Transcript Riforma amministrativa e dirigenza pubblica

Tribunale Bologna 24.07.2007, n.7770 - ISSN 2239-7752
Direttore responsabile: Antonio Zama
Riforma amministrativa e dirigenza pubblica
19 gennaio 2017
Giuseppe De Luca
Seminario
Napoli, 15 dicembre 2016, ore 9,30
Palazzo Pacanowski, Via Generale Parisi n. 13, Aula 1.1.
Resoconto dei lavori
Il Prof. Alessandro Natalini (Università Parthenope) ha curato l’organizzazione del seminario, valido per
l’ottenimento di crediti formativi da parte degli studenti del Corso di laurea di giurisprudenza, del Corso di
laurea in Scienza dell’amministrazione e dell’organizzazione, e del Corso di Laurea Magistrale in
Management Pubblico.
Il seminario si è aperto con i seguenti indirizzi di saluto:
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A. Carotenuto - Rettore dell’Università degli Studi di Napoli “Parthenope”;
F. Alvino - Pro-rettore Vicario dell’Università degli Studi di Napoli “Parthenope”;
ssa M.L. Tufano - Direttore Reggente del Dipartimento di Giurisprudenza.
La Prof.ssa Maria Luisa Tufano ed il Prof. Alessandro Natalini (Università Parthenope) hanno introdotto i
lavori illustrando il contesto complessivo su cui si è appuntata la riforma e ripercorrendo le vicende giuridiche
della Legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di Riorganizzazione delle Amministrazioni Pubbliche, sino alla
recente pronuncia della Corte Costituzionale (sentenza n. 251/2016).
Avv. Giuseppe De Luca (Dirigente Ufficio Legislativo del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio
e del mare) L’impatto della riforma Madia sulla pratica amministrativa
Le criticità esistenti nella pratica amministrativa: i problemi dell’operatore di diritto e le difficoltà insite nella
produzione normativa
1.1 Il primo intervento, a cura dell’Avv. Giuseppe De Luca (Dirigente Ufficio Legislativo del Ministero
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare) ha avuto per oggetto una relazione su L’impatto della
riforma Madia sulla pratica amministrativa.
L’intervento ha preso spunto dalla concreta esperienza professionale del relatore, prima nelle amministrazioni
territoriali, successivamente in quelle statali.
Nei due diversi contesti, è stato possibile vedere le cose nelle due diverse prospettive di chi attua (a fatica)
le norme, e di chi le confeziona (sempre a fatica).
1.2 Sono state innanzitutto evidenziate le criticità esistenti nella pubblica amministrazione, sotto il profilo
della mole di adempimenti amministrativi, molti dei quali, di carattere digitale, che per ora si sommano
agli adempimenti cartacei senza eliminarli, determinandosi un’inutile duplicazione e un dispendio di
energie produttive.
Gli enti rischiano la paralisi delle attività sotto la mole degli adempimenti dei controlli, senza che venga
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prodotto un reale rinnovamento nel modo di lavorare.
Con la stragrande maggioranza dei piccoli comuni sottodimensionati organicamente si fa non poca fatica a
garantire tutti gli ulteriori complessi e non essenziali adempimenti imposti, a costo zero, dal Governo
centrale.
A conferma della correttezza dei predetti rilievi la Corte dei Conti ha ammesso che il Legislatore ha
utilizzato direttamente il personale amministrativo e in particolare quello degli Enti Locali dando la
precedenza all’obbligo di trasparenza anziché destinarlo all’erogazione dei servizi al cittadino utente.
Inoltre, nel rapporto dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) sugli obblighi di trasparenza disposti dal
D.Lgs. 33/2013, viene ribadito che: “l’abnorme espansione del numero degli obblighi di pubblicazione
(complessivamente circa 270), costituiscono elementi che manifestano con tutta evidenza un problema di
sostenibilità complessiva del sistema e che hanno determinato nei soggetti tenuti all’applicazione numerosi dubbi
e incertezze interpretative”.
1.3 A questo si aggiunge una legislazione ipertrofica che non aiuta certo lo svolgimento dell’azione
amministrativa:
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il vecchio Codice dei Contratti (D.Lgs. 12.4.2006, n.163), ha subito 45 modifiche in 7 anni, con una media
superiore a 6 modifiche all’anno;
la disciplina del procedimento amministrativo (L. 07.08.1990, n. 241) ha subito 29 modifiche in 23 anni, pur
trattandosi di una legge di principi;
il Testo Unico sull’edilizia, (DPR 06.06.2001, n. 280) ha subito 21 modifiche in 12 anni, con una media di
poco inferiore a 2 modifiche all’anno;
il Testo Unico degli Enti Locali, approvato con D. Lgs. 18.8.2000, n. 267, ha subito 64 modifiche in 13
anni, con una media di circa 5 modifiche all’anno (una ogni due mesi e mezzo, per non parlare delle
modifiche dell’Ordinamento, che agiscono senza innovare il TUEL, ma sovrapponendosi ad esso).
