Transcript La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC

IL NUOVO CODICE DEI
CONTRATTI PUBBLICI
FOCUS LINEE GUIDA ANAC SU RUP,
ALBO DEI COMMISSARI ED ALTRI
ASPETTI OPERATIVI
6 DICEMBRE 2016
a cura dott.ssa Maria Teresa Massi
Programma:
Le linee guida ANAC sul RUP
Le linee guida ANAC sull'Albo dei Commissari
Il Comunicato Presidente ANAC del 26.10.2016
2
La natura delle linee guida ANAC
Il Codice prevede diverse tipologie di provvedimenti attuativi adottati con l'intervento di
ANAC:
Decreti ministeriali contenenti linee guida adottate su proposta dell’ANAC e sottoposti al parere
preventivo delle commissioni parlamentari, da considerare veri e propri regolamenti ex art.17, comma
3, della legge 400/1988;
Linee Guida vincolanti di ANAC, previste da norma primaria, da adottarsi con forme di
consultazione per superare “gap democratico”;
Linee Guida non vincolanti di ANAC (art. 213, co. 2), anch'esse da sottoporre preferibilmente a
preventiva consultazione
3
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida sul RUP
Delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016 - Linee guida n. 3, di
attuazione del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recanti
«Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del
procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni».
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 273
del 22 novembre 2016)
4
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Il RUP nel Codice (art. 31)
Chi è il RUP?
dipendente in organico
all'ente (di ruolo)
Che profilo ha ?
necessario livello di inquadramento giuridico in relazione
alla struttura della pubblica amministrazione
competenze professionali adeguate in relazione ai compiti
per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura
il RUP deve essere un tecnico
In caso di inadeguatezza sul piano
tecnico,
economico-finanziario,
amministrativo, organizzativo e legale?
tre forme di "supporto": art. 31, commi 7, 9 e
11
5
In caso di carenza di tali figure
professionali? le competenze in
ogni caso sono attribuite al
responsabile del servizio al quale
attiene il lavoro da realizzare
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
La nomina del RUP
Come deve avvenire la nomina?
Con atto formale, che dia conto
delle competenze rilevate, ove non
immediatamente riconoscibili
Quando
deve
essere
nominato? Nel primo atto
relativo ad ogni singolo
intervento
Cause di inconferibilità (attuali):
esistenza conflitto di interesse o
obbligo di astensione (art. 42, co 2 e
art. 7 del DPR 62/2013)
6
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le competenze del RUP
Competenze attuali: l'art. 31 riporta al comma 4 l'elenco delle attività connesse alle
varie fasi della programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.
Competenze residuali: Art. 31, co 3. Il RUP, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n.
241, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione,
affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano
specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.
Altre competenze previste dalle norme del Codice nelle fasi di programmazione,
progettazione, affidamento, esecuzione e collaudo.
7
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I contenuti (art. 31, co 5):
1) la definizione di una disciplina di maggior dettaglio sui compiti specifici del RUP;
2) la definizione di una disciplina di maggior dettaglio sugli ulteriori requisiti di professionalità
richiesti al RUP;
3) la determinazione dell’importo massimo e delle tipologie di lavori, servizi e forniture per i quali
il RUP può coincidere con il progettista o con il DEC.
La parte II delle linee guida riporta le statuizioni aventi portata vincolante
I precetti, sotto forme di massime, sono riportati in appositi “box” posti alla fine di ciascun
paragrafo
Vi è una suddivisione tra contratti di lavori e acquisizioni di beni o di servizi
8
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I compiti ulteriori:
Sono riportati nella parte II e suddivisi nelle diverse fasi della
programmazione, progettazione, affidamento esecuzione e collaudo e
ricalcano in gran parte quelli già previsti nel DPR 207/2010
Le novità rispetto alla normativa precedente
 La specifica relativa all'esame della documentazione amministrativa
 Il riferimento alla verifica delle offerte anomale, con o senza supporto
 Il giudizio di conto per i lavori
 Le figure di RUP in caso di procedure centralizzate o aggregate
9
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I requisiti generici del RUP:
possesso di specifica formazione professionale, soggetta a
costante aggiornamento, e adeguata esperienza professionale in
attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura,
complessità e/o importo dell’intervento, maturata alternativamente:
a. alle dipendenze di stazioni appaltanti, nel ruolo di RUP o nello
svolgimento di mansioni nell’ambito tecnico/amministrativo;
b. nell’esercizio di un’attività di lavoro autonomo, subordinato o
di consulenza in favore di imprese operanti nei rispettivi settori;
10
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I requisiti specifici del RUP per i lavori ed i servizi tecnici:


il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione
o, quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, un
funzionario tecnico anche di qualifica non dirigenziale;
ove previsto, essere in regola con gli obblighi formativi di cui all’art.
