INTRODUCTION À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Module 4.2: Gestion de la Trésorerie

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1.1 Introduction 1.2 Le budget 2.2 & 2.3 Programmation et préparation du budget 1.3 Classification budgétaire

Plan du cours

5.1 Contrôle & supervision externes 2.1 Macroéconomie et budget 3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 3.3 Contrôle interne & audit 4.2 Gestion de la trésorerie 3.1 Cycle d’e la dépense 4.1 Administration des recettes 5.2 Décentralisation 4.3 Comptabilité & rapports 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif

Plan du module

• Objectifs • Gestion efficace de trésorerie et de la dette • Prévisions en matière de flux de trésorerie • Compte unique du Trésor • La régulation budgétaire • Gestion de la dette 3

Quels sont les objectifs d’une bonne gestion de trésorerie (1)

• Disposer du montant correct des fonds au bon endroit à temps pour que le gouvernement remplisse ses obligations dans le meilleur rapport coût-efficacité« Ian Storkey, ‘Government Cash and Treasury Management Reform’, ADB Governance Brief, 2003 • Cela ne veut pas dire qu'il faut essayer d'ajuster la chronique des dépenses à celle des recettes 4

Quels sont les objectifs d’une bonne gestion de trésorerie (2)

Anticiper et répondre aux flux de trésorerie résultant des opérations budgétaires:  Éviter le rationnement de trésorerie entraînant des perturbations  Éviter les retard de paiement    Minimiser les coûts de l’emprunt Optimiser l’utilisation des ressources de trésorerie: surplus investi dans des actifs financiers générateurs d’intérêts Cohérence avec la politique monétaire 5

Plan du module

• Objectifs • Gestion efficace de trésorerie & de la dette • Prévisions en matière de flux de trésorerie • Compte de trésorerie unique • La régulation budgétaire • Gestion de la dette 6

Gestion efficace de la trésorerie: Quelques principes

• • • Les recettes doivent être rapidement versées sur le compte de l’État à la Banque centrale • Les aides budgétaires doivent être prévisibles et versées sur le compte de l’État à la Banque centrale La gestion de trésorerie doit faciliter le paiement des fournisseurs dans les délais afin d’éviter les retards de paiement et les intérêts y afférents La conservation de liquidités « oisives » doit être évitée. Ces liquidités doivent être placées ou utilisées pour financer les dépenses avant d’avoir recours à l’emprunt 7

Gestion efficace de trésorerie: Comment procéder?

 Prévisions hebdomadaires/mensuelles de flux de trésorerie.

 Une unité responsable – généralement un service du Ministère des Finances.

 Compte unique du Trésor  Enregistrement, suivi et gestion de la dette  Un pré-requis: bonne préparation du budget (cf. modules précédents) 8

Plan du module

• Objectifs • Gestion efficace de la trésorerie & de la dette • Prévisions en matière de flux de trésorerie • Compte unique du Trésor • La régulation budgétaire • Gestion de la dette 9

Prévisions des flux de trésorerie (1)

• Le calendrier des encaissements n’est pas identique à celui des dépenses: • À un moment donné, les administrations publiques auront un excédent ou un déficit de ressources de liquidités • La prévision des flux de trésorerie doit permettre à la mise en œuvre du budget en conformité avec les plans d’engagements, s’ils existent, ou d’autres instruments de régulation budgétaire, comme les warrants. 10

Prévisions des flux de trésorerie (2)

90 Placement Emprunt 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 11

Prévisions des flux de trésorerie : activités

• Les administrations fiscales préparent les projections mensuelles d’encaissement des recettes pour l’exercice et les soumettent à l’unité de gestion de la trésorerie; ces prévisions sont actualisées tous les mois.

• Les ministères préparent les projections mensuelles de dépenses et les soumettent à l’unité de gestion de la trésorerie. • L’unité de gestion de la trésorerie estime les excédents et besoins de liquidités • Les plans d’emprunt et de placement sont établis à partir de ces estimations 12

Le plan de trésorerie

• Les prévisions de flux de trésorerie permettent à l’unité de gestion de trésorerie de préparer un plan de trésorerie; • Ce plan permet la planification des emprunts et des placements 13

Un plan de trésorerie

Dépenses Personnel Biens et Services Intérêts Transferts Investissement/ress. Locales Ressources Recettes Appui budgétaire ----> Placement/Emprunt 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 14