E questo spiega perché non vi è certezza del diritto, che si traduce nella crescita esponenziale del
contenzioso amministrativo e costituzionale, perché poi la macchina amministrativa risulta ingolfata, e tutto
va avanti a rilento, spingendosi faticosamente tra procedure continuamente riviste e frammentate, e frequenti
adeguamenti regolamentari resi necessari dalle nuove disposizioni.
1.4 Occorre tuttavia rilevare che, anche nella diversa prospettiva di chi confeziona le norme, vi sono notevoli
difficoltà derivanti dalla farraginosità del procedimento legislativo, che esigerebbe percorsi più snelli, al
fine di agevolare il recepimento della normativa comunitaria e rispondere più celermente alle attese e ai
bisogni della collettività.
Le tempistiche sono talmente dilatate che si è verificato il fenomeno della tardiva pubblicazione delle
leggi delega in Gazzetta Ufficiale, al fine di far slittare in avanti il dies a quo di decorrenza dei termini di
attuazione della delega, godendo di un periodo più ampio per la messa a punto delle disposizioni
delegate.
Proprio per non confondere la delega legislativa con un incondizionato trasferimento di competenza, la
Costituzione ha stabilito che l’emanazione del decreto o dei decreti legislativi del governo debba avvenire
entro un tempo limitato dalla stessa legge delegante. Tuttavia, può accadere che il Parlamento imponga al
governo di attuare una delega entro un dato periodo di tempo, la decorrenza del quale non è prestabilita. In
questo caso il periodo stesso è destinato ad iniziare nel giorno dell’entrata in vigore della legge delegante.
Come accenato, però, è successo che il governo ha ritardato indebitamente la pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale, allo scopo di poter utilizzare un periodo più lungo di quello che la legge assegnava. Ma il tentativo
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è stato censurato da parte della Corte Costituzionale, che in simili casi non ha esitato ad ipotizzare
l’illegittimità degli stessi decreti delegati.
Queste, dunque, le problematiche esistenti, sia sul versante della pratica operativa, sia su quello della
produzione normativa.
I tentativi di sburocratizzazione: la Legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di Riorganizzazione delle
Amministrazioni Pubbliche; buone prassi e nuove tecniche nella produzione normativa
2.1 Pare tuttavia delinearsi l’inizio di una nuova, diversa stagione normativa, molto più attenta alla
risoluzione delle descritte criticità, sia in termini di sburocratizzazione delle procedure amministrative, sia
in termini di migliore e più snella produzione normativa.
2.2.1 Un esempio è offerto dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, recante “revisione e
semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza,
correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi
dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche”.
In particolare, il provvedimento normativo apporta significative modifiche al decreto legislativo 14 marzo
2013, n. 33, con i seguenti obiettivi: ridefinire l’ambito di applicazione degli obblighi e delle misure in
materia di trasparenza; prevedere misure organizzative per la pubblicazione di alcune informazioni e per la
concentrazione e la riduzione dei predetti, numerosissimi, oneri gravanti in capo alle amministrazioni
pubbliche; razionalizzare e precisare i tanti obblighi di pubblicazione; individuare i soggetti competenti
all’irrogazione delle sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza.
Il decreto legislativo interviene, inoltre, anche sulla legge 6 novembre 2012, n. 190. Sotto questo profilo, le
novelle sono volte a precisare i contenuti e i procedimenti di adozione del Piano nazionale anticorruzione e
dei piani triennali per la prevenzione della corruzione, nonché a ridefinire i ruoli, i poteri e le responsabilità
dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi.
Il legislatore è consapevole che solo l’utilizzo congiunto degli strumenti regolamentari e pianificatori in
materia di trasparenza e anticorruzione consenta davvero la piena attuazione delle disposizioni ivi contenute.
Diversamente, per converso, potrebbero verificarsi duplicazioni e ripetizioni di adempimenti procedurali
scollegati tra loro, determinandosi un inutile appesantimento burocratico, anzicchè un valore aggiunto.
È altresì introdotta una nuova forma di accesso civico ai dati pubblici, equivalente a quella che nei sistemi
anglosassoni è definita Freedom of information act (Foia). Questa nuova forma di accesso prevede che
chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, può accedere a tutti i dati
detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto di alcuni limiti tassativamente indicati dalla legge.
