Transcript Handlungsformen der Verwaltung - v-ost
09 Verwaltungsverfahren Herzlich Willkommen zum überbetrieblichen Kurs
Verwaltungsverfahren
25. Januar 2012 30. Januar 2012 8. Februar 2012 Grossratsgebäude Chur Klasse GR 1/09 ibw Chur Klasse GR 2/09 ibw Chur Klasse GR 3/09
Magnus Oeschger, lic. iur.
PERSONALAMT GRAUBÜNDEN
Leiter Personalrecht
Inhaltsübersicht 5.
6.
7.
1.
2.
3.
4.
Einleitung Handlungsformen der Verwaltung Verwaltungsrechtliche Grundsätze Verfügung Verwaltungsverfahren Verfahrensstadien Verfahrensmaximen 8.
9.
Verfahrensbeteiligte Verfahrensgarantien 10. Beschwerdeverfahren 11. Besondere Verfahren und Rechtsmittel
Lernziele
• Rechtsgrundlagen • Verfügungsbegriff • Elemente und Aufbau einer Verfügung • Verfahrensstadien • Verfahrensmaximen und -garantien • Rechtsmittel und Rechtsweg • Eintretensvoraussetzungen
Einleitung
Einleitung
Einleitung
Handlungsformen der Verwaltung Verwaltungshandlung
öffentlich-rechtliche Handlung privatrechtliche Handlung Rechtsetzung Verordnung (generell-abstrakt)
Rechtsanwendung (individuell-konkret)
privatrechtlicher Vertrag Bedarfsverwaltung und Finanzvermögens verwaltung
Handlungsformen der Verwaltung
Rechtsanwen dung Rechtswirkung beabsichtigt Rechtswirkung nicht beabsichtigt einseitige Anordnung zweiseitige Vereinbarung Sonderformen
Realakt Verfügung öffentlich rechtlicher Vertrag Plan
Handlungsformen der Verwaltung In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 1:
Im Amtsblatt des Kantons Graubünden findet sich folgende Anordnung des Stadtrates von Chur: «Folgende Strassen, Wege, Plätze und Weiler auf dem Gebiet der Stadt Chur werden umbenannt: […]; Untermüli. Neu: Untermühlenweg […];» Die X. AG, deren Geschäftslokal an der Untermüli 5 und neu am Untermühlenweg 5 liegt, ist gegen die Namensänderung. Sie hat erst kürzlich 100 000 Bogen Briefpapier und eine entsprechende Anzahl von Kuverts drucken lassen.
Handlungsformen der Verwaltung In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 2:
Die vom Erziehungsdepartement des Kantons Graubünden erlassene allgemeine Schulordnung für die Kantonsschule kennt keine Regeln über das Rauchen auf Schulanlagen. Die Schulleitung der Bündner Kantonsschule will den Suchtgefahren entgegenwirken: Sie erlässt ein für alle Schülerinnen und Schüler geltendes Rauchverbot auf dem Schulareal.
Variante:
Mit dem Verbot auf dem Schulgelände wird umso mehr auf dem Schulweg geraucht. Also beschliesst die Schulleitung, das Rauchverbot auch auf den Schulweg auszuweiten.
Handlungsformen der Verwaltung In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 3:
Ein Bauer einigt sich mit der zuständigen Behörde darüber, dass er einen Hektar seines Kartoffelackers während sechs Jahren brach liegen lässt. Er erhält dafür eine Entschädigung.
