Transcript 预算绩效管理理论与实务
福建省财政厅 绩效预算专题讲座 预算绩效管理理论和实务 财政部财政科学研究所 研究员 孔志锋 Tel:13701320737 [email protected] 2015年4月8日 提纲 2015/4/8 前言、几个案例 一、绩效预算的基本理念 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 三、财政支出绩效评价体系的基本框架 四、开展绩效预算的技术路线 五、如何开展绩效管理 六、如何开展预算绩效管理 2 前言：几个案例 下面几个案例，是财政工作中常见的。对这些 案例的不同解读，可以看到绩效预算对传统预 算巨大的差异。 2015/4/8 3 案例1：西藏人应活几岁？ 表：西藏A县医疗费支出比较 全国 西藏 那曲 A县 人均寿命 73 67 43 40 人均医疗费 400 600 1000 1000+500欠款 据我们测算，A县要人均寿命与医疗费的需求关系如下图 人均寿命 28 30 38 40 43 67 73 人均医疗费 400 600 1000 1500 3000 4500 6000 请问：A县人应活几岁？ 2015/4/8 4 案例2：义务教育的钱够了吗？ 在江苏某市调研时，我们发现，该市的义务教育 经费增长90%，全国为20%，全省为30% 深入调研取得的数据： 本地义务教育学生没有增加； 外地民工的学龄儿童入学人员大幅度增加，相 当于当地中小学生的50%，但仍有3000名民工 子弟没有入学。 当地超生率高，有超生儿童0.5万没有入学。 当地文盲率高，有1.2万人小学以下水平。 2015/4/8 5 案例2：义务教育的钱够了吗？ 该市新增的义务教育支出中：主要解决了部分 民工子女的需要。但超生子女、文盲等均没有 考虑。 请问：你如何评价该市的义务教育支出？ 2015/4/8 6 案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？ 在我主持的绿色农业科学研究与示范绩效评 价中，我们发现：子课题中的莱阳梨的绿色 农业技术研究取得了较好的成果，单项绩效 评价分可以达到95分。但最终，我们仍打了 很低的分值。 2015/4/8 7 中国农业生产力布局 粮油类 果菜类 畜禽类 水产类 特产类 东北农区 内蒙及长城沿 线农区 黄淮农区 黄土高原农区 长江中下游农 区 西南农区 华南农区 甘新农区 青藏农区 海洋水产区 2015/4/8 8 案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？ 莱阳梨研究的投入：200/3500=5.7% 莱阳梨在中国农业生产力布局中的地位： 黄淮农区果菜类占农业的比重：1/40 黄淮农区果菜类中莱阳梨的比重：1/10 莱阳梨在中国水果业中的典型意义：1/20 莱阳梨在中国绿色农业中的份额1/800 莱阳梨研究投入对中国绿色农业的贡献率： 7.15/万 2015/4/8 9 三个案例的启示 在传统意义上： 公共产品的均等化，实际上是财政供给能力的 均等化。按此理解，A县要削减医疗支出600 元，A县人只能活28岁。 财政支出只满足政府管理范围内公共需求。按 此理解，文盲、外来人员、超生人员，都难以 享受义务教育。 财政支出效益，只讲求某一项支出的合规性， 因此，莱阳梨可能成为研究绩效最好的项目。 2015/4/8 10 三个案例的启示 但在绩效预算的理念下： 公共产品均等化，是公共需求满足程度的均等 化。按此理解，A县要加大医疗支出5000元， 使其活到73岁。 财政支出必须满足全社会的公共需求。按此理 解，江苏必须增加义务教育投入，解决文盲、 外来人员、超生人员的需要。 财政支出必须讲整体效益，而不能只讲单项效 益。因此，莱阳梨项目的研究内容必须调整。 2015/4/8 11 三个案例的启示 用传统的理念和绩效的理念，这三个案例会产 生三种完全不同的答案，同时也会产生三种完 全不同的财政政策，并对社会经济的发展产生 完全不同的影响。 由此，我们认为：传统的财政可称为“官本位” 的财政，而绩效预算下的财政，则是“民本位” 的财政。 在官本位下，西藏人只能活28岁，只有在民本 位下，才能提高西藏人的人均寿命！ 2015/4/8 12 三个案例的启示 这就是绩效预算对传统财 政管理体制、行政管理体 制的冲击和革命！ 2015/4/8 13 一、绩效预算的基本理念 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，更是 一场对政府的革命 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 14 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一 场对政府的革命 2015/4/8 15 一、绩效预算的基本理念 1、绩效预算的基本概念 2、绩效预算的基本特点 3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 16 一、绩效预算的基本理念 1、绩效预算的基本概念 绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了 达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多 少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计 划的过程中取得的成绩和完成工作的情况 。 ——美国总统预算办公室 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 17 一、绩效预算的基本理念 1、绩效预算的基本概念 绩效预算这一概念形成后，实际上最终形成了“四 位一体的”基本体系： 绩效预算 绩效评价 绩效管理 绩效审计 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 18 一、绩效预算的基本理念 1、绩效预算的基本概念 绩效管理贯穿于整个财政管理之中，使财政内部管理制 度发生革命。 