Transcript COM(2017) 103 final
Raad van de Europese Unie Brussel, 2 maart 2017 6888/17 COMPET 157 CHIMIE 19 ENFOPOL 96 ENV 223 MI 180 UD 63 BEGELEIDENDE NOTA
van: ingekomen: aan: Nr. Comdoc.: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretaris generaal van de Europese Commissie 28 februari 2017 de heer Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie COM(2017) 103 final Betreft: VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van en delegatie van bevoegdheden krachtens Verordening (EU) 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven Hierbij gaat voor de delegaties document COM(2017) 103 final. Bijlage: COM(2017) 103 final 6888/17 DG G 3A gc
NL
EUROPESE COMMISSIE Brussel, 28.2.2017 COM(2017) 103 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van en delegatie van bevoegdheden krachtens Verordening (EU) 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven NL NL
1.
INLEIDING
Verordening (EU) nr. 98/2013
over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven (hierna “de verordening” genoemd) trad in werking op 1 maart 2013 en is van toepassing sinds 2 september 2014. Bij deze verordening zijn geharmoniseerde voorschriften vastgesteld inzake het aanbieden, binnenbrengen, voorhanden hebben en gebruik van chemische stoffen of mengsels die kunnen worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van zelfgemaakte explosieven. De controles en beperkingen waarin de verordening voorziet, zijn van toepassing op de in de bijlagen daarbij vermelde stoffen en op mengsels en stoffen die de genoemde stoffen bevatten. Op grond van artikel 18, lid 1, van de verordening brengt de Commissie uiterlijk op 2 september 2017 verslag uit aan het Europees Parlement en aan de Raad en onderzoekt daarbij zowel eventuele problemen die als gevolg van de toepassing van deze verordening zijn gerezen alsook de wenselijkheid en de haalbaarheid van voorstellen voor wetgevingswijzigingen die de regeling verder zouden kunnen aanscherpen en harmoniseren. Daarbij gaat het onder meer om de mogelijkheid van uitbreiding van het toepassingsgebied van de verordening tot professionele gebruikers en het opnemen van niet-geregistreerde precursoren voor explosieven in bijlage II. Bovendien verplicht artikel 14, lid 2, de Commissie om een verslag op te stellen over de met ingang van 1 maart 2013 voor een termijn van vijf jaar aan haar gedelegeerde bevoegdheid en wel “uiterlijk negen maanden voor het einde van de termijn van vijf jaar”, d.w.z. uiterlijk 1 juni 2017. Dit verslag heeft tot doel te voldoen aan de eisen van de twee genoemde artikelen. Om de verslaglegging te vereenvoudigen en gezien het feit dat de bevoegdheidsdelegatie een instrument voor wetswijziging is, acht de Commissie het nuttig en relevant om beide verslagen samen te voegen. Dit verslag heeft ook tot doel informatie te verstrekken die de naleving van de bepalingen van de verordening door marktdeelnemers en nationale autoriteiten kan verbeteren, en de transparantie van het beleidsvormingsproces van de Commissie te bevorderen. De Commissie heeft dit verslag opgesteld op basis van de besprekingen en het overleg in het Permanent Comité Precursoren (hierna “PCP” genoemd), een deskundigengroep van de Commissie
bestaande uit de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van de EU en van niet EU-landen binnen de EER en vertegenwoordigers van de toeleveringsketen van de chemische industrie en de detailhandel, en op basis van haar eigen overwegingen.
2.
ACHTERGROND 2.1.