Handlungsformen der Verwaltung In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 4:
Aufgrund der Revision des eidgenössischen Vormundschaftsrechts im ZGB wird auf den 1. Januar 2013 neu eine kantonale Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde als eigene Dienststelle geschaffen. Der Kanton Graubünden mietet für die Behörde Büroräumlichkeiten in der Altstadt von Chur an und bestellt die Büroeinrichtungen bei der Meier Büromöbel AG Landquart.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 1:
Es handelt sich um einen Akt der Rechtsanwendung. Da die handelnde Behörde nicht die Begründung eines Rechtsverhältnisses bezweckt sondern einen Taterfolg anstrebt (Umbenennung einer Strasse), ist die Handlung nicht auf Rechtswirkungen gerichtet. Es handelt sich folglich um einen Realakt und nicht um eine Verfügung. Allerdings erleidet die X. AG durch die Namensänderung einen Nachteil und hat daher ein gewisses Interesse sich gegen die Namensänderung wehren zu können und/oder möchte zumindest einen allfälligen Schaden geltend machen.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 2:
Das Rauchverbot richtet sich an die Schülerschaft. Der Adressatenkreis ist offen, denn das Rauchverbot soll auf unbestimmte Zeit fortwirken, womit die Adressaten nicht abschliessend feststehen (Mutationen in der Schülerschaft). Soweit sich das Rauchverbot auf das Schulareal bezieht, lässt es sich als Allgemeinverfügung qualifizieren, denn die Bestimmtheit des Anordnungsobjektes (Rauchverbot auf dem Schulareal) ist gegeben.
Die Rechtmässigkeit des Rauchverbots auf dem Schulareal kann bejaht werden: Das Verbot ist mit dem Zweck der Schule (Bildungsauftrag) und dem Erfordernis der Einhaltung eines geordneten Schulbetriebes vereinbar und verhältnismässig.
Variante:
Das Rauchverbot auf den Schulweg ist als Rechtssatz anzusehen, da die Schulwege nicht feststehen, sondern individuell variieren können.
Das Rauchverbot kann mit dem Zweck der Schule nicht begründet werden: Das Verhalten der Schülerinnen und Schüler hat mir der Organisation der Schule etc. nichts mehr zu tun, so dass kein öffentliches Interesse mehr besteht.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 3:
Es handelt sich um einen Akt der Rechtsanwendung. Der Akt ist auf Rechtswirkungen gerichtet (Verzicht auf Anbau gegen Entschädigung), womit es sich um einen Rechtsakt und nicht um einen Realakt handelt. Die Handlung ist zweiseitig, womit es sich um ein vertragliches Verhältnis und nicht um eine Verfügung handelt. Der Anbauverzicht ist im öffentlichen Interesse und es ist eine öffentlich rechtliche Aufgabe der Behörden für eine geordnete Fruchtfolge zu sorgen und eine Übernutzung der Böden zu verhindern, weshalb es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 4:
Es handelt sich um einen Akt der Rechtsanwendung. Die Handlung der Behörde ist auf Rechtswirkungen gerichtet (Miete und Kauf). Es handelt sich um ein zweiseitiges Rechtsgeschäft. Da mit der Miete der Räumlichkeiten und dem Kauf der Büroeinrichtung bloss die Grundlagen für die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der Behörde geschaffen werden, handelt es sich beim Mietvertrag und Kaufvertrag um einen Teil der sog. Bedarfsverwaltung. Es handelt sich somit um zwei privatrechtliche Verträge (beachte allenfalls: Beschaffungsrecht).
Verwaltungsrechtliche Grundsätze
• Rechtsstaatliche Grundsätze / Verfassungsgrundsätze (Repetition Modul 4) • • • • • • • • •
Gesetzmässigkeitsprinzip
(Art. 5 Abs. 1 BV): Rechtssatzerfordernis Normstufe Normdichte • • •
Öffentliches Interesse
(Art. 5 Abs. 2 BV)
Verhältnismässigkeitsprinzip
(Art. 5 Abs. 2 BV): Eignung Erforderlichkeit Zumutbarkeit • • •
Treu und Glauben
(Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV): Vertrauensschutz Verbot widersprüchlichen Verhaltens Rechtsmissbrauchsverbot
Rechtsgleichheitsgebot
(Art. 8 BV):
Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln.
Willkürverbot
(Art. 9 BV)
Verfügung
•
Schlüsselbegriff
im Verwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrecht • Funktionen: • • • • • Materiell-rechtlich: Eine konkretes Rechtsverhältnis wird einseitig hoheitlich gestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt.