Some issues

•

La gestion des plans de trésorerie

• Les plans mensualisés de trésorerie sont préparés tous les mois • Et mis à jour pour l’année entière au minimum

trimestriellement

• Ils doivent être annoncés à l’avance • aux ministères • au marché financier intérieur s’ils sont utilisés pour l’emprunt • Ils doivent être cohérents avec le plan de passation des marchés (et le plan d’engagement s’il existe) 15

Plan du module

• Objectifs • Gestion efficace de trésorerie & de la dette • Prévisions en matière de flux de trésorerie • Les systèmes de paiement • La régulation budgétaire • Gestion de la dette 16

Le Compte unique du Trésor (1)

 Compte unique [ou ensemble de comptes dont les soldes sont centralisés], à travers lesquels les paiements sont canalisés.  Facilite la gestion, les contrôles et le suivi de la trésorerie  Permet d’éliminer les soldes bancaires oisifs, et donc de minimiser les coûts d'emprunt  Permet un bon suivi des paiements 17

Le compte unique du Trésor (2)

 Généralement recommandé par les institutions financières internationales  Par exemple, a été mis en place dans la majorité des pays de l’ancienne URSS avec l’appui du FMI  Mais, n’est pas encore’ répandu dans tous les pays  Il existe des résistances internes à la mise en place d’un compte unique du Trésor dans certains pays.  Les comptes de projets financés par les donateurs sont souvent distincts du compte unique et échappent aux contrôles du Trésor 18

Le Compte unique du Trésor: quelques risques

• Risques d'interférence du Trésor ou des autorités supérieures dans la gestion des ministères, lorsque le Trésor sélectionne les fournisseurs à payer (cas des pays francophones) .

• Inefficacités dans la gestion de certaines unités • Unités excentrées, lorsque les infrastructures de communication sont faibles.

• Agences d'exécution qui doivent fonctionner sur un mode quasi commercial • Craintes par les bailleurs de fonds de distorsions par rapport aux priorités, notamment pour les appuis sectoriels 19

Le Compte unique du Trésor: éviter les risques

• • Assurer la transparence au niveau des opérations du Trésor Lorsque indispensable, des procédures de paiement ad hoc (caisse d'avance, transfert aux agences) peuvent être adoptées, mais alors: • Exiger des comptes rendu • • Consolider les comptes Faire transiter au départ les fonds par le compte unique du Trésor 20

Types de compte unique du Trésor (1)

• Différents types de compte unique du Trésor: • Systèmes francophones : le Trésor effectue des contrôles de régularité, centralise toutes les factures et établit un ordre de priorité pour les paiements • États de l’ancienne Union soviétique: le Trésor contrôle uniquement si les crédits du budget sont suffisants. Les factures impayées sont conservées par les services dépensiers 21

Types de compte unique du Trésor

• Le Trésor débloque des fonds de la banque centrale pour des comptes secondaires utilisables par les ministères à la Banque centrale (ou dans certains cas des comptes contrôlés par le Trésor dans les banques commerciales qui font office d’agent financier du Trésor) • La banque des ministère autorise des facilités de caisse dans une limite notifié par le trésor. Cette banque est remboursée quotidiennement par le Trésor (Sri Lanka –Colombo) 22

Cas 1. Centralisé. Paiement par le Trésor Service dépensier Ordonnan cement Trésor Banque

Agent

Fournisseur Cas 2. Paiement décentralisé, soldes bancaires centralisés Service dépensier Banque

Agent

Fournisseur Compensation quotidienne Plafond de paiement Trésor Cas 3. Caisses d'avance Service dépensier 1.Etat des dépenses pour la période précédente 2.Demande d'avance Banque

Agent

Transfert de fonds Trésor Fournisseur 23

Plan du module

• Objectifs • Gestion efficace de trésorerie & de la dette • Prévisions en matière de flux de trésorerie • Compte unique du Trésor • La régulation budgétaire • Gestion de la dette 24

La régulation budgétaire

• Le cadre législatif doit permettre au ministère des finances de « réguler » l’utilisation des crédits de paiement, afin d'assurer un équilibre entre les ressources et les dépenses en toutes circonstances.

• Les modalités comprennent: • Annulation/gel des crédits de paiement • Limites d'engagement • Régulation des paiements au niveau du Trésor • "Budget de caisse" dans certains pays anglophones

("cash budgeting")

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Problèmes posés par la régulation budgétaire

• La régulation budgétaire peut générer des arriérés, si les dépenses obligatoires ou liées à des projets pluriannuels sont mal prises en compte • La régulation budgétaire va à l'encontre du renforcement du pouvoir du Parlement. • La régulation budgétaire peut désorganiser la mise en œuvre des programmes sectoriels • • • Les actions doivent être planifiées en avance Elle crée un doute sur le financement des programmes et conduit à l'attentisme Comment atteindre des objectifs de performance si le financement budgétaire n'est pas acquis?

