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AMMINISTRAZIONE DIGITALE
Il nuovo diritto di accesso civico secondo l'Anci
Il D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97 ha modificato ed integrato il D.Lgs. n. 33 del 2013 "Decreto
Trasparenza" e ha introdotto, nel nostro ordinamento (v. art. 5-bis, D.Lgs. n. 33 del 2013), il nuovo
istituto del diritto di accesso civico generalizzato, sul modello anglosassone del sistema del
Freedon Information Act (FOIA) che consente ai cittadini di richiedere dati e documenti che le
pubbliche amministrazioni non hanno l'obbligo di pubblicare.
Il sopra citato diritto, rappresenta, secondo l'autorevole parere del Consiglio di Stato, sezione
consultiva del 24 febbraio 2016, n. 515): "il passaggio dal bisogno di conoscere al diritto di
conoscere" (from need to right to right to know). Tale previsione costituisce sia per i cittadini e sia
per gli enti pubblici una rivoluzione copernicana: il Consiglio di Stato richiama in materia
l'immagine della pubblica amministrazione come casa di vetro citata dallo statista Turati.
I comuni, al pari degli altri enti pubblici, devono assicurare l'effettivo esercizio del diritto di accesso
generalizzato e adeguarsi alle modifiche introdotte in materia di obblighi di trasparenza on line a
partire dal 23 dicembre 2016.
Al fine di facilitare i comuni nell'applicazione del nuovo complesso istituto Anci ha emanato uno
specifico documento in materia, ricco di spunti, note e modulistica.
Anci sottolinea le finalità del nuovo diritto di accesso civico generalizzato e descrive i relativi
ambiti soggettivi ed oggettivi e propone un fac simile di richiesta di accesso civico generalizzato
(allegato B) e un fac-simile di comunicazione ai soggetti controinteressati.
Il diritto di accesso civico generalizzato ha lo "scopo di favorire forme diffuse di controllo sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la
partecipazione al dibattito pubblico". Anci evidenzia che il sopra citato accesso è esercitabile da
chiunque senza alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva ed ha come oggetto: dati,
documenti, detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di
pubblicazione, ossia per i quali non sussista un obbligo di pubblicazione on line.
Anci sottolinea che possono essere oggetto di accesso generalizzato anche le informazioni
detenute dalle pubbliche amministrazioni.
L'ambito soggettivo di applicazione del nuovo istituto ricomprende: le pubbliche amministrazioni,
gli enti pubblici economici, gli ordini professionali, le società in controllo pubblico ed altri enti di
diritto privato assimilati; le società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto privato
assimilati.
Anci rappresenta le differenze fra l'accesso documentale (art. 22, L. n. 241 del 1990) ed il nuovo
istituto dell'accesso civico generalizzato (art. 5-bis, D.Lgs. n. 33 del 2013). Le disposizioni della L. n.
241 del 1990 assumono, secondo Anci, carattere di specialità rispetto alle norme del decreto
trasparenza afferenti le modalità di accesso a qualsivoglia documento, atto o informazione
detenuta dalla PA a tutela di posizioni giuridicamente qualificate.
Nella L. n. 241 del 1990 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un interesse diretto,
concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al
documento al quale è chiesto l'accesso; in funzione di tale interesse la domanda di accesso deve
essere opportunamente motivata.
Anci richiama in materia le linee guida Anac sul diritto di accesso civico generalizzato e pone
l'attenzione degli operatori sulla necessità di tenere ben distinte le due fattispecie (diritto di
accesso documentale e diritto di accesso civico generalizzato) al fine di calibrare i diversi interessi
in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi.
Nell'accesso documentale la tutela può consentire un accesso più in profondità, nell'accesso civico
generalizzato le esigenze di controllo diffuso devono consentire un accesso meno in profondità (se
del caso in relazione all'operatività dei limiti) ma più esteso avendo presente che l'accesso in
questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e
informazioni.
Anci approfondisce i profili dell'istanza di accesso civico, il procedimento, il ruolo dei
controinteressati, i casi di rifiuto, differimento e limitazione dell'accesso; i possibili ricorsi, le
esclusioni e limitazioni dell'accesso (eccezioni assolute; eccezioni relative), entrata in vigore.
Anci mette a disposizione dei comuni anche un fac-simile di regolamento in materia di accesso
civico e generalizzato, da adattare alle singole realtà organizzative degli enti.
Nel sopra citato fac-simile di regolamento viene posta particolare attenzione ai profili della
trasmissione dell'istanza di accesso civico e generalizzato secondo le modalità previste dal D.Lgs. 7
marzo 2005, n. 82 (Codice di Amministrazione Digitale). Le istanze non devono essere generiche
ma devono consentire l'individuazione del dato, del documento o dell'informazione di cui è
richiesto l'accesso (Anci fornisce a riguardo un fac simile di richiesta allegato mod. 2 al
documento).
Le istanze di accesso generalizzato devono essere indirizzate in alternativa: all'ufficio che detiene i
dati, le informazioni o i documenti; -all'ufficio relazioni con il pubblico (ove istituto); all'ufficio
indicato dall'amministrazione nella sezione "Amministrazione Trasparente" del sito web
istituzionale. Anci evidenzia, in materia, come le amministrazioni dovrebbero operare una scelta
tra le diverse opzioni previste dalla normativa.