Stand van zaken met betrekking tot de naleving van de verordening
Op 1 januari 2017 voldeden de meeste lidstaten aan de voorschriften van de verordening: • alle lidstaten hebben een of meer nationale contactpunten ingesteld met een duidelijk aangegeven telefoonnummer en e-mailadres voor het melden van verdachte 1 PB L 39 van 9.2.2013, blz. 1. 2 Groepsreferentie E03245, zie bij http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3245&NewSearc h=1&NewSearch=1 . 2
transacties en verdwijning en diefstal van significante hoeveelheden stoffen (artikel 9, lid 2); • 23 lidstaten leven de verordening volledig na en hebben regels vastgesteld inzake sancties (artikel 11), regelmatig de door het PCP opgestelde richtsnoeren verspreid (artikel 9, lid 6) en, in voorkomend geval, de Commissie in kennis gesteld van de maatregelen die zijn genomen om uitvoering te geven aan uitzonderingen krachtens een vergunnings- of registratieregeling (artikel 4, lid 4) of van reeds bestaande regelingen (artikel 13, lid 4); • vijf lidstaten leven de verordening gedeeltelijk na en hebben geen regels vastgesteld inzake sancties. In een poging ervoor te zorgen dat de lidstaten de verordening volledig naleven, heeft de Commissie bilaterale discussies geëntameerd over de problemen inzake naleving en ten aanzien van een aantal lidstaten inbreukprocedures
ingeleid. Zij zal deze discussies blijven organiseren wanneer dat nodig is. Deze verordening is relevant voor de EER en daarom ook van toepassing op IJsland, Liechtenstein en Noorwegen. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (ESA) is bevoegd om de toepassing van de verordening in die landen te monitoren. Noorwegen en Liechtenstein leven de verordening na, maar IJsland is op 17 november 2016 door de ESA voor het EVA-hof gedaagd omdat het heeft nagelaten om de maatregelen te nemen die nodig zijn om de verordening in zijn interne rechtsorde op te nemen
.
Zwitserland ten slotte, is niet gebonden door de bepalingen van de verordening, maar overweegt desalniettemin om maatregelen vast te stellen om precursoren voor explosieven op nationaal niveau te controleren en te beperken. Het heeft al een nationaal contactpunt ingesteld voor het melden van verdachte transacties en verdwijning en diefstal van significante hoeveelheden stoffen.
2.2.
Nationale uitvoeringsbepalingen
Krachtens artikel 4, lid 1, van de verordening is het aanbieden aan en het binnenbrengen op het grondgebied, in bezit houden of gebruik door particulieren van (in bijlage I bij de verordening vermelde) precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, verboden. De lidstaten kunnen evenwel een vergunning- of registratieregeling invoeren of handhaven waarbij wordt toegestaan dat precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt gecontroleerd aan particulieren worden aangeboden (artikel 4, leden 2 en 3). Op 1 januari 2017 kenden 16 lidstaten vergunnings- of registratieregelingen; de 12 overige lidstaten hielden verboden in stand aangeboden moeten worden.
Tot dusver laat de toepassing van de verordening zien dat er op het niveau van de EU geen consensus is over het antwoord op de vraag of precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, verboden of gecontroleerd Bij de lidstaten die vergunningsregelingen handhaven, is er een aanzienlijke variatie in de procedures voor het aanvragen, de criteria voor verlening of weigering en de lengte en aard 3 Krachtens artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 4 EVA-Hof, zaak E-18/16. 5 Een lijst van maatregelen is te vinden op http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/crisis-and terrorism/explosives/explosives-precursors/index_en.htm
. 3
van de geldigheid van vergunningen. Sommige lidstaten zijn van mening dat verzoeken om een vergunning zouden moeten worden ingewilligd tenzij er een goede motivering is om dit niet te doen, terwijl anderen de tegenovergestelde benadering volgen en vergunningen weigeren tenzij er een specifieke reden is om deze wel te verlenen. Als gevolg daarvan lopen de percentages verleende en geweigerde vergunningen in de lidstaten die de Commissie informatie hebben verstrekt, zeer uiteen. Tot op heden zijn er geen gevallen bekend van lidstaten die elkaars vergunningen over en weer erkennen. Sommige lidstaten stellen waar mogelijk alternatieve stoffen of concentratieniveaus voor die voor legitieme doeleinden kunnen worden gebruikt. De ervaringen die de lidstaten hebben gerapporteerd, wijzen erop dat voor veel, zo niet de meeste, bekende legitieme toepassingen alternatieven bestaan. Sommige lidstaten zijn verder gegaan dan de minimumeisen van de verordening en hebben maatregelen vastgesteld waarbij bijvoorbeeld marktdeelnemers ertoe worden verplicht zich bij de bevoegde autoriteiten te registreren en periodiek opgave te doen van alle transacties, met inbegrip van invoer, het toepassingsgebied van de verordening wordt uitgebreid tot professionele gebruikers, voorwaarden worden vastgesteld voor de opslag, wordt voorzien in de uitwisseling van relevante grensoverschrijdende informatie met andere lidstaten of een rol voor de douaneautoriteiten wordt vastgesteld. Bovendien past een aantal lidstaten beperkingen en controles toe op precursoren voor explosieven die niet zijn vermeld of strengere beperkingen op stoffen die wel zijn vermeld. In alle huidige gevallen waren in de lidstaten de beperkingen en controles van kracht vóór de vaststelling van de verordening. Parallel aan de vaststelling en de handhaving van hun nationale maatregelen hebben de meeste lidstaten naar verluidt voorlichtingscampagnes gevoerd die waren gericht op bij de toeleveringsketen van de vermelde precursoren voor explosieven betrokken marktdeelnemers. De campagnes hadden tot doel het bewustzijn te vergroten wat betreft zowel de verplichting tot beperken als de verplichting verdachte transacties te melden. Door sommige lidstaten worden online-aanbieders en -marktplaatsen actief bij een en ander betrokken. Het is nog te vroeg om conclusies te trekken uit de gegevens die zijn verzameld over vergunningen, registraties, meldingen van verdachte transacties en handhaving. De Commissie zal in de toekomst ernaar streven om relevante gegevens te verzamelen en analyseren teneinde op EU-niveau ontwikkelingen inzake bedreigingen, goede praktijken en gebieden die mogelijk kunnen worden versterkt of geharmoniseerd, vast te stellen.