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La régulation des paiements : systèmes francophones

• La régulation d’effectue au niveau du Trésor: les dépenses sont engagées, ordonnancées mais ne sont pas payées • Conséquences • Génération d'arriérés et aggravation du coût des prestations • Procédure de paiement peu transparente. Les priorités sont quelquefois basées sur la nature des relations avec les fournisseurs, pas sur le caractère prioritaire de la dépense 27

Le “budget de caisse” –cash budgeting: systèmes anglophones (1)

• Cette procédure consiste à: • déterminer une allocation périodique de trésorerie en fonction des rentrées de recettes • la notifier aux ministères sectoriels qui doivent adapter leur niveau de dépense • Les secteurs prioritaires étant quelquefois épargnés, le rationnement frappe fortement les secteurs non prioritaires dont les ministres ne sont pas politiquement puissants 28

Le “budget de caisse” –cash budgeting: systèmes anglophones (2)

• •

Crée des inefficacités:

• • • • Le budget est refait de manière continue Distorsion dans la composition de la dépense Manque de prévisibilité, conditions peu favorables à la fourniture de services publics Diminution de la responsabilité des ministères dépensiers • Pas toujours associé à un suivi des engagements: Risques de génération d'arriérés

Des pays dispose à la fois d'un système de budget de caisse et d'un CDMT. Quelle est la cohérence?

29

Conclusion sur la régulation budgétaire

• •

Il faut faire les arbitrages lors de la préparation du budget La régulation budgétaire n'est à utiliser qu'en dernier recours

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Plan du module

• Objectifs • Problèmes rencontrés en cas de mauvaise gestion de trésorerie • Gestion efficace de trésorerie & de la dette • Prévisions en matière de flux de trésorerie • Compte unique du Trésor • Gestion de la dette 31

Gestion de la dette

• La gestion de la dette doit être coordonnée avec celle de la trésorerie: • Ne pas emprunter inutilement si des actifs liquides sont disponibles.

• Idéalement, l’unité de gestion de la dette se trouve dans la même direction que l’unité de gestion de trésorerie.

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Gestion de la dette

• En cas d’emprunt, cela doit être fait de manière efficace: • Pour l’emprunt à moyen/long terme: • Cohérent avec les programmes sectoriels; • Les critères de rentabilité socio-économique des projets sont respectés • Cohérent avec la viabilité budgétaire, comme précisé par la stratégie de gestion de la dette et l’évaluation de la viabilité de la dette 33

Gestion de la dette

• Meilleure option de financement de prêt choisie:

• Tient compte des options de taux d’intérêts flottants/fixes, de la maturité, du délai de grâce, de la devise • Si possible utiliser des options d’endettement concessionel (par ex,. l’IDA); faibles taux d’intérêt, délais de grâce et de remboursement allongés 34

Les garanties

 L’État a besoin d’une stratégie claire pour émettre des garanties visant à empêcher que des passifs eventuels ne se transforment en passifs réels  Inclut des garanties à l’égard des administrations infranationales, des entreprises publiques & et des sociétés privées.

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Analyse de la viabilité de la dette

• Consiste en: • une analyse des projections d’endettement d’un pays sur les 20 prochaines années, ainsi que sa vulnérabilité à des chocs exogènes et politiques —les scénarios de référence et de chocs sont calculés; • une évaluation du risque de surendettement ...., à partir des seuils indicatifs d’endettement qui dépendent de la qualité des politiques et des institutions du pays; et • des recommandations pour une stratége d’emprunt (et de prêt) qui limite le risque de surendettement.

• Fiche technique Le cadre de viabilité de la dette établi conjointement

par la Banque mondiale et le FMI pour les pays à faibre revenu

36 • 16 avril 2012

Systèmes d’information

• Bon système d’information de gestion de la dette: exhaustif, précis, dans les délais.

• Utilisation de programmes informatiques (par ex,. DMFAS, CS-DRMS) 37

Messages clés

• Une gestion de trésorerie efficace reconnaît les coûts d’opportunité de la trésorerie • minimise la trésorerie oisive conservée par les organismes de l’État; • renforce la garantie de paiements effectués correctement à la date d’échéance • Doit éviter le recours au rationnement de trésorerie 38

Messages clés

• Orientations pour améliorer la gestion de trésorerie • Préparation régulière des prévisions de trésorerie • Passage à un compte unique de trésorerie • La gestion de trésorerie et de la dette doit être rigoureusement coordonnée 39