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Strumenti finanziari:
la valutazione ex-ante
La valutazione ex ante prevista dall’articolo
37 del Regolamento (UE) n. 1303/2013
4 novembre 2016
Gianni Carbonaro
QASER Laboratory, University College London
Indice
-
Inquadramento istituzionale e precedenti
-
La metodologia della valutazione ex-ante
-
Illustrazioni
-
Conclusioni
Inquadramento
istituzionale e precedenti
Contesto e precedenti - 1
• Gli strumenti rotativi nella politica comunitaria
• approccio poco strutturato, diventa più articolato 2007-2013
• 2007-2013: arrivano JEREMIE e JESSICA
• JEREMIE: studi financing gap
• FEI: metodologia GAFMA
http://www.eif.org/news_centre/publications/EIF_Working_Paper_2014_22.htm
• JESSICA: studi preparatori
• studi di valutazione (geografici)
• studi orizzontali (tematici / settoriali)
http://www.eib.org/products/blending/jessica/studies/index.htm
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Contesto e precedenti - 2
«Strumenti di ingegneria finanziaria» 2007-2013
Al 31 dicembre 2014, 952 strumenti specifici (esclusi fondi di partecipazione)
5
Contesto e precedenti - 3
• « Strumenti di ingegneria finanziaria » 2007-2013
<tabella da aggiornare con dati rapporto Corte Conti Europea 2016>
Paesi Bassi
6
Contesto e Precedenti - 4
Rapporti Corte dei Conti (2012, 2016)
•
Audit sulle misure di ingegneria finanziaria per PMI nei periodi 2000-06 e 20072013 (campione di progetti e analisi procedure)
•
Debolezze identificate:
•
•
Metodologia della valutazione gap finanziamento inadeguata
•
Quadro normativo non adatto all’utilizzazione SF
•
Ritardi / inefficienze nelle risorse e effetto leva insufficiente
Suggerimenti:
•
Rafforzamento/ precisazione quadro normativo
•
Efficacia: soglia critica, riduzione frammentazione
•
Precisazione metodologia per determinare allocazioni a SF
•
Rapporto ha effetto importante sulla formulazione del quadro normativo 20142020 al di la del settore PMI , inclusa la valutazione ex-ante
•
Inoltre: certificazione - comportamento opportunistico AdG
7
Contesto e Precedenti - 5
• Valutazione ex-ante SF e relativo interesse/ ruolo dei
comuni ed EELL vanno visti nell’ambito di un
processo complesso
• multi-livello (EU, AdG, intermediari, benef. finali)
• multi-fase pluriennale
preparazione, costituzione, gestione, chiusura
• con molteplicità di attori e strutture organizzative
• Implicazioni sulla tempistica e la natura dell’ex ante
• rischi e opportunità, ad esempio:
•
•
troppo presto rischia di essere troppo generica
troppo tardi non abbastanza tempo per lanciare gli SF e
assorbire i fondi
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Metodologia ex-ante
Valutazione ex-ante – quadro sintetico
Fonte: CCE (2016)
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Articolo 37 Reg (UE) 1303/2013
La valutazione ex ante prevista dall’articolo 37 del Regolamento (UE) n. 1303/2013.
Punti 2 e 3
2. Il sostegno di strumenti finanziari è basato su una valutazione ex ante che abbia fornito evidenze
sui fallimenti del mercato o condizioni di investimento subottimali, nonché sul livello e sugli ambiti
stimati della necessità di investimenti pubblici, compresi i tipi di strumenti finanziari da sostenere.