绩效评价把政府的工作目标从定性转为定量，在推进政 府改革的同时，提高财政资金的绩效。 绩效预算是综合反映政府、财政、市场绩效管理的工 具。 绩效审计是对财政资金运行的全过程，进行外部、内部 监督的手段 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 19 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之一：以结果 为导向 传统预算以经费使用的原因为依据，编制预 算。绩效预算以经费使用的结果为依据，编 制预算。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 20 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向 传统的正向思维，体现了一种官本位的理念。而绩效 预算体现的逆向思维，真正体现了民本位的理念， 是执政为民的基本要求。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 21 一、绩效预算的基本理念 NPR原则 我们将通过以下内容，创造一个把人民放在第一位的政府： 削减不必要的开支 服务精神 授权与联邦雇员 帮助社团解决问题 追求卓越 这样，我们就可以： 确立一个明确的目标 多引导，少干预 权力下放，职责分明 以激励机制代替各种规章制度 建立以成果为导向的预算 引入竞争机制 寻找市场的解决办法，而不是行政办法 用顾客满意度来衡量成效 我们承诺：对改革进行长期投入 ---美国1993年绩效预算法案 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 22 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之二:是以效率、 效益为优。 传统预算，以公平为优，兼顾效率。其缺点 是因效率低，而影响公平。 绩效预算以效率为优，兼顾公平。其优点是 可以通过效率，提高公平程度。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 23 一、绩效预算的基本理念 09年二会提案：向全国人民发1000元钱 10、11年香港、澳门、蒙古：向全国人民发钱 公平性很高，但没有效率，因此，不予支持。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 24 一、绩效预算的基本理念 义务教育法：向所有学生免费读书 公平性很高，同样没有效率，却给予了支持 这就是传统预算思维：官本位 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 25 一、绩效预算的基本理念 义务教育对象的选择 居民收入水平 标准收入水平 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 26 一、绩效预算的基本理念 在传统预算下： 1亿学生免费读书，人均教育经费1000元。 在绩效预算下 低于标准收入水平的家庭儿童免费读书，0.5亿 学生可以享受人均2000元的教育经费 最后的效果，绩效预算要大大好于传统预算 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 27 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之三：激励和约 束相结合 传统预算强调预算刚性，即约束机制。而绩效 预算强调实现政府目标的多元化渠道，因而 更注意激励机制。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 28 一、绩效预算的基本理念 公共交通方案优选 传统预算 目标 指标 解决途径 预算依据 激励机制 约束机制 绩效预算 改善城市交通状况 改善城市交通状况 部门预算-国库拨款-交通部门 部门三定方案 预算约束 城内车速，车祸率 方案优选--财政拨款-绩效评价 部门职能 交通部门的自主权 预算约束，权力约束，行政约束，公众约 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 29 一、绩效预算的基本理念 公共交通方案优选 传统预算：北京 绩效预算：成都 目标 投资额 解决途径 效果 激励机制 约束机制 1000亿元 修路、修地铁 城市拥堵依旧 预算约束 改善城市交通状况 100亿元 债务回购、交通规划、城乡一体化 畅通率明显提高，农民进城 大交委下交通资金统筹管理 预算约束，权力约束，行政约束，公众约束 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 30 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长 期预算相结合 传统预算，建立在收付实现制基础上，当年收支平衡， 政府资金年度化，一般不考虑前后年度的因素。 绩效预算，建立在权责发生制基础上，政府资金是一 个连续的资金链，必须充分考虑政府的长期目标。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 31 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长 期预算相结合 中国政府成功的典型案例：二弹一星。财政部门的年 度预算，支撑着国防部门的可持续发展计划。 美国政府成功的典型案例：苏联解体。政府部门的可 持续预算，支持着国防、安全等多个部门的可持续 发展计划。