Transcript Desidero anzitutto salutare le Autorità politiche, civili, militari e

Desidero anzitutto salutare le Autorità politiche, civili, militari e religiose, le Signore ed
i Signori presenti.
1.
LE
INNOVAZIONI
RECATE
DAL
NUOVO
CODICE
DI
GIUSTIZIA
CONTABILE
Prima di dare il quadro dell’attività della Procura regionale per il Trentino – Alto
Adige, sede di Trento, occorre, a mio giudizio, dare conto del contesto giuridico,
concernente la Corte dei conti, in continua e attuale evoluzione.
Mi riferisco, in particolare, alla recente entrata in vigore del nuovo codice di
giustizia contabile.
Il nuovo corpus normativo rappresenta l’approdo di articolate valutazioni
dottrinarie e giurisprudenziali; vuole rispondere a esigenze di corrispondenza fra il
c.d. “diritto vivente” e il diritto scritto, nonché a realizzare il fondamentale principio
costituzionale del “giusto processo”. Vorrei quindi dare conto, a mezzo di brevi
pennellate, di alcune significative novità del quadro normativo attinente al
procedimento innanzi al giudice contabile.
In tale ottica, desidero anzitutto osservare che è stato sostanzialmente
cancellato dalla disciplina del processo contabile il c.d. potere sindacatorio,
secondo cui, in una sovrapposizione di ruoli fra il Pubblico Ministero e il Giudicante,
quest’ultimo poteva disporre autonomamente la chiamata in giudizio di soggetti
non convenuti dalla parte pubblica attrice.
Al proposito, deve essere ricordato che, in armonia ai più avvisati percorsi
giurisprudenziali, non solo l’art. 83 del Codice dispone il divieto di chiamata in
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giudizio su ordine del Giudice (art. 83) ma prevede che (c. 2 del medesimo art. 83),
in ipotesi di litisconsorzio necessario sostanziale, qualora non tutte le parti siano
state convenute, che il Giudice tenga conto di tale circostanza ai fini della
determinazione della minor somma da porre a carico dei condebitori nei confronti
dei quali pronuncia sentenza.
Permane in capo al Giudicante un potere sindacatorio istruttorio che non
confligge con il c.d. “principio dispositivo”, essendo l’acquisizione d’ufficio di mezzi
di prova del tutto in linea con l’istituto processuale previsto dagli artt. 210, 211 e
213 del c.p.c. in un’ottica di esercizio imparziale di tale potere: è sempre
immanente, in tale contesto, il principio della parità delle parti e del “giusto
processo”, in linea con il quale l’art. 95, c. 1, (in materia di “disponibilità e
valutazione” della prova) impone che il Giudice, nel decidere sulla causa, pronunci
secondo diritto (quando la Legge lo consenta, secondo equità), sulla base delle
prove dedotte dalle parti o dalla procedente Procura, nonché dei fatti non
specificatamente contestati dalle parti costituite.
Il Giudicante provvede sulle richieste istruttorie nel contesto dell’udienza (in
base al principio di concentrazione), disponendo l’immediata assunzione dei mezzi
di prova ritenuti ammissibili e rilevanti; per le modalità acquisitive probatorie è fatto
richiamo all’art. 96 del c.p.c. (con particolare riferimento alla prova testimoniale,
assunta nel pieno contraddittorio, essendo consentito alle parti di formulare
domande per ulteriormente chiarire gli articoli di prova).
L’esperienza giurisprudenziale è ovviamente destinata a definire la concreta
compatibilità del metodo acquisitivo e del principio della domanda; preme
sottolineare che la novella giurisprudenziale muove dalla specifica esigenza di
garantire il principio del giusto processo, a sua volta espressione di manifeste
istanze di giustizia e equità.
La novella del Codice ha interessato la concessione della proroga dei termini
di emissione della citazione, con l’introduzione di un contraddittorio (sebbene
successivo) in precedenza non previsto: in base all’art. 68 il Giudice, qualora
accolga l’istanza di proroga, fissa il termine finale della proroga e quello di
comunicazione dell’ordinanza ai destinatari di invito a dedurre; avverso l’ordinanza
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che consente o nega la proroga è ammesso reclamo alla Sezione giurisdizionale,
nel termine perentorio di dieci giorni dalla comunicazione dell’ordinanza.
Il Codice ha confermato l’idoneità interruttiva dell’invito a dedurre o di altro
specifico atto di messa in mora: l’art. 66 innova peraltro nel senso che il termine
quinquennale di prescrizione può essere interrotto per una sola volta, nonché che
al tempo residuo per raggiungere l’ordinario termine di prescrizione quinquennale
si aggiunge un periodo massimo di due anni; il termine complessivo di prescrizione
non può comunque eccedere i sette anni dall’esordio dello stesso (rimane peraltro
impregiudicata la disciplina applicabile all’ipotesi di occultamento del danno).