Tale valutazione ex ante comprende:
a) un'analisi dei fallimenti del mercato, delle condizioni di investimento subottimali e delle esigenze
di investimento per settori strategici e obiettivi tematici o delle priorità di investimento da affrontare
al fine di contribuire al raggiungimento di obiettivi specifici definiti nell'ambito di una priorità e da
sostenere mediante strumenti finanziari. Tale analisi si basa sulla metodologia delle migliori prassi
disponibili;
b) una valutazione del valore aggiunto degli strumenti finanziari che si ritiene saranno sostenuti dai
fondi SIE, della coerenza con altre forme di intervento pubblico che si rivolgono allo stesso mercato,
delle possibili implicazioni in materia di aiuti di Stato, della proporzionalità dell'intervento previsto e
delle misure intese a contenere al minimo la distorsione del mercato;
c) una stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che lo strumento finanziario ha la possibilità
di raccogliere, fino al livello del destinatario finale (effetto moltiplicatore previsto), compresa, se del
caso, una valutazione della necessità di remunerazione preferenziale, e del relativo livello, intesa ad
attrarre risorse complementari da investitori privati e/o una descrizione del meccanismo che sarà
impiegato per stabilire la necessità e l'entità di tale remunerazione preferenziale, quale una
procedura di valutazione competitiva o adeguatamente indipendente;
d) una valutazione delle lezioni tratte dall'impiego di strumenti analoghi e dalle valutazioni ex ante
effettuate in passato dagli Stati membri, compreso il modo in cui tali lezioni saranno applicate in
futuro;
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Articolo 37 Reg (UE) 1303/2013
La valutazione ex ante prevista dall’articolo 37 del Regolamento (UE) n. 1303/2013.
Punti 2 e 3 (seguito)
e) la strategia di investimento proposta, compreso un esame delle opzioni per quanto riguarda le
modalità di attuazione ai sensi dell'articolo 38, i prodotti finanziari da offrire, i destinatari finali e, se
del caso, la combinazione prevista con il sostegno sotto forma di sovvenzioni;
f) un'indicazione dei risultati attesi e del modo in cui si prevede che lo strumento finanziario
considerato contribuisca al conseguimento degli obiettivi specifici della pertinente priorità, compresi
gli indicatori per tale contributo;
g) disposizioni che consentano di procedere, ove necessario, al riesame e all'aggiornamento della
valutazione ex ante durante l'attuazione di qualsiasi strumento finanziario attuato in base a tale
valutazione, se durante la fase di attuazione l'autorità di gestione ritiene che la valutazione ex ante
non possa più rappresentare con precisione le condizioni di mercato esistenti al momento
dell'attuazione.
3. La valutazione ex ante di cui al paragrafo 2 può essere eseguita in fasi. In ogni caso, è completata
prima che l'autorità di gestione decida di erogare contributi del programma a uno strumento
finanziario. La sintesi dei risultati e delle conclusioni delle valutazioni ex ante in relazione agli
strumenti finanziari è pubblicata entro tre mesi dalla data del loro completamento. La valutazione ex
ante è presentata al comitato di sorveglianza a scopo informativo, conformemente alle norme
specifiche di ciascun fondo.
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Articolo 37 Reg (UE) 1303/2013
La valutazione ex ante prevista dall’articolo 37:
•
non fa parte della procedura formale di preparazione e approvazione dei programmi
•
non è la valutazione ex-ante di cui all’art. 55 del RDC
•
non è la analisi di gap di JEREMIE o lo studio valutazione JESSICA
•
non è la valutazione ex-ante di SF gestiti a livello centrale da o per conto UE
•
può essere svolta dalla AdG o da consulenti esterni
•
può essere finanziata dall’allocazione assistenza tecnica dei programmi
•
può essere utilizzata per giustificare allocazioni da più fondi SIE e programmi…
•
…ma le conclusioni sono specifiche al programma nazionale o regionale
•
è necessaria per giustificare contributi da programmi per SF nuovi o esistenti, inclusi
quelli a gestione centrale (sola eccezione iniziativa PMI)
•
•
possibile in fasi successive, ma da terminare prima della decisione di contribuire
va sottoposta al comitato di sorveglianza e pubblicata entro tre mesi dalla conclusione
Fonte: Nota EGESIF_14_0039-01 - 11/02/2015 “Financial Instruments CPR Article 37(2): Ex-ante assessment”
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Manualistica: fi-compass
LINK FI-COMPASS
LINK Manualistica
VIDEO Ex-ante (in inglese):
