Transcript Il partenariato pubblico privato

La valorizzazione tramite interventi di
efficienza energetica
Gli strumenti di attuazione: aspetti finanziari e
amministrativi
6 dicembre 2016
Michele Lorusso – Fondazione Patrimonio Comune dell’ANCI
Agenda
• Il finanziamento degli investimenti
• Il partenariato pubblico privato
• L’analisi dei rischi
• Le tematiche finanziare
• I sistemi di valutazione: PPP vs. Appalto
• Le competenze necessarie
Il finanziamento
degli investimenti
Il finanziamento degli investimenti
Elementi della spesa di investimento: beni immobili fruttiferi e infruttiferi; beni mobili di uso durevole;
trasferimenti c/capitale; partecipazioni azionarie; conferimenti.
Le fonti di finanziamento sono:
a) Entrate correnti destinate per legge agli investimenti (per esempio multe stradali);
b) Entrate derivante dall’alienazione di beni e diritti patrimoniali, proventi da concessioni edilizie e
relative sanzioni.
b) Entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle Regioni, da soggetti privati, da
organismi comunitari ed internazionali.
d) Avanzo di amministrazione. L’eventuale avanzo di amministrazione può essere impegnato per spese
di investimento dopo l’accantonamento delle quote di ammortamento e per la copertura dei debiti
fuori bilancio riconoscibili.
e) Mutui passivi e Prestiti obbligazionari.
Altre modalità di realizzazione di investimenti pubblici e di pubblica utilità
1)Partenariato pubblico privato
2)Appalto con pagamento in natura
3)Fondi immobiliari
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Il partenariato
pubblico privato
Definizione
Art 3, lettera eee)
«contratto di partenariato pubblico privato», il contratto a titolo oneroso
stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno
o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata
dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate,
un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione,
manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità,
o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso
all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità
individuate nel contratto, da parte dell'operatore. Fatti salvi gli obblighi di
comunicazione previsti dall'articolo 44, comma 1-bis, del decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
2008, n. 31, si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat.
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Cosa si può realizzare con il PPP
• scuole
• parcheggi
• strutture polifunzionali
• impianti sportivi
• mercati
• interventi di efficienza energetica
• ospedali
• porti e interporti
e in generale opere pubbliche o di pubblica utilità e non solo opere “calde” (cioè in grado
di generare flussi di cassa positivi).
Per la verifica della fattibilità delle opere risulta centrale:
- Il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario
- il PPP test per le verifiche sui rischi e sulle convenienze per la PA
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Opportunità del PPP
• Distribuire su più esercizi l’uscita finanziaria tramite la previsione di canoni (al posto di
spese di capitale) con un minor impatto su equilibri di bilancio e su limiti indebitamento;
• realizzare e gestire, tramite competenze e capitali private, opere pubbliche
• migliorare il livello dei servizi connessi alle infrastrutture
• spostare il sistema impositivo da “imposte e tasse” (che gravano su tutti i cittadini in
funzione della capacità reddituale e di spesa) a un sistema tariffario (pagano gli utenti di
quella specifica infrastruttura)
• nel caso di rispetto dei rischi come da decisione Eurostat 2004, il bene non viene iscritto
nell’attivo del bilancio del patrimonio e di conseguenza si evita iscrizione di un debito di pari
importo. Contabilizzazione off balance dell’asset ma non dei contributi in conto capitale
erogati per la sua realizzazione (nel limite del 30%).
• Con riferimento ad eventuali canoni (incrementano il deficit pubblico perché sono spese
correnti), non impattano sul debito (e relativi vincoli dell’art. 204) ma sono considerati
somme erogate in contropartita di servizi specifici.
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L’Analisi dei rischi
I rischi secondo Eurostat
RISCHIO COSTRUZIONE: art 3 lettera aaa) «rischio di costruzione», il rischio legato al
ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all'aumento dei
costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell'opera e al mancato completamento dell'opera.
In generale, copre eventi quali il ritardo nei tempi di consegna, un aumento di costi per