2.3.
Het Permanent Comité Precursoren (PCP)
Sinds het PCP werd opgericht in het kader van het EU-actieplan van 2008 voor het verbeteren van de beveiliging van explosieven zelfgemaakte explosieven te verbeteren.
heeft het zich actief ingezet om in Europa de bescherming tegen het gebruik van precursoren voor explosieven voor de vervaardiging van Nadat de verordening in 2013 werd vastgesteld, is het PCP regelmatig bijeengekomen om toe te zien op de uitvoering daarvan en die uitvoering te bevorderen. Het PCP biedt eerst en vooral een platform waarop lidstaten en vertegenwoordigers van de marktdeelnemers in de 6 Document 8311/08 van de Raad. 4
toeleveringsketen informatie en standpunten kunnen uitwisselen over de verordening en de praktische uitvoering daarvan. Andere resultaten van het PCP omvatten de vaststelling en regelmatige evaluatie van richtsnoeren
en de voorbereidende werkzaamheden voor drie gedelegeerde handelingen waarbij stoffen die een bedreiging vormen, aan bijlage II werden toegevoegd (zie onderdeel 4). Het PCP heeft het ook mogelijk gemaakt dat er meer informatie over meldingen van verdachte transacties, verdwijning en diefstal en het verlenen en weigeren van vergunningen over de grenzen heen wordt uitgewisseld en de inspanningen van de chemische industrie en de detailhandel ondersteund om de bewustwording te bevorderen. In 2013-2015 hebben vier leden van het PCP mede leiding gegeven aan het door de EU gefinancierde project voor de beveiliging van de verkoop van risicovolle chemische stoffen, in het kader waarvan richtsnoeren werden ontwikkeld voor detailhandelaren, zowel op fysieke locaties als op het internet, en voor de bevoegde autoriteiten en de rechtshandhavingsinstanties.
3.
EVALUATIE
Volgens het verslag van Europol voor 2016 over de stand van zaken en de tendensen in verband met het terrorisme in de EU blijven zelfgemaakte explosieven, net zoals conventionele vuurwapens, voor terroristen een geliefd wapen vanwege hun beschikbaarheid, eenvoud en doeltreffendheid. Zowel dat verslag als de versies van de jaren 2015, 2014 en 2013 maakten echter allemaal melding van een daling van het gebruik van geïmproviseerde of zelfgemaakte explosieven in verband met het gebruik van vuurwapens en/of brandgevaarlijke apparaten. De inwerkingtreding van de verordening heeft bijgedragen tot een vermindering van de bedreiging die precursoren voor explosieven in Europa vormen. Uit bijeenkomsten en raadplegingen van het PCP en een studie van een consortium van onafhankelijke deskundigen
blijkt het volgende: −
de op de markt beschikbare hoeveelheid precursoren voor explosieven is afgenomen.