https://www.ficompass.eu/sites/default/files/publications/Ex
Ante_Complete_1.mp4
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La metodologia ex-ante – Blocco 1
Source: European Commission (2014)
15
La metodologia ex-ante – Blocco 2
Source: European Commission (2014)
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Analisi preliminare:
Analisi preliminare, necessaria per inquadrare la valutazione ex-ante nel
contesto strategico del Programma Operativo (PO):
•
Giustificazione strategica per l’utilizzazione di SF
•
coerenza strategica con Accordo di Partenariato e la strategia del/dei
PO coperti dalla valutazione ex-ante
•
obiettivi tematici (OT) e priorità PO
•
implicazioni dell’esperienza 2007-2013, inclusi SF esistenti
•
Prima ricognizione della tipologia di SF esistenti o attivabili, delle possibili
alternative di attuazione e dell’ordine di grandezza delle potenziali
allocazioni, in funzione delle dotazioni degli assi prioritari PO
•
Definizione delle aree di investimento privilegiate e della tempistica per la
conduzione dell’analisi ex-ante
•
Attenzione: valutazione ex-ante PO (ex-ante evaluation) e valutazione exante Art.37 (ex-ante assessment)
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Valutazione del mercato
Fallimento del mercato
• Significato del fallimento di mercato / situazione di
investimento subottimale
•
•
tipologie di fallimento del mercato (in senso stretto)
investimento subottimale
• Coerenza con analisi del fallimento di mercato condotta per
giustificare l'utilizzazione di risorse comunitarie nell’OP
• Tipologia fallimenti del mercato:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Esternalità positive o negative
Beni pubblici
Asimmetrie informative
Incentivi frammentati
Instabilità mercati
Fallimento quadro normativo
Diritti di proprietà
Esclusione / disuguaglianza
Beni di merito
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Valutazione del mercato
•
Valutazione gap mercato - 1
•
Valutazione
del gap tra
offerta e
domanda di
finanziamento,
se possibile
valutazione
quantitativa
In generale,
approccio
“triangolare”
Source: European
Commission (2014)
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Valutazione del mercato
Valutazione gap mercato - 2
Esempio: analisi top-bottom
Source: European Commission (2014)
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Valutazione del mercato
Valutazione gap mercato - 3
Esempio:
valutazione
bottom up
investimenti
urbani (studio
multi-regionale
Polonia)
http://www.eib.org/att
achments/documents
/jessica_evaluation_s
tudy_for_nine_region
s_part1_en.pdf
Source: European Commission (2014)
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Valutazione del mercato:
Valore aggiunto
• Identificazione del valore aggiunto
•
Dimensione qualitativa
•
Capacità rimediare imperfezioni del mercato
•
Disciplina! Incentivi alla qualità dell’investimento
•
Efficacia utilizzazione risorse comunitarie
•
Limita uso risorse a fondo perduto
•
Possibilità riuso (effetto rotativo)
• Approcci alternativi? Principalmente:
•
Fondo perduto
•
Regolamentazione (esempio EE), misure fiscali
• “Consistenza” – essenzialmente: non concorrenza ma uso
complementare
• Aiuti di stato – campo minato ma…
•
Strumenti standardizzati (prestito ristrutturazione / fondo sviluppo urbano)
•
GBER – Reg Generale Esenzione
per Categoria
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Valutazione del mercato:
Risorse addizionali - 1
Potenzialità di attivazione di risorse addizionali
•
Importante prendere in considerazione risorse attivabili ai diversi livelli:
Source: European Commission (2014)
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Valutazione del mercato:
Risorse addizionali - 2
• Identificazione della tipologia di risorse pubbliche e
private addizionali potenzialmente attivabili
•
Vincoli, opportunità e tempistica dell’eventuale attivazione
• Valutazione del potenziale effetto leva
• da definizione regolamento finanziario:
•
risorse attivate complessive / risorse SIE
• leva risorse pubbliche:
•
risorse attivate complessive / risorse pubbliche
• Valutazione della necessità e livello di remunerazione
preferenziale per finanziatori privati
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Valutazione del mercato:
Buona pratica e lezioni dell’esperienza
•
Rassegna critica di
esperienze passate o attuali
su SF o strumenti analoghi, in
particolare buone pratiche
trasferibili e rilevanti per l’AdG
responsabile
•
Identificazione dei principali
punti di forza e di debolezza
determinanti del successo /
fallimento