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 32 一、绩效预算的基本理念 传统预算程序 一般预算程序 当年预算--决算 次年预算--决算 第三年预算—决算 项目预算程序 当年预算---决算 次年预算—决算 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 33 一、绩效预算的基本理念 绩效预算程序 一般预算程序 当年预算--决算-绩效评价 次年预算--决算—绩效评价 项目预算程序 项目总预算---当年度拨款----绩效评价 次年拨款----绩效评价 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 34 一、绩效预算的基本理念 2、绩效预算的基本特点之五：决策民主化、科 学化 传统预算，以财政部门、政府的财务部门为主进行编 制，是一种专业化的预算。 绩效预算，以政府部门、人民公共需求和专家队伍为 主进行编制，是一种民主化、科学化的预算。 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 35 一、绩效预算的基本理念 传统预算参与者： 部门、财政、政府、人大、社会监督 绩效预算参与者： 专家组、部门、财政、政府、人大、民众、 社会监督 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 36 一、绩效预算的基本理念 3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较 ——基数法预算：基数（职能、机构、编制）加增 长率 ——零基预算：要素（职能、机构、编制）加财政 供应能力 ——绩效预算：绩（履行职能结果）与效（履行职 能的效率） （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命 2015/4/8 37 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 38 一、绩效预算的基本理念 1、从管人转向管事，绩效预算的理念更贴近市场经济的要求， 将对我国的政府组织制度、人事管理制度产生冲击。 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 39 一、绩效预算的基本理念 传统预算模式 职能----人员----经费 绩效预算模式 公共产品---公共产品成本----预算 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 40 一、绩效预算的基本理念 中组部的改革：干部考核目标的绩效化 人事部的改革：三定方案变成一定方案？ （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 41 一、绩效预算的基本理念 2、从简单的收支核算到成本核算，绩效预算的理念更符合价值 规律的要求，将对政府部门的内部管理体制产生重大的冲击。 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 42 一、绩效预算的基本理念 政府行政管理模式变化 传统的“官本位”行政管理模式： -----官僚制 长官意志，官僚作风 绩效预算下的“民本位”行政管理模式 -----企业化管理 内控机制，效能革命 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 43 一、绩效预算的基本理念 传统的预算管理方式 标准财政供养人口—财政支出标准或定额---政府预算 绩效预算的管理方式 公共需求---公共产品成本----预算供给能力----政府预算 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 44 一、绩效预算的基本理念 标准车辆燃修费支出 现有规定：17人行政公检法人员配备一辆车 每辆车每年的耗油量2776公升，按百公里10升油耗，平均运输里程 为27760公里。 问题： 一个局4个人，怎么配车？ 西藏至阿里，百公里耗油20升、里程1500公里，一年只能走4.6次， 如何办公？ （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 45 一、绩效预算的基本理念 3、从简单的收支管理到全面的绩效考评，绩效预算使预算控制 履盖了整个财政过程，对现行的公共事业单位的发展模式产生冲 击。 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 46 一、绩效预算的基本理念 公共产品的市场化原则 ---产品设计的市场化 ---生产的市场化 ---采购方式的市场化 ---运行的市场化 ---效益评价的市场化 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 47 一、绩效预算的基本理念 科研经费的监督检查 研究领域----传统检查方式 ----绩效监督方式 基础理论研究----查经费支出的合规性----创新性80， 合规性20 应用理论研究----查经费支出的合规性----对理论的 贡献40，对市场的贡献40，合规性20 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 48 一、绩效预算的基本理念 4、从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定，绩效预算使 政府决策更为科学、民主，将对现行的政府决策体制产生冲击。 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 49 一、绩效预算的基本理念 绩效预算对决策科学化、民主化的贡献 1. 