L’azione di responsabilità amministrativo-contabile non è più qualificata dal
Codice come obbligatoria e irretrattabile; sebbene la Corte Costituzionale abbia
chiaramente evidenziato la necessarietà del pieno controllo di legalità del Giudice,
non sussiste un dovere del P.M. contabile di iniziare il processo per qualsiasi notitia
damni, poiché costituisce limite implicito (anche desunto dalla disciplina
penalistica) l’esigenza che il processo non sia iniziato quando si appalesi
oggettivamente superfluo (l’art. 69 del Codice regola le ipotesi in cui il P.M. ha il
dovere di non iniziare l’azione, prevedendo che quando, anche a seguito di invito
a dedurre, la notizia di danno risulta infondata o non vi siano elementi sufficienti a
sostenere in giudizio la contestazione di responsabilità, è disposta l’archiviazione
del fascicolo istruttorio; l’archiviazione è altresì disposta, per assenza di colpa
grave, quando l’azione amministrativa si è conformata al parere reso dalla Corte
dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto
dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi; è in sostanza previsto il
principio dell’obbligatoria preliminare valutazione della fondatezza della pretesa,
tenendo conto del risarcimento perseguibile rispetto ai possibili costi). Giova
rammentare che nel precedente ordinamento i princìpi dispositivo e inquisitorio
andavano ad ibridarsi, con ampia possibilità di produzione di prove consentita a
tutte le parti del giudizio; al Giudice era consentita l’integrazione dell’apparato
probatorio anche al di là delle allegazioni delle parti, in diretto collegamento alla
salvaguardia del pubblico Erario.
Il nuovo Codice riordina e precisa le attività istruttorie del P.M. (art. 55):
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richieste di documenti e informazioni; esibizione di documenti; audizioni personali;
ispezioni
e
accertamenti;
sequestro
documentale;
consulenze
tecniche;
procedimenti d’istruzione preventiva.
A tale quadro di poteri istruttori del P.M corrispondono maggiori garanzie a
favore dell’incolpato nella fase preprocessuale, essendo previsto che l’omessa o
apparente motivazione dei provvedimenti istruttori del P.M., ovvero l’audizione
assunta in violazione del diritto di difesa costituiscono causa di nullità dell’atto
istruttorio e delle operazioni conseguenti (art. 65); a ulteriore difesa dell’indagato
si dispone che, successivamente all’invito a dedurre, il P.M. non possa svolgere
attività istruttorie, fatta salva l’esigenza di compiere accertamenti sugli ulteriori
elementi di fatto emersi a seguito delle controdeduzioni (art. 67, c. 7). E’ altresì
affermato il diritto dell’incolpato, dopo l’invito a dedurre, a visionare ed estrarre
copia di tutti i documenti inseriti nel fascicolo istruttorio della procedente Procura
(art. 71, c. 1); nell’ambito del c.d. accesso difensivo, è inoltre sancito il diritto di
acquisire i documenti ritenuti rilevanti per difendersi e detenuti dalla P.A., dagli enti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti e dai terzi contraenti o beneficiari
di provvidenze finanziarie (c. 3); in caso di diniego o ritardo, l’incolpato può
chiedere alla procedente Procura di acquisirli direttamente (c. 5).
Da ultimo, vorrei ricordare che il Codice regola i giudizi sanzionatori con una
disciplina unitaria di principi (art. 133), mediante rito monocratico; in tale contesto,
in tutti i casi in cui la Legge disponga, per violazione di specifiche disposizioni, una
sanzione pecuniaria, il giudizio per la relativa applicazione è promosso dal P.M.
d’ufficio, ovvero su segnalazione della Corte nell’esercizio delle sue attribuzioni
contenziose o di controllo (art. 133). E’ disciplinata ex novo l’oblazione della
sanzione: contestualmente all’applicazione della sanzione, sono altresì fissate le
modalità per un pagamento immediato in misura ridotta (pari al trenta per cento
della sanzione), con assegnazione di un termine non inferiore a trenta giorni, per
procedere al versamento della somma dovuta (con indicazione dell’amministrazione
destinataria dei proventi).
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2.
INDIRIZZI PROGRAMMATICI DELL’ATTIVITA’ DELLA PROCURA PER IL
2017
Prima di dare conto dell’attività svolta da questa Procura nel passato 2016,
desidero evidenziare quali siano gli indirizzi cui intendo uniformare l’Ufficio da me
diretto, nonché quali siano, ad oggi, alcune rilevanti prossime attività di indagine.
Questa Procura intende svolgere i propri compiti avvalendosi di tutte le
possibilità offerte dall’art. 56 del nuovo Codice di Giustizia contabile, secondo cui
“Il pubblico ministero può, motivatamente, svolgere attività istruttoria direttamente,
ovvero può delegare gli adempimenti istruttori alla Guardia di Finanza o ad altre
Forze di polizia, anche locale, agli uffici territoriali del Governo e, in casi eccezionali
e motivati, salvo quanto disposto dall’articolo 61, comma 7, ai dirigenti o funzionari
di qualsiasi pubblica amministrazione individuati in base a criteri di professionalità
e territorialità; può altresì, avvalersi di consulenti tecnici”.
Va ricordato che la disposizione (art. 56 del CDG) già riferita è da collegare
all’art. 16, c. 3, del D.L. 13.05.1991 n. 152 convertito con modificazioni dalla L.
12.07.1991 n. 203, secondo cui “La Corte dei conti nell’esercizio delle sue funzioni
può disporre, anche a mezzo della Guardia di Finanza, ispezioni ed accertamenti
diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di
provvidenze finanziarie a destinazione vincolata”.