Dit komt deels doordat veel marktdeelnemers de beperkingen toepassen en deels doordat sommige producenten vrijwillig met de vervaardiging en sommige marktdeelnemers vrijwillig met de verkoop ervan zijn opgehouden. De toeleveringsketen heeft geen melding gemaakt van aanmerkelijke verstoringen of economische verliezen als gevolg hiervan. Ook hebben in een aantal staten die vergunningsregelingen handhaven, de autoriteiten gemeld dat het aantal vergunningsaanvragen op dit ogenblik significant lager is dan gedurende de eerste vijf jaar dat de verordening is toegepast. Dit wijst erop dat particulieren met succes alternatieve (niet-gevoelige) stoffen zijn gaan gebruiken om hun legitieme niet professionele activiteiten voor te zetten. −
de capaciteit van bevoegde autoriteiten en wetshandhavingsinstanties om verdachte incidenten waarbij precursoren voor explosieven zijn betrokken, te onderzoeken, is toegenomen.
De lidstaten hebben een toename gerapporteerd van het aantal meldingen van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen als 7 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/crisis-and-terrorism/explosives/explosives precursors/docs/guidelines_on_the_marketing_and_use_of_explosives_precursors_en.pdf
. 8 Voorbereidende studie over de tenuitvoerlegging van Verordening (EU) nr. 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven (november 2016). Voor de Europese Commissie gecoördineerd door ENCO in het kader van de raamovereenkomst voor diensten HOME/2014/ISFP/PR/CBRN/0025 – Lot 1. 5
gevolg van een groter bewustzijn onder marktdeelnemers die met precursoren voor explosieven omgaan. Bovendien heeft een aantal staten op hebben en waarvoor zij die willen gebruiken.
ad hoc
-basis, informatie uitgewisseld over verslagen en geweigerde vergunningen. Tot slot hebben de bevoegde instanties in de lidstaten die vergunningsregelingen handhaven, een beter inzicht in welke particulieren stoffen waarvoor een beperking geldt, in hun bezit Het is nog niet mogelijk de gevolgen van de verordening nader te beoordelen. Een aantal door de lidstaten gerapporteerde incidenten wijst er echter op dat de toepassing van de verordening heeft bijgedragen aan hun inspanningen om terroristische aanslagen met zelfgemaakte explosieven te voorkomen.
3.1.
Uitdagingen naar aanleiding van de toepassing van de verordening
Ondanks de in het algemeen positieve gevolgen van de verordening voor het beperken van de toegang tot en het vergroten van de controle over precursoren voor explosieven, heeft de toepassing ervan aanleiding gegeven tot diverse problemen en uitdagingen. De in dit onderdeel genoemde voorbeelden komen niet noodzakelijk overeen met de ervaringen van alle of de meeste lidstaten en marktdeelnemers. De gevolgen waarvan sprake was, zijn echter zo wijdverbreid dat deze niet kunnen worden toegeschreven aan de bijzondere omstandigheden van de lidstaten of marktdeelnemers. De voornaamste uitdaging voor
de bevoegde autoriteiten van de lidstaten
wordt gevormd door het grote aantal marktdeelnemers dat wordt geraakt door de beperkingen en controles waarin de verordening voorziet. Omdat veel van de chemische stoffen en mengsels waarop de verordening betrekking heeft, huishoudelijke producten zijn, is de toeleveringsketen aanzienlijk groter dan die van andere producten waarvoor specifieke controlebepalingen gelden (bijvoorbeeld drugsprecursoren). Bijgevolg is het voor de bevoegde autoriteiten een uitdaging geweest om alle marktdeelnemers in de toeleveringsketen van precursoren voor explosieven te bereiken en over hun verplichtingen te informeren. De bevoegde autoriteiten hebben echter, in samenwerking met verenigingen die de chemische industrie en de detailhandel vertegenwoordigen, voorlichtingscampagnes gevoerd en contacten gelegd met een brede reeks van marktdeelnemers, variërend van producenten tot detailhandelaars, van grote ondernemingen tot kleine, zelfstandige winkels en van online-verkopers tot marktplaatsen. Een andere uitdaging voor de autoriteiten van de lidstaten vormt de handhaving van beperkingen en controles inzake online-verkopen, invoer en het verkeer binnen de EU. Producten met een groot volume worden vaak in grotere hoeveelheiden vervoerd en verkocht (zoals meststoffen) en kunnen daarom relatief gemakkelijker worden geïdentificeerd en gecontroleerd. Daartegenover worden andere producten in kleine hoeveelheden en volumes verkocht, zodat zij moeilijker te onderscheppen zijn wanneer zij naar en binnen Europa worden verzonden of vervoerd. Om dit probleem aan te pakken, voeren rechtshandhavings- en douaneautoriteiten hun inspanningen om gevallen van illegale verwerving en illegaal bezit op te sporen, op, bijvoorbeeld door de samenwerking tussen instanties te vergroten en informatie op EU-niveau uit te wisselen. Een belangrijke uitdaging voor
