Transcript Consiglio di Stato

Numero 02728/2016 e data 22/12/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 1 dicembre 2016
NUMERO AFFARE 02154/2016
OGGETTO:
Presidenza del consiglio dei ministri dipartimento per gli affari regionali e le
autonomie.
modifiche ed integrazioni al d.p.r. 6/04/1984, n. 426 concernente “Istituzione del
Tribunale Amministrativo Regionale di Trento e della Sezione Autonoma di
Bolzano”;
LA SEZIONE
Vista la nota prot. 002729- 4. 23.1 del 18 novembre 2016, con la quale è stato
trasmesso la richiesta di parere sullo schema di decreto del Presidente della
Repubblica recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della
Repubblica 6 aprile 1984, n. 426 concernente l’istituzione del Tribunale
Amministrativo Regionale di Trento e della Sezione Autonoma di Bolzano.
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Umberto Realfonzo;
Premesso
1.§. La presidenza del Consiglio dei Ministri ha chiesto il parere sullo
schema di decreto con cui si recano modifiche agli articoli 2, 4, 5, 6, 7, 8 e 9
del decreto del Presidente della Repubblica 6 aprile 1984, n. 426, che
disciplinano la nomina, la composizione e la procedura di adozione delle
decisioni della Sezione autonoma di Bolzano del Tribunale amministrativo
regionale.
La richiesta, è corredata dall’estratto verbale n. 1006 della riunione del 28 giugno
2016 con cui la “Commissione paritetica” c.d. “dei sei” per il Trentino Alto Adige
ha espresso il relativo parere.
2.§ Il contenuto del provvedimento
Anche sulla base della Relazione esplicativa dei dieci articoli, lo schema può essere
compendiato come segue.
L’articolo 1 prevede la sostituzione dei commi 3, 4 e 5 dell’articolo 2 del d.p.r. n.
426 del 1984, ridefinendo le modalità di nomina dei magistrati della Sezione
autonoma di Bolzano, le categorie di appartenenza ammesse alla candidatura e, per
ognuna di esse, i relativi specifici requisiti di ammissione.
L’articolo 2, che sostituisce l’articolo 4 del d.p.r. n. 426 del 1984, individua i criteri
di selezione dei magistrati della sezione autonoma di Bolzano di nomina statale e
provinciale, e, per tale ultima categoria, disciplina nel dettaglio la procedura
selettiva che deve essere previamente svolta ai fini della nomina da parte del
Consiglio provinciale di Bolzano. A tale riguardo vengono stabilite, tra l’altro, la
composizione della Commissione esaminatrice, le modalità con cui effettuare la
valutazione comparativa dei candidati, le materie oggetto del colloquio finale.
L’articolo 3 reca modifiche al comma 1 dell’articolo 5 del d.p.r. n. 426 del 1984,
prevedendo, un abbassamento dell’età massima per essere nominati abbassandola
da 70 anni a “non superiore a 60 anni”.
L’articolo 4, che sostituisce l’articolo 6, comma 1, del d.p.r. n. 426 del 1984,
prevede che il Presidente della sezione autonoma di Bolzano, nominato con
decreto del Presidente della Repubblica adottato su proposta del Presidente del
Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’articolo 91 dello statuto, sia designato dai
magistrati della sezione autonoma tra i magistrati stessi, alternandosi ogni due anni
un componente di lingua italiana e uno di lingua tedesca.
L’articolo 5 sostituisce l’articolo 7, comma 2, del d.p.r. n. 426 del 1984, ampliando
la categoria dei procedimenti, delle questioni e delle materie relativamente alle quali
le decisioni della sezione autonoma di Bolzano non possono essere assunte tramite
il procedimento ordinario, dunque a maggioranza dei voti dei componenti del
consiglio, con il voto determinante del presidente in caso di parità di voti.
Su tali categorie, il successivo articolo 6 dello schema di norma di attuazione, che
sostituisce l’articolo 8 del d.p.r. n. 426 del 1984, prevede che la Sezione autonoma
di Bolzano decida con lodo arbitrale non soggetto ad alcuna impugnativa. Qualora
non sia raggiunta la maggioranza dei voti dei componenti, la sezione ne dà atto
nella decisione ed il ricorso si intende respinto.
L’articolo 7, che sostituisce l’articolo 9 del d.p.r. n. 426 del 1984, è finalizzato alla
sistematizzazione dello schema di articolato con le precedenti disposizioni.