7 D.P.R. 137/2012 “Regolamento recante riforma degli ordinamenti
professionali
11
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I requisiti del RUP per lavori:
a) per importi inferiori a 1.000.000 di euro: possesso di un diploma rilasciato da un
istituto tecnico superiore di secondo grado al termine di un corso di studi quinquennale
ed anzianità di servizio/esperienza di almeno 10 anni nell’affidamento di appalti e
concessioni di lavori;
b) per importi pari o superiori a 1.000.000 euro e inferiori alla soglia comunitaria:
laurea triennale in architettura, ingegneria, scienze e tecnologie agrarie, scienze e
tecnologie forestali e ambientali, scienze e tecnologie geologiche o equipollenti abilitato
all'esercizio della professione, abilitazione (in attesa previsione sez. speciale) e anzianità
di servizio/esperienza di almeno 5 anni (se geometra/tecnico costruzioni occorrono 15
anni di esperienza);
c) per importi pari o superiori a alle soglie comunitarie: laurea magistrale o
specialistica nelle materie indicate alla lettera b), abilitazione all'esercizio della
professione e iscrizione al relativo Albo professionale e deve possedere un’anzianità di
servizio e anzianità di servizio/esperienza di almeno 5 anni.
12
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I requisiti del RUP per lavori:
A regime del sistema di qualificazione delle SSAA, per qualsiasi importo in
caso di lavori particolarmente complessi come definiti dal Codice (art. 3,
co. 1, lett. oo) il RUP dovrà inoltre avere il profilo di
PROJECT MANAGER
Lavori particolarmente complessi:
- lavori di importo superiore a 15.000.000 di euro;
- o lavori caratterizzati da particolare complessità in relazione alla tipologia delle opere,
all’utilizzo di materiali e componenti innovativi, alla esecuzione in luoghi che presentano
difficoltà logistiche o particolari problematiche geotecniche, idrauliche, geologiche e
ambientali.
13
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I requisiti del RUP per servizi e forniture:
a1) sotto le soglie di cui all’art. 35 del Codice: diploma rilasciato da un istituto
tecnico superiore e anzianità di servizio/ esperienza di almeno 5 anni;
a2) dalle soglie di cui all’art. 35 del Codice in su, diploma di laurea triennale,
magistrale o specialistica e di un’anzianità di servizio ed esperienza di almeno 5
anni (oppure diploma tecnico e 10 anni di esperienza);
b1) per appalti particolarmente complessi o richiedenti specifiche competenze
tecniche, possesso del titolo di studio nelle materie attinenti ;
B2) per acquisti particolari (es. dispositivi medici, dispositivi antincendio, sistemi
informatici) oltre alle lett. a) possesso della laurea magistrale o quinquennale e di
specifiche competenze e/o abilitazioni tecniche o dell’abilitazione all’esercizio della
professione.
14
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I requisiti del RUP per servizi e forniture:
c) Per appalti particolarmente complessi o richiedenti specifiche
competenze tecniche a prescindere dall'importo, nel sistema a regime
della qualificazione delle SSAA, avere la qualifica di
PROJECT MANAGER
In questo caso, formazione obbligatoria nei piani delle PPAA (par. 7.2)
15
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I ruoli cumulabili per il RUP nei lavori:
Il RUP può svolgere, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori, a condizione che sia in
possesso dei seguenti requisiti:
 titolo di studio richiesto per l’esercizio della specifica attività richiesta;
 esperienza almeno triennale o quinquennale, in ragione della complessità dell’intervento, in
attività analoghe;
 specifica formazione acquisita in materia di programmazione, progettazione, affidamento ed
esecuzione di opere e servizi pubblici, da parametrare a cura del dirigente in relazione alla
tipologia dell’intervento.
RUP, progettista e direttore dei lavori non possono coincidere nel caso di lavori di speciale
complessità o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e
conservativo, oltre che tecnologico, nel caso di progetti integrali di interventi di importo superiore
a 1.500.000 di euro.
Per appalti di importo inferiore a 1.000.000 di euro si applica l’art. 26, comma 6, lett. d), e comma
7, del Codice.
16
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte vincolante)
I ruoli cumulabili al RUP per servizi e forniture:
Il RUP svolge, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di
progettista e direttore dell’esecuzione del contratto. Il direttore dell’esecuzione del
contratto deve essere diverso dal RUP:
a. prestazioni di importo superiore a 500.000 euro;
b. interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico;
c. prestazioni che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze (es. servizi a
supporto della funzionalità delle strutture sanitarie che comprendono trasporto, pulizie,
ristorazione, sterilizzazione, vigilanza, socio sanitario, supporto informatico);
d. interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o
dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità,
e) motivi organizzativi della SA.
17
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Le linee guida dell'ANAC (parte NON vincolante)
Le indicazioni aventi valore di interpretazione o di buona
prassi (parte I delle linee guida):
Ambito di applicazione (si aggregazioni e settori speciali);
Nomina ed obblighi formativi;
Ulteriori casi di incompatibilità (condanne ex art. 35-bis D lgs.
165/2001, incompatibilità tra RUP e componente commissione
aggiudicatrice);
Compiti del RUP in generale.
18
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Il RUP e la Commissione giudicatrice nella giurisprudenza
Consiglio di Stato sez. V 23/6/2016 n. 2812 “Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che nessuna norma impedisce il cumulo di
compiti di RUP e di Presidente della commissione proprio sulla base del predetto comma 4 del citato art. 84 cit. che conferma indirettamente la
legittimità di tale cumulo prevedendo limiti solo per i commissari diversi dal presidente (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 23 ottobre 2012, n. 5408; Sez.
V – 27 aprile 2012, n. 2445).”