marktdeelnemers
, met name degenen in de detailhandel, vormt het vaststellen op welke producten de verordening van toepassing is. Producten die precursoren voor explosieven bevatten waarvoor een beperking geldt, moeten dienovereenkomstig worden geëtiketteerd. Wanneer dat niet in een vroeg stadium van de toeleveringsketen gebeurt, is het voor marktdeelnemers op het niveau van de detailhandel 6
moeilijk om goed te controleren of het etiket is aangebracht en de beperking van toepassing is. Bovendien hoeven de precursoren voor explosieven die zijn opgenomen in bijlage II bij de verordening en waarvoor geen beperking geldt, niet te worden geëtiketteerd. Marktdeelnemers, met name die met een hoog personeelsverloop, moeten veel tijd besteden aan het opsporen van producten die aanleiding tot bezorgdheid geven en het naar behoren opleiden van hun personeel. Marktdeelnemers die over de intracommunautaire grenzen heen zaken doen, moeten zich ook nog eens aanpassen aan het specifieke karakter van de verschillende regimes in de lidstaten. De verordening maakt het de autoriteiten van de lidstaten mogelijk om de belangrijkste aspecten van de toepassing van de richtlijn op hun grondgebied vast te stellen. Bijgevolg moeten marktdeelnemers goed weten welk type regeling van toepassing is in de specifieke lidstaat waarvoor het product is bestemd en in overeenstemming daarmee de verkoop registreren, een vergunning checken of de verkoop verbieden. Sommige ondernemingen kennen degelijke interne due-dilligence procedures die de naleving van complexe regelgevingskaders vereenvoudigen. Voor ondernemingen die dergelijke procedures ontberen, en vaak zijn dit kleinere ondernemingen, is dit echter een tijdrovend proces. Ten slotte hebben marktdeelnemers die zowel aan particulieren als aan andere eindgebruikers verkopen, melding gemaakt van moeilijkheden bij het, met een redelijke mate van zekerheid, beoordelen of de persoon die een stof verwerft waarvoor een beperking geldt, handelt voor doeleinden die verband houden met zijn handel, onderneming of beroep dan wel voor andere doeleinden. De verordening geeft geen specifieke criteria voor de beoordeling wat als beroepsmatig kan worden aangemerkt of voor het controleren van beroepsreferenties. Deze beoordeling is aan de autoriteiten van de lidstaten gelaten en als gevolg daarvan kunnen criteria verschillen al naar gelang van het betrokken grondgebied. Voor
de Commissie
is het een continue uitdaging om de zich evoluerende bedreigingen voor de veiligheid bij te benen. Teneinde de verordening aan te passen aan het gebruik van nieuwe chemische stoffen of van nieuwe concentraties van de vermelde stoffen, gaat de Commissie af op informatie en gegevens van de lidstaten. In 2016 hebben inspanningen via het PCP ertoe geleid dat aan bijlage II drie stoffen die een bedreiging vormen, zijn toegevoegd (zie onderdeel 4). Het vinden van oplossingen voor de hiervoor genoemde uitdagingen heeft voor de Commissie prioriteit. De Commissie zal in nauwe samenwerking met de PCP de haar ter beschikking staande instrumenten (waaronder wetgevingshandelingen, richtsnoeren en praktische ondersteuning) gebruiken om de capaciteit te verbeteren van de autoriteiten van de lidstaten en van marktdeelnemers, zodat deze in vol vertrouwen hun taken kunnen uitvoeren.
3.2.
Wenselijkheid en haalbaarheid van het verder aanscherpen en harmoniseren van de regeling
De bedreiging die het gebruik van precursoren voor explosieven bij de vervaardiging van zelfgemaakte explosieven door terroristen vormt, blijft hoog en evolueert voortdurend. Naast de volledige uitvoering van de bestaande bepalingen wil de Commissie bij voorrang nagaan welke maatregelen en acties de regeling in de toekomst zouden kunnen versterken
9 COM(2015) 624 final. 7
Wijzigingen van de verordening kunnen voor overheidsinstanties, marktdeelnemers en consumenten extra lasten met zich brengen. Om ervoor te zorgen dat de lasten niet onevenredig zijn ten opzichte van de nagestreefde doelen, zal de Commissie in 2017 een beoordeling geven van de gevolgen, alsook van de kosten en baten voor alle belanghebbenden en van alle mogelijkheden tot vereenvoudiging van maatregelen om: −
beperkingen en controles aan te scherpen door nieuwe stoffen
die aanleiding tot bezorgdheid geven, onder het toepassingsgebied van de verordening te brengen en door beperkingen voor stoffen die reeds gedekt zijn, aan te scherpen. −
de capaciteit te vergroten van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om de verkoop en het bezit van precursoren voor explosieven te monitoren.
