Transcript Audizione presso le Commissioni riunite Bilancio e Finanze

Audizione presso le
Commissioni riunite Bilancio e Finanze della Camera dei Deputati
sul Decreto legge 22 ottobre 2016, n. 193 recante “Disposizioni urgenti in
materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili”
Sommario
1. La riscossione coattiva degli enti locali: una funzione pubblica in cerca di risposte 2
2. Alcuni punti per l’avvio della riforma della riscossione locale .................................6
3. Il dl n. 193 del 2016 - La proroga della riscossione e la sua regolazione a regime ...8
4. Il dl n. 193 del 2016 - La definizione agevolata dei carichi inclusi in ruoli ..............9
5. Il dl n. 193 del 2016 - Nuovi obblighi relativi alla comunicazione periodica delle
fatture ...................................................................................................................... 10
L’ANCI ringrazia le Commissioni Bilancio e finanze della Camera per l’occasione che
viene offerta all’Associazione di rappresentare il punto di vista dei Comuni sulle esigenze
di intervento sulla riscossione locale, nell’ambito delle importanti misure recate dal
decreto legge n. 193.
I primi due paragrafi di questo documento sono dedicati al quadro della riscossione
locale e alle proposte dell’ANCI per l’avvio di una riforma in concomitanza con l’ulteriore
proroga del “periodo transitorio” previsto nel 2005 (dl n. 203) disposta con il decreto legge
in esame. L’emanazione del decreto legge 22 ottobre 2016, n. 193 rappresenta l’occasione
quasi irripetibile per una riflessione sulle norme di sistema che regolano la funzione
pubblica della riscossione coattiva. Riflessione che deve necessariamente considerare
tutte le modalità di riscossione coattiva, e quindi non solo quella tramite ruolo ma anche
quella tramite ingiunzione di pagamento.
Nei successivi paragrafi 3, 4 e 5, si riportano le osservazioni sulle norme recate dal dl
193 e le proposte specifiche di integrazione e modifica che l’Anci ritiene necessario di
porre all’attenzione del Parlamento.
In allegato sono riportate sia le proposte di intervento orientate all’avvio della riforma
della riscossione locale, sia le proposte di emendamento ai dispositivi già previsti dal dl
n. 193.
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1. Lariscossionecoattivadeglientilocali:unafunzionepubblicaincercadi
risposte
L’abolizione di Equitalia recata dall’articolo 1 del decreto e la sua trasformazione in
organismo direttamente controllato dall’Agenzia delle Entrate costituiscono innovazioni
importanti. Il rischio però, se non si affrontano anche altre fondamentali questioni, è che
l’intervento normativo risulterà incompleto ed inefficace.
È indubbio lo stato di incertezza che caratterizza la disciplina relativa alla riscossione
coattiva tramite ingiunzione di pagamento di cui al RD n. 639 del 1910. Si è assistito nel
tempo ad interventi normativi farraginosi, incompleti e pressoché inattuabili, come quello
relativo all’integrale uscita di scena di Equitalia, o alla figura del funzionario responsabile
della riscossione, prevista da diverse norme (DPR n. 402/2000; art. 4, co.2-septies, dl n.
209/2002; art. 7, co 2, lett. gg-sexies, dl n. 70/ 2011), le cui procedure di selezione
hanno registrato una sola sessione nel 2003, portata a termine in ben cinque anni, a
fronte delle selezioni biennali previste dalla legge. Allo stato attuale i Comuni possono
riscuotere coattivamente tramite:
a) ruolo coattivo, di cui al DPR n. 602 del 1973;
b) ingiunzione di pagamento, di cui al RD n. 639 del 1910,
oltre che attraverso gli ordinari mezzi giudiziari di tutela del credito, come costantemente
riconosciuto dalla giurisprudenza di legittimità(1).
Se nel passato i Comuni riscuotevano coattivamente le proprie entrate principalmente
tramite i concessionari bancari e poi tramite gli agenti della riscossione del Gruppo
Equitalia, quindi con lo strumento del ruolo, oggi sono sempre più numerosi gli enti che
abbandonano questo strumento per passare alla riscossione tramite ingiunzione di
pagamento, con l’intervento di soggetti privati iscritti all’albo ex art. 53 del d.lgs. n.
446/1997, o direttamente con l’impegno dei propri uffici, ovvero attraverso società in
house o miste pubblico-privato.
I motivi di questa dinamica sono molteplici, vanno principalmente ricollegati a:
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un evidente minor interesse di Equitalia al processo di riscossione legato alle entrate
comunali, associato alle norme che dal 2011 hanno formalmente previsto il totale
abbandono del settore (dl n. 70/2011);
la sensazione di non poter incidere sull’operato del concessionario nazionale, né di
poter esercitare fattivamente il controllo, che si realizza essenzialmente in sede di
presentazione delle domande di discarico per inesigibilità, il cui termine è stato
ripetutamente prorogato ed ora rideterminato con scadenze allontanate nel tempo
(legge n. 190/2014);
l’esclusione dai controlli previsti dalla legge (art. 19 del d.lgs. n. 112/1999) di diverse
attività tipiche della riscossione coattiva locale, quali i pignoramenti mobiliari, fino
all’esclusione dalle verifiche dell’operato di Equitalia degli importi a ruolo di valore
non superiore a 300 euro;
(1) Corte di Cassazione, Sez. Unite n. 20317 del 2006 rileva che: «All'ente pubblico, in vero, quando non intenda
avvalersi della facoltà, attribuitale dall'ordinamento, d'attuare coattivamente le proprie pretese, non è precluso
di fare ricorso agli ordinari mezzi giudiziari, onde conseguire altrimenti un titolo esecutivo, e di proporre, a tal
fine, una domanda diretta ad ottenere un provvedimento giurisdizionale di condanna del soggetto obbligato al
pagamento della somma pretesa, purché, tuttavia, ciò faccia innanzi al giudice cui sia attribuita
dall'ordinamento medesimo la cognizione della controversia».
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una correlata maggiore confidenza in strumenti e procedure più direttamente
controllati e adattabili alle esigenze del contesto locale, con risultati di gettito di
norma incoraggianti.
I dati riportati da Equitalia evidenziano una diminuzione delle riscossioni di carichi a
ruolo affidati dai Comuni, che dimezzano tra il 2010 e il 2015 (volume “Equitalia 2016.
Un nuovo servizio al Paese”; Audizione del dott. E.M. Ruffini del 20 settembre 2016,
presso la Commissione Finanze e Tesoro del Senato).
Fonte: Equitalia, 2016
Dalle informazioni fornite da Equitalia emerge altresì l’aumento dei Comuni che hanno
deciso di utilizzare strumenti e soggetti diversi: rispetto ai 6.161 Comuni che nel 2011
utilizzavano il soggetto pubblico nazionale (affidamento di almeno un flusso di
riscossione), nel 2015 il numero scende a 3.622 con una situazione territorialmente
diversificata, come risulta dalla tabella che segue.
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Fonte: Equitalia, 2016
In termini assoluti, oltre 2.500 Comuni (il 40%) hanno deciso di abbandonare Equitalia
nel trascorso quinquennio, nonostante che il susseguirsi di proroghe normative avrebbe
consentito di mantenere in vita sia gli affidamenti in essere con Equitalia, sia quelli con i
concessionari privati.
Le proroghe ripetute, che hanno spostato anche di pochi mesi il termine per
l’attuazione del regime ordinario, hanno reso più incerte le necessarie scelte
gestionali dei Comuni, soprattutto per gli enti più piccoli e meno attrezzati:
internalizzare la funzione, anche attraverso società in house, esperire le procedure ad
evidenza pubblica per la scelta del soggetto affidatario, optare per gestioni associate di
diverso tipo.
Sarebbe tuttavia un grave errore di valutazione ritenere che in questo quadro
normativo, caotico e contradditorio, anche per effetto di pronunciamenti
giurisprudenziali di segno alterno, la realtà organizzativa locale non abbia mostrato
segni di iniziativa e capacità di reazione. Sono centinaia gli affidamenti attivati
negli ultimi anni mediante gara dai Comuni, così come numerosissimi sono i casi
di riorganizzazione finalizzata all’efficientamento dei processi di riscossione
autogestiti sulla base dell’impiego di un mix di fattori interni e di acquisizione di
servizi specialistici su specifici segmenti del ciclo di riscossione.