L’articolo 8 reca disposizioni finanziarie sancendo che gli oneri derivanti dal
provvedimento normativo relativamente allo svolgimento delle procedure di
selezione di cui all’articolo 2, sono posti a carico del consiglio provinciale di
Bolzano.
Gli articoli 9 e 10, infine, dispongono la disciplina transitoria e finale dello schema
normativo, stabilendo in particolare (articolo 9) che le modificazioni previste dagli
articoli 1, 2 e 3 dello schema di decreto legislativo non si applicano ai procedimenti
di nomina dei magistrati della sezione autonoma di Bolzano del Tribunale
Regionale di Giustizia Amministrativa avviati prima dell´entrata in vigore del
decreto stesso.
Considerato
3.§ Considerazione preliminari
3.1. La Sezione rileva che, nel caso di specie, anche se non è stato inviato l’AIR, in
via di eccezione se ne può prescindere in considerazione non solo della particolare
natura della disciplina di attuazione dello Statuto della Regione a statuto speciale
Trentino-Alto Adige, ma soprattutto in relazione del fatto che le motivazioni del
presente provvedimento emergono comunque dalle considerazioni di cui al
ricordato verbale della commissione paritetica “dei sei”.
3.2. Per quanto poi concerne la mancata acquisizione del prescritto parere del
Ministero dell’Economia si osserva che questo potrà, e dovrà, comunque essere
acquisito nel prosieguo del procedimento di emanazione del decreto.
4.§ Osservazioni sulle singole disposizioni
4.1. Con l’articolo 1 si modifica l’articolo 2 del d.p.r. 6 aprile 1984, n. 426,
ridefinendo in particolare le categorie interessate ed i requisiti necessari per
ottenere la nomina.
Le innovazioni apportate sono, in linea di principio, assolutamente condivisibili
specie con riguardo all’introduzione del nuovo requisito dell’esercizio decennale
della professione o dell’attività di dirigente. Un innalzamento della qualità
professionale dei magistrati della sezione di Bolzano corrisponde infatti ad un
interesse della collettività provinciale ad un maggiore qualità del servizio “giustizia
amministrativa” nella provincia.
In tale scia si deve osservare che:
-- l’indicazione di cui alla lettera “a) professori universitari in materie giuridiche in
ruolo da almeno 10 anni” dovrebbe forse essere accompagnata dalla specificazione
del ruolo di professore “di prima fascia”,
-- analogamente, per i dirigenti di cui alla lett. d), in relazione alla natura delle
funzioni dei magistrati della Sezione Autonoma, sarebbe più opportuno specificare
che, oltre all’esercizio decennale, l’incarico per almeno un triennio su una
“struttura complessa”.
4.2. All’articolo 2 la modifica dell’articolo 4 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 aprile 1984, n. 426, conferma il meccanismo per cui la nomina segue
l’appartenenza linguistica.
In particolare si prevede che «I quattro magistrati della sezione autonoma di Bolzano,
nominati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, su parere del consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa, debbono appartenere rispettivamente due al gruppo
linguistico italiano e due al gruppo linguistico tedesco.
Deve a riguardo sottolinearsi in misura favorevole che la nomina viene preceduta
dallo svolgimento di un’apposita procedura di selezione, separata per i due
appartenenti al gruppo linguistico tedesco e per i due appartenenti al gruppo
linguistico italiano.
La norma - che introduce la valutazione comparativa degli stessi, dei titoli
professionali posseduti, dei volumi dell’attività svolta, dell’aderenza al profilo
richiesto e degli esiti di un colloquio sulle materie di diritto amministrativo e diritto
processuale amministrativo”- andrebbe forse integrata con l’aggiunta, al colloquio,
del diritto civile e del diritto processuale civile per le inevitabili connessioni che
queste materia hanno con l’attività ordinaria del giudice amministrativo
contemporaneo.
Nulla dà osservare relativamente al collocamento dei magistrati della sezione
autonoma di Bolzano nel “Ruolo speciale dei consiglieri della sezione autonoma di
Bolzano” di otto unità di cui alla tabella A, allegata alla legge 27 aprile 1982, n. 186.
4.3. Con l’articolo 3, si modifica l’articolo 5 del d.p.r. n. 426, prevedendo
l’abbassamento del limite massimo d’età per conseguire la nomina che dovrà essere
“non superiore a 60 anni”.