•
Implicazioni per l’AdG - a lato,
esempio generico di
conclusioni sotto forma di
SWOT
Source: European Commission (2014)
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Realizzazione e gestione:
Strategia di investimento
• La definizione della strategia di investimento è una
componente critica della valutazione ex-ante
• Nella proposta di strategia di investimento:
•
•
•
•
•
•
•
•
Dotazione e ambito di applicazione dello (degli) SF
Allocazione di risorse da OP
Obiettivi tematici / assi prioritari
Opzione di attuazione (art. 38)
Prodotti finanziari (prestiti, garanzie, capitale rischio…)
Forma giuridica SF
Definizione della struttura di gestione (governance)
Combinazione con sovvenzioni
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Realizzazione e gestione:
Strategia di investimento
Nella definizione della strategia di investimento vanno
bilanciate diverse esigenze…
27
Realizzazione e gestione:
Strategia di investimento
Opzioni per
l’attuazione
in base
all’Art 38
Source: European
Commission (2014)
28
Realizzazione e gestione:
Risultati attesi
Caratterizzazione dei risultati attesi – importante non solo come obbligo formale
ma anche nella visione degli SF come fondi a impatto
•
Indicazione e quantificazione dei risultati attesi attraverso l’identificazione e di
obiettivi quantitativi per indicatori di risultato, di output e altri indicatori adatti a
misurare le prestazioni degli SF
•
Collegamento tra indicatori e contributo alla realizzazione degli obiettivi
strategici dello SF nel quadro del PO e verifica della coerenza tra sistema di
indicatori proposto e indicatori per le priorità e OT coperti dallo SF
•
Definizione dei sistemi di verifica e reporting necessari per monitorare le
prestazioni dello SF e facilitare la reportistica richiesta dal quadro normativo
sul PO e sugli SF
•
Identificazione delle eventuali aree di rischio e opportunità di miglioramento
per lo SF in oggetto
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Realizzazione e gestione:
Revisione e aggiornamento
• Anticipazione eventuali esigenze di revisione e
aggiornamento della valutazione ex-ante
• Necessità di revisione collegata a cambiamenti significativi
in:
•
dotazione e allocazione di risorse OP a SF
•
allargamento / restrizione campo di ammissibilità dello SF (ad es.
con alimentazione da assi prioritari diversi)
•
tipologia beneficiari
•
tipologia prodotti finanziari
• Nota bene: strategie di investimento e architetture di
gestione flessibili potrebbero accomodare nuove condizioni
di mercato senza revisione ella valutazione ex-ante
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Controllo di completezza (checklist)
31
Illustrazioni
Problematiche settoriali
SF per lo sviluppo territoriale -1
La visione della Commissione – collegamenti tra priorità Europa 2020 e dimensione territoriale
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Problematiche settoriali
SF per lo sviluppo territoriale - 2
• Uno SF urbano-territoriale deve essere in grado di realizzare una strategia
di investimento efficace (per la città o fasce di territorio interessate) ma
senza eccessive complicazioni che potrebbero
•
•
rallentare la messa in opera dello SF
scoraggiare la partecipazione da parte del settore privato
• SF urbani / territoriali sono difficili da costituire – vincoli:
• assi multi-tematici possibili ma complessi da amministrare
• se le priorità non sono multi-tematiche non ovvio come organizzare
uno SF per coprire settori multipli
• ITI potrebbe alleviare il problema ma complicato da attuare, non
ovvio come coniugare ITI e SF
• Alcune opzioni (per ognuna, vantaggi e svantaggi…):
• approccio mono-tematico (ad es. OT4, OT6)
• multi-tematico urbano / territoriale
•
•
possibilmente minimizzando il numero di OT (2 / 3)
coordinamento con ITI dove sono attuati
• possibilità di “SF come ITI” (non ancora sperimentato)
34
Problematiche settoriali
SF per lo sviluppo urbano - 3
35
Illustrazioni
Ex-ante Regioni Italiane
•
Studio multi-regione per SF urbani / territoriali, finanziato nel 2013 nell’ambito
dell’iniziativa JESSICA
•
Regioni: Marche, Emilia-Romagna, Veneto, Lazio
•
Nota bene:
•
lo studio non costituisce una valutazione ex-ante completa, ma un esperimento pilota;
•
possibile esempio di come si possano raggiungere economie di costo aggregando in
uno stesso studio le esigenze di più AdG con alcune caratteristiche comuni;
•
l’analisi delle opportunità offerte dagli SF in settori di interesse comune, ad esempio
EE/RE, dà la possibilità di considerare la possibile costituzione di SF pluriregionali.
