltung zu wenig Gewicht
beigemessen
45
Filter 3 Herausforderungen für die
Schweiz
>
Unterschiedliche Standards in Teilbereichen der
Grenzkontrolle
— drei grossen Schengenaussengrenzen (Flughäfen Zürich, Genf und
Basel) drei verschiedene Behörden zuständig sind
→ Qualitätsunterschiede, sowie in Auslegung des Ermessensspielraums
bei der Grenzkontrolle
>
>
>
Zunehmende Technisierung der Grenzkontrolle
Spannungsfeld zwischen grenzpolizeilichen und
wirtschaftlichen Interessen
ungelöste politische Widersprüche: illegal anwesende und
arbeitende Migranten legal (und gewollt) Beiträge an die
Sozialversicherungen leisten
46
Filter 4 Herausforderung
>
Uneinheitliche Praxis und Defizite in Fälschungserkennung,
Strafverfolgung und Vollzug (Zwangsmassnahmen/
Wegweisung)
>
Ktl Differenz: Unterschiede führen zur Verwässerung
>
Defizite in Bekämpfung des gewerbsmässigen
Menschenschmuggels
— Abwesenheitsurteile zu geringen Strafen
— Erkenntnisse aus den Anhaltungen der Schlepper an der
Grenze werden gegen internationalen, gewerbsmässigen
Menschenschmuggel nicht genutzt
47
übergeordnete Herausforderungen
>
1.
2.
>
1.
2.
3.
Unzureichender Austausch zwischen der politischstrategischen und der operativen Ebene
illegale Migration häufig im Schatten der Asyldiskussion
Leistungen der Schweiz an Herkunfts- und Transitstaaten von
illegalen Migranten sind nicht oder nur ungenügend mit
Massnahmen gegen Menschenschmuggel verknüpft
Informations- und Analysedefizit
Mit Grenzkontrolle befassten Behörden sammeln dezentral.
Kerndaten werden monatlich durch das BFM gesammelt und im
Rahmen des „Integralen Lagebildes Aussengrenze“ (ILA)
stark zersplitterten Zuständigkeiten (26 Kantone und GWK)
keine verlässlichen statistischen Informationen über Aufgriffe im
Binnenraum
48
Asylrecht &Dublin
>
>
>
>
Dublin bindet Schweiz an Mindeststandards, verhindert raceto-the–bottom
Verhindert „asyl shopping“ und „refugees in orbit“
mehr Out-Verfahren: Zuständigkeit eines anderen DublinStaates; CH ersucht diesen Dublin-Staat um Übernahme
In-Verfahren ist die Schweiz gemäss den
Zuständigkeitskriterien für das Asylverfahren zuständig, so
hat sie die asylsuchende Person einreisen zu lassen und das
Asylgesuch zu prüfen.
— Nichteintreten von Gesuchen, die an Erstasylstaat
zurückgewiesen werden können
— Keine aufschiebende Wirkung von Beschwerden, ausser EMRK
und Europ. Flüchtlingskonvention
49
Statistik Jahr 2011
>
>
>
2010 stellten insgesamt 15'567 Personen in der Schweiz ein
Asylgesuch
Schweiz steht an 4. Stelle (nach Malta, Luxemburg und
Schweden) für Asylanträge (Stand 2012)
„Out-Verfahren“ 2012: 9347 Gesuche, v.a. aus Tunesien,
Nigeria, Eritrea und Georgien
— 7014 Zustimmungen 1587 Ablehnungen– 3621 Überstellungen
(2010: 2722)
>
„In-Verfahren“ 2012: 1611 Gesuche
— 907 Zustimmungen (2010: 797), 673 Ablehnungen – 482
Überstellungen (2010: 481)
— Nichteintretensentscheide in Anwendung von Art. 34 Abs. 1 lit. d
AsylG 7099 (2010: 6393)
50
Datenschutz & SIS, VIS, Eurodac
Datenbanken
>
Recht, jeder Person (auch nicht Schengen Mitgliedstaaten)
— Auskunftsrecht über die zu ihr im SIS /VIS gespeicherten Daten
— Berichtigungs- und Löschungsrecht unrechtmäßig gespeicherter
Daten
— Recht, Bearbeitung (Verwendung) vom Eidgenössischen
Datenschutzbeauftragten überprüfen zu lassen
— Einleitung eines Verfahrens bei Gericht oder den zuständigen
Stellen, um Berichtigung oder Löschung der Informationen zu
erlangen
— Überprüfung der gespeicherten Daten und ihrer Nutzung
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Gemeinsame Kontrollinstanz Schengen (GKI) Mit SIS II geht
Kontrolle von GKI zum europäischen Datenbeauftragten
über
keine völlige Unabhängigkeit der Kontrollinstanz in CH?
