Transcript 1. Het procesverloop en de feiten

Noot
Auteur: E.W.J. de Groot
1.
In zijn hierboven weergegeven onteigeningsarrest zijn drie oordelen van de
Hoge Raad van belang. Ten eerste oordeelt de Hoge Raad dat het niet mogelijk
is om een appartementsrecht te onteigenen. Ten tweede oordeelt de Hoge Raad
dat de rechter ook als op dat punt geen verweer wordt gevoerd, de grenzen
van de onteigeningsbevoegdheid zelfstandig moet bewaken en de
onteigeningsvordering moet afwijzen als de wet daarvoor geen grondslag
biedt. Ten derde oordeelt de Hoge Raad dat een hypotheekhouder geen
‘belanghebbende is tot wie zich een onteigeningsbesluit richt’ als bedoeld
in art. 3:13 Awb.
Het procesverloop en de feiten
2.
Wat was er aan de hand? In een familierelatie was een appartementsrecht
verworven door twee eigenaren (X en Y) en gefinancierd door een familielid
(X senior). In verband daarmee was ten behoeve van X senior door de
appartementseigenaren (X en Y) een recht van hypotheek gevestigd op het
appartementsrecht. Bij dagvaarding werd de onteigening gevorderd van het
appartementsrecht. In eerste aanleg werd deze vordering tot onteigening
afgewezen omdat de hypotheekhouder in de
voorafgaande administratieve onteigeningsprocedure niet was ingelicht over
de onteigening. Volgens de rechtbank was aldus gehandeld in strijd met het
in art. 78 lid 2 Ow van toepassing verklaarde art. 3:13 Awb. Art. 3:13 Awb
schrijft voor dat het ontwerp van het onteigeningsbesluit wordt toegezonden
aan de belanghebbenden ‘tot wie dit besluit zich richt’. De rechtbank
oordeelt dat gezien voormeld artikel er ten
onrechte geen bericht is gestuurd aan de hypotheekhouder. Tegen voormeld
vonnis is met succes hoger beroep ingesteld door de onteigenaar (zie art. 26
Ow). Het hof oordeelde dat de hypotheekhouder geen belanghebbende was aan
wie het ontwerpbesluit toegezonden behoefde te worden. Tegen voormeld
oordeel komen zowel de eigenaren van het appartementsrecht als de
hypotheekhouder op.
Het cassatieberoep verloopt voor hen succesvol, maar op een punt waar het in
feitelijke instanties niet om draaide: onteigening van een appartementsrecht
is niet mogelijk.
Onteigening van een appartementsrecht is niet mogelijk
3.
Dat het niet mogelijk is om een appartementsrecht te onteigenen heeft de
Hoge Raad duidelijk gemaakt in zijn arrest van 29 maart 2013 (HR 29 maart
2013, NJ 2013/474). Voormelde belemmering is zodanig fundamenteel dat
daaraan in rechte niet voorbij kan worden gegaan zo blijkt uit het hiervoor
weergegeven arrest; ook niet als de onteigende of andere derdebelanghebbenden op dat punt geen
verweer voeren. Geen van partijen had zich namelijk in de feitelijke
instanties beroepen op het ontbreken van een onteigeningsbevoegdheid. Dit
vormde echter geen belemmering om in cassatie op dit punt met succes te
klagen. De Hoge Raad oordeelt namelijk dat art. 25 Rv (de rechter vult de
rechtsgronden aan) met zich brengt dat de rechter de rechtsgronden moet
aanvullen nu ‘voor toepassing van deze regel in dit geval voldoende
relevante feiten zijn gesteld’ als bedoeld in art. 24 Rv. Dit laatste (zijn
er voldoende feiten gesteld om de regel toe te passen) betreft overigens een
zeer lichte toets, zo kan uit het arrest afgeleid worden. Toereikend is dat
in de feitelijke instanties zowel door de onteigenaar als de onteigende is
gesteld, dat (twee van de drie) appellanten eigenaar waren van een
appartementsrecht en de gemeente deze appartementsrechten wenste te
onteigenen (zie conclusie AG, par. 2.7.).
Heeft de hypotheekhouder recht op persoonlijke kennisgeving?
4.
Omtrent de positie van de hypotheekhouder in het onteigeningsgeding
oordeelde de Hoge Raad in zijn arrest van 12 juli 2013 dat deze in het
civiele onteigeningsgeding zich kan verweren, mits de eigenaar dat ook doet
(HR 12 juli 2013, NJ 2014/86). Als de eigenaar dat niet doet, dan moet de
hypotheekhouder genoegen nemen met een pandrecht op de schadeloosstelling.
Het is voormeld arrest dat mede ten grondslag ligt aan het oordeel van het
hof dat de hypotheekhouder geen belanghebbende
is aan wie een onteigeningsbesluit toegezonden behoeft te worden (Hof
Arnhem-Leeuwarden, ECLI:NL:GHARL:2014:6234). De Hoge Raad komt tot dezelfde
conclusie maar langs een andere weg. De Hoge Raad leest art. 3:13 Awb in
verbinding met art. 78 lid 6 Ow. In dit artikel staat dat ‘het
(onteigenings)besluit wordt bekend gemaakt aan de verzoeker en aan de in het
vijfde lid, onder 3 van voormeld artikel bedoelde eigenaren en andere
rechthebbenden’. De hypotheekhouder behoort niet tot deze laatsten. De Hoge
Raad oordeelt dat aldus bezien de hypotheekhouder ‘niet behoort tot de
kring van geadresseerden van het onteigeningsbesluit’. Voorts oordeelt de
Hoge Raad dat met de komst van de Awb niet is beoogd hier verandering in aan
te brengen. Kort en goed heeft een hypotheekhouder, gezien de specifieke
aanduiding van belanghebbenden die een afschrift van het besluit ontvangen
in de
onteigeningwet, dus (anders dan in het civiele geding) (zie art. 18 lid 4
Ow) geen recht op een persoonlijke kennisgeving in de administratieve fase
van een ontwerp van dat besluit tot onteigening. Geen recht op toezending
van een besluit, dan ook geen recht op toezending van het ontwerp daarvan,
zo lijkt de gedachte te zijn.