Tribunale Regionale Giustizia Amministrativa Trento 5/1/2016 n. 11 “Il comma 4 dell’art. 84 del codice dei contratti pubblici recita: “i commissari
diversi dal presidente non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto
del cui affidamento si tratta”.
Tale norma, è stato precisato, “impedisce la presenza nella commissione di soggetti che abbiano svolto un’attività idonea ad interferire con il giudizio
di merito sull’appalto, cioè in grado di incidere sul processo formativo della volontà che ha condotto alla valutazione delle offerte, potendone
condizionare l’esito” (cfr. C.d.S., sez. VI, 21.7.2011, n. 4438).”
Tale ultimo arresto contiene anche un riepilogo di figure (e relative sentenze) per le quali si configurano ipotesi di incompatibilità
“Essa si riferisce dunque: - ai soggetti che hanno svolto incarichi, relativi alla medesima gara, “di progettazione, verifica della progettazione,
predisposizione della legge di gara e simili” (cfr. C.d.S., sez. VI, 29.12.2010, n. 9577; sez. V, 27.5.2011, n. 4450); - ai funzionari che hanno
partecipato alla procedura relativa al contratto del cui affidamento si discute esprimendo parere favorevole al progetto con puntuali prescrizioni
tecniche (cfr. C.d.S., sez. V, 22.6.2012, n. 3682); - ai professionisti che hanno fornito consulenza per la redazione degli atti di gara e ai funzionari che
hanno contribuito alla redazione degli stessi (cfr. C.d.S., sez. V, 14.6.2013, n. 3316); - ai dirigenti che hanno elaborato propedeutici studi di fattibilità,
tenuto conto che la legge ha preferito subordinare l’interesse della conoscenza approfondita degli atti di gara a quello (ritenuto prevalente) di una
netta separazione fra chi “prepara” quegli atti e chi invece deve valutare le offerte presentate dai diversi concorrenti (cfr. C.d.S., sez. V, 13.10.2014,
n. 5057). L’Adunanza plenaria (…) ha puntualizzato che la previsione legislativa in esame è volta a prevenire il pericolo concreto di possibili effetti
disfunzionali derivanti dalla partecipazione, alle commissioni giudicatrici, di soggetti che sono intervenuti a diverso titolo nella predisposizione degli
atti della procedura concorsuale. La regola mira (..) a conservare la distinzione tra i soggetti che hanno definito i contenuti e le regole della procedura
e quelli che ne debbono fare applicazione nella fase di valutazione delle offerte. L’interesse pubblico rilevante diventa (...)soprattutto, “la volontà di
assicurare che la valutazione sia il più possibile oggettiva, e cioè non influenzata dalle scelte che l’hanno preceduta, se non per ciò che è stato
dedotto formalmente negli atti di gara” (cfr. C.d.S., Ad.Pl., 7.5.2013, n. 13). In altri termini, (...) “la prescrizione legislativa in esame mira ad assicurare
due concorrenti ma distinti valori: quello dell’imparzialità, per evitare indebiti favoritismi da parte di chi conosce approfonditamente le regole del gioco
avendo contribuito alla loro gestazione, nascita e formalizzazione; quello dell’oggettività, ad evitare che lo stesso autore di quelle regole dia ad esse
significati impliciti, presupposti, indiretti o, comunque, effetti semantici che risentano di convinzioni o concezioni preconcette che hanno indirizzato la
formulazione delle regole stesse” (cfr. sentenza 31.1.2014, n. 30).
19
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Il RUP e la Commissione giudicatrice
Linee guida ANAC su RUP, punto 2.2
“Il ruolo di RUP è, di regola, incompatibile con le funzioni di commissario di gara e di
presidente della commissione giudicatrice (art. 77, comma 4 del Codice), ferme restando le
acquisizioni giurisprudenziali in materia di possibile coincidenza.”
Che fare?
a) escludere del tutto il RUP dalla
Commissione giudicatrice
b) porre il RUP/Dirigente/Apicale a capo
della Commissione in quanto dirigente (art.
107 TUELL)
c) con ampia disamina delle attività
realmente svolte (no progetto, no bando),
nominarlo componente comunque
20
Il Responsabile unico del procedimento nelle Linee guida ANAC
Altri quesiti
D: Il RUP può far parte della Commissione di gara?
R. Sì se si intende seggio di gara chiamato a svolgere le procedure di una gara al massimo ribasso, se invece si intende commissione giudicatrice
ed aggiudicatrice per gara con OEPV, l'art. 77, co. 4 sembra escluderlo. Il rischio è che vi siano impugnative, nonostante i distinguo operati dalla
Commissione speciale del Consiglio di Stato e l'attuale tenore delle linee guida; la giurisprudenza precedente si è formata sulla base di altra
previsione normativa e la relazione tecnica di accompagnamento alla bozza di decreto, all'art. 77 parlava esplicitamente di cambiamento
improntato alla massima trasparenza
D: il RUP di cui al comma 14 dell'art. 31 è quello delle CUC-Stazioni appaltanti: vi sono differenze tra le modalità di nomina, requisiti, ecc
che devono sussistere in capo a questa figura? Vi sono particolarità che vale la pena segnalare?