L’esegesi del dettato normativo evidenzia il ruolo di investigazione “principale”
nello svolgimento delle attività istruttorie per conto del P.M. contabile.
A riprova di ciò milita il medesimo art. 2 del D. Lgs. 19.03.2001, n 68, recante
“Adeguamento dei compiti del Corpo della Guardia di Finanza, a norma dell’articolo
4 della legge 31 marzo 2000, n. 78”, secondo cui “Fermi restando i compiti previsti
dall’articolo 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189, e dalle altre leggi e regolamenti
vigenti, il Corpo della Guardia di Finanza assolve le funzioni di polizia economica e
finanziaria a tutela del bilancio pubblico, delle regioni, degli enti locali e dell’Unione
europea”.
In tale contesto alla Guardia di Finanza trentina, già pienamente officiata da
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questa Procura (con riferimento alle deleghe istruttorie concernenti accertamenti ad
alto carattere tecnico, caratterizzate dall’utilizzo delle professionalità in materia
contabile) intendo affiancare –in armonia al Legislatore- nello svolgimento delle
indagini, l’Arma dei Carabinieri e le altre Forze di polizia, anche locale, nonché gli
uffici territoriali del Governo.
Inoltre, grazie alla preziosa collaborazione con la Provincia autonoma di
Trento ho già cominciato ad avvalermi delle attività di alcuni dirigenti, individuati
sulla base della specifica professionalità.
E’ mio intendimento vigilare acciocché l’attività contrattuale pubblica sia svolta
nel più rigoroso rispetto dei princìpi di concorrenza, costituenti presidio della sana
attività di amministrazione. In tale contesto, vorrei chiarire che l’indagine attinente
a un diretto affidamento contrattuale, anche di modico importo, da parte di un Ente,
non vale solo a verificare che il pubblico denaro sia speso in maniera oculata, ma
che non vengano perpetrati odiosi favoritismi, magari a vantaggio di parenti, amici
e sodali dei vertici del medesimo Ente. La tutela delle regole di evidenza pubblica
non solo implica la protezione delle risorse del Pubblico Erario, ma la difesa di tutti
i cittadini (in particolare, in questo contesto, di Aziende che vengono
illegittimamente estromesse dal confronto concorrenziale per effetto di condotte
colpevoli di funzionari e Amministratori).
A ben vedere, la difesa dei principi della concorrenza in materia di
contrattualistica pubblica corrisponde (oltre che a fondamentali canoni) a precisi
termini etici: tutti devono essere posti in grado di lavorare e produrre, non soltanto
coloro che possono godere di illegittimi favoritismi. Mi preme in particolare
sottolineare, in questo contesto, che anche l’affidamento diretto di un servizio o di
una fornitura presuppone, come costantemente evidenziato da questa Corte e dal
Consiglio di Stato, un confronto (informale) tra più offerte (almeno tre), che devono
essere debitamente documentate. Saranno altresì vagliate con particolare
attenzione le notitiae damni attinenti ai mancati presupposti al ricorso a consulenti
esterni (collaborazioni esterne a necessario alto contenuto di professionalità),
verificando altresì l’autosufficienza organizzativa degli Enti conferenti gli incarichi.
Giova sollecitare le Amministrazioni (in particolare gli enti locali), in tale ottica, a
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disciplinare, all’interno del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, i
presupposti e le modalità di accesso alle riferite collaborazioni esterne.
Particolare attenzione sarà altresì riservata alla verifica dei presupposti degli
affidamenti degli incarichi di consulenza da parte dell’Amministrazione.
Questa Procura intende continuare, nel 2017, con l’imprescindibile ausilio
della
Guardia
di
Finanza
(cui
vanno
i
miei
sentiti
ringraziamenti
per
l’importantissima attività svolta a fianco di questo Ufficio) nella verifica della
correttezza delle attribuzioni dei contributi provinciali, regionali e comunitari.
Si affacciano al momento, nel quadro delle indagini in corso nel 2017, le ipotesi
di danno erariale con riferimento a:
- mancato rinnovo della gara (con applicazione di criteri di concorrenzialità)
relativa a concessione di autostrada;
- esposizione debitoria con sofferenza di bilancio da parte di Fondazione
finanziata con risorse pubbliche;
- indagini, a seguito di segnalazione da parte della Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Trento, su ipotesi di mala gestio, con conseguente
danno per l’erario, da parte di un’associazione tra soggetti pubblici e soggetti
operanti con risorse pubbliche;
- affidamento diretto di lavori sotto soglia e di incarichi professionali a tecnici
esterni da parte dell’Università degli Studi di Trento.
Passo quindi all’esposizione dell’attività di questa Procura nel 2016.
3.
L’ATTIVITA’ DELLA PROCURA NEL 2016
3.1.1.
I DATI
Occorre anzitutto dare conto dei più significativi dati gestionali (si vedano, per
gli approfondimenti, le tabelle e i grafici allegati alla presente relazione).
Il numero complessivo delle istruttorie aperte alla data del 31 dicembre 2016
ammonta a 623, con una diminuzione rispetto a quelle pendenti alla fine dell’anno
2015 (n. 673), a seguito di archiviazione di istruttorie più risalenti nel tempo, da
ricondurre all’assenza di condotte gravemente colpose.