Is de hypotheekhouder belanghebbende?
5.
Het oordeel van de Hoge Raad doet de vraag rijzen of de hypotheekhouder die
ondanks het ontbreken van een recht op persoonlijke kennisgeving, wél een
recht heeft om zich op grond van art. 3:15 Awb in de administratieve
procedure te verzetten tegen de onteigening. Uit het arrest lijkt afgeleid
te moeten worden dat dit in ieder geval het geval is als het bestuursorgaan
zich ruimhartig opstelt. De Hoge Raad
wijst namelijk nadrukkelijk op de beleidsvrijheid van de Kroon om
zienswijzen voor anderen dan belanghebbenden open te stellen en op art. 3:15
lid 2 Awb dat het bestuursorgaan de mogelijkheid geeft om anderen dan
belanghebbenden toe te laten tot de zienswijzeprocedure. Voor wat betreft
art. 3:15 lid 1 Awb, welk artikel belanghebbenden ’bij recht’ toegang
verschaft om een zienswijze in te dienen,
oordeelt de Hoge Raad dat een hypotheekhouder een zienswijze kan indienen
‘als deze als belanghebbende kan worden aangemerkt’. De Hoge Raad laat
aldus enigszins in het midden of de hypotheekhouder belanghebbende is als
bedoeld in voormeld artikellid. Waarom de Hoge Raad deze nuance aanbrengt,
is onduidelijk. Gesteld kan worden dat het zo moge zijn dat gezien de
structuur van de Onteigeningswet de hypotheekhouder geen recht heeft op
toezending van een ontwerp van een onteigeningsbesluit doch dat dit onverlet
laat, gelijk ook de advocaat-generaal lijkt te menen, dat de hypotheekhouder
belanghebbende is bij een (voorgenomen) besluit tot onteigening (Zie
conclusie A-G par. 2.11.1. en zie ook ABRvS 5 oktober 2015,
ECLI:NL:RVS:2016:2643, r.o. 4.2.). Voor de stelling dat
de hypotheekhouder belanghebbende is, is mogelijk (voorts) een aanwijzing
dat een hypotheekhouder als derde belanghebbende op grond van art. 3 lid 2
Ow heeft te gelden en aldus in de civiele procedure kan tussenkomen (zie
conclusie A-G par. 4.15. en noot P.C.E. van Wijmen onder nr. 5 onder HR 12
juli 2013, NJ 2014/86, alsook Hof Arnhem-Leeuwarden,
ECLI:NL:GHARL:2014:6234). Men kan zich echter ook de vraag stellen of het
denkbaar is dat een hypotheekhouder zich tegen de onteigening verzet als de
eigenaar dat niet doet. Immers om die vraag (mag er wel of niet onteigend
worden) draait het in de administratieve procedure. Zeer wel denkbaar is dat
— gelijk ook voor de civiele procedure heeft te gelden — het wettelijke
stelsel der Onteigeningswet (dat de rechtszekerheid dient) zich daartegen
verzet (zie ook HR 12 juli 2013, NJ 2014/86, m.nt. P.C.E. van Wijmen, r.o.
3.6.3. waarin wordt overwogen dat de hypotheekhouder ‘al hetgeen van belang
is voor de vaststelling van de waarde van het onteigende en de
waardevermindering van het overblijvende’ aan de onteigeningsrechter
kenbaar kan maken. Dit lijkt uit te sluiten dat de hypotheekhouder zich
verzet tegen de onteigening). Tegen voormelde achtergrond bezien, kan
betoogd worden dat de Onteigeningswet er aan in de weg staat om de
hypotheekhouder in de administratieve fase als belanghebbende te beschouwen.
Een conclusie waartoe de overwegingen in par. 3.4.5 van het hierboven
weergegeven arrest tevens aanleiding vormt.
Slot
6.
Met het arrest van 12 juli 2013 en het weergegeven arrest is veel duidelijk
geworden over de positie van de hypotheekhouder:
a) De hypotheekhouder is als beperkt gerechtigde derde belanghebbende als
bedoeld in art. 3 lid 2 Ow en kan in het civiele onteigeningsgeding
tussenkomen.
b) De hypotheekhouder kan in het civiele geding al hetgeen van belang is
voor de vaststelling van de werkelijke waarde van het onteigende en de
waardevermindering van het overblijvende, aan de onteigeningsrechter kenbaar
maken.
c) De mogelijkheid om tegen de hoogte van de schadeloosstelling op te komen,
is voor een hypotheekhouder afhankelijk van de keuze van de eigenaar. Als
deze het aanbod aanvaardt of geen cassatie instelt, dan resteert de
hypotheekhouder een verhaalsrecht op de schadeloosstelling en/of op de
hypotheekgever.
d) De hypotheekhouder heeft geen recht op persoonlijke kennisgeving van het
ontwerp van het onteigeningsbesluit.
Onduidelijk blijft vooralsnog of de hypotheekhouder bij recht op voet van
art. 78 lid 2 Ow. jo. art. 3:15 lid 1 Awb bestuursrecht een aanspraak heeft
om zich te mengen in de administratieve onteigeningsprocedure.