Bevoegde autoriteiten moeten weten wie de marktdeelnemers zijn die precursoren voor explosieven op de markt brengen en welke personen de precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, verwerven, bezitten en gebruiken. Bij deze personen gaat het onder meer om particulieren en degenen die handelen voor professionele doeleinden. Met deze doelstelling voor ogen zal de Commissie de gevolgen onderzoeken van maatregelen als het marktdeelnemers ertoe verplichten zich bij hun bevoegde autoriteit in te schrijven en hun transactieregister regelmatig aan de bevoegde autoriteiten te overleggen. De Commissie zal ook de gevolgen overwegen van het vaststellen van gemeenschappelijke criteria voor vergunningen teneinde de voorwaarden voor het inwilligen en weigeren van verzoeken te harmoniseren en de wederzijdse erkenning tussen de lidstaten te bevorderen. −
de capaciteit te vergroten van de bevoegde instanties en rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten tot het opsporen en onderzoeken van eventuele schendingen van de verordening.
De Commissie zal maatregelen overwegen om het systeem van melding van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen te versterken, door bijvoorbeeld ervoor te zorgen dat informatie die grensoverschrijdend van belang kan zijn, wordt gedeeld. De Commissie zal ook maatregelen overwegen om de regeling te versterken met betrekking tot het binnenbrengen van precursoren voor explosieven uit derde landen (d.w.z. de invoer) en de operationele rol van de douaneautoriteiten aan de buitengrenzen van de Unie. −
de capaciteit te vergroten van de marktdeelnemers in de toeleveringsketen.
marktdeelnemers te verminderen. De Commissie zal maatregelen overwegen om de doorgifte te verbeteren van informatie langs de toeleveringsketen van de chemische sector en de detailhandel, door bijvoorbeeld het etiketteringsvoorschrift in de verordening opnieuw te evalueren. Waar mogelijk zal de Commissie ook proberen om de rechtsonzekerheid voor Tegelijkertijd zal de Commissie opnieuw de overheveling onderzoeken van bepalingen met betrekking tot ammoniumnitraat van REACH (Verordening EG nr. 1907/2006)
naar de verordening
en, zoals meegedeeld in haar Eerste voortgangsverslag over de totstandbrenging van een echte en doeltreffende Veiligheidsunie
onderzoeken van de door de EU gefinancierde onderzoeksprojecten die de bedreiging 10 PB L 396 van 30.12.2006, blz. 1. 11 lid 2, van de Verordening en de Commissie zette dit standpunt uiteen in COM(2015) 122 final. 12 Het verzoek om het standpunt van de Commissie over de overheveling vond plaats op grond van artikel 18, COM(2016) 670 final. 8
zouden kunnen verminderen die zelfgemaakte explosieven vormen, door bijvoorbeeld het neutraliseren van de explosieve eigenschappen van bepaalde stoffen en producten. De Commissie zal ook niet-wetgevende maatregelen die de regeling verder kunnen versterken, in overweging nemen. Zij zal dit bijvoorbeeld doen door de rol van Europol te versterken,
ad-hoc
-groepen van het PCP op te zetten die specifieke vraagstukken zullen gaan bespreken (bijvoorbeeld de beschikbaarheid en controle van internetverkoop of de rol van de douane), bijeenkomsten van nationale contactpunten te faciliteren en inspanningen om samenwerking op regionaal niveau te verbeteren, te ondersteunen.
3.3.