La norma è probabilmente collegata all’abbassamento, per tutti i magistrati, del
limite di età dai 75 ai 70 anni, e deve essere favorevolmente valutata in quanto, nel
consentire un maggior esercizio temporale nella funzione, comporta un maggiore
consolidamento professionale del magistrato che viene nominato.
4.4. L’art. 4 modifica l’articolo 6 del d.p.r. n. 426, stabilendo che: “Il presidente sia
nominato, ai sensi dell’articolo 91 dello statuto, tra i magistrati che ne fanno parte, con decreto del
Presidente della Repubblica, adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri,
alternandosi ogni due anni, un componente di lingua italiana e uno di lingua tedesca designato dai
magistrati della sezione autonoma.»
Nella versione in vigore il presidente è “designato dai magistrati del relativo gruppo
linguistico”
La novella per cui i magistrati partecipano alla nomina anche del presidente
appartenente all’altra componente linguistica è motivata dalla “Commissione dei
sei” con la necessità che il Presidente della Sezione sia comunque il Presidente di
tutti i magistrati della Sezione.
L’innovazione si allontana dal rigido modello della separazione dei gruppi etnici ed
è eccentrica rispetto alla logica complessiva della separazione linguistica della
selezione e della relativa nomina, tuttavia appare del tutto ragionevole nella
prospettiva di una maggiore unificazione della sezione.
4.5. Le modifiche introdotte con gli artt. 5 – 6 e 7, per la loro intima connessione,
necessitano di un esame unitario.
Con l’art. 5 si sostituisce il comma 2 dell’articolo 7 del n. 426, concernente la
disciplina delle modalità di assunzione delle decisioni della sezione autonoma di
Bolzano.
Queste naturalmente sono di norma assunte a maggioranza dei voti dei
componenti con il voto determinante del presidente in caso di parità di voti.
Con il presente testo tuttavia si allargano i casi nei quali, in via di eccezione, il voto
del Presidente in caso di parità di vori non è prevalente.
Innanzitutto vengono trasposti alle prime due lettere della norma due eccezioni
che erano già previste dal precedente testo dell’art.9, comma 1 e 2. In particolare si
tratta dei casi riguardanti:
a) … i procedimenti concernenti i ricorsi avverso provvedimenti amministrativi ritenuti lesivi del
principio di parità tra i gruppi linguistici, proposti dai consiglieri regionali, provinciali o comunali,
ai sensi dell’articolo 92 dello statuto, incluse le questioni riguardanti la proporzionale etnica;
b) ... la procedura di approvazione dei bilanci regionali e provinciali di cui all’articolo 84 dello
statuto, a termine dell’articolo 91, ultimo comma del ripetuto statuto;”.
Le due fattispecie sono una consolidata espressione del principio di preclusione
dell'appello previsto dallo statuto di autonomia, per cui non sono soggetti ad alcun
gravame gli atti adottati dalla Sezione autonoma di Bolzano in materia di lesione
del principio di parità tra i gruppi linguistici o di ricorsi avverso i provvedimenti di
approvazione dei bilanci regionali e provinciali e comunali (cfr. Consiglio di Stato,
IV Sezione, 22 febbraio 2003, n. 960).
Sotto il profilo sistematico le impugnazioni in questione integrano una
specialissima forma di legittimazione dei consiglieri provinciali o comunque un
singolare caso di azione popolare impropria per la tutela di diritti dei gruppo etnici
di appartenenza. In tali ipotesi, l’inimpugnabilità dell’atto di definizione del ricorso
ha sua ragionevole giustificazione proprio nel fatto che si perseguono finalità
direttamente collegabili alla sfera politica dei soggetti legittimati. Ad esempio, la
controversia sulla composizione etnica della “Commissione del mercatino di
Natale” riguardante la lesione da parte dell’amministrazione del principio della
proporzionale etnica di cui all'art. 92 dello statuto di autonomia che disciplina il
principio di parità tra i gruppi linguistici, rientra nelle materie politicamente
sensibili riservate alla cognizione esclusiva ed inderogabile del tribunale di giustizia
amministrativa di Bolzano nella sua particolare veste di “arbiter paritetico
politicis” (Consiglio di Stato, sez. V, 07/02/2006, n. 492).