公共产品从成本核算转向消费核算，解决了指标 的繁琐问题：河北省的零基预算，公交补贴 2. 绩效评价体系的民主化，推进了政府的民主化进 程：专家组的作用 3. 人事权与资金权的结合，推进了政治制度改革： 廉政建设的根本性措施 （二）绩效预算对现行体系的冲击 2015/4/8 50 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 2015/4/8 （一）财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位 （二）财政支出绩效评价体系的基本概念 （三）财政支出绩效评价体系的基本理念 （四）财政支出绩效评价体系的基本方法 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 51 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 财政支出绩效评价体系，是整个绩效预算管理改革的核心。是其他 三大体系的最基本的工具。 绩效管理，需要依靠绩效评价体系，对员工的工作业绩、资金 的投入产出能力等，进行考核。 绩效预算，需要依据绩效评价体系，把政府目标转化为财政目 标 绩效审计，需要依据绩效评价体系，对政府目标实现程度，进 行监督。 （一）财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位 2015/4/8 52 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 财政支出绩效评价体系，是以提高政府绩 效为目的，运用特定的指标，比照统一的标 准，采用规定的方法，对政府履行职能情况 进行价值判断的一项管理活动。 （二）财政支出绩效评价体系的基本概念 2015/4/8 53 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 1. 2. 3. 4. 5. 财政支出绩效评价体系，从根本上讲，是一种政府的内控机制。 财政支出绩效评价体系，体现了市场经济条件下“权、责、利” 结合的基本原则。 财政支出绩效评价体系，是从政府的视野来考核财政支出业绩 的制度。 财政支出绩效评价体系，使定性分析变成可量化的分析，解决 了财政管理的盲点。 财政支出绩效评价体系，使财政也能按投入产出最大化原则组 织资源配置，使财政工作更符合市场经济的要求。 （三）财政支出绩效评价体系的基本理念 2015/4/8 54 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 1、成本——效益分析法。 2、最低成本法。 3、综合指数法。 4、因素分析法。 5、生产函数法。 6、模糊数学法。 7、方案比较法。 8、历史动态比较 法。 9、目标评价法。 10、公众评判法， （四）财政支出绩效评价体系的基本方法 2015/4/8 55 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 1、明确财政支出绩效评价的内容 2、确定财政支出绩效指标及标准 3、确定评价主体 4、配套的改革措施 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 2015/4/8 56 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 1、明确财政支出绩效评价的内容 一般预算支出绩效评价体系 项目预算支出绩效评价体系 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 2015/4/8 57 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 2、确定财政支出绩效指标及标准 投入指标 过程指标 产出指标 成果目标 社会公 共需要 投入 活动 产出 成果 目标 工作效率 投入产出率 效益 成本效益分析 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 2015/4/8 58 美国制造业扩展合作局绩效指标 关键绩效指标 年 目标 实际 年指标： 1999 443 425 制造业扩展合作援助带来的 2000 670 698 销售增加数（以百万美元计） 2001 708 2002 726 年指标： 1999 359 576 制造业扩展合作援助带来的 2000 864 873 资本投资数（以百万美元计） 2001 913 2002 910 年指标： 1999 新 364 制造业扩展合作援助带来的 2000 545 482 成本节约（以百万美元计） 2001 576 2002 497 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 2015/4/8 59 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 3、确定评价主体 负责绩效评价的政府机关 具有专业判断能力的专家组 社会公众 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 2015/4/8 60 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 4、配套的改革措施 法律法规的完善 人事制度改革 财政相关的配套改革 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序 2015/4/8 61 提纲 2015/4/8 三、财政支出绩效评价体系的基本框架 62 三、财政支出绩效评价体系的基本框架 （一）一般预算绩效评价体系 （二）项目支出绩效评价体系 