R. nella logica della norma il RUP è unico ma la stessa ANAC (come faceva già il DPR 207 nell'articolo 274) riconosce che in caso di aggregazioni
possono esserci RUP diversi, in organico all'ente capofila, piuttosto che all'ente di area vasta ,e all'ente committente, responsabili ciascuno del
segmento di attività poste in capo all'Amministrazione di appartenenza (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione): Di
conseguenza possono anche essere “tarate” le competenze che, per la fase dell'affidamento, possono essere squisitamente giuridicoamministrative
D: Il RUP nella previgente disciplina non poteva essere dirigente/funzionario amministrativo (NON TECNICO)? adesso quali i
riferimenti?
R. Il RUP è comunque dipendente di ruolo, per lavori è un tecnico abilitato o funzionario tecnico anche non abilitato, mentre per forniture e servizi
è un dipendente dotato del “necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di
competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato” come poi specificati nelle linee guida.
D: il rup può stare in commissione come segretario verbalizzante senza diritto di voto?
R. Ritengo di sì
D: arch iscritto all'ordine art. 11O a part time può fare il RUP?
R. Dovrebbe chiarire se si tratta di un art. 110, comma 1 o 2, con incarico a dipendente già in ruolo alla PA o esterno; in quest'ultimo caso non vi
sarebbe appunto la caratteristica della piena appartenenza all'organico della PA.
21
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La commissione giudicatrice nel regime attuale
Chi nomina la
commissione?
Quando?
(art. 77)
Fino all'adozione dell'albo (in realtà anche dopo
trattandosi di atto da adottare formalmente ad
opera della SA) la nomina spetta (su proposta del
RUP) all'organo della stazione appaltante
competente ad effettuare la scelta del soggetto
affidatario del contratto.
La nomina deve essere fatta dopo la scadenza del
termine posto per la presentazione delle offerte,
sulla base di un regolamento o delle indicazioni
riportate nella determina a contrattare o di indizione
della procedura di gara
N.B. In caso di aggregazioni o centralizzazioni occorre
specificare, anche ai fini delle successive richieste
all'ANAC, a quale RUP ci si riferisce per la proposta
22
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La commissione giudicatrice nel regime attuale
Commissione
interna o
commissione
esterna?
Nel regime attuale non ci sono indicazioni per l'obbligo
di ricorso ad una commissione interna od esterna, ma
sono rilevanti fin d'ora le “incompatibilità” previste
dall'art. 77, commi 4, 5 e 6.
Pertanto, in relazione a tali esclusioni e alla necessità
di garantire che la commissione sia composta da
soggetti in possesso di adeguata competenza, il
ricorso a professionalità esterne alla SA può essere
necessario sin d'ora
N.B. Sono da considerarsi interni, anche ai fini della
gratuità dell'incarico, i dipendenti della SA e, in caso di
aggregazione o centralizzazione, quelli dell'ente o degli
enti destinatari del contratto (cfr. CdS. Sez. III, n. 6139 del
2014 e Corte dei conti, sez. giur. Puglia, sent. n. 86 del
2015)
NN.BB. da verificare, in questi casi, ai sensi dell'art. 113,
co, 5, la possibilità di concorrere alla ripartizione della
quota dell'incentivo, ma solo per gli appalti delle altre
amministrazioni
23
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La commissione giudicatrice nel regime attuale
Come si
determina la
composizione
della
commissione?
Come si
stabiliscono i
compensi?
Occorre predeterminare con un regolamento dell'ente, della CUC o
della SUA, o con un atto organizzativo dell'ufficio, o al più nella
determina a contrattare le regole cui attenersi (magari “copiando” la
vecchia normativa con relative terne o sorteggi).
Per i compensi non ci sono indicazioni, le tariffe professionali non
sono applicabili in quanto si tratta di attività di “funzionario
onorario” con compenso di natura indennitaria (cfr. TAR, PugliaBari, sez. I, sentenza 03/11/2009 n° 2591, Cons. Stato, Sezione
quinta, decisione 26 marzo 2009 n. 1807, Corte di cassazione
Sentenza 19 novembre 2014, n. 24654) e la determinazione
dovrebbe tener conto della complessità dell'appalto e del numero
delle offerte
Per i lavori pubblici ci si può rifare ad un datato parere (29/09/2004)
del Consiglio superiore LLPP
N.B. Per i membri “esterni” ma dipendenti di PA si possono prevedere:
- convenzioni, più o meno stabili, con rimborso alla PA di appartenenza
del costo del dipendente utilizzato in orario di lavoro;
- incarichi autonomi, autorizzati dalla PA di appartenenza, con compenso
stabilito di comune accordo e svolgimento delle attività fuori dall'orario di
lavoro.