I Comuni che hanno scelto un percorso alternativo ad Equitalia hanno dunque seguito
scelte organizzative e gestionali diverse, basate sulla riscossione tramite ingiunzione di
pagamento.
Le scelte organizzative possono così riassumersi:
1) riscossione diretta da parte del Comune;
2) riscossione diretta da parte del Comune, ma con affidamento all’esterno di alcuni
servizi di supporto;
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3) costituzione di società in house o miste a controllo pubblico, preposte alla gestione
e riscossione delle entrate;
4) affidamento a concessionari privati abilitati iscritti all’Albo dei riscossori (art. 53,
d.lgs. n.446/1997).
Tale percorso risulta però svantaggiato dalla differenza di regime tra ruolo coattivo e
ingiunzione di pagamento. Infatti, la disciplina relativa alla riscossione tramite ruolo
coattivo, di cui al DPR n. 602 del 1973, ha subito nel tempo evoluzioni, volte a rendere
efficace lo strumento del ruolo, pur nel contesto di attenzione verso i debitori, realizzatasi
essenzialmente tramite le norme sulla rateizzazione e le disposizioni che limitano
l’attività esecutiva, come l’impignorabilità dell’abitazione principale.
L’evidente disparità di considerazione tra i due sistemi normativi è stata già
evidenziata anche dalla giurisprudenza di legittimità. La Corte di Cassazione (Sez. Unite
n. 10958/2005) già rilevava che, «mentre la disciplina relativa alla riscossione attuata
mediante ruolo ha avuto una evoluzione significativa e positiva, anche sul piano delle
maggiori garanzie apprestate per il contribuente (…), la normativa del 1910 è rimasta
sempre la stessa per cui esiste la necessità di una interpretazione che valga a raccordare
le norme emanate in un tempo molto lontano ed in un contesto storico e giuridico molto
diverso ai principi fondamentali nuovi, espressi soprattutto con riferimento a strumenti di
tutela prima non previsti». Nel decennio successivo, le continue proroghe del “periodo
transitorio” della riforma del 2005 (dl n. 203) non sono state accompagnate da alcuna
significativa innovazione in materia di ingiunzione di pagamento.
È indubbio che il sistema della riscossione vada ripensato nel suo complesso.
Un’esigenza essenziale per i Comuni è l’adattamento del sistema normativo ed
organizzativo alle peculiarità delle proprie entrate, che sono mediamente più
esigue rispetto a quelle di competenza di altri soggetti, ma non per questo meno
importanti per la sostenibilità dei bilanci.
È indubbio che occorra una riforma organica, perché una riscossione efficace ed
efficiente, oltre che rispettosa dei diritti dei cittadini, non dipende solo dal soggetto che
riscuote, ma dagli strumenti apprestati dalla legislazione per concretizzare l’effettiva
riscossione. Una riforma organica è altresì uno strumento essenziale per migliorare la
complessiva capacità di riscossione attraverso – in primo luogo – la crescita della
compliance e l’aumento delle quote riscosse spontaneamente.
La priorità è quindi una migliore regolamentazione degli strumenti e delle procedure,
perché solo tramite questa si realizza una parità di trattamento tra i diversi livelli di
governo, e – a fronte di un debito nei confronti della Pubblica Amministrazione – si ha la
certezza di una effettiva parità di trattamento dei cittadini-contribuenti,
indipendentemente dal soggetto deputato alla riscossione e dallo strumento utilizzato.
L’assenza di un quadro normativo aggiornato, le cui criticità sono ben fotografate
nell’obiettivo di riforma contenuto nell’art. 10 della legge n. 23 del 2014, determina –
unitamente alla frammentazione dei soggetti che intervengono sul territorio – disparità di
fatto nel trattamento dei contribuenti, oltre che difficoltà interpretative costantemente
prive di risposte certe, sia a livello giurisprudenziale che nella prassi amministrativa.
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Tra gli altri, va evidenziato il problema dei costi, sotto la doppia angolazione
Comune/debitore. Infatti, ci sono esperienze in cui:
a) il costo sostenuto dall’ente è pari all’aggio applicato da Equitalia ma nulla viene
ripetuto dal debitore, fatta eccezione, di norma, per le spese di notifica;
b) il costo sostenuto dall’ente è pari all’aggio applicato da Equitalia ed è utilizzato un
meccanismo analogo a quello del ruolo, con addebito dell’intero importo in caso di
pagamento dell’ingiunzione oltre i 60 giorni dalla notifica;
c) il costo sostenuto dall’ente, superiore all’aggio di Equitalia, in alcuni enti è
addebitato almeno in parte al debitore, in altri resta totalmente a carico del
Comune.
Va sottolineato che, nel confronto tra i costi, deve essere sempre tenuto a mente che gli
affidamenti a soggetti diversi da Equitalia, così come lo svolgimento in proprio del
servizio di riscossione, sono quasi sempre associati ad una gamma di servizi più
ampia rispetto alla sola riscossione coattiva, comprendente le attività di controllo ed
accertamento dell’evasione.
È tuttavia evidente che, in assenza di una più aggiornata regolamentazione, dal punto di
vista del debitore, la scelta dell’ente creditore di avvalersi dell’ingiunzione di pagamento
può determinare, rispetto al ruolo coattivo, sia risparmi sia maggiori oneri.
Va infine citato il mutato quadro delineato dall’introduzione dell’armonizzazione
contabile che contribuisce a rafforzare l’attenzione dei Comuni alla materiale
realizzazione delle proprie entrate e deve costituire anche per il Legislatore ed il
regolatore un richiamo alla responsabilità di adeguare la disciplina del settore e la
qualità degli strumenti operativi disponibili. L’obbligo di garantire la copertura delle
entrate di difficile o dubbia esigibilità mediante appositi accantonamenti rappresenta uno
sforzo di risanamento dei bilanci locali, ma anche un contributo agli equilibri di finanza
pubblica che i Comuni stanno progressivamente fornendo, per valori assai rilevanti. Il
percorso di riequilibrio avviato con la riforma della contabilità necessita quindi del
sostegno di un sistema di riscossione rinnovato ed efficiente.
Per queste ragioni, nelle more di un più ampio confronto sul riassetto
dell’imposizione locale, appare quanto mai necessario accompagnare l’ulteriore
proroga della scadenza ora portata al 31 maggio 2017 e la stessa riformulazione del
soggetto nazionale della riscossione pubblica, con un intervento normativo sulla
riscossione locale che segni l’avvio di una riforma specifica.
2. Alcunipuntiperl’avviodellariformadellariscossionelocale
La necessità di ripensare la riscossione coattiva locale anche attraverso una
sistematizzazione della disciplina relativa all’ingiunzione di pagamento è stata già ben
fotografata nella delega fiscale, rimasta purtroppo inattuata. L’art. 10 della legge n. 23
del 2014 autorizzava il Governo ad adottare decreti legislativi al fine di «assicurare
certezza, efficienza ed efficacia nell'esercizio dei poteri di riscossione, rivedendo la
normativa vigente e coordinandola in un testo unico di riferimento che recepisca, attraverso
la revisione della disciplina dell'ingiunzione di pagamento prevista dal testo unico di cui al
regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, le procedure e gli istituti previsti per la gestione dei
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ruoli di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602,
adattandoli alle peculiarità della riscossione locale».
Si chiede un intervento normativo che contribuisca a migliorare l’efficacia dell’attività di
gestione e riscossione delle entrate attraverso l’eliminazione delle principali criticità.
Il prosieguo, auspicabile, della riforma dovrebbe svolgersi attraverso un percorso
partecipativo tra i vari soggetti chiamati successivamente ad attuare le disposizioni
(Comuni, Equitalia, aziende pubbliche locali e concessionari privati); un percorso in
grado di coinvolgere il legislatore e i soggetti poi chiamati ad applicare le norme avrebbe
l’indubbio vantaggio di vagliare preventivamente la tenuta del nuovo quadro anche in
sede di applicazione operativa, contribuendo alla sua stabilità nel tempo ed evitando,
come spesso è accaduto nel recente passato, repentine modifiche, destabilizzanti sia per i
cittadini che per gli stessi operatori del settore.