2015/4/8 63 三、财政支出绩效评价体系的基本框架 子系统层 要素层 状态层 变量层 指标群 （一）一般预算绩效评价体系 2015/4/8 64 政务信息畅通度 政务信息传播速度 政务信息公开度 政务信息管理 政策变动度、合规度 信息投资效率 电子政务化程度 要素占用效率 资源配置绩效管理 要素配置效率 详见表四 要素使用效率 一 般 预 算 支 出 考 评 体 系 现代公务员管理体系 现代领导管理体系 团队精神和创新体系 公务员业绩管理 行业文化体系 知识更新体系 绩效考评体系 权责利结合体系 财会制度合规性 财务档案完整性 财会信息准确性 财会信息及时性 财务质量管理 财会信息有效性 财会信息完整性 2015/4/8 内控机制有效性 财会制度抗风险性 65 预算完成率 年初预算/总决算×100% 变更预算/总决算×100% 变更预算/年初预算×100% 资金违纪率 资金违纪金额/总决算×100% 资金违纪次数 处分人数（含刑事处分） 罚款金额 资金占财政总支出 的比重变动率 资金绩效 资金自给率 资金使用效率 上缴财政资金/总决算×100% 参额率（财政拨款/总决算×100%） 每个学生人均占用资金 财政支出乘数 数量指标 在校人数 教师/学生 设备/学生 质量指标 达标率 课外教育情况 升学率 减负率 数量指标 教师人数/全体职工人数 中、高级教师人数/全体教师人数 学生教育绩效 要素使用效率 （以教育为例） 公共职能完成情况 学校管理绩效 质量指标 基建、科研项 目绩效 资金到位时间 资金到位率 完成的项目数 项目完成质量 公共绩效 2015/4/8 人民福利提高程度 入学率 文盲率 每万人在校学生数 社会繁荣影响程度 每万人大学生数 大学生增长率 经济发展拉动程度 企业中的每万人大学生数 66 预算完成率 年初预算/总决算×100% 变更预算/总决算×100% 变更预算/年初预算×100% 资金违纪率 资金违纪金额/总决算×100% 资金违纪次数 处分人数（含刑事处分） 罚款金额 资金占财政总支出 的比重变动率 资金绩效 资金自给率 资金使用效率 上缴财政资金/总决算×100% 参额率（财政拨款/总决算×100%） 每个学生人均占用资金 财政支出乘数 数量指标 在校人数 教师/学生 设备/学生 质量指标 达标率 课外教育情况 升学率 减负率 数量指标 教师人数/全体职工人数 中、高级教师人数/全体教师人数 学生教育绩效 要素使用效率 （以教育为例） 公共职能完成情况 学校管理绩效 质量指标 基建、科研项 目绩效 资金到位时间 资金到位率 完成的项目数 项目完成质量 公共绩效 2015/4/8 人民福利提高程度 入学率 文盲率 每万人在校学生数 社会繁荣影响程度 每万人大学生数 大学生增长率 经济发展拉动程度 企业中的每万人大学生数 67 逻辑标准 （20分） 管理标准 （30分） 评分 评分 评分 A 效益标 准 （50 分） B C 1 1 综合评 级 信 息 反 优 馈 良 过 合格 不 合 格 成 果 未 知 2 程 政府管理 方式选择 政府提供 政府全 额拨款 2015/4/8 政府为 主，市 场为辅 市场提供 市场为 主，政 府为辅 68 项目支出预算绩效评 价体系 管理标 准 逻辑标准 目 标 清 晰 单 一 目 标 符 合 公 共 性 原 则 项 目 的 社 会 效 应 项 目 预 算 合 理 计 划 科 学 项 目 的 独 特 作 用 2015/4/8 长 期 绩 效 目 标 合 适 时 间 进 度 明 确 年 度 绩 效 目 标 可 衡 量 预 算 结 构 合 理 成 本 核 算 制 度 合 理 审 批 程 序 合 规 考 虑 外 在 影 响 因 素 强 化 效 率 管 理 绩 效 指 标 合 适 指 项 目 之 间 相 互 协 调 效益标 准 强 化 绩 效 评 价 选 择 最 佳 实 施 方 案 项 目 责 任 制 有 效 标 强 化 财 务 管 理 加 强 财 务 计 划 管 理 群 加 强 资 金 管 理 强 化 信 息 管 理 加 强 财 务 制 度 管 理 强 化 跟 踪 监 管 效 益 可 持 续 性 当 年 效 益 水 平 实 现 绩 效 效 目 标 效 益 水 平 改 进 效 益 评 价 结 论 绩 效 完 成 情 况 最 佳 实 施 方 案 最 佳 69 四、开展绩效预算的技术路线 实现绩效预算改革，是一个系统工程。在目前 条件不成熟的情况下，我国开展绩效预算改革， 是希望通过财政资金，形成“倒逼机制”，利 用预算约束机制，推进部门改革，提高政府的 执政能力。而这种办法，也正是各国推行绩效 预算的一种有效途径。 2015/4/8 70 美 技国 术提 路高 线执 政 能 力 的 2015/4/8 71 四、开展绩效预算的技术路线 理想状态下的绩效预算改革路线： 首先，在公共部门进行绩效管理 其次，在绩效管理已经形成共识基础上，开 展全面的财政支出绩效评价 期间，通过绩效审计，推进绩效管理和财政 支出绩效评价 最后，全面开展绩效预算 2015/4/8 72 四、开展绩效预算的技术路线 典型国家（美国、澳大利亚等）的绩效预算改革路线： 首先，选择典型资金，开展财政支出绩效评价 其次，通过财政支出绩效评价，推进公共部门的绩效管 理，同时总结经验，全面推进财政支出绩效评价 其次，通过绩效审计、政府目标量化等，推进绩效管理 最后，先在项目预算领域，推进绩效预算，然后，把整 个公共部门的预算，转化为一个项目预算集，推进全面的 公共部门绩效预算。 