24
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
Le linee guida
Delibera n. 1190 del 16 novembre 2016 - Linee guida n. 5, di attuazione
del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recanti “Criteri di scelta dei
commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale
obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici”
(pubblicata sulla GURI n° 283 del 3 dicembre 2016)
Ulteriore intervento regolatorio: con successivo regolamento di
ANAC (entro 6 mesi) saranno definite le modalità per la trasmissione
della documentazione necessaria per l’iscrizione all’Albo; entro
successivi tre mesi emanato provvedimento chiusura periodo
transitorio (max complessivo di 9 mesi)
25
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La composizione dell'albo
L'albo si comporrà di due sezioni:
a) una sezione ordinaria contenente l’elenco degli esperti che possono
essere selezionati dall’Autorità a seguito di richiesta delle stazioni appaltanti
nonché direttamente dalle stesse quando ricorrano le condizioni di cui al
punto 3 della deliberazione (commissioni interne); sezione ordinaria
dell’albo è divisa in sottosezioni individuate sulla base della normativa
ordinistica e della nuova classificazione delle professioni;
b) una sezione speciale, prevista dall’art. 77, comma 3, per le procedure di
aggiudicazione svolte da Consip S.p.A., Invitalia S.p.A. e dai Soggetti
Aggregatori Regionali di cui all’art. 9 del d.l. 66/2014, convertito con
modificazioni dalla legge 89/2014.
26
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
I soggetti che possono iscriversi
Potranno iscriversi all'albo:
a. professionisti la cui attività è assoggettata all’obbligo di iscrizione in
ordini o collegi;
b. professionisti la cui attività non è assoggettata all’obbligo di
iscrizione in ordini o collegi;
c. dipendenti pubblici appartenenti alle amministrazioni di cui all’art. 3,
comma 1 lett. a) del Codice;
d. professori ordinari, professori associati, ricercatori delle Università
italiane e posizioni assimilate.
27
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
I requisiti per l'iscrizione all'albo
Per gli “esterni” alla PA:
- possesso di adeguata esperienza e professionalità (iscrizione ordine, collegio o
associazione professionale da 5 o 10 anni)
- formazione, copertura assicurativa, regolarità contributiva;
- assenza di sanzioni disciplinari;
- esperienza documentata con incarichi specifici nel settore per cui si chiede
l’iscrizione)
28
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
I requisiti per l'iscrizione all'albo
I requisiti dei dipendenti della PA
- requisiti di professionalità analoghi ai professionisti esterni OPPURE
- adeguato stato di servizio di 5 o, per appalti complessi, 10 anni e laurea
magistrale o vecchio ordinamento;
- abilitazione all'esercizio della professione se richiesto, copertura assicurativa,
assenza di sanzioni disciplinari,
- esperienza documentata con incarichi specifici o master in contrattualistica
pubblica.
Il componente dipendente di PA non dovrà pagare la “tassa di iscrizione”
La copertura assicurativa, in caso di incarichi esterni, a carico del dipendente
E per gli incarichi “interni”?
29
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
I requisiti per l'iscrizione all'albo
Per tutti:
- possesso dei requisiti di moralità e assenza cause di incompatibilità
(oltre alla verifica del conflitto di interessi, chiaramente in relazione
alla specifica procedura di gara ed elenco di concorrenti)
- richiamo delle ipotesi di esclusione già previste per gli operatori
economici (sentenze anche non definitive, possibilità di riabilitazione)
30
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La composizione della commissione giudicatrice
Commissione tutta interna: procedure sopra e sotto soglia e di non particolare
complessità (cioè con valutazioni tabellari);
Commissione parzialmente interna: procedure sottosoglia con valutazioni
discrezionali
Commissione tutta esterna: procedure soprasoglia con valutazioni discrezionali
Sorteggio del Presidente anche in caso di commissione parzialmente interna
(ma su un elenco composto come? Interni o esterni)
indicazione procedure non di particolare complessità: numerus clausus?
Sono considerate di non particolare complessità le procedure interamente
gestite tramite piattaforme telematiche di negoziazione, ai sensi dell’art. 58 del
Codice e quelle che prevedono l’attribuzione di un punteggio tabellare sulla
base di formule indicate nella documentazione di gara.
31
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La composizione della commissione giudicatrice
Il paragrafo 2.9 contiene elenco procedure particolarmente complesse ai fini
del raddoppio di alcuni dei requisiti di professionalità (esperienza o numero
incarichi) previsti per la nomina a commissario
Si tratta di:
a) procedure di project financing;
b) lavori, servizi o forniture a elevato contenuto tecnologico;
c) lavori, servizi o forniture caratterizzati da significativa innovatività;
d) lavori da svolgersi in particolari circostanze ambientali, climatiche, geologiche (ad esempio in
aree sismiche, zone soggette ad alluvioni, zone con particolari caratteristiche orografiche)
e) lavori aventi ad oggetto la costruzione, la manutenzione o la ristrutturazione di beni ambientali
e culturali, anche nel sottosuolo;
f) lavori relativi al settore ambientale, con particolare riferimento, ad es., alle attività di bonifica dei
siti inquinati ovvero quelle di gestione di rifiuti pericolosi;
g) forniture di dispositivi medici.
32
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
La procedura di nomina della commissione “esterna”
Fino all'eventuale modifica di cui all'atto di segnalazione restano in vigore le
norme dell'art. 77
La nomina di “tutti” commissari, compresi quelli “interni”, deve avvenire
dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte.
Procedura
Invio richiesta all'Autorità (almeno 15 giorni prima dell'aperura delle offerte
tecniche)
Invio, entro 5 giorni, dell'elenco predisposto dall'ANAC in numero doppio
rispetto a quello previsto per la commissione
Sorteggio pubblico dei componenti, previa adeguata pubblicità
Quando vengono rilevate le incompatibilità?