Wenselijkheid en haalbaarheid van de uitbreiding van het toepassingsgebied van de verordening tot professionele gebruikers
De door de verordening opgelegde beperkingen zijn alleen van toepassing op “particulieren”. Personen die handelen ten behoeve van hun handel, onderneming of beroep (in het algemeen aangeduid als “professionele gebruikers”), behouden onbeperkt toegang tot explosieven voor precursoren waarvoor een beperking geldt. De vrijstelling die professionele gebruikers wordt verleend, gaat uit van 1) de veronderstelling dat dit type gebruiker geen illegaal gebruik maakt van precursoren voor explosieven voor het vervaardigen van zelfgemaakte explosieven en/of 2) het standpunt dat het onevenredig belastend voor marktdeelnemers is om de beperkingen tot dit type gebruiker uit te breiden. De Commissie ziet evenwel een mogelijke lacune qua veiligheid als het gaat om de vrijstelling van professionele gebruikers van de door de verordening opgelegde beperkingen. De Commissie zal daarom de gevolgen in overweging nemen van nieuwe maatregelen die het toepassingsgebied van de verordening uitbreiden tot professionele gebruikers en daarbij de lasten voor marktdeelnemers nauwkeurig onderzoeken. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat marktdeelnemers alle transacties moeten registreren waarbij professionele gebruikers zijn betrokken en registers beschikbaar moeten houden voor inspectie door de bevoegde instanties. Het bovenstaande zou de bevoegde instanties en de rechtshandhavingsinstanties een beter beeld geven van wie zich toegang verschaft tot precursoren en met welk doel. Het zou ook een vroegtijdig onderzoek naar en vervolging van gevallen van beweerdelijk misbruik bevorderen. Bovendien zal de Commissie de invoering overwegen van een geharmoniseerde definitie van “professionele gebruiker” en van gemeenschappelijke criteria voor de vaststelling wie als professional kan worden aangemerkt of voor het controleren van professionele referenties.
3.4.
Wenselijkheid en haalbaarheid van het opnemen van niet-geregistreerde precursoren voor explosieven in de regeling betreffende de melding van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen.
De Commissie is niet van plan om de bepalingen over de melding van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen toe te passen op de algemene categorie van “niet-geregistreerde precursoren voor explosieven”. Wanneer dat wel zou gebeuren, dan zou dat marktdeelnemers confronteren met een onevenredige last en een ongerechtvaardigd niveau van onzekerheid, aangezien zij niet noodzakelijkerwijs weten welke chemische stoffen, op enig moment, als precursoren voor explosieven kunnen worden gebruikt. 9
Desalniettemin acht de Commissie het van essentieel belang bijlage II zo vaak als nodig is, bij te werken en specifieke stoffen die als precursoren voor explosieven een bedreiging vormen, toe te voegen en heeft zij daartoe al gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen (zie onderdeel 4). Daarnaast zal de Commissie bezien of het zinvol is om categorieën stoffen aan bijlage II toe te voegen. Zij zal bijvoorbeeld de gevolgen beoordelen, ook vanuit economisch perspectief, van het opnemen van alle hydraten van de vermelde nitraatzouten op een vergelijkbare wijze als met betrekking tot Verordening (EG) nr. 273/2004 is gebeurd voor de zouten van drugsprecursoren
alsook van alle meststoffen met een hoog stikstofgehalte. De bovengenoemde toevoegingen zouden de bestaande leemtes in de verordening vullen en kunnen ook de taak van marktdeelnemers vergemakkelijken door het vereenvoudigen van de richtsnoeren inzake de kwalificatie van stoffen als zorgwekkend. Alvorens enig voorstel goed te keuren, zal de Commissie niettemin de precieze gevolgen van de toevoegingen voor de toeleveringsketen beoordelen.
4.