2015/4/8 73 四、开展绩效预算的技术路线 中国典型地区（南海）的绩效预算改革路线： 首先，在典型领域开展绩效评价 其次，总结绩效评价经验，形成全面的绩效 评价体系，推进公共部门的绩效管理 最后，形成人员经费标准化、项目经费绩效 化的绩效预算体系 2015/4/8 74 四、开展绩效预算的技术路线 财政部的改革路线是： 2002年起，开始倡导绩效预算 2003年起，财政部相关司局开始试点探索 2004年起，各地开展绩效评价试点探索 2007年起，全面开展财政支出绩效评价试点，各地财 政部门逐步建立绩效评价机构 2010年，财政部在预算司成立绩效评价处 2011年，开始建立预算绩效管理体系 2015/4/8 75 四、开展绩效预算的技术路线 审计署： 从2005年起，就开始绩效审计，并希望通 过绩效审计，成为公共部门绩效管理的主体 人事部： 从2006年起，开始计划把对行政事业单位 的考核制度，转化为绩效考核体系；从 2008年起，开始在事业单位试行绩效工资 制度 2015/4/8 76 四、开展绩效预算的技术路线 结论： 中国的绩效预算改革，建立起以绩效为 核心的绩效管理体系，从而推进行政管理体 制改革，这是改革的最终目标。改革的起点， 是财政支出绩效评价。绩效预算体系，是财 政改革的最终目标，但在整个绩效预算改革 中，仅仅是中间目标。绩效审计，则是推进 这些改革的重要外部动力。 2015/4/8 77 四、开展绩效预算的技术路线 结论： 我国财政部门一直是绩效预算改革的主 推者，但要把绩效预算的方法全面用到部门 预算编制上，仍然在技术上存在着一定的困 难。当前主要是按照“项目预算绩效化、部 门预算标准化”的逻辑，部门预算的核心是 标准化，项目预算的核心是绩效化。 2015/4/8 78 五、如何开展绩效管理 1、什么是绩效管理 2、绩效管理的基本原则 3、项目预算的绩效管理 4、一般预算的绩效管理 2015/4/8 79 五、如何开展绩效管理 所谓绩效管理，就是以绩效为核心，把 私人领域的一些理念引入公共领域，对政府 内部管理制度、运行机制进行全面的改革， 提高政府的执政能力。 什么是绩效管理 2015/4/8 80 五、如何开展绩效管理 因此，推进绩效管理，实际上是指政府运行 方式的改革。它的核心，是提高政府的工作效 能。它的内容，包括了各项政府运行机制和管 理制度的改革。它的目标，是减少政府运行成 本，提高政府的公共产品和公共服务的产出。 什么是绩效管理 2015/4/8 81 五、如何开展绩效管理 绩效管理的基本原则： 投入产出法 绩效管理的基本原则 2015/4/8 82 五、如何开展绩效管理 项目预算是针对某一项目设立的预算。 而每个项目，都是要固定目标的。因此，项 目预算的绩效管理，实际上就是围绕着项目 目标（绩效），实现的项目管理。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 83 五、如何开展绩效管理 1、项目的定义 朱兰：项目就是一个计划要解决的问题。 美国项目管理协会（PMI）：项目是为了完成 某一独特的产品、服务或任务所作的一次性努力。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 84 五、如何开展绩效管理 2、项目的特点 有明确界定的目标 项目的执行是通过一系列关联任务来完成的 项目有具体的时间计划 项目是一次性努力，独一无二的 项目包含一定的不确定性 项目需要运用各种资源来执行 项目组织的临时性和开放性 每个项目都有客户 项目预算的绩效管理 2015/4/8 85 五、如何开展绩效管理 3、项目管理的基本模型 c=f (p, t ,s) C：费用或预算约束范围，即费用指标 P：达到预算的绩效，即目标 T：按时，即进度指标 D：符合指定的工作范围，即性能指标 即：项目管理的目标就是在一定的预算范围内， 能够按时按质地完成任务。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 86 五、如何开展绩效管理 4、项目管理方法 计划评审技术 关键路径方法 网络图分析技术 项目成本管理 项目合同管理 项目质量管理 项目冲突管理 项目风险管理 项目人力资源管理 项目预算的绩效管理 2015/4/8 87 五、如何开展绩效管理 质量 工期 成本 项目预算的绩效管理 2015/4/8 项 目 预 算 的 控 制 要 素 88 五、如何开展绩效管理 依据链与证据链：控制时间、资金与质量的重要 条件 如何控制与管理公共项目的时间与资金？这是项目预算 绩效管理的核心问题。通过对一些公共项目的解剖，我们发 现，仅仅依靠财务数据，是不可能控制整个项目的质量、时 间与资金的。因此，必须对公共项目执行中相关的信息进行 全方位的管理。在浩如烟海的数据中，如何寻找我们所需要 的数据，并通过对这些数据的管理，来实现项目执行管理的 目标？这是解决问题的关键。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 89 五、如何开展绩效管理 为此，我们提出了依据链和证据链的理论： 所谓依据链，就是项目资金拨款的依据，这些依据，从项目立项报告开始， 到固定资产移交表为止，它是项目执行单位据以开展本项公共项目的基本 依据。在这些依据中，最主要的依据，就是项目执行单位与其他部门签订 的各类合同。 之所以称之为依据链，就是指从项目立项到项目结束，所有的合同，都是 有着严密的逻辑关系：因为要甲项事务，因此签订了甲号合同；甲号合同 执行完后，就要执行乙项事务，就是签订乙项合同。在一个公共项目中， 从第一个合同，到最后一个合同，实际上形成了一个项目执行阶段的各个 链条。抓住证据链，可以很好的掌握项目的质量，并能把握住项目的进度 和项目拨款的时间。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 90 五、如何开展绩效管理 所谓证据链，是指项目资金拨款的证据。所有的资金支出， 都是需要一定的原始票据作为证据的。在公共项目管理中， 除了财务制度所规定的原始证据外，还存在着一系列证明某 项业务进展的证据资料。如领料单、土方记录单等。只有取 得了这些证据，才能真正把握住项目执行的真实情况。 证据链是建立在依据链基础之上的。没有合同，就没有合同 执行所产生的证据。由于依据形成了链条，因此，证据也形 成了相应的链条。