33
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
Le competenze della commissione giudicatrice






Alla commissione giudicatrice spetta “ la valutazione delle offerte dal punto di
vista tecnico ed economico”(art. 77, co.1)
Apertura busta offerta tecnica
Valutazione se vi sono offerte che appaiano anomale.
Par. 1.1.7) ANAC insiste sulla previsione della durata delle operazioni di gara da
indicare nella documentazione di gara
Par. 1.1. 8) Contiene, come richiesto dal CdS la scansione temporale e
procedurale delle attività da compiersi da parte della commissione con una
complicazione/refuso l'apertura delle offerte tecniche per verifiche documenti da
parte della commissione e non del seggio di gara
Supporto al RUP per la valutazione dell'anomalia
34
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
L'atto di segnalazione al Governo
Deliberazione ANAC 1191 del 16/11/2016
La fonte del potere di iniziativa “legislativa”: art. 213, co. 3, lettere c) e d), del
d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50
Contenuti della proposta. Modifiche all'art. 77
 Ricorso alla Commissione anche per gare con prezzo o costo fisso;
 Abbassare, nei lavori, la soglia per il ricorso alla commissione interna (da
5.225.00 ad 1.000.000 di euro;
 Anche per le commissioni interne, il Presidente va sorteggiato;
 Conseguentemente, e per economia, prevedere che ANAC provvederà
direttamente al sorteggio
 estensione ai commissari delle incompatibilità per condanne per reati del
anche del capo II oltre che I, del Titolo I, Libro I del c.p.
35
La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC
Quesiti
D: Nel caso dell'offerta economicamente più vantaggiosa, il RUP può procedere all'esame della documentazione amministrativa prima della
valutazione tecnica ed economica da parte della Commissione Giudicatrice?
R. Ritengo di sì e qualora dirigente o apicale può adottare il provvedimento di ammissione/esclusione
D: poiché nei comuni con meno di 5000 abitanti è possibile nominare responsabile di settore anche un assessore o il sindaco, questi
soggetti , essendo anche figure politiche, possono essere nominati RUP o presiedere alla commissione di gara?
R. Non sembra possibile, in ogni caso deve essere di ruolo e se non è dotato delle necessarie competenze occorre far riferimento a figure di supporto,
con le modalità previste dall'art. 31, co. 11 del Codice. Per il ruolo di commissario peraltro l'ANAC nelle linee guida sull'albo dei commissari (par. 3.6)
ritiene non nominabile chi ha ricoperto cariche di pubblico amministratore (componente di organo amministrativo, incarichi amministrativi di vertice),
nel biennio antecedente all'indizione della procedura di aggiudicazione, per l’amministrazione che ha indetto la gara.
D: il presidente della commissione ed il presidente del seggio di gsra devono essere soggetti diversi oppure le due funzioni possono
convivere nella stessa persona?
R. La criticità può evidenziarsi nel caso di presidente/RUP e, a regime, nel caso di obbligo di commissione giudicatrice tutta esterna.
D: Se il RUP è una P.O. alla quale sono state delegate le funzioni dirigenziali degli atti di rilevanza esterna di cui all'art. 107 TUEL, nonché
responsabilità di procedimenti in materia di gare e appalti, può svolgere sia la funzione di RUP che di presidente della commissione di gara,
come il dirigente?
R. Lo svolgimento di funzioni dirigenziali spetta ai dirigenti o alle PO (o apicali) ma solo nei comuni privi di tali figure. Se si intende commissione di
gara con massimo ribasso sì, e forse anche per le procedure di non particolare complessità
36
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
Le motivazioni e i contenuti
Comunicato del Presidente del 26 ottobre 2016
Indicazioni alle stazioni appaltanti e agli operatori economici sulla
definizione dell’ambito soggettivo dell’art. 80 del d.lgs. 50/2016 e
sullo svolgimento delle verifiche sulle dichiarazioni sostitutive rese
dai concorrenti ai sensi del d.p.r. 445/2000 mediante utilizzo del
modello di DGUE.
Il comunicato del Presidente ANAC è volto a “fornire alcune indicazioni
operative di massima, volte a consentire il normale svolgimento delle
operazioni di gara nelle more dell’adozione di un atto a carattere generale
che avverrà nel rispetto delle procedure previste dall’art. 213 del d.lgs.
50/2016”
37
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
I requisiti di ordine generale
I requisiti di carattere generale o criteri di esclusione sono riportati nell’art. 80 del
Codice e in alcune norme extraCodice, relative in particolare all’azione di prevenzione
e di eliminazione di ogni ipotesi di conflitto di interesse (art. 53, co. 16-ter D. Lgs.
165/2001 e DPR 62/2013 come estensione ai fornitori del Codice di comportamento)
I requisiti sono riconducibili a:
- motivi collegati a condanne penali (art. 80, co. 1);
- motivi collegati al pagamento di imposte e tasse (art. 80, co. 4);
- motivi legati a stati di insolvenza, conflitti di interesse o illeciti professionali (art. 80,
co. 5, lett. a), b), c), d), ed e) ;
- altri motivi che lo Stato membro ha ritenuto rilevanti ai fini della partecipazione alla
gara (altre ipotesi art. 80, co. 5 e norme D. Lgs. 165/2001)
38
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
Il DGUE ed i requisiti di ordine generale
Quali sono i soggetti in grado di incidere sulla valutazione di moralità del
concorrente?