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Continua a riscontrarsi, anche nel 2016, l’aumento delle denunce di danno
erariale pervenute, anche in forma anonima, non da organi istituzionali (n. 284),
indice di indubbia fiducia nell’azione della magistratura contabile da parte di privati
cittadini.
Preme sottolineare che questa Procura ha preso in considerazione tali
denunce, avviando indagini, a pena di nullità di tutti gli atti istruttori, solo in presenza
di ipotesi di danno erariale specifico e concreto.
Nel quadro delle indagini svolte, sono state emesse:
n.
131 richieste istruttorie;
n.
4 deleghe istruttorie alla Guardia di Finanza;
n.
2 deleghe istruttorie all’Arma dei Carabinieri.
Si conferma ancora positivo nel 2016 il dato concernente gli importi effettivamente
recuperati ed incamerati nel bilancio di Enti trentini – e quindi nel pieno rispetto della
loro autonomia finanziaria – pari ad € 424.347,00, sia in esecuzione di sentenze di
condanna definitive sia a seguito di pagamenti spontanei (volti ad evitare l’azione di
recupero erariale).
3.2. LE PRINCIPALI IPOTESI DI DANNO ERARIALE DEDOTTE IN GIUDIZIO
Si illustrano, seppur in modo sintetico, le fattispecie di responsabilità per le
quali, nel corso dell’anno 2016, è stata esercitata l’azione risarcitoria. In alcuni casi
si tratta di mere ipotesi accusatorie della Procura regionale, che dovranno poi essere
vagliate dal Collegio giudicante, mentre in due casi la competente Sezione
Giurisdizionale si è già pronunciata nel merito della domanda risarcitoria formulata
dall’Organo requirente.
3.2.1. In relazione alla prima fattispecie dedotta in giudizio, la Sezione Giurisdizionale
per il Trentino Alto Adige – Sede di Trento – ha condannato il Presidente di una
società per azioni a prevalente partecipazione pubblica, nei confronti del quale è stata
accertata e dichiarata la responsabilità penale per il delitto di corruzione per atto
contrario ai doveri d’ufficio, al risarcimento del danno all’immagine causato alla
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Regione Autonoma Trentino Alto Adige, alla Provincia Autonoma di Trento ed al
Comune di Trento, Enti pubblici facenti parte della compagine sociale,
complessivamente quantificato in euro 60.000,00, oltre ad interessi e spese del
giudizio.
In conformità ai più recenti indirizzi giurisprudenziali, è stata quindi confermata
la configurabilità dell’azione di responsabilità del Procuratore contabile a conoscere
del danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendente di una società con
prevalenti tratti pubblicistici qualora venga prospettata una condotta illecita causativa
del c.d. danno direttamente arrecato all’immagine dei soci pubblici partecipanti.
3.2.2. La seconda azione risarcitoria presa in esame ha riguardato l’esercizio abusivo
della professione medica con richiesta di condanna alla restituzione di tutti gli
emolumenti stipendiali indebitamente percepiti dal convenuto in giudizio per le
prestazioni rese alle dipendenze dell’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di
Trento.
Il Collegio giudicante, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata
dalla difesa del convenuto sul presupposto che la domanda attorea rientrasse
nell’ambito della ripetizione dell’indebito oggettivo, ex art. 2033 cod. civ., ha affermato
la propria giurisdizione e, accertato che il convenuto ha esercitato l’attività medica
presso la suddetta struttura sanitaria senza aver conseguito il prescritto titolo di studio
e la necessaria abilitazione professionale, lo ha condannato al pagamento in favore
dell’Azienda sanitaria locale della somma di euro 483.633,80, oltre ad interessi,
rivalutazione monetaria e spese del giudizio.
Ha inoltre disposto la conversione in pignoramento dei beni di proprietà del
convenuto in giudizio che, ante causam, erano stati sottoposti a sequestro
conservativo.
Le ulteriori fattispecie concrete che hanno comportato l’esercizio dell’azione di
responsabilità amministrativa, ipotesi di responsabilità che non sono state ancora
verificate dalla Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige – Sede di Trento –
sono esposte di seguito.
3.2.3. E’ stato citato a giudizio un dirigente pubblico per aver violato i propri doveri di
servizio consentendo una prolungata inattività ad un proprio dipendente e causando,
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in tal modo, un danno alla dignità e professionalità del medesimo; danno che è stato
quantificato dal Giudice del Lavoro con conseguente condanna dell’Amministrazione
al risarcimento nei confronti del dipendente.
3.2.4. Una citazione a giudizio ha riguardato un caso di affidamento, da parte di un
Comune, di progettazione ed esecuzione lavori in violazione delle procedure previste
in tema di lavori di somma urgenza e delle norme contabili vigenti; la Procura ha
contestato la sussistenza dei requisiti previsti per la “somma urgenza” dei lavori di
rimessa in pristino da eseguire e che, mancandone i presupposti, non consentivano
all’Amministrazione di procedere ad affidamento diretto senza previo confronto
concorrenziale tra imprese; la quantificazione del danno conseguito al mancato
ricorso alla procedura concorsuale per la realizzazione degli interventi di messa in
sicurezza è stata basata sugli elaborati dell’Osservatorio Nazionale sui Lavori
Pubblici per la Relazione annuale al Parlamento che indicano il valore medio dei
ribassi per la procedura di scelta del contraente in ipotesi di lavori in economia con
amministrazione diretta.