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 91 五、如何开展绩效管理 项目预算绩效管理核心内容 （1）审查依据链的逻辑性，看每一个依据，是不是可 以形成整个项目依据链的一个环节。通过依据链的 环环相扣，可以解决很多项目造假的问题。 （2）审查每一个依据的准确性，看每一个依据的内容， 不是必需。 （3）审查好每一个证据的合法、真实、有效性。一个 依据，是通过若干个证据来实现的。因此，每个证 据是不是合法、真实、有效，将直接影响着项目的 质量，也影响着资金拨付的质量。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 92 五、如何开展绩效管理 当然，为了实现这些目标，还必须根 据项目预算的要求，建立一系列的项目 管理制度。从而保证绩效目标的实现。 项目预算的绩效管理 2015/4/8 93 五、如何开展绩效管理 （1）项目库管理制度 （2）立项管理制度 （3）评审管理制度 （4）招投标管理制度 （5）概算、预算审批制度 （6）项目执行管理制度 （7）决算审批制度 （8）固定资产移交制度 项目预算的绩效管理 2015/4/8 94 五、如何开展绩效管理 按照发达市场经济国家的理念，一般预 算，即部门预算，实际上也是以项目预算群的 形式出现的。因此，从根本意义上讲，一般预 算管理，就是对项目群的绩效管理。 一般预算的绩效管理 2015/4/8 95 五、如何开展绩效管理 案例：明尼苏达州农业部１９９６年绩效报告 明尼苏达州是美国各州中绩效预算改革成绩比较显著 的。1992年该州颁发了“明尼苏达里程碑”文件 (Minnesota milestones)，该文件中勾勒35个主题，20个 主要任务，和79个重要事件（milestones）。并于1994年 开发了年度绩效报告。这里仅选取了农业部绩效报告中的 一段。从中可以看出，在这份绩效报告中，既进行了计划 （目标）绩效与实际绩效的比较，并且，它的绩效目标， 实际上包括了三年的战略性目标。 一般预算的绩效管理 2015/4/8 96 规划：保护服务 任务１：保护健康，通过有效的检查和抽样计划，提供符合 州和联邦标准的奶制品和食品，减少由于食品原因产生的疫病。 目标２：最初检查，全部被检食品至少有９５％的通过率 测量１：商家通过初次检查的百分率 ９４ ９５ ９６ ＮＡ ＮＡ ９０％ ９７ ９８ ９９ ＞９５％ ＞９５％ ＞９５％ 财年 实际检查 率 ＞９０％ 一般预算的绩效管理 2015/4/8 97 任务９：通过常规检查保证农业化学设备的合格 目标１：每年检验全部许可的１４９０个农业化学设备 中的372.5个（２５％） 测量１：检验的设备数 ９４ ９５ ９６ 实际检 查率 ３５８ ３８5 ４０５ 目标 ３２５ ３５０ ３７５ ９７ ９８ ９９ ３７５ ３７５ ３７５ 财年 一般预算的绩效管理 2015/4/8 该任务是农业部的主要活动，为了确保 食品安全提供，通过这个规划，使更多的 食品和奶制品通过检验，意愿的（目标） 绩效真实地达到，可以确保生产和提供给 人民安全的食品。 98 五、如何开展绩效管理 我国目前的一般预算管理，仍然是一种“以人管事” 基础下的管理体制，它与绩效预算所要求的“管事不 管人”的体制是完全不同的。因此，在现行的条件下， 我国推行绩效管理，就是要根据私人领域的一些理念， 强化机构内部改革，提高机关工作效率，最后向项目 群管理方向转变。 一般预算的绩效管理 2015/4/8 99 六、如何开展预算绩效管理 2015/4/8 100 六、如何开展预算绩效管理 目前，我国大多数地区跳过了绩效管理这一环 节，而直接进入财政支出绩效评价。无论从理 论上，还是从实践上讲，这种做法的效果都并 不理想。 一些财政支出绩效评价做得好的地区，实际上 把绩效管理与绩效评价并在一起进行操作，效 果比较理想。 基于此，财政部提出了预算绩效管理这一概念， 其目标，就是把绩效评价与绩效管理结合起来， 有效推进财政与行政事业单位的改革。 2015/4/8 101 六、如何开展预算绩效管理 因此，我们建议，按照如下的步骤，推预算绩 效管理。 2015/4/8 102 六、如何开展预算绩效管理 选定评价对象－ －评价对象解剖－绩效管理指标－－ －绩效管理与绩效评价并举－－ －绩效管理重过程管理，绩效评价重时点管 理－－绩效评价结果与绩效管理的对接：评价 结果影响预算安排、影响管理力度－－完整的 预算绩效管理体系 2015/4/8 103 六、如何开展预算绩效管理 （一）选择绩效评价对象 在目前情况下，我们建议，先选择项目预算开展绩效 评价。 对项目预算的选择上，可按如下原则进行： 1、先选择政府最关心的项目，如民生项目等。 2、操作相对简单。 3、容易定量化分析。 4、对其他项目有示范效应。 2015/4/8 104 六、如何开展预算绩效管理 （二）明确绩效目标 在目前“三定方案”下，项目绩效目标很难确定。因 此，需要通过财政与被评价机构的协调，来确立绩效 目标。 绩效目标与政府职能 广东南海区档案局案例 2015/4/8 105 六、如何开展预算绩效管理 （三）建立绩效评价指标体系 项目解剖，涉及到指标选择问题。建议: 1、对指标进行大类管理。如公共目标实现程度， 项目管理程序，资金效率效益等，再进行相关 的细分。 2、指标不能太多，实际操作中，一大类指标， 最多有五个子指标。 3、指标的权数，应根据实际，通过预测算，进 行调整。 2015/4/8 106 分类 中 央 财 政 林 业 科 技 推 广 示 范 资 金 省 级 管 理 工 作 绩 效 评 价 计 分 标 准 指标（分值） 评分标准 1.制度建设 （15分） 省级有关部门建立本地区项目实施、资金管理、档案管理三项制度完备得15分；三项制度中缺一项 扣5分，扣完为止。 2.成果储备 （5分） 省级林业主管部门建立本地区推广项目成果储备库，成果储备100项以上得5分；成果储备每减少20 项扣1分，扣完为止；未建立成果储备库得0分。 3.