Si tratta, dunque, di un regime di accesso più ampio di quello previsto dalla versione originaria dell’articolo 5
del decreto legislativo n. 33 del 2013, in quanto consente di accedere non solo ai dati e documenti per i quali
esistono specifici obblighi di pubblicazione (per i quali permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione
di pubblicare quanto richiesto, nel caso in cui non fosse già presente sul sito istituzionale), ma anche ai dati
per i quali non esiste l’obbligo di pubblicazione e che l’amministrazione deve quindi fornire al richiedente.
Infine, questa nuova forma di accesso si distingue dalla disciplina in materia di accesso ai documenti
amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Più precisamente, dal punto
di vista soggettivo, la richiesta di accesso non richiede alcuna qualificazione e motivazione, per cui il
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richiedente non deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale,
corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l’accesso», così come stabilito invece per l’accesso ai sensi della legge sul procedimento amministrativo.
Dal punto di vista oggettivo, invece, i limiti applicabili alla nuova forma di accesso civico (di cui al nuovo
articolo 5-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013) sono più ampi e dettagliati rispetto a quelli indicati
dall’articolo 24 della legge n. 241 del 1990, consentendo alle amministrazioni di impedire l’accesso nei casi
in cui questo possa compromettere alcuni rilevanti interessi pubblici generali.
2.2.2 Sempre in tema di attuazione della delega Madia, si segnala il decreto legislativo recante norme per il
riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi, in attuazione dell’articolo 2 della legge 7
agosto 2015, n. 124.
Il decreto prevede la ridefinizione e la semplificazione della disciplina della conferenza di servizi, realizzata
sulla base di diversi criteri direttivi, tra cui: la riduzione dei tempi e dei casi in cui la conferenza è
obbligatoria; lo snellimento dei lavori da conseguire anche con l’utilizzo di strumenti informatici; lo
svolgimento della conferenza anche in modalità asincrona; la semplificazione del modello decisionale
attraverso la previsione della partecipazione alla conferenza di un rappresentante unico delle amministrazioni
statali; la differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori della conferenza, secondo il principio di
proporzionalità, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi la convocazione di riunioni in presenza.
2.2.3 Ancora, l’articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124, ha autorizzato il Governo a dettare norme di
semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi riguardanti rilevanti insediamenti
produttivi, opere di interesse generale o l’avvio di attività imprenditoriali suscettibili di avere positivi effetti
sull’economia o sull’occupazione.
Costituiscono oggetto del provvedimento tutti quegli atti, comunque denominati, compresi quelli di
competenza delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, necessari per la localizzazione, la
progettazione e la realizzazione delle opere, lo stabilimento degli impianti produttivi e l’esercizio delle
attività.
Quanto all’ambito di applicazione, si precisa che le disposizioni del regolamento sono applicabili, in quanto
compatibili, anche ai procedimenti amministrativi relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi
di preminente interesse nazionale.
Ciascun ente territoriale, entro il 31 gennaio di ogni anno, può individuare un elenco di progetti
strategici, tra quelli inseriti nei propri atti di programmazione, riguardanti rilevanti insediamenti
produttivi, opere di interesse generale o l’avvio di attività imprenditoriali suscettibili di produrre effetti
positivi sull’economia o sull’occupazione, e chiedere alla Presidenza del Consiglio dei ministri che al
relativo procedimento siano applicate la riduzione dei termini di cui all’articolo 3 o il potere sostitutivo
di cui all’articolo 4. Entro il successivo 28 febbraio la Presidenza può individuare anche altri progetti, non
inseriti negli atti di programmazione, la cui realizzazione sia suscettibile di produrre effetti positivi
sull’economia o sull’occupazione. Entro il successivo 31 marzo tra tutti gli interventi proposti sono
individuati con d.P.C.M. i singoli progetti cui si applicano le disposizioni concernenti la riduzione dei termini
procedimentali o il potere sostitutivo.
2.2.4 Sempre nell’ottica della semplificazione, ai sensi dell’articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, è stato emanato un decreto legislativo recante
modifiche e integrazioni al codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005,
n. 82.
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Ciò permetterà di superare la complessità della situazione attuale per cui ogni pubblica amministrazione o
Ente pubblico che garantisce servizi on-line richiede proprie modalità di registrazione e di utilizzo dei servizi
(si va dall’account social del Comune di Bologna, alla pre-registrazione del Comune di Firenze, alla semplice
compilazione on-line di schede per i comuni di Milano e Bari, alla guida messa a punto dal Comune di Roma
che spiega come entrare in possesso di un identificativo, una password e un pin consegnato in due momenti
diversi attraverso una procedura on-line e l’invio anche postale della fotocopia del documento e del contratto
sottoscritto di adesione; anche l’Inps, ad esempio, prevede l’attivazione di un pin, che scade ogni sei mesi,
con una modalità in parte on-line e in parte via posta ordinaria).