Oltre alle ipotesi solite per ditte individuali e società di persone, nel caso in cui si
tratti di altro tipo di società, la causa di esclusione è riferita, invece, ai «membri
del consiglio di amministrazione cui
sia stata conferita la legale
rappresentanza, di direzione o di vigilanza», ai «soggetti muniti di poteri di
rappresentanza, di direzione o di controllo», al direttore tecnico e al socio
persona fisica, ovvero al socio di maggioranza in caso di società con meno
di quattro soci.
39
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
Il DGUE ed i requisiti di ordine generale
L'elenco esplicativo di ANAC in relazione ai nuovi sistemi di gestione delle società di
capitali come risultanti dalla riforma del diritto societario
Requisito di cui all’art. 80, comma 1, del Codice da verificare in capo:
- membri del consiglio di amministrazione muniti di legale rappresentanza, nelle società con
sistema di amministrazione tradizionale e monistico;
- membri del collegio sindacale nelle società con sistema di amministrazione tradizionale e membri del
comitato per il controllo sulla gestione nelle società con sistema di amministrazione monistico;
- membri del consiglio di gestione e ai membri del consiglio di sorveglianza, nelle società con
sistema di amministrazione dualistico.
- altri «soggetti muniti di poteri di rappresentanza, di direzione o di controllo», intendendosi per tali i
soggetti che risultino muniti di poteri di rappresentanza (come gli institori e i procuratori ad negotia), di
direzione (come i dipendenti o i professionisti ai quali siano stati conferiti significativi poteri di direzione e
gestione dell’impresa) o di controllo (come il revisore contabile e l’Organismo di Vigilanza di cui all’art. 6
del D. Lgs. n. 231/2001).
- In caso di controllo contabile affidato a società di revisione, la verifica di cui all’art. 80, comma 1, non
deve essere condotta sui membri degli organi sociali della società di revisione, trattandosi di soggetto
giuridico distinto dall’operatore economico concorrente.
40
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
Il DGUE ed i requisiti di ordine generale
I soggetti da indicare nel DGUE (art. 80, commi 1 e 3 )
da indicare duplicando la riga dei rappresentanti della sezione B della Parte II
(B: INFORMAZIONI SUI RAPPRESENTANTI DELL'OPERATORE ECONOMICO)
e compilando, per ciascuna condanna presente, la sezione A della Parte III
(A: MOTIVI LEGATI A CONDANNE PENALI)
OPPURE (solo in caso di assenza di condanne)
Riportando una generica dichiarazione di assenza delle cause di esclusione
41
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
Scopo e funzioni del DGUE
Nel Codice (art. 85): “consiste in
un'autodichiarazione aggiornata come prova
documentale preliminare in sostituzione dei
certificati rilasciati da autorità pubbliche o
terzi in cui si conferma che l'operatore
economico soddisfa le seguenti condizioni:
a) non si trova in una delle situazioni di cui
all'articolo 80;
b) soddisfa i criteri di selezione definiti a
norma dell'articolo 83;
c) soddisfa gli eventuali criteri oggettivi fissati
a norma dell'articolo 91.”
Dalla circolare ministeriale: “La finalità del DGUE
è semplificare e ridurre gli oneri amministrativi che
gravano sulle amministrazioni aggiudicatrici, sugli
enti aggiudicatori e sugli operatori economici
attraverso
l'adozione
di
un
modello
autodichiarativo,
previsto
in
modo
standardizzato a livello europeo, e basato sul
possesso dei requisiti di carattere generale e
speciale, destinato a sostituire i singoli moduli
predisposti dalle amministrazioni aggiudicatrici e
dagli enti aggiudicatori per la partecipazione ad
ogni singola procedura ad evidenza pubblica. “
Dal regolamento comunitario: “il DGUE consiste in una dichiarazione formale da parte dell'operatore
economico di non trovarsi in una delle situazioni nelle quali gli operatori economici devono o possono
essere esclusi, di soddisfare i pertinenti criteri di selezione e di rispettare, se del caso, le norme e i
criteri oggettivi fissati al fine di limitare il numero di candidati qualificati da invitare a partecipare. Il
DGUE è finalizzato a ridurre gli oneri amministrativi derivanti dalla necessità di produrre un
considerevole numero di certificati o altri documenti relativi ai criteri di esclusione e di selezione.”
42
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
L’utilizzo del DGUE
Quanti DGUE?
RTOE e simili: Nel caso di partecipazione degli operatori economici con le forme previste ai sensi dell'art. 45,
comma 2, lettera d), e), f), g) e dell'art. 46, comma 1, lettera e) del Codice, per ciascuno degli operatori
economici partecipanti è presentato un DGUE distinto recante le informazioni richieste dalle Parti da II
a VI.
Operatori economici con idoneità individuale: Nel caso di partecipazione di consorzi di cui all'art. 45,
comma 2, lettera b) e c) ed all'art. 46, comma 1, lettera f) del Codice, il DGUE è compilato,
separatamente, dal consorzio e dalle consorziate esecutrici ivi indicate. Pertanto, nel modello di
formulario (parte II, lett. A, penultima sezione) deve essere indicata la denominazione degli operatori
economici facente parte di un consorzio di cui al sopra citato art. 45, comma 2, lettera b) o c) o di una Società
di professionisti di cui al sopra citato art. 46, comma 1, lettera f) che eseguono le prestazioni oggetto del
contratto.