3.2.5. Altro atto di citazione ha riguardato il danno causato ad un automezzo di
proprietà di un Comune per condotta gravemente negligente del conducente.
3.2.6. A seguito di accoglimento dell’appello proposto dalla Procura Generale
avverso la sentenza n. 66/2010 della Sezione Giurisdizionale Regionale per il
Trentino Alto Adige, sede di Trento, pronuncia con la quale si dichiarava il difetto di
giurisdizione della Corte dei Conti, è stato riassunto il giudizio nei confronti di un
pubblico dipendente che ha svolto attività professionale extra-lavorativa in carenza
di autorizzazione ed anche durante periodi di malattia, permessi vari e ferie.
L’assenza di autorizzazione ha comportato la richiesta del versamento, a favore
dell’Ente di appartenenza, degli emolumenti percepiti per l’attività extra-lavorativa
non autorizzata.
3.2.7. Un dirigente pubblico è stato condannato in via definitiva per abuso d’ufficio e
il danno erariale contestato dalla Procura è il danno all’immagine subito dall’ente di
appartenenza anche alla luce della risonanza che i fatti hanno avuto sui media locali.
3.2.8. Altro atto di citazione è stato emesso nei confronti di un militare condannato in
via definitiva dal Tribunale Militare per reati che hanno causato un danno diretto al
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patrimonio del Ministero della Difesa.
3.2.9. A seguito di segnalazione e conseguente attività istruttoria (delegata alla
Guardia di Finanza), sono emerse gravi irregolarità nella gestione contabile di un
Comune sia per quanto riguarda la gestione della cassa che la riscossione di diritti;
sono stati citati a giudizio non solo il funzionario responsabile del servizio comunale,
ma anche i segretari comunali che hanno omesso di vigilare sull’operato dei propri
dipendenti consentendo così il protrarsi nel tempo dell’illecito.
3.2.10. Da ultimo, non in ordine di importanza, tre atti di citazione a giudizio, con
destinatari alcune società private, sono scaturiti da un’ampia indagine della Guardia
di Finanza avente ad oggetto la verifica del corretto utilizzo di contributi del Fondo
Sociale Europeo per la formazione in azienda nell’ambito delle cd. operazioni
anticrisi; in tutti e tre i casi la Procura ha rilevato come i contributi per i progetti
formativi siano stati utilizzati per fini diversi rispetto a quelli per i quali erano stati
concessi con conseguente danno al patrimonio dell’ente erogatore.
In tutti e tre i progetti formativi finanziati dalla Provincia compare, in due casi in
qualità di ente delegato dalle imprese e nel terzo quale ente organizzatore e fornitore,
la medesima società; società che, a tutt’oggi, risulta ente formatore accreditato
presso la Provincia Autonoma di Trento.
L’indagine della Guardia di Finanza ha evidenziato il fatto che i progetti formativi
sono stati utilizzati non tanto per formare i dipendenti, bensì a fini meramente
utilitaristici aziendali; i presunti docenti, infatti, fornivano consulenze nei settori più
disparati, relativi, ad esempio, al marketing, alla costruzione del sito web o
all’implementazione di software aziendali. Le indagini hanno, inoltre, evidenziato
gravi irregolarità nella gestione amministrativa e documentale dei progetti formativi in
questione sia da parte dell’ente formatore che delle aziende interessate.
3.3 GIUDIZI DI CONTO E PER RESA DI CONTO
Questa Procura, in linea con gli orientamenti vòlti a “riscoprire” le funzioni
originarie dell’Istituto, ha continuato a svolgere i propri compiti in materia di giudizio
di conto e di resa di conto.
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In particolare, i giudizi per resa di conto sono azionati dalla Procura nei confronti
degli agenti contabili che non abbiano adempiuto ai propri obblighi di rendere il conto
(i giudizi di conto, per altro verso, si incardinano presso la Sezione giurisdizionale a
seguito della presentazione di tale documento contabile).
Nel 2016 sono stati discussi n. 15 giudizi di conto e n. 2 giudizi per resa di conto.
In esito ai giudizi di conto (che vedono la necessaria partecipazione della
Procura in sede di presentazione delle conclusioni) sono state emesse n. 2 sentenze
di condanna nei confronti di n. 2 agenti contabili, per un importo totale di € 577,43.
4. LA PREVENZIONE DEL DANNO ERARIALE E LA C.D. “RIPARAZIONE
SPONTANEA”
Vorrei sottolineare che l’efficacia dell’azione degli organi inquirenti non può
essere valutata solo tenendo conto dei dati numerici attinenti alle citazioni emesse e
agli importi delle condanne ad esse conseguenti.
Specie in un contesto di una Amministrazione fondamentalmente sana quale è
quella trentina, l’impatto dell’attività inquirente va commisurato in termini di
prevenzione del danno erariale e di correzione spontanea di un’azione amministrativa
già avviata, prima ancora che il danno erariale si conclami irrimediabilmente.