Tra le priorità da considerare vanno segnalati i punti seguenti:
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riaffermare la centralità del governo pubblico di una funzione strumentale
all’esercizio del governo locale, tenendo conto del carattere peculiare delle
entrate comunali e del relativo processo di esazione, caratterizzato da elevata
frammentazione e dalla presenza di crediti di modesta entità. In tale ottica il
perimetro delle scelte gestionali dovrà contare sul potenziamento della capacità
operativa, sia che si gestisca direttamente, in forma associata o tramite società in
house, sia che si debba assicurare una adeguata capacità di regolazione e
controllo dell’operato di soggetti privati abilitati;
istituire l’obbligo, in caso di concessione a terzi della riscossione coattiva, della
riscossione esclusiva e diretta da parte del contribuente sul conto di
tesoreria comunale. Deve essere reso indisponibile ai soggetti affidatari il flusso
delle somme riscosse, così da superare alla radice la principale causa degli episodi
di cattiva gestione e di vera e propria malversazione, che hanno attraversato lo
svolgimento del servizio da parte di alcuni privati negli ultimi anni. Se è infatti
opportuno salvaguardare l’esperienza maturata dalle aziende private, è
assolutamente necessario che ciò avvenga in un contesto di regole certe e
trasparenti, con l’ausilio di strumenti di controllo e monitoraggio efficaci.
rivedere la disciplina dell’ingiunzione fiscale, principale strumento a
disposizione dei Comuni per la riscossione coattiva, con il duplice obiettivo di
adeguare la sua efficacia e snellirne la gestione, valutando l’opportunità di farne lo
strumento propedeutico generalizzato per l’avvio della riscossione coattiva dei
Comuni, anche nel caso di successivo ricorso ai servizi del nuovo soggetto
nazionale. Si otterrebbe così di mantenere in capo all’ente locale le problematiche
di accuratezza dell’individuazione dei soggetti e di allineamento con l’effettiva
situazione debitoria. Nello stesso ambito, devono essere definite le spese relative
agli oneri sostenuti e ripetibili dal debitore, che dovrebbero essere allineate a
quelle di Equitalia e le modalità di notifica, prevedendo l’utilizzo anche della
Posta elettronica certificata (pec). Deve essere espressamente riconosciuta
l’applicabilità alle ingiunzioni di pagamento delle norme sui ruoli (Tit. II del
DPR n. 602 del 1973), attualmente prevista “in quanto compatibili”, così da
superare frequenti difformità di interpretazione in sede giurisdizionale.
rivedere i requisiti per l’iscrizione all’Albo ex art. 53 del d.lgs. n. 446/97 e i
connessi criteri e processi di controllo, che devono assumere carattere
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preventivo, unitamente alla pubblicità dei contratti di affidamento e degli esiti
della riscossione, a fronte di un ruolo attuale ben poco incisivo della Commissione
preposta all’Albo.
potenziare la strumentazione utile ai recuperi pre-coattivi, In un quadro di
maggior attenzione al complessivo ciclo della riscossione, anche nell’ottica di un
incremento della compliance fiscale lungo tutta la filiera della riscossione; in
questo senso va la proposta di legge sul recupero crediti nella PA attualmente al
vaglio del Senato;
l’accesso gratuito alle banche dati tenute da altri soggetti pubblici, superando le
attuali disparità di trattamento e risolvendo le problematiche connesse con la
normativa sulla riservatezza dei dati personali;
rivedere la figura del funzionario responsabile della riscossione – aspetto solo
apparentemente minore – prevedendo forme di selezione simili a quelle previste
per l’ufficiale notificatore di cui all’art. 1, comma 159 della legge n. 296 del 2006;
Le proposte normative che l’ANCI ha formulato per l’avvio della riforma sono allegate a
questo documento e vogliono costituire una base per la discussione di un intervento
urgente che segnali l’interesse del Legislatore per un assetto più equo ed efficace del
sistema locale della riscossione, a fronte dell’ulteriore proroga del regime transitorio della
riscossione recata dal decreto legge n. 193/2016.
3. Ildln.193del2016‐Laprorogadellariscossioneelasuaregolazionearegime
Il decreto fiscale contiene un’ulteriore proroga (la nona) con la quale si autorizzano gli
enti locali a proseguire eventuali affidamenti pregressi a soggetti privati o ad Equitalia e
si consente alla stessa Equitalia di continuare a riscuotere le entrate comunali fino al 31
maggio 2017.
L’art. 2 del decreto prevede, tuttavia, che entro il 1° giugno 2017 i Comuni possano
deliberare di “continuare ad avvalersi, per sé e per le società da essi partecipate, per
l'esercizio delle funzioni relative alla riscossione” dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione.
Inoltre, è prevista la possibilità per i Comuni di deliberare il 30 settembre di ogni anno
l’affidamento delle funzioni relative alla riscossione al nuovo soggetto.
Le disposizioni recate innovano il quadro normativo a regime, con la previsione della
possibilità per il Comune di riscuotere le proprie entrate tramite ruolo, servendosi del
nuovo soggetto. Si profila quindi un sistema analogo a quello attuale, che autorizza i
Comuni a riscuotere sia con ruolo che con ingiunzione di pagamento, senza che la scelta
di uno strumento possa precludere l’utilizzo dell’altro.
Se è tale l’intenzione del Governo sarà anche opportuno procedere ad un necessario
coordinamento delle norme, in quanto al 1° giugno 2017, da un lato, l’art. 10, comma
2-ter del Dl n. 35 del 2013 impedirebbe ad Equitalia (da leggersi Agenzia delle EntrateRiscossione) di riscuotere le entrate comunali e, dall’altro lato, l’art. 2 del Dl n. 193 del
2016, autorizzerebbe i Comuni a continuare a riscuotere tramite ruolo. Occorre poi
considerare che il termine stabilito dal dl n. 35 del 2013 è il medesimo termine previsto
dall’art. 7, comma 2, lettera gg-ter, del Dl n. 70 del 2011 che prevede, successivamente
alla scadenza ora fissata al 31 maggio 2017, la sola ingiunzione di pagamento quale
strumento per la riscossione coattiva delle entrate comunali. Il coordinamento è
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essenziale, poiché la traslazione di tutti i riferimenti normativi da Equitalia al nuovo
soggetto-Agenzia è espressamente prevista dal comma 16 dell’articolo 1 del decreto
(soppressione di Equitalia), sia pure con la formula “in quanto compatibili”.
In generale, appare positiva la scelta di non vincolare la riscossione coattiva dei
Comuni all’utilizzo esclusivo di un solo strumento, l’iscrizione a ruolo o
l’ingiunzione di pagamento. Diverse ragioni, di economicità, efficienza, capacità
amministrativa e di controllo, possono infatti portare il Comune a scegliere se utilizzare il
ruolo o l’ingiunzione di pagamento. Lo scenario che questa scelta prefigura rafforza,
peraltro, le esigenze di più ampia riforma indicate nei paragrafi precedenti.
4. Ildln.193del2016‐Ladefinizioneagevolatadeicarichiinclusiinruoli
Le misure recate dall’articolo 6 del decreto in materia di “rottamazione” dei carichi iscritti
a ruolo possono potenzialmente produrre sensibili vantaggi per i Comuni, soprattutto se
il previsto abbuono delle sanzioni e degli interessi di mora porterà a recupero di quote
riferite a carichi più datati e di incerta esigibilità.
Esiste tuttavia un problema di metodo, sotto un duplice profilo: l’obbligatorietà del
dispositivo che agisce su tutte le entrate iscritte a ruolo, da qualsiasi ente impositore;
l’ambito oggettivo, ossia il perimetro dell’intervento limitato alle entrate iscritte a ruolo,
che ignora le altre forme di riscossione coattiva, come si è visto ampiamente praticate dai
Comuni attraverso lo strumento dell’ingiunzione di pagamento.
Sotto il profilo dell’obbligatorietà, la definizione agevolata è imposta ai Comuni per
legge, a differenza di quanto invece avvenuto in passato, ad esempio con la legge n. 289
del 2002, con la quale la riduzione dei carichi statali (art. 12) era accompagnata da una
norma (art. 13) che dava la possibilità ai Comuni di intervenire aderendo al dispositivo.
Non può escludersi infatti il caso di un Comune che ritenga non opportuno il ricorso a
dispositivi di definizione agevolata, considerato il grado di compliance normalmente
registrato e l’efficacia delle azioni di recupero dell’evasione condotte sul territorio.