UITOEFENING VAN DE BEVOEGDHEID TOT HET VASTSTELLEN VAN GEDELEGEERDE HANDELINGEN
Overeenkomstig artikel 12 van de verordening is de Commissie bevoegd om gedelegeerde handelingen vast te stellen betreffende wijzigingen in de grenswaarden in bijlage I, voor zover dat nodig is, om in te spelen op ontwikkelingen in het misbruik van stoffen als precursor voor explosieven of op grond van onderzoek en tests. Zij kan ook gedelegeerde handelingen vaststellen betreffende de toevoeging van nieuwe stoffen aan bijlage II waar dat nodig is, om in te spelen op ontwikkelingen in het misbruik van stoffen als precursor voor explosieven. In 2016 maakte de Commissie gebruik van haar bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen om drie stoffen toe te voegen aan bijlage II: • gedelegeerde verordening (EU) van de Commissie tot wijziging van Verordening (EU) nr. 98/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toevoeging van aluminiumpoeder aan de in bijlage II opgenomen lijst van precursoren voor explosieven
; • gedelegeerde verordening (EU) van de Commissie tot wijziging van Verordening (EU) nr. 98/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toevoeging van magnesiumnitraathexahydraat aan de in bijlage II opgenomen lijst van precursoren voor explosieven
; alsmede • gedelegeerde verordening (EU) van de Commissie tot wijziging van Verordening (EU) nr. 98/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toevoeging van magnesiumpoeder aan de in bijlage II opgenomen lijst van precursoren voor explosieven
13 14 Verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren (PB L 47 van 18.2.2004, blz. 1). COM(2016) 7647 final. 15 COM(2016) 7650 final. 16 COM(2016) 7657 final. 10
De toevoeging van de bovenvermelde stoffen aan bijlage II werd door de lidstaten voorgesteld aan het PCP. De Commissie raadpleegde bij de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen alle relevante belanghebbenden, met name de chemische industrie en de detailhandel, zoals voorgeschreven door de verordening, en presenteerde een analyse waaruit bleek dat de toevoegingen geen onevenredige lasten voor marktdeelnemers of consumenten met zich zouden brengen. Leden van het PCP en waarnemers bespraken de toevoegingen en gaven deze ruime steun. Vóór de goedkeuring onderwierp de Commissie de ontwerpen van gedelegeerde handelingen ook aan een openbare raadpleging Parlement en aan de Raad.
.
Tijdens de hele procedure en het besluitvormingsproces zorgde de Commissie ervoor dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze werden toegezonden aan het Europees Tijdens de door dit verslag bestreken periode heeft de Commissie geen gebruik gemaakt van haar gedelegeerde bevoegdheden om een van de grenswaarden in bijlage I te wijzigen. Ofschoon de Commissie vooralsnog geen extra stoffen heeft geïdentificeerd waarvoor de meldingsplicht zou moeten gelden of precursoren voor explosieven waarvan de grenswaarde zou moeten worden gewijzigd, kan de noodzaak daartoe zich in de toekomst voordoen, wat tot een snelle aanpak via gedelegeerde handelingen zou nopen teneinde de openbare veiligheid te waarborgen. Daarom is de Commissie van mening dat haar bevoegdheid krachtens de verordening om gedelegeerde handelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 14, lid 2, van de verordening stilzwijgend voor een periode van 5 jaar moet worden verlengd.
5.
CONCLUSIE
De inwerkingtreding van Verordening (EU) 98/2013 heeft bijgedragen tot het terugdringen van de toegang tot gevaarlijke precursoren voor explosieven die misbruikt kunnen worden voor de vervaardiging van zelfgemaakte explosieven, omdat bij deze verordening beperkingen en controles zijn ingevoerd met betrekking tot belangrijke stoffen die tot bezorgdheid aanleiding geven. De bedreiging die zelfgemaakte explosieven vormen, blijft echter groot en evolueert voortdurend. In een Europese Unie die zich kenmerkt door het vrije verkeer van personen, goederen en diensten, verwachten de burgers en inwoners dat op het niveau van die Unie maatregelen tegen terrorisme worden genomen. Daarom moeten de Commissie, de lidstaten en de toeleveringsketen van precursoren voor explosieven in Europa gezamenlijk hun inspanningen voor een volledige uitvoering van de bestaande bepalingen opvoeren en maatregelen en acties vaststellen die de regeling met betrekking tot zelfgemaakte explosieven in de toekomst versterken. De Commissie is, in nauwe samenwerking met het PCP, al begonnen met de herziening van de verordening door drie precursoren voor explosieven aan bijlage II toe te voegen. Dit is een belangrijke stap in de richting van een betere controle van stoffen die een bedreiging vormen. De praktische ervaring die sinds 2 september 2014 is opgedaan maakt het, samen met de wereldwijde ontwikkelingen, echter noodzakelijk om aanvullende wijzigingen in de verordening in overweging te nemen, teneinde de capaciteit van alle actoren die betrokken zijn bij de uitvoering en de handhaving van de beperkingen en controles, te vergroten. Met dit doel voor ogen zal de Commissie zorgvuldig de gevolgen van een aantal mogelijke nieuwe maatregelen beoordelen die in de toekomst kunnen worden voorgesteld.
17 In het kader van haar agenda voor betere regelgeving ontvangt de Commissie graag feedback van particulieren over ontwerpwetgeving die is gepubliceerd op https://ec.europa.eu/info/law/better regulation/share-your-views_nl . 11