È inoltre previsto il riordino e la razionalizzazione della governance del digitale; il coordinamento della
disciplina nazionale in materia di documenti informatici e firme elettroniche con quella europea e, in
particolare, con le nuove disposizioni dettate dal Regolamento (UE) n. 910/2014 (electronic IDentification
Authentication and Signature - eIDAS) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, in materia
di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga
la direttiva 1999/93/CE in modo di garantire ad un tempo maggior validità ed efficacia ai documenti
informatici anche privi di firma elettronica e di rafforzare l’efficacia delle firme elettroniche diverse da quella
digitale; la razionalizzazione e semplificazione della disciplina in materia di trasmissione di dati e documenti
informatici tra le amministrazioni e tra queste ultime e i privati; l’eliminazione dell’obbligo di conservare
un documento informatico se questo è già in possesso della PA o dei gestori dei servizi pubblici (es: le
bollette elettriche o del gas); il rafforzamento del principio dell’open data by default e il coordinamento
della disciplina vigente in materia di dati aperti con quella di matrice europea relativa all’accesso alle
informazioni pubbliche; riorganizzazione e razionalizzazione - anche al fine di garantirne il coordinamento
con la disciplina europea - delle disposizioni in materia di identità digitale; abrogazione di una serie di
disposizioni del Codice vigente al fine di semplificare la disciplina della materia anche attraverso interventi di
delegificazione e di attuare il principio di neutralità tecnologica della disciplina medesima. Il CAD viene
alleggerito di alcune norme ormai superate; le stesse materie saranno disciplinate da norme tecniche più facili
da adottare e da adattare all’evoluzione tecnologica.
2.3.1 Sotto il profilo più strettamente connesso alle modalità della produzione normativa, si segnalano i primi
tentativi di passare a sistemi di soft law come ad esempio nel caso delle linee guida Anac previste dal Decreto
Legislativo 50/2016 (nuovo codice contratti pubblici e appalti).
2.3.2 Si segnala altresì che negli ultimi anni la stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri, con diverse
circolari, ha richiamato l’esigenza di evitare il cosiddetto gold plating (tecnica delle orpellature), ovverossia
la tendenza a inserire previsioni ulteriori o ultronee nel recepimento delle discipline comunitarie, suscettibili
di determinare il rischio di una procedura di infrazione.
2.3.3 Altri esempi di questa rinnovata attenzione, sono costituiti dalla puntuale verifica dell’impatto delle
politiche normative attraverso gli strumenti dell’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e della
verifica dell’impatto regolatorio (VIR).
L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) è un percorso logico che le amministrazioni devono
seguire nel corso dell’istruttoria normativa al fine di valutare l’impatto atteso delle opzioni di intervento
considerate. Essa costituisce un supporto tecnico alle decisioni dell’organo politico di vertice
dell’amministrazione e consiste in una analisi ex ante degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti
sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche
amministrazioni.
La verifica dell’impatto regolatorio (VIR) consiste invece nella valutazione del raggiungimento delle
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finalità di uno o più atti normativi, nonché nella stima degli effetti prodotti su cittadini, imprese e pubbliche
amministrazioni.
La finalità della VIR è, dunque, di fornire, a distanza di un certo periodo di tempo dall’introduzione di una
norma, informazioni sulla sua efficacia, nonché sull’impatto concretamente prodotto sui destinatari, anche al
fine di valutare possibili revisioni della regolazione in vigore.
Così come per l’AIR, lo svolgimento della VIR richiede il ricorso alla consultazione dei diversi portatori di
interessi, in modo da raccogliere dati e opinioni da coloro sui quali la normativa in esame ha prodotto i
principali effetti.
D’altronde, la pratica operativa può fornire fondamentali suggerimenti in termini di ripensamento degli
obiettivi e cambiamento delle modalità d’azione
Questo tipo di analisi consente da un lato di valutare una fase già chiusa, dall’altro di riflettere sui fattori
decisivi che, in prospettiva, possono rendere efficaci le riforme approvate sulla carta.
Dott. Ciro Amato (Segretario comunale generale – Federparchi, Responsabile delle relazioni con le pubbliche
amministrazioni) Essere dirigenti oggi: opportunità e criticità.