Nelle tabelle e nei diagrammi che seguono, si riportano a titolo esemplificativo gli
elementi fondamentali della strategia di investimento per la Regione Marche
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Illustrazioni
Ex-ante Regioni Italiane – Marche - 1
37
Illustrazioni
Ex-ante Regioni Italiane – Marche - 2
38
Illustrazioni
Ex-ante Regioni Italiane – Marche - 3
39
Illustrazioni
Ricerca e sviluppo PON Italia - 1
xxxx
40
Illustrazioni
Ricerca e sviluppo PON Italia - 2
41
Illustrazioni
Ricerca e sviluppo PON Italia - 3
xxxx
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un ordine di grandezza di 30-40 milioni di euro
Illustrazioni
Fondo Città di Milano
• Idea di costituire il fondo lanciata nel giugno 2015
•
ordine di grandezza indicativo 30-40 milioni di euro
•
progetti per lo sviluppo urbano sostenibile (infrastrutture, recupero/
riconversione are dimesse, housing sociale, ecc.
•
studio condotto in linea con la metodologia di valutazione ex-ante
•
rapporto consegnato recentemente – non di pubblico dominio
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Qualche
considerazione
conclusiva
Considerazioni conclusive
• Valutazione ex-ante Art. 37 è
• necessaria (un obbligo)
• potenzialmente utile al di là dell’utilizzo di risorse UE
ma…
• evitare attese irrealistiche:
• resta il rischio che rimanga un adempimento burocratico
• ex-ante non elimina rischio/incertezza nella realizzazione SF
• indispensabile lasciare flessibilità:
• equilibri di mercato (ad es. emersione domanda latente)
possono cambiare con introduzione di SF
• preservare flessibilità nella strategia di investimento (=aree di
ammissibilità, tipologia beneficiari, risorse conferite…)
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Ruolo di comuni e autorità locali
rispetto alla valutazione ex-ante - 1
• Ruolo guida / capofila
• Tipicamente nel caso il comune / area metropolitana:
•
sia AdG (Londra, Amburgo, Parigi, Berlino…)
•
abbia delega per determinare uso delle risorse UE (organismo
intermedio: Paesi Bassi)
• Partner centrali dell’AdG nel ciclo di attuazione SF
•
Partecipazione nella valutazione ex-ante nel ciclo progettazione /
attuazione SF
•
Determinazione portafoglio progetti, strutturazione / forma giuridica
progetti, inserimento strategie di sviluppo territoriale locale…
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Ruolo di comuni e autorità locali
rispetto alla valutazione ex-ante - 2
• Ruolo accompagnamento / opportunistico
•
accompagnamento del processo di progettazione/ attuazione SF in parallelo
– ad es. progettazione e sviluppo di pipeline di progetti adatti all’utilizzo di SF
•
oltre all’AdG, interlocutori privilegiati potrebbero essere gestori dello SF,
società / promotori di progetto
• Ruolo “catalitico” indipendente?
•
dipende dalle circostanze specifiche – ad es.
•
studi di fattibilità (struttura allineata ai criteri della valutazione ex-ante) per SF
di sviluppo territoriale finanziariamente sostenibili indipendentemente dalla
disponibilità di risorse PO – possibilmente in un’ottica di promozione di SF
presso l’AdG (possibile menzione del Fondo Citta di Milano)
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Grazie per l’attenzione
Gianni Carbonaro
e-mail [email protected]
Andrea Bua
e-mail [email protected]
I materiali saranno disponibili su:
www.fondazioneifel.it/formazione
@Formazioneifel
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