Anci richiama l'attenzione degli operatori sull'adempimento della registrazione cronologica delle
richieste di accesso pervenute in una banca dati accessibile ai Dirigenti/responsabili degli uffici, al
Responsabile prevenzione della corruzione e Trasparenza e all'Organismo interno di Valutazione
(OIV) con indicazione dell'ufficio del registro che ha gestito il procedimento di accesso; i
controinteressati individuati; dell'esito e delle motivazioni che hanno portato ad autorizzare o
negare o differire l'accesso nonché l'esito di eventuali ricorsi proposti dai richiedenti o dai
controinteressati (v. art. 5 della bozza di regolamento).
Nella bozza del regolamento Anci approfondisce il profilo dei responsabili del procedimento di
accesso che sono individuati nei Dirigenti o responsabili dell'ufficio che riceve l'istanza. I sopra
citati soggetti possono affidare ad altro dipendente l'attività istruttoria ed ogni altro adempimento
inerente il procedimento, mantenendone comunque la responsabilità.
Anci conferma come i dirigenti/responsabili dell'amministrazione comunale ed il responsabile
della prevenzione della corruzione e della trasparenza controllano e assicurano la regolare
attuazione dell'accesso civico. Viene ribadito che, nel caso di istanza di accesso civico, il
responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza ha l'obbligo di segnalare, in
relazione alla loro gravità, i casi di inadempimento o adempimento parziale all'ufficio di disciplina
del Comune al fine dell'attivazione del procedimento disciplinare. La segnalazione degli
inadempimenti viene effettuata anche al vertice politico dell'amministrazione e all'OIV ai fini
dell'attivazione dei procedimenti rispettivamente competenti in tema di responsabilità.
Anci richiama l'attenzione degli operatori sul ruolo dei controinteressati (v. art. 7): l'ufficio cui è
indirizzata la richiesta di accesso civico generalizzata, se individua controinteressati, è tenuto a
dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia della stessa.
I soggetti controinteressati sono esclusivamente le persone fisiche e giuridiche portatrici dei
seguenti interessi privati ai sensi dell'art. 5-bis, secondo comma del decreto trasparenza: a)
protezione dei dati personali; b) libertà e segretezza della corrispondenza; c) interessi economici e
commerciali, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto di autore e i segreti commerciali.
Viene specificato che possono essere controinteressati anche le persone fisiche interne
all'amministrazione comunale, componenti degli organi di indirizzo politico, dirigenti, dipendenti,
componenti di altri organismi. Nella comunicazione ai controinteressati di cui Anci fornisce un fac
simile occorre informare gli stessi della possibilità di presentare una motivata opposizione alla
richiesta di accesso, anche per via telematica, entro dieci giorni dalla comunicazione, decorso tale
termine il comune provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione. Il termine
di 30 giorni per la conclusione del procedimento è sospeso fino all'eventuale opposizione dei
controinteressati. Nel caso di accoglimento della richiesta nonostante l'opposizione del
controinteressato l'ente ne dà comunicazione allo stesso e provvede alla trasmissione al
richiedente dei dati, informazioni e provvedimenti richiesti non prima di 15 giorni dalla ricezione
della stessa comunicazione ai controinteressati. Il rilascio di dati e documenti in formato
elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e
documentato per la riproduzione dei supporti materiali.
Anci approfondisce i profili dei limiti del diritto di accesso civico generalizzato: il rispetto della
tutela degli interessi pubblici /e o privati indicati all'art. 5-bis, primo e secondo comma ed il
rispetto delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5-bis, terzo comma).
In relazione al profilo delle eccezioni relative al diritto di accesso civico generalizzato previste
dall'art. 5-bis per le quali occorre una valutazione caso per caso, in merito alla sussistenza del
pregiudizio concreto alla tutela di interessi pubblici o privati considerati meritevoli di una peculiare
tutela da parte dell'ordinamento, Anci richiama le linee guida Anac in materia di accesso civico
generalizzato e sottolinea il ruolo di ogni comune che, attraverso un proprio regolamento interno,
potrà meglio circoscrivere tali materie, seppure avendo cura di non adottare una interpretazione
ingiustificatamente estensiva delle tutele o restrittiva del diritto di accesso. Anci richiama le linee
guida Anac che prevedono che le amministrazioni che hanno adottato i regolamenti in attuazione
del D.P.R. n. 352 del 1992 contenenti esclusioni ai fini dell'accesso documentale ex art. 24, L. n.
241 del 1990, sono autorizzate ad applicare, ove necessario, tali esclusioni anche ai fini
dell'accesso generalizzato; in ogni caso, decorso il termine del 23 giugno 2017, le esclusioni
previste nei regolamenti adottati in attuazione del D.P.R. n. 352 del 1992 non sono più applicabili
in riferimento all'accesso generalizzato.
Anci sottolinea come le amministrazioni che non abbiano adottato i regolamenti di attuazione del
D.P.R. n. 352 del 1992 applicano in modo integrale le linee guida Anac in materia di accesso.
Il documento Anci è di interesse in quanto è finalizzato a fornire agli operatori delle istruzioni
tecniche e organizzative nel complesso percorso dell'ingresso del nostro ordinamento del nuovo
accesso civico generalizzato (FOIA) e della sua non semplice convivenza di fatto con l'accesso
documentale e l'accesso civico obbligatorio: solo il tempo, gli orientamenti giurisprudenziali e le
reazioni dei cittadini potranno dirci se l'istituto ha raggiunto il suo lodevole scopo originario di
favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle
risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.
Fonte: Enti locali – Leggi d’Italia. Il quotidiano per la P.A. del 11/01/2017
Autore: Mauro Alovisio