Verfahrensrechtlich:
Anknüpfungspunkt für die Regeln über das Verwaltungsverfahren und über das Beschwerdeverfahren
• Beginn eines Verwaltungsverfahrens Ablauf eines Verwaltungsverfahrens Anfechtungs- und Beschwerdeobjekt Ausgangspunkt für die Vollstreckung
Verfügung
• •
Arten von Verfügungen
• Rechtsgestaltende Verfügungen • Verweigernde Verfügungen • Feststellende Verfügungen • Verfügung über einen Realakt (vgl. Art. 25
a
VwVG) • Allgemeinverfügung • Zwischenverfügung • Vollstreckungsverfügung
Nebenbestimmungen
• Befristung • Bedingungen (suspensiv oder resolutiv) • Auflage
Verfügung Elemente des Verfügungsbegriffs
(vgl. Art. 5 VwVG) 1.
2.
3.
4.
5.
Hoheitliche, einseitige Anordnung einer Behörde Individuell-konkrete Anordnung Anwendung von Verwaltungsrecht Auf Rechtswirkungen gerichtete Anordnung Verbindlichkeit und Erzwingbarkeit
Verfügung Form und Eröffnung der Verfügung
(vgl. Art. 34 –38 VwVG; Art. 22, 23 VRG GR)
Form
: • Schriftlichkeit (Unterschrift) • Bezeichnung als Verfügung • Begründung • Dispositiv (Rechtsspruch und Kosten) • Rechtsmittelbelehrung
Eröffnung
: • individuelle Zustellung (Empfangsbedürftigkeit; Zustellfiktion) • Amtliche Publikation
Rechtsfolgen von Form- und Eröffnungsfehlern
Verfügung Zusammenfassung Verfügungsbegriff
Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und durchsetzbarer Weise geregelt wird.
Die Verfügung ist formgebunden und als einseitige staatliche Willenserklärung empfangsbedürftig. Aus Form und Eröffnungsfehler dürfen den Adressaten der Verfügung keine Nachteile erwachsen. Nur schwer wiegende Form und Eröffnungsfehler führen jedoch zur Nichtigkeit der Verfügung.
Die Verfügung ist Anknüpfungspunkt für die Anwendung der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts und für die Regeln über das Beschwerdeverfahren.
Verwaltungsverfahren
• Definition:
Verfahren auf Erlass einer Verfügung
• Arten: • • nichtstreitiges /
erstinstanzliches Verwaltungsverfahren
streitiges Verwaltungsverfahren /
Beschwerdeverfahren
• Funktion / Bedeutung: • Rechtsstaatlicher
Vollzug materielles Recht
•
Rechtsschutz Privater
• Rechtsgrundlagen: • • • Verwaltungsverfahren vor Bundesbehörden:
VwVG
Verwaltungsverfahren vor GR Behörden:
VRG
Für alle Verfahren massgebend:
Verfahrensgarantien der Bundesverfassung
und des Völkerrechts, insbesondere der
EMRK
.
Verfahrensstadien Ablauf eines Verwaltungsverfahrens Einleitung
• Art. 7–9 VwVG • Art. 3–6 VRG • Zuständigkeit • verfahrensleitende Anordnungen • Vereinigung • Eintretensprüfung Ermittlung & Feststellung des Sachverhalts • Art. 12 ff. VwVG • Art. 11–14 VRG
Entscheidung
• Art. 33
b
–38 VwVG • Art. 19 ff. VRG • Beweisrecht • Beweisführungsrecht • Mitwirkungspflichten • Sachentscheid (Verfügung / Urteil) • Vergleich • Abschreibung
Vollstreckung
• Art. 39–43 VwVG • Art. 79–81 VRG • Geldforderungen • Ersatzvornahme • unmittelbarer Zwang
Verfahrensmaximen
• Begriff und Funktion:
Verfahrensmaximen sind Grundsätze und Leitgedanken, nach denen sich Verfahren abwickeln (Organisations- und Gestaltungsprinzipien). Verfahrensmaximen zeigen grundsätzliche Aspekte des Verfahrens auf. Sie treten oft als Gegensatzpaare auf.