Ontologicamente differenti invece sono le nuove ipotesi di estensione del voto
non determinante del Presidente introdotte dalle successive lettere, che in
particolare concernono:
c) …le questioni relative al riconoscimento della rappresentatività del sindacato etnico, di cui
all’articolo 9, commi 1 e 2 del decreto del Presidente della Repubblica 6 gennaio 1978, n. 58;
d) ... l’iscrizione nelle scuole, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988,
n. 301;
e) … l’uso della lingua nei rapporti con la pubblica amministrazione, ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 574.».
Le reali ragioni dell’innovazione non sono immediatamente comprensibili in
quanto, nonostante la rilevante portata delle stesse, singolarmente di esse non c’è
una qualche motivazione nella Relazione.
Né maggiori elementi emergono dal verbale dalla seduta della “Commissione dei
sei”, per l’assenza di ogni riferimento al riguardo.
La reale portata della nuova formulazione, però, può essere forse meglio compresa
in collegamento con i successivi artt. 6 e 7.
L’art. 6 dello schema che, a sua volta, sostituisce l’articolo 8 del d.p.r. n. 426, che
stabilisce:
«8. Sulla procedura di cui all’articolo 84 dello statuto, sui ricorsi proposti ai sensi del primo e del
terzo comma dell’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 gennaio 1978, n. 58,
sui ricorsi proposti dai consiglieri regionali, provinciali o comunali, ai sensi dell’articolo 92 dello
statuto, incluse le questioni riguardanti la proporzionale etnica, nonché sui ricorsi relativi
all’iscrizione nelle scuole, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n.
301, e all’uso della lingua nei rapporti con pubblica amministrazione, ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 574, la sezione autonoma di Bolzano decide con
lodo arbitrale non soggetto ad alcuna impugnativa. Qualora non sia raggiunta la maggioranza dei
voti dei componenti, la sezione ne dà atto nella decisione ed il ricorso si intende respinto. »
Con l’art. 7 si è sostituito l’articolo 9 del d.p.r. n. 426/1984 con la seguente
formulazione:
«9. Sui provvedimenti ritenuti lesivi del principio di parità tra i gruppi linguistici, proposti ai
sensi dell’articolo 92 dello statuto, il ricorso può essere proposto dal consigliere regionale,
provinciale o comunale nel caso che la lesione del principio di parità tra i gruppi linguistici sia
stata preventivamente riconosciuta dalla maggioranza del gruppo linguistico consigliare che si
ritiene leso. Con il ricorso deve essere depositato l’atto da cui risulti l’adesione della maggioranza
del gruppo linguistico, con firma autografa dei consiglieri.
Avviso dell’avvenuta proposizione del ricorso da parte del consigliere regionale, provinciale o
comunale, deve essere pubblicato nel primo Bollettino ufficiale utile della regione.
Il cittadino, che si ritiene direttamente leso dal provvedimento già impugnato ai sensi del primo
comma ed al quale il provvedimento non sia stato direttamente comunicato, può, entro sessanta
giorni dalla pubblicazione dell’avviso nel Bollettino ufficiale regionale, proporre ricorso ovvero
sottoscrivere il ricorso del consigliere, adducendo vizi di legittimità; in tali casi si applica la
disciplina prevista dal precedente articolo 7.
Nel caso in cui contro lo stesso provvedimento, oltre al ricorso del consigliere proposto a termine
dell’articolo 92 dello statuto, venga proposto ricorso dal cittadino interessato, la sezione autonoma
di Bolzano - senza procedere alla riunione dei due ricorsi - decide prima il ricorso presentato dal
cittadino.
La nuova formulazione del terzo comma dell’art. 9 (introdotto con l’art. 7 dello
schema in esame) non può essere ritenuta condivisibile proprio laddove viene
estesa anche al ricorso del cittadino - che si ritenga direttamente leso, nella sua
sfera giuridica da un provvedimento in materia di parità tra i gruppi linguistici “…la disciplina prevista dal precedente articolo 7” .
Nel prevedere, con le ricordate lettere c) d) ed e) del nuovo art. 5 del testo in
esame, l’estensione dei casi nei quali, in caso di parità, il voto del Presidente non è
prevalente, si introduce nella sostanza l’obbligo della Sezione Autonoma del Tar di
decidere con “lodo arbitrale” non impugnabile anche i ricorsi coinvolgenti interessi
e diritti di immediata pertinenza dei singoli cittadini.