cause non imputabili alla PA, il non rispetto degli standard di progetto, inconvenienti di tipo
tecnico nell’opera. In tutti questi casi l’assunzione del rischio da parte del privato implica
che non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite di
costruzione dell’opera. La concessione di un contributo in conto costruzione da parte della
p.a. deve essere sottoposta a una stringente regolamentazione.
La sua corresponsione non compromette un efficace trasferimento del rischio di
costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti regole:
• la p.a. non deve iniziare a effettuare pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto
conto dell'effettivo stato dell'asset realizzato;
• all'inizio e durante la costruzione la p.a. non deve coprire con pagamenti (o altre forme di
garanzia) il costo di costruzione in maniera maggioritaria (fino al 30%).
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I rischi secondo Eurostat
RISCHIO DISPONIBILITA’: articolo 3 lettera bbb) «rischio di disponibilità».Il rischio legato
alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia
per volume che per standard di qualità previsti.
Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti
del canone siano correlati all'effettivo grado di disponibilità dei servizi forniti dal privato, al
loro volume e al loro standard di qualità concordato, e pertanto in caso contrario devono
essere previste penali che devono essere: automatiche, proporzionali, senza tetto massimo
e che incidano effettivamente sul margine operativo del privato, ed in certi casi esserne
addirittura superiori.
RISCHIO MERCATO o DOMANDA: si origina dalla variabilità della domanda non dipendente
dalla qualità del servizio prestato dal concessionario dell’infrastruttura. Tale variabilità
risulta, invece, dipendente da altri fattori, quali la presenza di alternative più convenienti
per gli utenti, il ciclo di business, nuove tendenze del mercato.
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Altre condizioni sui rischi
• Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico: Affinché il rischio sia effettivamente
trasferito è necessario che i pagamenti pubblici siano correlati all’effettivo grado di
disponibilità fornito dal privato, al loro volume e secondo la qualità predeterminata. (Ad
esempio, l’applicazione di un sistema di pagamenti da parte dell’Ente pubblico concedente
del tipo incentivi/penalità, che preveda la riduzione dei pagamenti nel caso di prestazioni
insufficienti con l’applicazione di opportune penali, è efficace al fine del trasferimento del
rischio di disponibilità. Viceversa, pagamenti regolari sotto forma di canoni invariabili non
parametrati all’effettivo volume dei servizi prestati non consentono una effettiva assunzione
di rischio da parte del partner privato.)
• Sistema di penali previste dal contratto: Le penali sono sostanziali e devono poter
incidere sull’equilibrio economico del partner privato, con un criterio di progressività. Ai fini
di garantire un efficace trasferimento del rischio di disponibilità, l’applicazione delle penali
prevista nel contratto deve essere: automatica; proporzionale, senza limiti; avere un
impatto significativo sul bilancio del partner privato.
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Altre condizioni sui rischi
• laddove il costo del capitale sia prevalentemente (più del 50%) coperto
dall’amministrazione (contributo in c/capitale maggioritario), ciò implica che la PA assume
la maggior parte dei rischi e l’asset viene classificato nei conti pubblici. Per “coperto” si
intende tramite l’apporto di capitale di rischio (equity) o di capitale di credito (finanziamenti
bancari), e le più tradizionali forme di contribuzione a “fondo perduto”.
• il nuovo SEC95 (edizione 2010) chiarisce che le garanzie possono comportare l’iscrizione o
riclassificazione dell’ asset on balance quando assicurano una integrale copertura del
debito o un rendimento certo del capitale investito dal soggetto privato. Anche in questo
caso vale il criterio “maggioritario”: se l’effetto combinato delle garanzie e del contributo
pubblico copre più del 50% del costo dell’opera, l’investimento è contabilizzato on balance.
• L’allocazione dell’asset alla fine del contratto :
o Si concorda un prezzo fisso che la PA dovrà pagare alla scadenza del contratto che non
rispecchia il valore di mercato
o previsto un prezzo più alto del valore economico atteso rispetto alla vita utile residua
o previsto un prezzo più basso del valore economico atteso perché la PA ha già pagato in
precedenza per l’acquisizione dell’asset (canoni più alti con quota “mascherata” di