• Nicht näher behandelte Verfahrensmaximen: • Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen • • • • • • • Amtsbetrieb / Parteibetrieb (Prozessleitung) Verfahrenssprache Eventualmaxime (zeitlicher Aspekt) Unmittelbarkeits- und Mittelbarkeitsprinzip Grundsatz der Verfahrensöffentlichkeit Grundsatz der Mündlichkeit oder Schriftlichkeit Grundsatz der Prozessökonomie (vgl. Art. 3 VRG)
Verfahrensmaximen
• •
Dispositions- und Offizialmaxime
• Wer löst ein Verfahren mit welchem Streitgegenstand aus?
Dispositionsmaxime
:
Antrag der Partei
(«Wo kein Kläger da kein Richter»)
Offizialmaxime
:
Behörde von Amtes wegen
(ex officio) • Verwaltungsverfahren: • • Erstinstanzliches Verfahren: i.d.R. Offizialmaxime Beschwerdeverfahren: Dispositionsmaxime
Verfahrensmaximen
• •
Untersuchungs- und Verhandlungsmaxime
• Wer trägt die Verantwortung für die Beschaffung der Urteilsgrundlagen bzw. für die Feststellung des Sachverhalts?
Untersuchungsgrundsatz
:
Behörde
(Prinzip der materiellen Wahrheit)
Verhandlungsmaxime
:
Parteien
(Prinzip der formellen Wahrheit) • Verwaltungsverfahren:
Beweisführungslast liegt bei der Behörde!
(Art. 12 VwVG; Art. 11 Abs. 1 und 3 VRG) • Einschränkungen: • • • Mitwirkungspflichten der Parteien Beweislastregel (Art. 8 ZGB) Beweiserleichterungen, Beweismasserleichterungen
Verfahrensbeteiligte Erstinstanzliches Verfahren
• Verfügungsadressaten / Parteien • verfügende Behörde • Dritte: Nichtadressaten, die von der Verfügung selbst unmittelbar betroffen sind
Beschwerdeverfahren
• Beschwerdeführer • Verwaltung als Beschwerdegegnerin • Verwaltungsbehörde / Gericht als Beschwerdeinstanz
Verfahrensbeteiligte Bedeutung des Parteibegriffs
• Anknüpfungspunkt für Parteirechte • Anknüpfungspunkt für Rechtsmittelbefugnis • Anknüpfungspunkt für Mitwirkungspflichten • Anknüpfungspunkt für Kostentragung Art. 6 VwVG (Art. 48 VwVG) Art. 30 VRG
Verfahrensbeteiligte Grundvoraussetzungen für Parteistellung
• Parteifähigkeit • Prozessfähigkeit • Postulationsfähigkeit (vgl. Art. 11
a
VwVG) • Rechtsschutzinteresse
Parteivertretung
• gesetzliche Vertretung • gewillkürte Vertretung (Art. 11 VwVG; Art. 15 VRG; kein Anwaltsmonopol) • private Vertretung • Amtliche Vertretung
Verfahrensgarantien
• • •
Begriff der Verfahrensgarantien
• • • Rechtsstaatliche Garantien Grundrechtlicher Gehalt Minimum an gleiche und gerechte Behandlung im Verfahren (Mindestansprüche)
Rechtsgrundlagen
• • • • Bundesverfassung: Art. 29 –32 BV Völkerrecht: Art. 5 und 6 EMRK, UNO-Pakt II Bundesverwaltungsverfahren: Art. 10, 11, 18, 26 –33
a
, 34, 35 VwVG Kantonale Verwaltungsverfahren: Art. 15 –17, 22, 23 VRG
Anwendungsbereich
• • • Persönlich: Parteistellung im Verfahren Sachlich: Verfahren der Rechtsanwendung, z.T. eingeschränkt auf Verfahren vor Gerichtsbehörden oder auf Strafverfahren Zeitlich: Rechtshängigkeit
Verfahrensgarantien Allgemeine Verfahrensgarantien (Art. 29 Abs. 1 BV)
• Verbot der Rechtsverweigerung • Verbot der Rechtsverzögerung (vgl. Art. 3 VRG) • Verbot des überspitzten Formalismus • Anspruch auf richtige Zusammensetzung und Unparteilichkeit der Entscheidbehörde (vgl. Art. 6a –6c VRG; Art. 10 VwVG) • Verfahrensfairness (= Auffangtatbestand)