4.1. IL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI
In questo contesto, vale la pena di notare che l’Amministrazione ha (a titolo
esemplificativo) tenuto conto delle indagini promosse da questa Procura con
riferimento a richieste di rimborso di spese di giudizio in particolare sostenute da
soggetti politici, evitando di procedere a pagamenti che avrebbero concretato danno
erariale.
Deve essere notato, in tale ottica, che si presenta assai diffusa la tendenza, da
parte di dipendenti e soggetti politici inquisiti in sede penale (successivamente
prosciolti da addebiti), a chiedere elevatissimi rimborsi delle spese sostenute, senza
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che si tenga in alcun modo conto dei presupposti legali (fra l’altro differenti a seconda
che si tratti di dipendenti dello Stato, della Provincia autonoma o degli enti locali).
In estrema sintesi, vale la pena di notare che la disciplina del rimborso delle spese
legali per cause promosse nei confronti di pubblici dipendenti per attività svolte
nell’esercizio delle loro funzioni va ricollegata al comparto di appartenenza.
Per i dipendenti statali, l’art. 18 della L. 21.05.1997, n. 135, prevede il rimborso
ex post e solo a seguito di sentenza “che escluda la loro responsabilità” (formulazione
che non consente, ad esempio, il rimborso nell’ipotesi di assoluzione per estinzione
del reato), e comunque, per quanto concerne l’entità del rimborso, questo è stabilito
“nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato”.
La normativa applicabile prevede l’inesistenza di un “conflitto di interessi” e la non
sussistenza di una sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o
colpa grave.
L’art. 36, c. 1, della L.R. n. 4/1993 dispone che “Il Comune rimborsa, a richiesta
del personale dipendente, comandato, incaricato o temporaneo, e su presentazione
delle parcelle determinate ai sensi delle vigenti tariffe professionali, le spese legali e
peritali, nonché le spese di giustizia, sostenute dal medesimo per la propria difesa in
giudizi penali o civili, nei quali sia rimasto coinvolto per fatti o cause di servizio, durante
il rapporto di dipendenza, di incarico o di comando, salvo i casi i condanna per azioni
od omissioni commesse con dolo o colpa grave”.
L’art. 6 del regolamento sul trattamento economico dei consiglieri e sugli
interventi a favore dei gruppi consiliari di cui alla deliberazione del Consiglio
provinciale di Trento n. 17 in data 15.10.2004 disciplina l’istituto del rimborso delle
spese legali sostenute dai consiglieri provinciali, che non siano anche componenti
della Giunta provinciale, statuendo che “1. Il Consiglio rimborsa ai consiglieri
provinciali, che non sono anche componenti della Giunta provinciale, le spese legali
sostenute per la loro difesa in ogni tipo di giudizio, quando siano stati coinvolti per fatti
o atti connessi all’adempimento del loro mandato o all’esercizio delle loro funzioni, se
sono stati assolti con sentenza passata in giudicato, prosciolti in istruttoria o
comunque non sono risultati soccombenti. 2. Il rimborso è limitato alle spese
sostenute per un solo difensore e per l’eventuale domiciliatario. Il rimborso delle spese
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sostenute per consulenti tecnici è limitato a un consulente. 3. Il rimborso spetta anche
dopo la cessazione della carica di consigliere. Il rimborso è erogato previa richiesta
dell’interessato e presentazione di parcelle conformi alle tariffe forensi”.
La Provincia Autonoma di Trento ha regolato la materia del rimborso spese legali
ai propri dipendenti con l’art. 92 della L.P. 29.04.1983, n. 12 che prevede il rimborso
delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute dai propri dipendenti per la difesa
nei giudizi civili, penali e contabili nei quali siano stati coinvolti per fatti o cause di
servizio, salvo rivalsa nei casi di condanna per azioni od omissioni commesse con
dolo o colpa grave dell’imputato o convenuto in giudizio. In tale contesto, un’apposita
commissione ha il compito di verificare la sussistenza o meno della colpa grave, ai fini
del rimborso delle spese legali, nei casi in cui l’elemento soggettivo non sia desumibile
dalla sentenza o qualora essa sia in parte di condanna e in parte di assoluzione. La
norma, prevede, come limiti, la presenza di un solo difensore (per i giudizi innanzi la
Corte di Cassazione i difensori per i quali si può avere diritto al rimborso sono due), di
massimo due consulenti tecnici e dalle spese rimborsabili deve essere detratto quanto
liquidato in sentenza a titolo di spese legali e quanto coperto da un’eventuale
assicurazione stipulata dal pubblico dipendente stesso.
Nel quadro normativo appena riferito si è avuto modo di rilevare che la prassi
applicativa ha presentato aspetti su cui questa medesima Procura intende vigilare con
particolare attenzione, con riferimento, in primo luogo, ai casi in cui le Amministrazioni
(in particolare i piccoli Comuni) si sono viste richiedere il rimborso di parcelle
particolarmente rilevanti a fronte di liquidazioni esigue effettuate in sentenza, parcelle
che devono essere sottoposte al “visto” da parte del competente Consiglio dell’Ordine
degli Avvocati (chiamato a valutare la congruità della parcella del professionista) prima
della liquidazione.