anticipo su futura vendita).
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Altre condizioni sui rischi
Alcune domande chiave:
• A chi incombe la responsabilità per la manutenzione e l'assicurazione dell'infrastruttura?
• Chi rimborsa il debito in caso di estinzione anticipata del contratto?
• Chi determina la natura dell'infrastruttura?
• Chi sopporta il rischio di una variazione della domanda?
• Vi sono introiti da terzi (non PA)?
• L'importo corrisposto da PA è inferiore se la qualità del servizio non è sufficientemente
buona o non in linea con convenzione?
• PA paga un importo superiore nel caso in cui aumentino i costi sostenuti dalla società?
• Chi sopporta il rischio del valore residuo?
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La matrice proposta da ANAC
Documento di consultazione-Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici
sull’attività dell’operatore economico nei contratti di PPP
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La matrice proposta da ANAC
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Le tematiche finanziare
da analizzare
Temi principali da monitorare nella
convenzione
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Modalità di costruzione
Contratto di disponibilità
Centralità della gestione
Indici per garantire l’equilibrio economico finanziario
Allocazione dei rischi
Manutenzione dell’opera
Commitment e closing finanziario
Modalità di revisione del Piano Economico Finanziario
Remunerazione del concessionario
Contabilizzazione dei lavori e contribuzione pubblica
Subentro e tutela dei finanziatori
Proprietà delle opere
Valore Residuo delle opere
Trasparenza nei rapporti tra Concessionario-Concedente-Finanziatore
Criteri per la determinazione dell’indennizzo in caso di cessazione anticipata
del rapporto concessorio
Previsione di contributi pubblici sottoforma di beni immobili
Garanzie
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Temi principali da monitorare nella
convenzione
Modalità di costruzione:
 Verifica della correttezza delle stime
 Verifica dei tempi di realizzazione
 Verifica delle tecnologie utilizzate
 Verifica dei risultati raggiungibili
Contratto di disponibilità
 Centralità del modello di gestione ipotizzato e dei relativi costi
 Penali automatiche
Indici per garantire l’equilibrio economico finanziario:
 calcolati sia su flusso operativo che su flusso equity
 Calcolati su capacità rimborso debito
 TIR pari almeno a rendimento atteso secondo operazioni simili e
considerando rischi specifici (CAPM e WACC)
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Temi principali da monitorare nella
convenzione
Valore residuo delle opere:
 Verifica che l’opera sia nel PEF completamente ammortizzata
 Verifica che non ci siano oneri finali in capo alla PA o al subentrante
 Se ci sono verifica la congruità
Garanzie:
 Attenzione a garanzie pubbliche su rimborso prestiti e su rendimento
concessionario
 Richiedere garanzie su manutenzione nel tempo
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Il sistema di valutazione
quantitativa del value for
money
Indicazioni generali sul PSC
è opportuno verificare se la scelta di eseguire l’opera in Partenariato Pubblico Privato
determina, rispetto all’alternativa progettuale classica interamente pubblica finanziata e
gestita dalla PA, il Value for Money (VfM) ovvero la capacità per un’amministrazione di
orientare la propria spesa verso le soluzioni più efficaci ed efficienti.
Il Public Sector Comparator può essere adoperato sia nella fase iniziale, in cui
l’Amministrazione deve decidere se realizzare un’opera in PPP o attraverso un appalto
tradizionale, sia nelle fasi più a valle dove le offerte di operatori privati dovranno essere
concretamente valutate.
Nel primo caso il PSC viene calcolato nell’ambito dello studio di fattibilità per alimentare il
processo decisionale pubblico.
Nel secondo caso il PSC può essere utilizzato per confrontare le offerte presentate (e i
relativi risultati finanziari e garanzie prestate) dai soggetti privati o valutare ex post la
convenienza complessiva dell’operazione.
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Come calcolare il PSC
Per calcolare il PSC oltre alla quantificazione dei flussi di cassa relativi all’intero ciclo di
costruzione e gestione dell’opera, è necessaria una quantificazione della probabilità di
avverarsi dei rischi nel caso di gestione pubblica. Il calcolo del PSC infatti è effettuato
attraverso la misurazione di 4 componenti:
•
il PCS base che include il costo del capitale ed i costi operativi, sia diretti che indiretti,