Il collegamento di tali ipotesi al lodo arbitrale non impugnabile delle questioni
connesse con diritti civici ed interessi legittimi dei singoli sembra andare al di là del
quadro costituzionale e statutario che presidia la specialità della Provincia
Autonoma di Bolzano.
In primo luogo, le nuove ipotesi in esame non appaiono conformi con l’art. 92,
u.c., dello Statuto, che delimita esclusivamente l’ambito proprio dei casi di “non
prevalenza” del voto del Presidente ai ricorsi in materia di tutela delle minoranze
linguistiche e delle proporzionali etniche tipicamente proponibili dai consiglieri
regionali, provinciali o comunali.
Non sembra che, in sede di emanazione di norme di mera attuazione di cui
all’art.107 dello Statuto, possa farsi in realtà luogo a modifiche di carattere
sostanziale e sistematico dello stesso, in quanto tali innovazioni necessiterebbero
della previa modifica dello Statuto.
Se, come visto in precedenza, il “lodo arbitrale” appare giustificabile proprio
perché si tratta di questioni che possono essere introdotte dai consiglieri e che
quindi sono direttamente o indirettamente attinenti al loro mandato politicoamministrativo, tale soluzione non può invece ritenersi ammissibile nel caso della
richiesta di tutela del cittadino avverso atti della P.A. asseritamene adottati in
violazione delle loro immediate posizioni soggettive.
La qualificazione come “lodo arbitrale” di un atto che, per natura dell’organo e per
essere adottato nell’esercizio della funzione giurisdizionale, è comunque un
provvedimento di natura sostanzialmente giurisdizionale, non può comportare
l’effetto di precluderne l’impugnazione.
Si pensi ad esempio, alla discussione di un ricorso di un tedesco a cui fosse stata
rifiutata l’iscrizione del figlio ad scuola italiana (o viceversa): se non si forma una
maggioranza nel collegio, il cosiddetto “lodo arbitrale” non potrà che riportare le
tesi contrapposte e registrare la parità tra i giudizi dei giudici dei rispettivi gruppi
linguistici; per cui di conseguenza la sentenza non potrà che concludersi con la
mera declaratoria per cui il ricorso deve intendersi “respinto”.
In tal caso, mancando del tutto un ragionamento logico e giuridico del giudice che
ha portato alla decisione adottata, la parte ricorrente cui viene denegata la tutela del
suo interesse legittimo verrebbe anche privata del diritto a conoscere le relative
motivazioni.
Lo sfavorevole esito del giudizio è conseguenza di un mero automatismo, per cui
tale meccanismo sembra comportare una violazione di un principio fondamentale
per le tutte parti del processo – ma a maggior ragione, in materia di interessi
legittimi e diritti civici, per il soccombente – quale è il diritto ad ottenere una
motivazione sostanziale di cui all’111 della Cost.: in base a tale norma tutti i
provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati.
La non appellabilità dei “lodi arbitrali” che definiscono questioni afferenti ai diritti
civici e sociali dei singoli può apparire, inoltre, in contrasto con l’art. 113 Cost., per
il quale, contro gli atti amministrativi, è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa e tale “tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.”
Si deve osservare conclusivamente che sembrerebbe opportuno che, nei predetti
profili, il testo in esame fosse integralmente riconsiderato.
Deve invece essere pienamente condivisa la previsione di cui al primo comma
dell’articolo 9 novellato, relativa alla richiesta di deposito dell’atto da cui risulti con
firma autografa l’adesione della maggioranza dei consiglieri del gruppo linguistico
al ricorso, onde evitare inutili iniziative estemporanee e protagonismi dei singoli.
4.6 Non vi sono infine rilievi di sorta relativamente:
- all’8, con cui sono a carico del consiglio provinciale di Bolzano gli oneri derivanti
dalla presente legge, relativamente allo svolgimento delle procedure di selezione;
- all’art. 9, con cui si escludono dall’applicazione delle modificazioni del presente
schema i procedimenti di nomina dei magistrati in corso avviati prima dell´entrata
in vigore del presente decreto;
- all’art. 10, relativo alla disposizioni finali.
5. In conclusione, si ritiene che sullo schema di d.p.r. in argomento possa
essere espresso parere favorevole con le osservazioni di cui sopra.
P.Q.M.
esprime parere favorevole sullo schema di decreto legislativo in argomento con le
osservazioni di cui in motivazione.
L'ESTENSORE
Umberto Realfonzo
IL PRESIDENTE
Luigi Carbone