Per ciò che riguarda il perimetro della norma come delineato dall’articolo 6, la
limitazione della definizione agevolata sulle entrate comunali iscritte a ruolo, sia di
natura tributaria che patrimoniale, rischia di creare un’inopportuna disparità di
trattamento a seconda che il Comune adotti l’uno o l’altro degli strumenti di riscossione
(ruolo o ingiunzione), sull’una o sull’altra delle proprie entrate. Nell’attuale formulazione
l’ente che utilizza l’ingiunzione di pagamento non sarà interessato dalla “rottamazione”, e
i contribuenti verso i quali ha agito l’ingiunzione non potranno usufruire
dell’agevolazione.
In sede di conversione in legge del decreto sarà necessario, quindi, ripristinare la parità
di trattamento, sia tra Comuni che tra contribuenti, introducendo
a) una norma che renda facoltativo, per i Comuni con poste iscritte a ruolo,
prevedere con propria delibera di aderire alla definizione agevolata di cui
all’art. 6 del decreto;
b) la possibilità per i Comuni che riscuotono tramite ingiunzione di deliberare
la definizione agevolata sulla base degli stessi criteri già definiti dalla legge.
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Il rispetto dell’autonomia locale e delle peculiari caratteristiche che contraddistinguono
ogni singolo Comune consiglierebbe di lasciare al Comune la piena scelta di autorizzare
la definizione agevolata dei propri crediti, anche limitatamente ad alcuni di essi. Questo
risultato, peraltro, potrebbe essere agevolmente ottenuto attraverso una norma di
interpretazione autentica dell’art. 13 della legge n. 289 del 2002, che precisi che la
facoltà ivi prevista è facoltà sempre esercitabile dal Comune, ovvero attraverso
un’apposita estensione della norma citata con riferimento alle annualità fino al 2015.
5. Ildln.193del2016‐Nuoviobblighirelativiallacomunicazioneperiodicadelle
fatture
L’articolo 4 del decreto, nell’ambito di misure di razionalizzazione del controllo
dell’evasione fiscale, introduce, a decorrere dal 1° gennaio 2017, un nuovo obbligo di
comunicazione dei dati delle fatture emesse e ricevute, aggiuntivo rispetto a quelli già
previsti dalla piattaforma per la certificazione dei crediti, che registra solo le fatture di
acquisto senza distinguere se rilevanti o meno ai fini IVA.
Sembrano tenuti a tale obbligo anche gli enti locali che presentano la dichiarazione IVA,
restando ovviamente esclusi solo gli enti che effettuano esclusivamente operazioni nel
campo istituzionale.
Nel condividere gli obiettivi di miglioramento degli strumenti di controllo fiscale, l’ANCI
rileva tuttavia l’assoluta necessità di attivare una adeguata concertazione del
percorso attuativo della norma nei confronti degli enti locali, così da tener conto del
complesso degli obblighi di comunicazione finanziaria gravanti sui Comuni (da ultimo
l’invio dei bilanci nel nuovo formato XBRL che scatta dal 1° dicembre p.v. con riferimento
ai preventivi 2016), finora non seriamente intaccato dalle iniziative di semplificazione,
anzi in alcuni casi aggravato.
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Roma, 3 novembre 2016
Allegato
al documento Anci per l’audizione presso le Commissioni Bilancio e Finanze della
Camera dei deputati sul Disegno di legge C4110
“Conversione in legge del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, recante
disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze
indifferibili”
Proposte normative in materia di finanza locale
Sommario
1-
Emendamenti alle norme recate dal dl 193 ......................................................................... 2
a) Temporanea esclusione degli enti locali dagli obblighi di comunicazione trimestrale delle
singole fatture attive (art. 4) ................................................................................................... 2
b)
2-
Facoltà degli enti locali in materia di definizione agevolata (art. 6) ................................... 3
Proposte di integrazione al dl 193 per l’avvio della riforma della riscossione locale .............. 4
Art. 1 - Interventi a tutela del pubblico denaro e generalizzazione dell’ingiunzione di
pagamento ai fini dell’avvio della riscossione coattiva ............................................................. 4
Art. 2 - Potenziamento dell'attività di riscossione, accertamento e controllo degli enti locali ... 5
Art. 3 - Tutela dei diritti del contribuente: moratoria sui crediti di modesta entità, regolazione
della fase pre-coattiva, dilazioni di pagamento, certezza degli oneri della riscossione coattiva . 7
Art. 4 - Revisione dei requisiti per l'iscrizione all'Albo di cui all'art. 53 del D.Lgs. 446/97 e
degli strumenti di pubblicità e controllo della riscossione locale ............................................. 9
Art. 5 - Modifiche alla disciplina dei rapporti tra Comuni e soggetti affidatari ....................... 10
Art. 6 - Gratuità delle trascrizioni, iscrizioni e cancellazioni di pignoramenti ed ipoteche ..... 10
Relazione illustrativa............................................................................................................ 11
1‐ Emendamentiallenormerecatedaldl193
a) Temporaneaesclusionedeglientilocalidagliobblighidicomunicazionetrimestrale
dellesingolefattureattive(art.4)
All’articolo 4 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1 è aggiunto, infine, il seguente periodo:
“3-bis. Nelle more della ridefinizione degli obblighi di comunicazione di carattere
finanziario a carico dei comuni, delle città metropolitane e delle province, i predetti
enti sono esclusi dagli obblighi di cui ai precedenti commi”.
b) al comma 2, prima delle parole “Art. 21-ter (Credito d'imposta)”, è aggiunto il
seguente periodo:
“5-bis. Nelle more della ridefinizione degli obblighi di comunicazione di carattere
finanziario a carico dei comuni, delle città metropolitane e delle province, i predetti
enti sono esclusi dagli obblighi di cui ai precedenti commi”.
Motivazioni
Con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 3 aprile 2013, n. 55, è stato
approvato il regolamento in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura
elettronica, da applicarsi alle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 1, commi da
209 a 213, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, rendendo operative le regole tecniche per
la gestione dei processi di fatturazione elettronica verso le pubbliche amministrazioni.
Inoltre, con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 20 febbraio 2015, è stata
data attuazione alle nuove disposizioni in materia di scissione dei pagamenti (split
payment) previste dall’articolo 1, comma 629, lettera b), della legge 23 dicembre 2014, n.
190 (Legge di Stabilità 2015). Pertanto, tutte le fatture passive del Comune vengono già
registrate dal Sistema di Interscambio. La piattaforma di certificazione dei crediti registra
inoltre le fatture distinguendo l’imponibile e la quota dell’Iva da versare all’erario con il
pagamento mensile dell’imposta.
Relativamente alle fatture attive, emesse dal Comune in quanto fornitore, va osservato che
si tratta di norma di operazioni quantitativamente marginali, in molti casi correlate a servizi
a domanda riguardanti le famiglie Sulla base di ciò e della considerazione che le
comunicazioni obbligatorie gravanti sugli enti locali hanno assunto dimensioni abnormi con
un conseguente aggravio in termini di costi e di impiego di professionalità qualificate, la
proposta di modifica mira ad esonerare dal nuovo obbligo gli enti locali, nelle more di un
più generale riassetto in chiave semplificativa degli adempimenti di natura contabile.
Si sottolinea in proposito che è attualmente allo studio della Ragioneria generale dello Stato
un progetto finalizzato allo sviluppo del SIOPE che, a seguito di interventi tecnici di tipo
strutturale e di tipo funzionale sui tracciati dell’Ordinativo Informatico Locale (OIL) e del
Giornale di Cassa, realizzi un nuovo strumento (SIOPE+), che potrebbe essere implementato
direttamente con le informazioni richieste dai commi 1 e 2 del decreto 193, prevedendo
l’indicazione del regime Iva relativo alle fatture di acquisto (istituzionale o commerciale) e
l’implementazione di analoga funzionalità per le fatture di vendita e per le note di
variazione.
2 b) Facoltàdeglientilocaliinmateriadidefinizioneagevolata(art.6)
All’articolo 6, dopo il comma 13, inserire il seguente:
“13-bis. Gli enti locali possono, mediante deliberazioni dell’organo consiliare, da adottarsi
secondo la procedura di cui all’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.
446:
a) applicare gli stessi criteri di definizione agevolata di cui al presente articolo ai crediti
di propria spettanza oggetto di recupero mediante riscossione coattiva attivata tramite
l’ingiunzione di pagamento di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639;
b) comunicare la non adesione alla definizione agevolata dei crediti di propria spettanza
di cui al presente articolo, con comunicazione da inviarsi in modalità telematica
all’agente della riscossione entro il termine perentorio del 28 febbraio 2017, con
modalità stabilite dal direttore dell’Agenzia delle Entrate con proprio provvedimento
da emanarsi entro il 15 gennaio 2017, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie
locali. La comunicazione di cui al comma 3 tiene conto delle comunicazioni di cui al
periodo precedente.”