associati alla costruzione, alla manutenzione e alla gestione dell’infrastruttura;
•
la neutralità competitiva, che consiste nella rimozione di qualsiasi vantaggio
competitivo che l’amministrazione possa conseguire nella costruzione e gestione di una
infrastruttura (ad esempio imposte e tasse più basse, sconti o esenzioni, ecc.);
•
il rischio trasferibile che è il rischio associato ad una serie di eventi che influenzano la
costruzione e la gestione di un’opera quali nello specifico, l’aumento dei costi di
costruzione, gli scostamenti temporali rispetti ai tempi previsti di ultimazione del cantiere, i
costi di gestione dell’infrastruttura;
•
il rischio trattenuto è invece il rischio che non può essere trasferito al soggetto privato
e che quindi rimarrebbe, in ogni caso, in capo al soggetto pubblico. Ad esempio i rischi
politici legati a rilevanti modifiche normative che possono mutare in maniera consistente le
condizioni a contorno, nonché i rischi legati a causa di forza maggiore
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Value for Money
rischio trasferibile
neutralità competitiva
costo investimento e
gestione
PSC Base
rischio trattenuto
rischio trattenuto
Costi tramite PSC
Costi tramite PPP
Considerando la struttura delle operazioni, è fondamentale stimare il rischio trasferibili al privato
quali ad esempio in un progetto di Efficienza energetica:
- incremento dei costi di costruzione legati, in ipotesi, ad un non ottimale controllo dei prezzi, a
contratti più onerosi di progettazione e costruzione rispetto alle stime ipotizzate, a un più
complesso controllo delle varianti in corso d’opera e a rischi – che spesso nella PA si concretizzano
- legati a contenziosi e ricorsi;
- ritardo nei tempi di avvio e soprattutto di ultimazione dei lavori;
- incremento dei costi di manutenzione dell’opera;
- rischio di incremento dei costi operativi e gestionali (per esempio costi approvvigionamento);
- rischio di performance legati ad esempio agli effettivi risparmi di energia.
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Come calcolare il PSC
VAN PSC = VAN PPP + VAN Vfm
I flussi derivanti delle due ipotesi di realizzazione vanno portati all’anno zero
utilizzando un adeguato tasso di sconto: per la PA di solito compreso tra 3% e 5,5%.
Solo se il privato è in grado di gestire in maniera più efficiente i rischi operativi
trasferibili, l’operazione in PPP crea valore per la PA. Altrimenti necessario
realizzare opera in appalto.
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Le competenze
necessarie
Le competenze necessarie
Strategiche:
-
chiara definizione degli obiettivi da raggiungere;
Conoscenza degli strumenti amministrativi esistenti
Verifica delle fonti di finanziamento attivabili
Economiche:
-
Individuazione di fonti di finanziamento a costo basso e o a fondo perduto
Capacità di analisi, con la parte legale, del BP e delle clausole contrattuali
Capacità di Analisi, con la parte legale, dei rischi e relativa allocazione
Analisi costi benefici per la PA tramite metodi di PSC
Legali:
-
Procedura amministrativa in linea con codice dei contratti e indicazioni comunitarie
Capacità di analisi, con la parte economica, del BP e delle clausole contrattuali
Capacità di Analisi, con la parte legale, dei rischi e relativa allocazione
Tecniche:
-
Costruzione di una Base Dati attendibile;
Verifica e proposta su tecnologie e impianti;
Verifica su risparmi e voci di costo nel tempo (manutenzione, energia, ecc)
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Per approfondire

Decisione Eurostat 11.2.2004 e successive evoluzioni;

Comunicazione Eurostat del 7/8/2015 sui contratti EPC;

Manuale Eurostat sul debito pubblico cap. VI.4 – aggiornamento 2016

ANAC: Determinazione n. 10 del 23 settembre 2015
- Linee guida per
l’affidamento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi ai sensi dell’articolo
153 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163

ANCE: linee guida per la standardizzazione dei contratti

Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica
Economica: IL PROJECT FINANCING PER LA REALIZZAZION DELLE OPERE
PUBBLICHE IN ITALIA - Stato dell'arte, criticità e prospettive

ANAC:
Documento
di
consultazione-Monitoraggio
delle
amministrazioni
aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di PPP
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Grazie per l’attenzione
Dr. Michele Lorusso
Progetti di Valorizzazione e Fondi Immobiliari
[email protected]
I materiali saranno disponibili su:
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