Verfahrensgarantien Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
• Sammelbegriff für persönlichkeitsbezogene Mitwirkungsrechte der Parteien im Gerichts- oder Verwaltungsverfahren (mehr als «bloss gehört zu werden») • Funktionen: • • • •
Persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht Sachaufklärung
Präventiver Rechtsschutz Kompensation von rechtsstaatlichen Defiziten • Rechtsnatur: • • Selbstständigkeit Formelle Natur
Verfahrensgarantien
• • •
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) Teilgehalte
• • • • • • • Recht auf
Orientierung
Recht auf
vorgängige Äusserung und Anhörung
(= rechtliches Gehör i.e.S.) Recht auf
Mitwirkung an der Beweiserhebung
Recht auf
Akteneinsicht
Recht auf
Vertretung und Verbeiständung
Recht auf
individuelle Eröffnung
der Verfügung Recht auf
Begründung
der Verfügung
Schranken
• • Generelle Einschränkungen (sachlich, persönlich, zeitlich, örtlich; vgl. Art. 30 Abs. 2 VwVG) Spezifische Einschränkungen der Teilgehalte (vgl. Art. 27, 28 VwVG; Art. 17 Abs. 2 und 3 VRG)
Rechtsfolgen einer Verletzung / Heilung
Verfahrensgarantien Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV)
• Ziel / Zweck: Waffengleichheit • Konkretisierung Rechtsgleichheitsgebot und soziales Grundrecht (Leistungsanspruch) • Voraussetzungen (vgl. Art. 65 VwVG; Art. 76 VRG) • •
Bedürftigkeit Nichtaussichtslosigkeit
•
Notwendigkeit
• Inhalt • •
Unentgeltliche Prozessführung Unentgeltliche Verbeiständung
Verfahrensgarantien Rechtsschutz-, Rechtsmittel- und Rechtsweggarantie (Art. 13 EMRK; Art. 29a BV; Art. 6 EMRK)
• • Rechtsschutzgarantie: Zur Verfügung stellen von staatlichen Rechtsschutzeinrichtungen • Rechtsmittelgarantie: Recht auf eine wirksame Beschwerde
Rechtsweggarantie
: Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung
Beschwerdeverfahren Beschwerde
• Ordentliches, vollkommenes, grundsätzlich kassatorisches, devolutives Rechtsmittel • Nachträgliche Gerichtsbarkeit • Rechtsgrundlagen: Art. 44 ff. VwVG; Art. 28 ff. VRG • Arten: • • • •
Verwaltungsbeschwerde Verwaltungsgerichtsbeschwerde
Öffentlich-rechtliche Beschwerde ans BGer Menschenrechtsbeschwerde an den EGMR • Suspensiveffekt • Rechtsmittelweg / Sprungrekurs
Beschwerdeverfahren Sachurteils- bzw. Eintretensvoraussetzungen
• Beschwerde- bzw. Anfechtungsobjekt • Vorinstanz • Streitwert • Beschwerdeinstanz • Beschwerdebefugnis • Beschwerdegründe • Beschwerdeformalien (Form und Frist) • •
Rechtsgrundlagen:
Verwaltungsbeschwerde: Art. 44 –53 VwVG; Art. 28–32 VRG Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Art. 49 –52 VRG
Besondere Verfahren und Rechtsmittel
• •
Rechtsbehelfe
Wiedererwägung (Art. 58 VwVG; Art. 24 VRG) Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG; Art. 68 –71 VRG) • • • • • • •
Rechtsmittel
Erläuterung und Berichtigung (Art. 69 VwVG; Art. 66 VRG) Einsprache (Art. 27 VRG) Öffentlich-rechtliche Klage (Art. 63–65 VRG) Revision (Art. 66 –68 VwVG;Art. 67 VRG) Normenkontrollverfahren (Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG «Verfassungsbeschwerde») Stimmrechtsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG «Verfassungsbeschwerde») Subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. c VRG)