Motivazione
La proposta di emendamento estende la definizione agevolata dei debiti anche nel caso dei
numerosi Comuni che non utilizzano o non hanno utilizzato il riscossore nazionale per la
riscossione coattiva dei crediti e svolgono la riscossione coattiva tramite ingiunzione di
pagamento (lettera a). Così come formulata infatti, la disposizione normativa pone un
problema di equità tra gli enti che utilizzano Equitalia per la riscossione dei crediti e gli enti
che, anche in previsione di una più volte annunciata cessazione delle attività di Equitalia,
si sono organizzati in maniera differente.
Con la modifica di cui alla lettera b, viene inoltre lasciata alle singole amministrazioni la
facoltà di decidere se applicare o meno la definizione agevolata sui crediti a ruolo di
propria spettanza. Questo sia in ragione del necessario rispetto dell'autonomia degli enti
locali, sia per non incidere in maniera autoritativa ed indiscriminata sugli enti che hanno
più sistematicamente lavorato nell'accertamento delle proprie entrate, che possono
considerare incongrua un’operazione di agevolazione rivolta a pochi conclamati evasori.
3 2‐ Propostediintegrazionealdl193perl’avviodellariformadellariscossione
locale
Art.1‐Interventiatuteladelpubblicodenaroegeneralizzazionedell’ingiunzionedi
pagamentoaifinidell’avviodellariscossionecoattiva
1. In deroga all’art. 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, il pagamento
spontaneo delle entrate anche tributarie dei Comuni e degli altri enti locali dovuto dai
soggetti obbligati alle scadenze naturali di pagamento, o successivamente in regime di
ravvedimento, deve essere effettuato direttamente sul conto corrente di tesoreria dell’ente
impositore ovvero mediante il sistema dei versamenti unitari di cui all’art. 17 del D.lgs.
241/1997, anche attraverso gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli
enti impositori.
2. All’art. 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, al comma 1 è aggiunto in
fine il seguente periodo “Sono escluse in ogni caso le attività di incasso diretto di tali
entrate.”. Conseguentemente, al decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito con
modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, al comma 2 dell’articolo 7, la lettera ggsepties è abolita.
3. Il ministero dell'Economia e delle finanze, attraverso un decreto da emanarsi entro 90
giorni dall'entrata in vigore della presente legge, previa intesa con la Conferenza Statocittà ed autonomie locali, individua le modalità di accesso del soggetto affidatario alle
rendicontazioni dei pagamenti intervenute con riferimento alle entrate affidate sui diversi
canali di pagamento disponibili, anche di natura elettronica e le modalità con le quali gli
enti locali assicurano ai soggetti privati affidatari dei servizi il pagamento delle
prestazioni in termini temporali certi e correlati all’acquisizione delle entrate dell’ente
impositore nel rispetto delle disposizioni del decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192,
ricettivo della
direttiva comunitaria 2011/7/UE. Il medesimo provvedimento può
prevedere altresì un sistema di split payment, che gli enti locali possono inserire nei
capitolati d’oneri riguardanti gli affidamenti delle attività remunerate in relazione alle
risultanze delle rendicontazioni dei pagamenti, che consenta ai soggetti affidatari di
ricevere il pagamento delle prestazioni rese contestualmente all’acquisizione delle entrate
da parte dell’ente titolare, ferma restando la verifica della coerenza delle prestazioni
stesse con le pattuizioni contrattuali.
4. L’ingiunzione di cui al Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639, per la sola riscossione
delle entrate tributarie e patrimoniali degli enti locali è titolo esecutivo idoneo ad attivare
le procedure esecutive e cautelari, anche avvalendosi delle norme di cui al Titolo II del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, con la sola esclusione
di quanto previsto all’art. 48-bis del decreto stesso. Oltre alle norme previste dalla
procedura di cui al Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639, possono applicarsi le norme del
processo di esecuzione di cui al codice di procedura civile.
5. Tutte le entrate tributarie e patrimoniali degli enti locali possono essere iscritte a ruolo
a seguito della emissione e della notifica dell’ingiunzione di cui al Regio Decreto 14 aprile
1910, n. 639, che costituisce titolo esecutivo per la riscossione coattiva degli Enti Locali.
L’ingiunzione è emessa dall’ente locale o dai soggetti di cui all’art. 52, comma 5, lettera
b), del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, nel caso del conferimento in
4 concessione di tale funzione, ed è notificata anche con le modalità di cui all’art. 26 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 e successive
modifiche ed integrazioni.
6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai contratti di affidamento
della gestione, dell’accertamento o della riscossione delle entrate degli enti locali vigenti
alla data di entrata in vigore della presente legge, con decorrenza dal 1 gennaio 2017. Per
la definizione dei rapporti tra i Comuni ed i soggetti di cui all’art. 52, comma 5, lettera b)
del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, si applicano gli articoli 17, 19 e 20 del decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112, qualora non diversamente convenuto.
7. Le presenti disposizioni costituiscono, ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della
Costituzione norme di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Art.2‐Potenziamentodell'attivitàdiriscossione,accertamentoecontrollodeglientilocali
“1. Al fine di facilitare le attività di riscossione degli enti locali, si applicano le disposizioni
seguenti in materia di accesso ai dati, nel rispetto delle norme relative alla protezione dei
dati personali:
a) ai soli fini della riscossione coattiva, l’ente locale creditore, la società a capitale
interamente pubblico locale e i soggetti da questi incaricati tra quelli individuati ai sensi
dell’articolo 52 comma 5 lettera b) del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 e
dell’articolo 1, comma 691 della legge 27 dicembre 2013, sono autorizzati ad accedere
gratuitamente, anche in via telematica, a tutti i dati rilevanti ai predetti fini detenuti da
uffici pubblici e da soggetti gestori di pubblici servizi, con facoltà di prenderne visione e
di estrarre copia degli atti riguardanti i beni dei debitori ed eventuali coobbligati, nonché
di ottenere le relative certificazioni, previa attestazione, anche in via informatica, della
avvenuta emissione e notifica dell’ingiunzione;
b) ai medesimi fini di cui alla lettera a), i soggetti ivi indicati accedono, limitatamente ai
debitori nei confronti dei quali devono procedere a riscossione coattiva, accedono ai dati
ed alle informazioni disponibili presso i sistemi informativi INA – SAIA del Ministero
dell’Interno e presso l’Agenzia delle entrate, inclusi i dati relativi all’anagrafe dei conti
correnti bancari e quelli di pertinenza del catasto e delle conservatorie dei registri
immobiliari, nonché presso i sistemi informativi degli altri soggetti pubblici o titolari di
pubblici servizi, quali gli Enti previdenziali, le Camere di Commercio, il Pubblico registro
Automobilistico, i fornitori di energia elettrica, gas, acqua, salve le esigenze di
tracciatura, riservatezza e segreto derivanti dalle vigenti disposizioni di legge, anche ai
fini di consentire gli incroci di dati ed informazioni utili alla attivazione delle procedure di
riscossione delle proprie entrate;
c) l'accesso alle predette banche dati deve essere consentito attraverso credenziali
informatiche rilasciate dai rispettivi enti detentori entro 30 giorni dalla richiesta;
d) i soggetti di cui alla lettera a) procedono al trattamento dei dati acquisiti ai sensi del
presente comma senza obbligo di rendere l’informativa di cui all’articolo 13 del Codice in
materia di protezione dei dati personali di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n.
196, e successive modificazioni e integrazioni.
e) ai fini del presente comma, i soggetti di cui alla lettera a), accedono gratuitamente al
5 servizio di consultazione telematica della banca dati catastale e della banca dati della
pubblicità immobiliare, in base alle medesime condizioni di accesso previste ai fini della
riscossione delle entrate erariali per l’Agente della riscossione, anche ai sensi dell’articolo
35 comma 25 del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con legge 4 agosto 2006,
n. 248, e del provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate del 18 dicembre 2006
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 301 del 29 dicembre 2006;
f) con apposito decreto del Ministero dell’economia e delle finanze sono individuate le
modalità di attuazione del presente comma entro 120 giorni dalla entrata in vigore della
presente legge, ai sensi dell’art. 35 comma 25 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito con la legge 4 agosto 2006, n. 248, dall’art. 83, comma 28-sexies della legge 6
agosto 2008, n. 133, di conversione del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, e del
provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate del 18 dicembre 2006 pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 301 del 29 dicembre 2006.