Si auspica quindi un maggiore controllo del predetto Consiglio (in armonia alle
linee di attività svolte dall’Avvocatura dello Stato) sulla congruità delle parcelle
presentate dai medesimi, atteso che si registrano casi di preoccupante aumento degli
importi richiesti ai clienti (in vasto eccesso rispetto a quanto liquidato dai Giudici in
sentenza)
quando
si
presume
che
avvenga
un
rimborso
da
parte
dell’Amministrazione. Si auspica, inoltre, che l’Avvocatura della Provincia stessa
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incida maggiormente, in armonia con il vigente quadro normativo, con una disamina
delle parcelle presentate all’Amministrazione ai fini di rimborso delle spese legali.
In ordine a tali casi, lo si ripete, verrà svolta una particolare vigilanza da parte di
questa Procura, atteso che i rimborsi (di tali parcelle) vengono talora richiesti a enti
locali in difficoltà economica, sottraendo direttamente risorse altrimenti destinate alla
soddisfazione dei bisogni essenziali dei cittadini.
I riferiti differenti sistemi normativi presentano per gli interessati vantaggi e
svantaggi (si consideri, fra l’altro, che per i dipendenti statali il rimborso ex post,
escluso comunque nel caso in cui non risulti l’assenza di dolo o colpa grave,
presuppone un preventivo parere dell’Avvocatura dello Stato circa la congruità del
rimborso). Per gli enti locali, sulla base della vigente Legge Regionale, può dedursi la
possibilità di rimborso delle spese legali anche a procedimento concluso, restando
impregiudicate le opportunità offerte dall’art. 67 del d.P.R. n. 268/1987, che
presuppone una ponderazione a monte da parte dell’Amministrazione, anche con
riferimento a un’assistenza legale concordata.
4.2. IL CONTROLLO SUL RIMBORSO DELLE SPESE AI SOGGETTI PROSCIOLTI
IN SEDE DI GIUDIZIO CONTABILE
A seguito di indicazioni di questa Procura in sede di preliminare indagine,
l’Amministrazione ha tenuto conto, prevenendo un possibile danno erariale, della
rimborsabilità delle spese legali sostenute da soggetti prosciolti in sede di giudizio
amministrativo-contabile.
In tale contesto, la Procura ha specificamente indicato che le Amministrazioni
sono tenute ad applicare l’art. 10-bis, c. 10, del D.L. n. 203/2005, convertito nella L.
248/2005, secondo cui “le disposizioni dell’art. 3, comma 2-bis, del d.l. 23 ottobre 1996,
n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1006, n. 639 e dall’art.
18, comma 1, del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge
23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di
proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le
modalità di cui all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli
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onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità
dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate
all’amministrazione di appartenenza”.
Le Amministrazioni si sono pertanto adeguate, su specifico impulso preventivo di
questa Procura, al principio secondo cui la sentenza di proscioglimento nel merito
costituisce il presupposto di un credito che è attribuito dalla Legge e che il Giudice
contabile, per i giudizi di sua competenza, è chiamato a quantificare. Nei giudizi innanzi
alla Corte dei conti “spetta esclusivamente a detto Giudice, con la sentenza che
definisce il giudizio, liquidare ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 c.p.c. e a carico
dell’amministrazione di appartenenza, l’ammontare delle spese di difesa del processo”
(cfr. Cass., Sez. Lav., sent. n.19195/2013).
4.3. LA C.D. “RIPARAZIONE SPONTANEA”
Voglio ricordare, nella parte relativa ai risultati “preventivi” dell’azione di questo
Ufficio, che cresce e si conferma il fenomeno della c.d. “riparazione spontanea”,
consistente nei pagamenti effettuati volontariamente da soggetti indagati (o incolpati)
a seguito dell’avvio di istruttoria, di notifica di “invito a dedurre” o dell’atto di citazione.
In tale ottica, gli spontanei versamenti costituiscono, in un contesto locale limitato
come quello trentino, un fattore di assoluto rilievo (da aggiungersi, ovviamente, alle
somme recuperate in sede di esecuzione delle sentenze di condanna), da ricollegare
sia alla credibilità dell’azione di questa Procura che al carattere fondamentalmente
integro dei pubblici dipendenti trentini.
5.
LE
PRINCIPALI
PRONUNCE
DELLA
SEZIONE
IN
MATERIA
DI
RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA NEL 2016
Vorrei dare conto di alcune pronunce della Sezione giurisdizionale di Trento nel
corso del 2016, costituenti “chiusura del cerchio” dell’attività giudiziaria della Corte dei
conti nel suo complesso; in questo quadro non viene svolta una completa ricognizione
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delle sentenze (oggetto della relazione del sig. Presidente), ma ha il solo scopo di
offrire alcuni spunti di riflessione sulle principali casistiche affrontate.
Un notevole numero (21) di sentenze emesse dalla Sezione nel 2016 ha
riguardato ipotesi di responsabilità relative all’utilizzo di finanziamenti pubblici per
finalità di solidarietà internazionale; in tali contesti, l’attività istruttoria di questa Procura
ha talora avuto origine da specifiche segnalazioni (peraltro, solo alla Procura della
Repubblica) della stessa Provincia Autonoma, che, effettuando dei controlli in loco, ha
potuto constatare la mancata o non completa realizzazione dei progetti finanziati, con
attività fraudolenta da parte dei soggetti che hanno chiesto ed ottenuto i finanziamenti.