Il secondo intervento a cura del dott. Ciro Amato (Segretario comunale generale – Federparchi, Responsabile
delle relazioni con le pubbliche amministrazioni) ha avuto per oggetto una disamina dello “stato dell’arte” in
tema di dirigenza pubblica.
L’intervento ha preso spunto dalla concreta esperienza professionale del relatore, Segretario comunale
generale nelle amministrazioni territoriali, nonchè dottore di ricerca e formatore in materia di diritto pubblico
e diritto degli enti locali.
L’analisi si è appuntata in particolare sulle riforme amministrative degli ultimi anni rintracciandone il
comune denominatore: il legislatore del 2012 ha approvato la legge sulla prevenzione della corruzione,
Legge n. 190/12, che prevede importanti modifiche dell’agere pubblico e ha reso il dirigente maggiormente
responsabile per i comportamenti di maladministration interni sia dell’organico amministrativo che, nei limiti
sopra descritti degli organi politici. Nel 2013 il legislatore ha poi inteso introdurre normative sulla trasparenza
dell’attività amministrativa intesa in senso lato con il Decreto Legislativo n. 33/13, mentre col Decreto
Legislativo n. 39/13 ha disciplinato le ipotesi di inconferibilità e incompatibilità nell’attribuzione degli
incarichi politici e amministrativi nelle amministrazioni anche territoriali.
Questo corpus normativo, non omogeneo e ancora da perfezionare comporta il mutamento della prospettiva
attraverso cui leggere le norme sulla dirigenza, garante della legalità costituzionale dell’azione
amministrativa e dell’accountability degli organi politici territoriali.
Le esigenze della salvaguardia degli equilibri di bilancio pubblico, in considerazione della partecipazione del
nostro paese alla sottoscrizione del trattato internazionale denominato Fiscal Compact, la necessità di arginare
fenomeni di corruzione e di rendere coerente l’azione amministrativa coi programmi ha prodotto una
normativa fortemente sbilanciata sul lato dei controlli su atti e comportamenti, lasciando trasparire il
vero obiettivo: rendere l’azione politico-amministrativa negli enti locali più rispondente a quel concetto di
legalità sostanziale che costituisce precondizione dell’azione politica e che rappresenta il contenuto
della gestione operativa, per gli organi burocratici. Legalità sostanziale che si àncora ai valori costituzionali
di cui agli articoli 81, 97 della costituzione e che nella trama normativa disegnata dagli articoli 5, 114, 118
della costituzione vede le autonomie locali polo, di espressione, anche giuridica, particolarmente in evidenza.
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Una legalità sostanziale aperta alla dimensione dei risultati e, in particolare, di quelli programmati per la
comunità locale da sé stessa.
Nell’ottica dell’Amministrazione di risultato non basta costruire, per esempio, un’opera in termini di spesa
economica, ma è necessario che la spesa risponda alle utilità sociali che sono collegate a questa spesa.
Un’amministrazione che trova il suo tratto essenziale nell’attenzione al risultato è, insomma,
un’amministrazione che rinviene i parametri della legittimità in principi piuttosto che in prescrizioni
esprimibili in termini di qualità e di quantità con conseguente passaggio da una legalità formale ad una
sostanziale.
È mancato tuttavia un tassello: l’autonomia. Di questa si ha urgentemente bisogno.
L’imparzialità dell’esercizio della funzione è assicurata dalla distinzione tra indirizzo, gestione e controllo,
ma l’autonomia è anche fatto che riguarda lo status organizzativo della figura dirigenziale e il criterio di
nomina del dirigente spesso non ha garantito la predetta autonomia nella prassi, al di là di ogni altra
considerazione pur fatta in dottrina e condivisibile sotto un profilo astratto e teorico.
L’assenza totale di idonei criteri e principi di nomina hanno talora impedito di premiare il merito e il percorso
professionale di ciascuno.
Solo il superamento di queste criticità, unitamente ad una reale autonomia dalla politica, consentirà il
dispiegarsi di una nuova classe dirigente capace di esprimere al meglio le proprie potenzialità, non solo in
termini di controllo di legittimità, ma anche e soprattutto di organizzazione manageriale e miglioramento
della fase gestionale, nel rispetto, ovviamente delle scelte operate dagli organi di indirizzo politico.
Le Conclusioni del seminario, infine, sono state curate dal Prof. Marco Esposito (Università Parthenope).
A tutti i partecipanti è stato rilasciato un attestato di partecipazione utile al riconoscimento dei crediti
formativi nei rispettivi corsi di laurea.
Articolo pubblicato in: Diritto amministrativo, Diritto pubblico, Diritto regionale e degli enti locali
TAG: riforma Madia, riforma amministrativa, trasparenza P.A.
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