2. All’articolo 1, comma 161 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, sono in fine aggiunti i
seguenti periodi:
“La notifica degli atti di accertamento può essere eseguita, con le modalità di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, a mezzo posta
elettronica certificata, all’indirizzo risultante dagli elenchi a tal fine previsti dalla legge.
Nel caso di imprese individuali o costituite in forma societaria, nonché di professionisti
iscritti in albi o elenchi, la notifica avviene esclusivamente con tali modalità, all'indirizzo
risultante dall'indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata (INI-PEC).
Agli enti locali è consentita la consultazione telematica e l'estrazione, anche in forma
massiva, di tali indirizzi. Non si applica l'articolo 149-bis del codice di procedura civile.
Se l'indirizzo di posta elettronica del destinatario non risulta valido e attivo, la
notificazione deve eseguirsi, mediante deposito dell'atto presso gli uffici della Camera di
Commercio competente per territorio e pubblicazione del relativo avviso sul sito
informatico della medesima, dandone notizia allo stesso destinatario per raccomandata
con avviso di ricevimento, senza ulteriori adempimenti a carico dell'agente della
riscossione. Analogamente si procede, quando la casella di posta elettronica risulta
satura anche dopo un secondo tentativo di notifica, da effettuarsi decorsi almeno
quindici giorni dal primo invio. Per le persone fisiche intestatarie di una casella di posta
elettronica certificata, che ne facciano comunque richiesta, la notifica può essere
eseguita con tali modalità all'indirizzo dichiarato all'atto della richiesta stessa, ovvero a
quello successivamente comunicato all'ente territoriale all'indirizzo di posta elettronica
risultante dall'indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni istituito ai sensi
dell'articolo 57-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Le stesse modalità di
notifica previste per gli atti di accertamento possono essere utilizzate per la notifica delle
ingiunzioni di pagamento di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639.”.
3 All’articolo 7, comma 2, del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito con
modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, come modificato dall’art. 14-bis della
legge 22 dicembre 2011, n. 214, la lettera gg-sexies è sostituita come segue:
“gg-sexies. Ai fini di cui alla lettera gg-quater, il dirigente o, in assenza di questo, il
responsabile apicale dell’ente locale, con proprio provvedimento, nomina uno o più
funzionari responsabili della riscossione, i quali esercitano le funzioni demandate agli
ufficiali della riscossione nonché quelle già attribuite al segretario comunale dall'articolo
6 11 del Testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639. I funzionari responsabili
della riscossione sono nominati tra i dipendenti dell’ente locale, della società a capitale
interamente pubblico, del soggetto concessionario di cui all’articolo 52, comma 5, lettera
b, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, o del soggetto affidatario di cui
all’articolo 1, comma 691 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, fra persone munite di
titolo di diploma di scuola superiore di secondo grado, la cui idoneità allo svolgimento
delle funzioni è conseguita a seguito di esami di abilitazione organizzati secondo le
medesime modalità di cui all’articolo 1, commi da 158 a 161, della legge 27 dicembre
2006, n. 296. La nomina dei funzionari della riscossione può essere revocata in ogni
momento dall’ente titolare con provvedimento motivato del soggetto di cui al primo
periodo. Il mantenimento dell’idoneità all’esercizio delle funzioni è subordinato
all’aggiornamento professionale biennale da effettuarsi tramite appositi corsi organizzati
dall’Ente locale.
Art.3‐Tuteladeidirittidelcontribuente:moratoriasuicreditidimodestaentità,regolazione
dellafasepre‐coattiva,dilazionidipagamento,certezzadeglioneridellariscossionecoattiva
1. Non si procede all'emissione di ingiunzione per somme inferiori a 30 euro. Tale limite
si intende riferito all’intero debito dovuto, anche derivante da più annualità e ad entrate
di diversa natura. Il debito rimane comunque a carico del soggetto moroso e potrà essere
oggetto di recupero mediante successive ingiunzioni di pagamento che superano
cumulativamente l’importo di cui al primo periodo. Possono comunque applicarsi le
disposizioni di cui ai successivi commi da 2 a 6.
2. Prima di attivare la procedura di riscossione coattiva con l’incardinamento delle
procedure di pignoramento mobiliare, immobiliare o presso terzi o prima di applicare una
misura cautelare a seguito della notifica di ingiunzione, purché decorsi i termini per
l’impugnazione, l’ente locale creditore o il soggetto da questo incaricato invia un sollecito
di pagamento tramite posta ordinaria, con il quale si ricorda che il termine di
adempimento è scaduto e che qualora non si provveda al pagamento entro 90 giorni dalla
data di spedizione si darà corso alle procedure esecutive e cautelari.
3. Gli enti locali, con proprio regolamento, possono disciplinare ulteriori modalità di
riscossione precoattiva, relativamente alle fasi sia precedenti che successive all'emissione
dell’ingiunzione, fermo restando il limite temporale di cui al successivo comma 6.
4. Al fine di dare attuazione alle attività di cui ai commi precedenti, l’ente locale creditore
o il soggetto da questo incaricato possono, nel rispetto delle norme vigenti in materia di
appalti, avvalersi dei soggetti iscritti all’Albo di cui all’art. 53 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446, ovvero dei soggetti abilitati all’attività di recupero crediti, anche
nelle more dell’emanazione dei provvedimenti di cui al successivo articolo 4.
5. Sugli atti di riscossione precoattiva di cui ai commi 2 e 3, successivi alla notifica
dell’ingiunzione, si applicano gli interessi di mora di cui al successivo comma 13. I costi
di istruttoria, elaborazione, spedizione e di eventuale notifica possono essere determinati
attraverso deliberazione dell’organo esecutivo ed essere oggetto di recupero nei confronti
del debitore.
6. In ragione della efficacia precettizia del titolo esecutivo, pari a due anni, la fase
7 precoattiva deve concludersi entro e non oltre 180 giorni dalla notifica dell’ingiunzione.
7. Su richiesta del contribuente debitore, l’ente territoriale creditore o il soggetto da
questo incaricato può concedere, nelle ipotesi di obiettiva difficoltà del contribuente, la
ripartizione del pagamento delle somme richieste con l’ingiunzione di pagamento fino ad
un massimo di 72 rate mensili, secondo il seguente schema:
- fino a € 100,00 nessuna rateizzazione;
- da € 100,01 a € 500,00 fino a 4 rate mensili;
- da € 500,01 a € 3.000,00 fino a 12 rate mensili;
- da € 3.000,01 a € 6.000,00 fino a 24 rate mensili;
- da € 6.000,01 a € 20.000,00 fino a 36 rate mensili;
- oltre € 20.000,00 fino a 72 rate mensili;
8. In caso di comprovato peggioramento della situazione di cui al comma 7, la dilazione
concessa può essere prorogata una sola volta, per un ulteriore periodo e fino a 72 mesi, a
condizione che non sia intervenuta decadenza. Il debitore può chiedere che il piano di
rateazione preveda, in luogo di rate costanti, rate variabili di importo crescente per
ciascun anno.
9. Ricevuta la richiesta di rateazione, l'Ente titolare o la società affidataria può iscrivere
l'ipoteca o il fermo amministrativo solo nel caso di mancato accoglimento della richiesta,
ovvero di decadenza dai benefici della rateazione. Sono fatte comunque salve le ipoteche
già iscritte alla data di concessione della rateazione.
10. In caso di mancato pagamento di cinque rate nel corso del periodo di rateazione,
anche non consecutive:
a)
il debitore decade automaticamente dal beneficio della rateazione; l'intero importo
ingiunto ancora dovuto è immediatamente ed automaticamente riscuotibile in
unica soluzione;
b) il carico non può più essere rateizzato.
11. Le rate mensili nelle quali il pagamento è stato dilazionato ai sensi del comma 7,
scadono nel giorno di ciascun mese indicato nell'atto di accoglimento dell'istanza di
dilazione.
12. L’ente locale, con deliberazione adottata a norma dell’articolo 52 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, può ulteriormente regolamentare condizioni e
modalità di rateizzazione delle somme dovute.