Le sentenze hanno accertato la responsabilità dei soggetti convenuti in giudizio, che
peraltro si erano resi irreperibili, non procedendo neppure alla propria difesa.
Va tuttavia rimarcato che i dirigenti della P.A.T. sono specificamente tenuti a
segnalare ipotesi consimili a questa Procura.
In tale quadro va altresì rappresentata una specifica criticità: sebbene sia stata la
stessa Amministrazione ad effettuare i controlli e a denunciare alla Procura della
Repubblica (che a sua volta ha segnalato l’ipotesi di pregiudizio erariale all’Ufficio da
me diretto) la mancata realizzazione delle opere, se i controlli fossero stati
incisivamente svolti almeno prima dell’erogazione del saldo finale (in alcuni casi era
stata ad esempio allegata alle rendicontazioni anche una documentazione fotografica
completamente incongruente, che era stata tuttavia accettata senza obiezioni da parte
degli uffici della Provincia), una parte del danno non si sarebbe verificata.
Sempre nell’àmbito della solidarietà internazionale, devono essere segnalate le
sentenze
correlate
alla
vicenda
dei
finanziamenti
gestiti
in
Sudamerica
dall’“Associazione Trentini nel mondo”: n. 13 di esse hanno dichiarato l’ inammissibilità
dell’atto di citazione per indeterminatezza della domanda e/o per mutatio libelli, con n.
1 è stata dichiarata l’assoluzione dei convenuti in giudizio per carenza di colpa grave.
E’ stata in particolare dichiarata l’insussistenza di colpa grave a carico di
comportamenti di dirigenti e funzionari provinciali che hanno agito solo in apparente
armonia con la normativa provinciale (in sostanza, nell’ottica della semplificazione, si
è consentito ad alcuni soggetti di fornire documentazione giustificativa non coerente –
secondo questa Procura- con i princìpi generali in materia di rendicontazione di spese
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pubbliche).
In questo quadro, l’azione della Procura ha comunque avuto riflessi positivi
sull’attività del competente Ufficio provinciale di gestione: sono stati infatti introdotti
correttivi nella gestione dei finanziamenti, inerenti alla documentazione giustificativa
delle spese effettuate a supporto dei rendiconti (sarebbe peraltro auspicabile una
maggiore attenzione nella verifica dell’attinenza delle spese ai singoli progetti).
6.
RIFLESSIONI CONCLUSIVE E RINGRAZIAMENTI
A conclusione della relazione, auspico che il forte consolidamento del quadro
autonomistico trentino (da ricollegare al terzo Statuto speciale) si accompagni alla
valorizzazione delle funzioni della Corte dei conti, chiamata a garantire, nell’interesse
dei cittadini e dell’Amministrazione, l’equilibrio economico- finanziario e la corretta
gestione delle pubbliche risorse.
Pur nella brevità della mia attuale esperienza in qualità di Procuratore regionale
(dal 10 novembre 2016), ho potuto constatare l’efficacia e la puntualità dell’azione
svolta sia dal mio predecessore (attuale Procuratore regionale per il Veneto) dott.
Paolo Evangelista che dal Vice procuratore dott. Carlo Mancinelli, nonché dal
personale amministrativo tutto dell’Ufficio (nonostante sia conclamata la manifesta
carenza di uomini e mezzi).
La proficuità dell’azione di questa Procura nel 2016 va ricollegata, per altro
verso, all’indispensabile ausilio offerto sia dalla Guardia di Finanza (si pensi alle
numerose deleghe di indagine fruttuosamente svolte, caratterizzate dall’utilizzo delle
specifiche professionalità contabili) che dall’Arma dei Carabinieri: un sentito grazie
sia dunque rivolto al gen. Ravaioli, al col. Nieddu e al ten. col. Lampone della Guardia
di Finanza, nonché al gen. Mennitti e al col. Volpi dell’Arma dei Carabinieri.
Il dialogo istituzionale, in particolare con l’avv. Pedrazzoli per la P.A.T. (cui
vanno i miei sentiti ringraziamenti), ha consentito evidenti risultati utili, in termini di
attività acquisitiva ex art. 56 del CGC (deleghe istruttorie a dirigenti provinciali) e di
costante controllo di legalità.
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Ringrazio altresì sentitamente i Colleghi della Magistratura ordinaria, con cui è
stato avviato un fruttuoso interscambio di dati e informazioni, ai sensi dei formale
Protocolli di intesa in data 5 giugno 2012 (con la Procura della Repubblica di Trento)
e 10 dicembre 2014 (con la Procura della Repubblica di Rovereto).
Rivolgo un saluto all’Associazione magistrati, nonché agli Avvocati trentini che,
quali operatori sul campo, attuano costantemente i propri compiti in costante e leale
confronto con questa Procura.
Ringrazio, infine, tutti i presenti per la cortese attenzione. Le chiedo, Sig.
Presidente di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2017
della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti del Trentino Alto Adige – sede di
Trento.
Trento, 24 febbraio 2017
Marcovalerio Pozzato
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