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DSG Änderungen 2008
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Personendaten dürfen im Prinzip nicht ins Ausland
weitergegeben werden, wenn kein angemessenes
Schutzniveau gewährleistet ist; vgl. Art. 6 DSG)
Klage auf Auskunft, Berichtung und Löschung beim
Bundsverwaltungsgericht (BVGer) in erster Instanz und in zweiter
Instanz beim Bundesgericht
2. Klage auf Schadenersatz beim Eidgenössischen
Finanzdepartement (EFD)
3. Schadenersatzklage nach OR
4. Klage- und Beschwerderecht des EDÖB→Haftung des Bundes und
1.
Regress auf Kantone bei Eingabe und Verwendung falscher Daten
— Keine Vorabentscheidung EuGH zur Auslegung des Dubliner
Vertrags
— Beschränkung des CH-Rechtswegs auf innerstaatl. Gerichte und
EGMR
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Waffengesetz
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Waffenrichtlinie ist Teil des Schengen-Besitzstands
gewährleistet den freien Verkehr für bestimmte Feuerwaffen
Sicherheitsvorkehrungen
1. Kennzeichnungspflicht von Waffen und Munition
2. Voraussetzungen für die Nachverfolgung (tracing) von neu in
Verkehr gebrachten Feuerwaffen
Behördliche Aufbewahrungspflicht d. Waffenbücher während 20J.
2. Elektronische Erfassung d Waffenerwerbs durch Kte
3. Kontrollpflicht der Eidg. Zollverwaltung
1.
3. Erwerbsvoraussetzungen
4. Modalitäten der behördlichen Kontrollen beim
grenzüberschreitenden Transfer von Waffen
53
Kosten/Nutzen Analyse
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Schweizer Beteiligung an Schengen-Dublin ist 14-mal teurer als der
Bundesrat im Juni 2005 versprach
Gesamter Aufwand (EJPD, EFD und EDA):
2008: 49,44 Millionen Franken 2012: 92,2 Millionen Franken, 2014:
115,5 Millionen Franken; Einsparungen dank Dublin und
Rückführungen
— Asyl & Rückführungen: Kosten 29 Mio/Jahr
1. 8500/Jahr Ausschaffungshaft
2. 2700/Jahr freiwillige Rückkehr (300 begleitet von
Sicherheitsbeamten)
54
Neuste Entwicklungen
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Entry and exit system (EES)
— Ein- und Ausreisestempel aufgehoben
>
Registered traveller programme (RTP)
— bei Personen die aufgrund eines Langzeitvisums oder eines
Visums für mehrmalige Einreisen regelmässig in den SchengenRaum reisen & deren Vertrauenswürdigkeit nachgewiesen ist,
kann Kontrolle vor der Einreise stattfinden
>
MAPP
— Multifunktionales Abfragegerät für Personen und Passkontrollen
— mobiles Gerät, das insbesondere für Aussengrenzkontrollen an
kleineren Flughäfen oder für die Bekämpfung des illegalen
Aufenthalts eingesetzt werden kann
55
Weiterentwicklungen
>
IT-Agentur operativ am 1.12.2012
— Gesamtsteuerung der IT-Systeme (VIS; Eurodac; SIS)
— CH hat Einsitz in Verwaltungsrat falls Verordnung übernommen
>
Fonds für die Innere Sicherheit (FIS)
— CH beteiligt sich lediglich am Finanzierungsinstrument FISGrenze, welches den bestehenden Aussengrenzenfonds (AGF)
ersetzen soll
— CH erhält auch Beiträge (wie bei FRONTEX)
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Komitologie-Vereinbarung
— Exekutivabkommen regelt Beteiligung von Schweizer
Expertinnen und Experten an EU Arbeitsgruppen
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Berührungspunkte als BürgerInnen
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Biometrische Pässe
SIS bei Diebstahl
Aufhebung Binnengrenzen
Gemeinsame Aussengrenze
Kontrolle im Landesinneren
Warenverkehrskontrollen
Kosten
Fakultatives Referendum
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Vorteile von Dublin
> Harmonisierung der Kriterien für Erstzuständigkeit
für Behandlung eines Asylgesuchs
— ein Gesuch soll innerhalb des Dublin-Raumes nur
einmal geprüft werden;
— Asylantrag an zuständigen Erstasylstaat
weitergeleitet (Lastenteilung)
> EURODAC-Fingerabdruck Datenbank verhindert
Mehrfachasylanträge:
> CH kann 8x mehr Asylübergaben machen als
Ersuchen als Erststaat übernehmen zu müssen
> Verkürzung der Verfahren um ca. 4 Monate
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Vorteile Schengen
Zugang zu europaweiten Sicherheitsarchitektur durch
Datenbanken Eurodac, VIS, SIS als Gegenmassnahme
zu Kriminalität und illegale Migration
— Teuer! 2006 bis Ende 2010: CHF 216,48 Mio; 2011
bis 2014 CHF 344,90 Mio.
> Flüssige Abwicklung des Grenzverkehrs: Binnengrenzen aufgehoben; Abgrenzungsproblem zu
Warenverkehrskontrollen!
> Wachstum des Schweizer Tourismusstandorts;
Schwellenländer (China, Indien, Russland), die ohne
zusätzliches Visum „Abstecher“ nach CH machen
>
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