13. Su tutte le somme di qualunque natura, escluse le sanzioni pecuniarie tributarie e gli
interessi, si applicano, a partire dalla data della notifica e fino alla data del pagamento,
gli interessi di mora conteggiati al tasso dell’interesse legale maggiorato di non oltre due
punti percentuali.
14. La riscossione coattiva dovrà svolgersi senza comportare oneri aggiuntivi per il
contribuente ad eccezione di quelli espressamente previsti dalle norme di legge. Il costo
di elaborazione di spedizione e notifica degli atti e quelli delle successive fasi cautelari ed
esecutive vengono poste a carico di chi è tenuto al pagamento delle entrate e viene
8 determinato nelle seguenti modalità:
a) una quota denominata “oneri di riscossione a carico del debitore”, pari al 3% delle
somme ingiunte in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica
della ingiunzione, fino ad un massimo di 300 euro, ovvero pari al 6% delle somme
ingiunte in caso di pagamento oltre detto termine, fino a un massimo di 600 euro;
b) una quota denominata “spese esecutive”, correlata all’attivazione di procedure
esecutive e cautelari a carico del debitore nella misura fissata con decreto non
regolamentare del MEF, che individua anche le tipologie di spesa oggetto del
rimborso. Nelle more dell’adozione del provvedimento con specifico riferimento alla
riscossione degli enti locali, si applicano le misure e le tipologie di spesa di cui al
decreto ministeriale 21.11.2000;
c) una quota a carico del debitore correlata alla notifica della ingiunzione e degli altri
atti della riscossione da determinarsi con il decreto di cui alla lettera b).
15. Le spese di notifica degli atti sono ripetibili, nei limiti parametrati a quelli fissati dalla
legge con appositi decreti del Ministero dell’economia e delle finanze relativamente alla
notifica della cartella di pagamento da parte dell’Agente della riscossione. Qualora
l’ingiunzione sia notificata a mezzo ufficiale giudiziario è ripetibile la totalità delle spese
di notifica, ivi compresi i diritti, effettivamente sostenute.
Art.4‐Revisionedeirequisitiperl'iscrizioneall'Albodicuiall'art.53delD.Lgs.446/97edegli
strumentidipubblicitàecontrollodellariscossionelocale
1. Con uno o più decreti del Ministro delle finanze, da emanarsi entro centottanta giorni
dall’entrata in vigore della presente legge, secondo le procedure di cui all'articolo 53 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, d’intesa con l’Associazione Nazionale dei
Comuni Italiani (ANCI), nelle more dell’organica regolamentazione del settore della
riscossione delle entrate locali, sono stabilite disposizioni generali in ordine ai seguenti
punti:
a) definizione di criteri relativi all’affidamento e alle modalità di svolgimento dei servizi
di accertamento e di riscossione delle entrate degli enti locali, al fine di assicurarne la
necessaria trasparenza e funzionalità, definire livelli imprescindibili di qualità, anche
con riferimento al rispetto dei diritti dei contribuenti, nonché linee guida in materia di
misure dei compensi, tenuto anche conto delle effettive riscossioni;
b) indicazione di linee guida relative ai controlli che gli enti locali devono porre in
essere con riferimento al rispetto degli adempimenti richiesti al soggetto affidatario,
alla validità, congruenza e persistenza degli strumenti fideiussori esibiti in fase di
aggiudicazione dal soggetto medesimo, nonché alle condizioni di inadempimento che
possono dar luogo alla rescissione anticipata dei rapporti contrattuali e all’avvio delle
procedure di cancellazione dall’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446;
c) indicazione di obblighi di comunicazione e pubblicazione da parte dell’ente locale
degli estremi dei contratti in materia di affidamento, anche disgiunto, di servizi di
accertamento e riscossione delle proprie entrate, nonché delle informazioni sintetiche
relative all’oggetto e alla remunerazione stabilita per ciascuna delle attività affidate,
9 con particolare riguardo alle misure degli eventuali aggi stabiliti in percentuale delle
entrate tributarie e patrimoniali;
d) definizione dei criteri di iscrizione obbligatoria in separata sezione dell’albo per le
aziende abilitate al recupero crediti che intendano svolgere tale attività con riferimento
alle entrate degli enti locali.
2. All’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) al comma 527, le parole “e di rimborso” sono sostituite da: “. Non si fa luogo al
rimborso”.
b) al comma 528 sono aggiunti i seguenti periodi:
“Con riferimento alle quote previste dal presente comma, gli enti creditori possono
procedere alla riscossione delle stesse, tranne nel caso in cui siano cadute in
prescrizione, attraverso l’ingiunzione di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n.639. A tal
fine, il ministero dell’Economia e delle finanze integra il decreto di cui al primo periodo
così da comprendere tra le informazioni oggetto di comunicazione l’indicazione dell’ultimo
atto notificato di ciascuna delle posizioni sulle quali l’agente della riscossione ha esaurito
le attività di competenza. Tale facoltà è sempre consentita all’ente locale, in alternativa
alla reiscrizione a ruolo di cui all’art. 20, comma 6, del decreto legislativo 13 aprile 1999,
n. 112.”
Art.5‐ModifichealladisciplinadeirapportitraComuniesoggettiaffidatari
1. All’articolo 52, comma 1, lettera b), punto 4) del decreto legislativo 15 dicembre 1997,
n. 446, sono eliminate le parole: “iscritte nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1, del
presente decreto”.
2. All’articolo 3, comma 24, lettera b) del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203,
convertito dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 e successive modificazioni, è infine
aggiunto il seguente periodo: “Salvo diversa pattuizione con gli enti, si applicano gli
articoli 17, 19 e 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112”.
Art.6‐Gratuitàdelletrascrizioni,iscrizioniecancellazionidipignoramentiedipoteche
1. I conservatori dei pubblici registri immobiliari e del pubblico registro automobilistico
eseguono le iscrizioni, le trascrizioni e le cancellazioni dei pignoramenti, delle ipoteche,
del fermo amministrativo richieste dal soggetto che ha emesso l'ingiunzione in esenzione
da ogni tributo e diritto.
2. I conservatori sono altresì tenuti a rilasciare in carta libera e gratuitamente al soggetto
che ha emesso l'ingiunzione elenco delle trascrizioni ed iscrizioni relative ai beni da loro
indicati, contenente la specificazione dei titoli trascritti, dei crediti iscritti e del domicilio
dei soggetti a cui favore risultano fatte le trascrizioni e le iscrizioni.
3. I competenti uffici dell'Agenzia delle entrate rilasciano gratuitamente al soggetto che
ha emesso l'ingiunzione le visure ipotecarie e catastali relative agli immobili dei debitori
destinatari di ingiunzioni di pagamento e dei coobbligati e svolgono gratuitamente le
attività di cui all'art. 79, comma 2 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
10 4. Le ordinanze di assegnazione riguardanti tutti i provvedimenti aventi quale titolo
esecutivo l'ingiunzione sono esenti dalla registrazione e non devono essere inviati
all'Agenzia delle entrate.
5. Ai trasferimenti coattivi di beni mobili non registrati, l'imposta di registro si applica
nella misura fissa di dieci euro. Per i beni mobili registrati l’Imposta provinciale di
trascrizione si applica nella misura fissa di cinquanta euro tranne i casi di esenzione
previsti dalla legge.
6. Le tasse e i diritti per atti giudiziari compresi quelli dovuti all'Ufficiale giudiziario
anche per le notifiche e le iscrizioni a ruolo nei tribunali in occasione ed in conseguenza
del procedimento di riscossione coattiva azionato con ingiunzione di pagamento,
continuano a essere ridotti alla metà e possono essere prenotati a debito per il recupero
nei confronti della parte soccombente se diversa dal soggetto procedente.
Relazioneillustrativa
Nelle more della definizione del ruolo di Equitalia nella riscossione locale, dell’ulteriore
proroga del periodo transitorio della riscossione disposta dall’articolo 2 del decreto legge n.
193/2016, nonché del più generale assetto della governance del sistema, appare
necessario accompagnare l’attuale fase con dispositivi di revisione dell’assetto normativo.
Tale esigenza è rafforzata, peraltro, dai profondi cambiamenti di contesto intervenuti negli
ultimi anni, che accentuano l'esigenza di assicurare efficienza e certezza alla riscossione
delle entrate dei Comuni e degli enti locali in genere considerando il rilievo assunto
dall’indicatore della “capacità di riscossione” per la stabilità finanziaria degli enti, dopo
l’introduzione del Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) ad opera della riforma della
contabilità degli enti territoriali.