Avvalimento: oltre al DGUE del Concorrente, che indicherà l’ausiliario nella parte II, lett. C, l’ausiliario dovrà
presentare un proprio DGUE
Subappalto: oltre al DGUE del Concorrente, che indicherà l’ausiliario nella parte II, lett. D, la SA potrà
chiedere i documenti anche del/dei subappaltatore/i
43
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
La verifica dei requisiti tramite il DGUE
“In assenza di specifiche indicazioni del Codice in ordine ai tempi e alle modalità delle
verifiche sulle dichiarazioni sostitutive rese dai concorrenti sul possesso dei requisiti di
partecipazione, è possibile ricavare indicazioni operative dal disposto dell’art. 85, comma 5,
del Codice e dell’art. 71 del d.p.r. 445/2000 (richiamato dal DGUE). Può affermarsi, quindi,
che, ferma restando l’obbligatorietà del controllo sul primo e secondo classificato da
effettuarsi prima dell’aggiudicazione dell’appalto, nelle precedenti fasi della procedura, le
stazioni appaltanti sono tenute a verificare i requisiti generali e speciali, anche ai sensi
degli artt. 76, comma 3 e 83, comma 8, del Codice, sulla base delle autodichiarazioni
presentate dai concorrenti, di cui è verificata la completezza e conformità a quanto
prescritto dal bando. Le stazioni appaltanti possono procedere al controllo della veridicità e
sostanza di tali autodichiarazioni anche a campione e in tutti i casi in cui si rendesse
necessario per assicurare la correttezza della procedura, ivi compresa l’ipotesi in cui sorgano
dubbi sulla veridicità delle stesse.”
44
Il Comunicato Presidente ANAC del 26 ottobre 2016
Quesiti
D: Il DGUE sostituisce integralmente la domanda di partecipazione ed è alternativo alla procedura PASSOE ?
R. No, il DGUE è un “contenitore” dell'autodichiarazione che costituisce prova documentale preliminare in sostituzione dei certificati rilasciati da
autorità pubbliche o terzi in cui si conferma che l'operatore economico non ricade nelle ipotesi di esclusione dalle procedure di gara e di possesso dei
requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico professionale. Rimane la necessità di presentare comunque la richiesta di partecipazione o
istanza con tutte le dichiarazioni e gli impegni richiesti dalle altre norme o dalla disciplina di gara (documentazione ed impegni per avvalimento,
accettazione condizioni di esecuzione, presa visione ecc.) Il PASSOE serve in ogni caso per attivare il sistema di verifica di (alcuni) requisiti generali e
speciale tramite AVCPass.
D: la DGUE non sostituisce la dich ex art 80?
R. Il DGUE dovrebbe contenere tutte le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e di atti di notorietà cui il concorrente può legittimamente ricorrere per
attestare ai fini della partecipazione l'assenza dei motivi di esclusione
D: IL DGUE è obbligatorio?
R. L'art. 85 prevede l'obbligo per le SSAA di accettare il DGUE (in analogia con i moduli predisposti dalla PA ai sensi dell'art. 48 del DPR 445/2000)
redatto sulla base del modello di formulario approvato con regolamento di esecuzione (UE) 2016/7 della Commissione del 5 gennaio 2016, con norma
valevole per tutte le procedure sopra soglia .
Il regolamento comunitario specificava che “Gli Stati membri possono disciplinare l'utilizzo del DGUE, o demandare alle amministrazioni aggiudicatrici
e agli enti aggiudicatori la decisione al riguardo, anche nell'ambito delle procedure di appalto non soggette, o soggette solo parzialmente, alle norme
procedurali dettagliate delle direttive 2014/24/UE o 2014/25/UE, ad esempio nel caso di appalti per importi inferiori alle soglie rilevanti o per appalti
soggetti alle norme particolari riguardanti i servizi sociali e altri servizi specifici (il «regime alleggerito»)
Tuttavia l'art. 85 e l'art. 36 per il sottosoglia nulla dicono sull'estensione dell'obbligo di accettare il DGUE e solo la circolare ministeriale al punto 2 ne
estende l'utilizzabilità a tutte le procedure con esclusione (nel senso di riservare la valutazione alla singola stazione appaltante) per gli affidamenti
diretti.
D: per un appalto sopra soglia va utilizzato il DGUE approvato con regolamento UE o quello approvato dal MIT (versione italiana, che ha
anche altri contenuti)?
R. Il DGUE del regolamento comunitario è un modello che non tiene conto delle singole normative nazionali; il modello di cui alla circolare MIT è
l'adattamento, previsto dallo stesso regolamento, che tiene conto delle cause di esclusione ulteriori e dei criteri di selezione previsti dal diritto interno e
che quindi meglio si attaglia alle procedure indette da stazioni appaltanti italiane. Si ribadisce che nessun modello può essere imposto al concorrente.
45
Grazie per l’attenzione
Maria Teresa Massi
[email protected]
I materiali saranno disponibili su:
www.fondazioneifel.it/formazione
@Formazioneifel
Facebook
Youtube