项目管理 （10分） 省级林业主管部门开展严格遴选项目、签订项目合同书、督导项目实施、组织项目验收、上报相关 材料五项项目管理工作得10分；五项工作中，每缺一项扣2分，扣完为止。 4.资金拨付进 度（10分） 省级有关部门15个工作日之内将资金拨付至项目承担单位达100%得10分；拨付进度每减少10%扣1分， 扣完为止。 5.资金执行进 度（10分） 本省（区、市）同一考评年度中央财政林业科技推｜广示范资金总执行进度到年底达95%以上（含 95%）得10分；进度每减少10%扣1分，扣完为止。 6.资金使用规 范性（10分） 省级有关部门建立专账管理、支出符合规定得10分；建立专账管理、每发生一笔支出不符合规定扣1 分，扣完为止；无专账管理得0分。 监督 管理 （10 分） 7.项目监督 （10分） 省级有关部门开展项目检查、督导、调研三项工作，完成检查、督查、调研书面报告或结论得10 项目 绩效 （20 分） 8.评价制度和 工作（10分） 省级财政部门会同林业主管部门组织开展制定绩效评价办法、及时组织完成绩效评价工作、上报有 关文件材料三项工作得10分；三项工作中，缺少一项扣4分，扣完为止。分；三项工作中，缺少一项 扣4分，扣完为止。 9.绩效评价结 果（10分） 本省（区、市）完成项目绩效评价之后，所有项目绩效评价结果均在85分以上得10分；每出现一个 项目绩效评价结果在60-85分之间扣2分，每出现一个项目绩效评价结果在60分以下扣4分，扣完为止。 项目绩效评价结果中出现弄虚作假行为得0分。 10.信息报送 与宣传报道 （10分） 省级有关部门将项目实施进展、资金管理、问题、建议等情况整理并报送财政部、国家林业局，每 一篇计1分，最高得3分；省级以上媒体宣传报道中央财政科技推广示范资金和项目有关情况，每一 篇计1分，最高得4分，副省级以上领导对中央财政科技推广示范资金有明确批示，每一次计1分，最 高得3分。 107 组织 管理 （30 分） 资金 管理 （30 分） 信息 宣传 （10 分） 2015/4/8 六、如何开展预算绩效管理 （四）组织好绩效评价工作 财政支出绩效评价的核心，是如何处理好专家组、财政局与评价对象 的关系 1、专家组，除了当地专家外，原则上应有一个以上外地专家，一个以上 非该系统专家（如城建项目，可选择评估公司人员）。政府官员可以 作为专家参加，但不能太多。最好请人大参加。 2、财政局对绩效评价承担着组织主体的职能，其核心，一是选好专家， 二是对评价方法进行科学设计，三是选好评价项目，四是用好评价结 果。 3、如仅仅开展绩效评价，往往只有约束机构，没有激励机制，因此，必 须绩效评价与绩效管理结合，形成约束激励机制，调动被评单位积极 性。 4、专家组、财政局、评价对象之间，必须既要保持评价工作的独立公正 性，更要保持评价与财政工作和评价对象工作的对接，千万不能出现 为评价而评价的问题。 2015/4/8 108 六、如何开展预算绩效管理 （五）绩效评价结果的应用 绩效评价是强化预算绩效管理的基础性工具， 其最终结果的应用，才是开展绩效管理的目的。 因此，如何做好绩效评价结果的应用，是整个 改革的核心。 1、评价结果影响下一次拨款 2、评价结果影响对单位的考核 3、评价结果影响评价单位负责人的政绩 4、评价结果影响财务人员的业绩 2015/4/8 109 六、如何开展预算绩效管理 （六）构建预算绩效管理体系 通过绩效评价结果的有效运用，在行政事业单 位形成以绩效目标为核心的绩效管理体系，从 而一方面推进预算全过程的绩效管理，另一方 面在行政事业单位实现绩效管理，从而使财政 的绩效预算改革，倒逼行政事业单位进行绩效 管理，最终实现公共部门绩效管理的目标。 2015/4/8 110 广 东 省 绩 效 评 价 工 作 循 环 系 统 2015/4/8 111 六、如何开展预算绩效管理 在各地开展预算绩效管理改革的过程中，各地进展情况不一。但大 部分试点地区，效果明显： 2015/4/8 财政资金的效率效益明显提高，节约了大量的资金。 民主化决策加强，领导从签字、人情中摆脱出来。 内部管理科学化，干部形象大为改观，财政工作主动性 增强。 行政事业单位的绩效理念增强，政府目标更为量化。 推进了人事制度的绩效考核 112 六、如何开展预算绩效管理 目前面临的问题： 绩效预算改革是建立在政府的绩效管理基础之上的。 我国的绩效预算改革，财政单兵作战，整个外部环 境不利。 绩效评价，需要以政府目标的定量化为起点，目前 政府目标的定性化，缺乏绩效评价的外部条件 绩效管理，需要以公共管理体制的“企业化”为起 点，目前的官僚制管理模式，缺乏绩效管理的外部 条件 2015/4/8 113 六、如何开展预算绩效管理 目前面临的问题： 绩效评价体系（包括指标体系、权数确定、评价方 法、评价对象选定等），缺乏可以让广大干部接受 的方法。 收付实现制，成为绩效预算改革的制度障碍 财政预算、审计的功利化，影响了预算改革的开展 2015/4/8 114 六、如何开展预算绩效管理 目前面临的机遇： 2015/4/8 党的十七大，明确提出了政治体制改革的课题。为 整个绩效预算改革，创造了良好的政治条件 通过几年的实践，各地已经形成了一些成功的案例， 实现了国际经验的本土化。 民主化、科学化，已经形成了良好的推进绩效预算 改革的外部环境 115 六、如何开展预算绩效管理 目前面临的机遇： 2015/4/8 财政理论研究，已经为绩效预算改革形成了良好的 发展模式 各地的财政实践，已经形成了可以“复制”的实践 模式 财政部下发的一些规范性文件，已经成绩效预算改 革提供了依据 116 六、如何开展预算绩效管理 财政改革有二条基本的技术路线：自上而下和 自下而上。绩效预算改革，从全国推进起，就 是二条路线并举的。我们相信，在财政部的推 进下，在各地绩效评价部门的努力下，我国的 绩效预算改革工作，会取得辉煌的进展，将为 成为我国公共部门改革和建设中最有力的工具！ 2015/4/8 117 谢 谢！ 2015/4/8 118