Art. 1. Introduce (commi 1-3) l’obbligo del riversamento diretto nella tesoreria comunale
delle somme riscosse con l’intervento di concessionari privati, superando così
definitivamente una delle principali cause degli episodi di cattiva gestione – e in diversi
casi di malversazione – che hanno caratterizzato il regime degli affidamenti. Viene
comunque demandata ad uno specifico decreto del ministero dell’economia la disciplina
relativa alle modalità e ai tempi di erogazione del compenso al soggetto affidatario nel
rispetto della normativa nazionale, lasciando all’autonomia degli enti locali la possibilità di
determinare modalità di pagamento split-payment o di riversamento, laddove la tipologia di
affidamento lo preveda e lo consenta.
Viene inoltre generalizzato lo strumento dell’ingiunzione di pagamento quale primo atto
esecutivo della riscossione coattiva, a seguito del quale è possibile proseguire nelle azioni
esecutive e cautelari anche attraverso l’iscrizione a ruolo delle somme non pagate. Tale
norma stante l’attuale regime di proroga andrà poi raccordata in relazione agli sviluppi
della auspicata riforma. (commi 4 e 5).
Con il comma 6 si definisce la decorrenza delle norme indicate dal 1° gennaio 2017, anche
a valere sui contratti di affidamento attualmente in corso, prevedendo per la
regolamentazione delle inesigibilità la disciplina contenuta nel D.Lgs.112/1999, qualora
11 non diversamente convenuto. Infine, il comma 7 richiama l’articolo 117 della Costituzione
dando alle disposizioni in questione il carattere di norme di coordinamento del sistema
tributario.
Art. 2. Il comma 1 sancisce l’accesso dei Comuni alle informazioni necessarie all’attività di
riscossione, che dovrà avvenire anche per via telematica, eliminando così le asimmetrie
esistenti tra Comuni ed Agente della riscossione sia in ordine al processo di formazione
degli atti sia nella fase di verifica dello stato patrimoniale del debitore propedeutica
all'avvio delle procedure esecutive.
Con il comma 2 viene estesa anche alla notifica degli atti di accertamento e delle
ingiunzioni di pagamento la procedura già prevista per la notifica della cartella di
pagamento, di cui all’art. 26 del D.P.R. n. 602 del 1973, così come da ultimo riformulato dal
D.lgs. n. 159 del 2015, e mira, conformemente all’attuale tendenza del legislatore ad
incentivare l’uso della posta certificata, a velocizzare le procedure di notifica con un
notevole risparmio di risorse pubbliche.
Con i commi 3 e 4 viene agevolata e semplificata la possibilità per gli Enti Locali di dotarsi
dei funzionari responsabili per la riscossione al fine di poter agire con maggiore efficacia,
efficienza ed economicità per l’attuazione delle procedure di esecuzione forzata.
Art. 3. La norma introduce misure di semplificazione volte ad agevolare il recupero delle
imposte, nonché a stimolare l’assolvimento degli obblighi tributari da parte dei contribuenti.
In particolare si prevede una soglia di 30 euro al di sotto della quale non è possibile
attivare le procedure di riscossione (comma 1), si introduce un'agile procedura
“precoattiva”, che gli enti potranno ulteriormente disciplinare con proprio regolamento, da
attivarsi obbligatoriamente prima dell'avvio delle procedure esecutive (commi 2-6), si
prevedono modalità di definizione agevolata dei crediti mediante dilazione dei pagamenti
(co. 7-12), si definiscono in modo puntuale i costi che possono essere recuperati presso il
contribuente moroso (commi 13-15).
Art. 4. La norma introduce modifiche alle modalità di iscrizione all'Albo dei concessionari
ex art. 53 del D.Lgs 446/97, al fine di assicurare maggiore trasparenza e controllo sulle
attività di gestione e riscossione delle entrate locali.
Il comma 1 riprende, ampliandone la portata, alcuni adempimenti rimasti inattuati previsti
dal comma 3, art. 3 del d.l. n. 40/2010, emanato a seguito della situazione di grave
difficoltà creatasi con l’insolvenza della società Tributi Italia Spa. Gli interventi, demandati
ad un provvedimento attuativo, prevedono: l’emanazione di disposizioni generali in materia
di criteri di affidamento, standard qualitativi e linee guida sui dispositivi di remunerazione
dei servizi di accertamento e riscossione delle entrate locali; il rafforzamento della vigilanza
sui contratti di affidamento dei servizi di gestione delle entrate; la pubblicazione dei
corrispettivi previsti dai contratti, con particolare riferimento alle misure stabilite per la
remunerazione delle attività in caso di commisurazione al gettito conseguito; la previsione
di una categoria dell’albo per le società abilitate all’attività di recupero crediti per lo
svolgimento delle attività precoattive.
Il comma 2 corregge la disciplina delle quote inesigibili dichiarate dagli agenti della
riscossione (Gruppo Equitalia), contenuta nella legge di stabilità 2013:
-
abolendo i rimborsi che i Comuni dovrebbero a Equitalia per discarichi automatici di
quote iscritte a ruolo fino al 1999 e di entità non superiore a 2 mila euro, nella totale
12 incertezza circa la consistenza delle effettive attività esecutive poste a suo tempo in
essere dai concessionari dell’epoca (lett. a), incertezza suscettibile di determinare
contenziosi tra i Comuni ed Equitalia;
-
esplicitando la possibilità di riprendere la riscossione nei casi di quote non prescritte e
di valore superiore a 2 mila euro, a cura del Comune e mediante lo strumento
dell’ingiunzione di pagamento. La norma prevede anche la generale legittimazione, al
termine del processo di dichiarazione di inesigibilità delle quote affidate all’agente della
riscossione di procedere, in alternativa alla reiscrizione a ruolo, alla possibilità di
riscuotere mediante la procedura di cui al regio decreto n. 639/1910, anche in ragione
degli sviluppi della auspicata riforma
Art. 5. La norma chiarisce alcune questioni relative agli affidamenti e ai rapporti tra enti e
soggetti privati affidatari. Il comma 1 prevede che, nel caso di società miste, l’obbligo di
iscrizione all’Albo di cui all’art. 53 del D.Lgs. 446/97 sussista solo in capo al soggetto
privato e non anche alla società mista, in ragione del fatto che il socio privato è
obbligatoriamente individuato tra i soggetti iscritti all’Albo, con una gara unica che
comprende anche l’affidamento del servizio alla società stessa.
Il comma 2 ha ad oggetto il compenso e le procedure di discarico per le c.d. “società
scorporate”. L’art. 3, comma 24 del Dl n. 203 del 2005 prevede, per le società nate dallo
scorporo di ex concessionari bancari acquisiti da Equitalia, la possibilità di riscuotere le
entrate comunali mediante ingiunzione. La normativa non specifica però le modalità di
remunerazione del servizio e le procedure da seguire nel caso di discarico dei crediti
consegnati per la riscossione. Molti Comuni hanno disciplinato il rapporto rinviando, per
quanto attiene al compenso ed alle procedere di discarico, alle disposizioni del D.lgs. n.
112 del 1999, mentre altri Comuni, in virtù dell’obbligo di servirsi della società nata dallo
scorporo, non hanno regolamentato alcunché. La norma proposta si pone l’obiettivo di
chiarire che nonostante lo strumento utilizzato per la riscossione sia l’ingiunzione di
pagamento, i parametri fondamentali cui riferirsi, in tema di rimborsi e procedure di
discarico, siano quelli tracciati dal D.lgs. 112 del 1999, anche al fine di evitare il sorgere di
contenzioso.
Art. 6. La norma ha la finalità di garantire parità di condizioni operative tra ingiunzione
fiscale e ruolo, eliminando i dubbi circa l’estensione di alcune previsioni di cui al Titolo II
del D.P.R 602/73 alla riscossione tramite ingiunzione. Si ricorda che all’ingiunzione le
norme del Titolo II possono essere applicate solo “in quanto compatibili”. A causa della
mancanza di orientamenti interpretativi unitari, si è prodotta una disparità di trattamento
tra gli enti che procedono in autonomia all’emissione di provvedimenti cautelari o
espropriativi e l’Agente della riscossione. Tipico è il caso dell’iscrizione di ipoteca che molto
spesso per agli enti si rivela a titolo oneroso e che, viceversa, risulta invece sempre gratuita
per l’Agente della riscossione in base a quanto previsto dal citato DPR 602.
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