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Il Piano regolatore
perequativo
L’esperienza del PRG di Roma (2008)
27 Ottobre 2016
Gianpaolo Messina
Indice
- Introduzione
- Il PRG di Roma del 2008: un caso emblematico
- Il PRG di Roma è un piano perequativo
- La perequazione senza copertura legislativa
Indice
- Le tecniche (la “cassetta degli attrezzi”):
a) gli Ambiti di compensazione
b) il Contributo straordinario
c) le Compensazioni urbanistiche
d) gli Incentivi per il rinnovo edilizio
e) la Cessione compensativa
- L’uso combinato delle tecniche (i PRINT)
Indice
- Il contenzioso: la sentenza del CdS n.4544/2010
- Un modello perequativo consensuale
- Aperture:
a) la perequazione nei Piani attuativi a Roma
b) perequazione urbanistica e perequazione territoriale
nel PTPG della Provincia di Roma (2010)
Il PRG di Roma del 2008
Un caso emblematico di piano
perequativo
Il PRG di Roma del 2008
Il Piano regolatore generale di Roma è uno strumento con caratteristiche ibride tra quelle
di un piano tradizionale e quelle di un piano « innovativo ».
Il quadro legislativo entro il quale viene definito ha un impianto assolutamente
tradizionale (« a cascata ») che deriva dall’impostazione della LR Lazio n.38 di disciplina
del Governo del Territorio, del 1999 , impermeabile ai principi della impostazione INU
(Istituto Nazionale di Urbanistica) definita nel Congresso del 1995 e che hanno trovato,
invece, ampio riscontro in molte leggi regionali predisposte in quegli anni.
Tuttavia, a quell’esperienza partecipano numerosissimi urbanisti che sono espressione
di vari contesti e « scuole » urbanistiche « regionali »: Giuseppe Campos Venuti,
Federico Oliva, Patrizia Gabellini, Carlo Gasparrini, Maurizio Marcelloni, Gianluigi Nigro.
Il piano viene definito in seguito a un percorso di avvicinamento lungo e complesso
attraverso una serie di atti (varianti, documenti) di avvicinamento. Questa impostazione
ha una sua definizione-manifesto: il « pianificar facendo »
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Il PRG di Roma del 2008
Il percorso di formazione e approvazione del Piano
1990. Legge (sul finanziamento degli interventi per) Roma Capitale
1993. Elezione a Sindaco di F. Rutelli (I mandato)
1994. Il «Poster Plan»
1997. Adozione della prima fase del nuovo piano il c.d. “Piano delle
Certezze”
2000. Approvazione in Giunta (II mandato Rutelli) della bozza di PRG (I)
e Giubileo del 2000
2001. Elezione a Sindaco di W. Veltroni
2002. Approvazione in Giunta della bozza di PRG (II)
2003. Adozione del PRG (19/20 marzo)
Presentazione delle Osservazioni (7000)
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Il PRG di Roma del 2008
Il percorso di formazione e approvazione del Piano
2004. Approvazione della variante delle Certezze (28 ottobre)
2006. Delibera di Controdeduzioni alle Osservazioni (21/22 marzo)
2007. Adozione del PTPR Regionale
2008. Approvazione del Piano (12 febbraio) e pubblicazione sul Bollettino
Ufficiale della Regione Lazio (14 marzo)
Elezione a Sindaco di G. Alemanno
2009. Approvazione della LR Lazio n.21/2009 (c.d. Piano Casa)
2010. Approvazione del PTPG della Provincia di Roma
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Il PRG di Roma del 2008
Antecedenti | Il Piano Regolatore del 1965
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Il PRG di Roma del 2008
Antecedenti | 1991. Variante di Salvaguardia
La nuova amministrazione riprende il lavoro sulla Variante di Salvaguardia,
adottata nel 1991, e in stato di abbandono, e ne porta a conclusione l’iter sino
all’approvazione (Del. G.R. n. 426 del 15 aprile 2002)
Antecedenti | 1994. Poster Plan
Viene predisposto il «Poster Plan», il «manifesto» della nuova strategia
urbanistica, dove vengono indicate le linee di azione strategica
dell’Amministrazione per ciò che riguarda la pianificazione urbanistica:
- per il sistema ambientale indica le aree protette, i parchi e il territorio
agricolo;
- per il sistema della mobilità, le linee ferroviarie di superfice, FS i nodi di
scambio e le linee metropolitane esistenti (tra le nuove è indicata solo quella
al momento già finanziata, la B1);
- per il sistema insediativo indica i nuovi “programmi complessi” ed anche
tutti quelli che allo stato dispongono di finanziamenti già definiti.
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Il PRG di Roma del 2008
Antecedenti | Il c.d. Poster Plan (1994)
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Il PRG di Roma del 2008
Antecedenti | 1996. Piano delle Certezze
La variante è adottata nel 1997 ed è, quindi, approvata con Deliberazione di
Giunta Regionale
del Lazio n. 856 del 10 settembre 2004
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Il PRG di Roma del 2008
«(…) Tutta l'operazione del Nuovo Piano si basa su una politica di riduzione
delle previsioni residue del vigente Piano Regolatore per ricondurle a
dimensioni compatibili con le necessità di trasformazione e modernizzazione
della città. Una manovra non solo di natura quantitativa, ma anche di natura
qualitativa che consiste nello spostamento delle quantità residue, utilizzando
gli strumenti della compensazione e della perequazione, e nella modifica
delle destinazioni d'uso verso funzioni nuove a prevalente carattere non
residenziale.
Grazie alla Variante di salvaguardia prima e al Piano delle Certezze poi, sono
stati eliminati circa 60 milioni di metri cubi, cioè il 50% del residuo del Piano
vigente. Previsioni di edificazioni che si trovavano in aree destinate in gran
parte alla costruzione della cintura verde e del sistema dei parchi a cuneo
che penetra fin nel cuore della città. Ma c'è di più. Il Piano delle Certezze ha
eliminato anche le vecchie zone D, ha ridotto le possibilità edificatorie nelle
zone agricole, ha eliminato le zone direzionali lungo la via Cristoforo
Colombo, e ha salvaguardato quelle aree che possono consentire le
connessioni ancora possibili tra gli spazi liberi.
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Il PRG di Roma del 2008
Per il restante residuo del Piano vigente si è proceduto spostando le
localizzazioni improprie, modificando le destinazioni d'uso, e riducendo
ulteriormente gli originari carichi urbanistici.
Con queste premesse, ed escludendo il "già programmato", il
dimensionamento del Piano si attesta a 198.273 stanze equivalenti delle
quali più del 49% per usi residenziali ed il restante 51% per usi terziari e
flessibili. A ciò si deve aggiungere la rivisitazione delle aree specificatamente
produttive che consente un'offerta di circa 166 ettari per insediamenti "per
attività", oltre ai 740 ettari degli Ambiti a pianificazione particolareggiata
definita con destinazione produttiva come Castel Romano e S. Palomba. Di
conseguenza il rapporto fra previsioni residenziali e non residenziali si sposta
chiaramente a favore di queste ultime. (…)»
estratto dal sito istituzionale di Roma Capitale
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Il PRG di Roma del 2008
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Il PRG di Roma del 2008
I principi e l’impostazione
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La dimensione metropolitana
La struttura urbana policentrica
Il principio della sostenibilità
La cura del ferro
La Storia (Città storica)
La qualificazione delle periferie
L’innovazione procedurale (Programmi integrati, Progetto Urbano)
La perequazione (Cessione compensativa, Contributo Straordinario,
Compensazioni, ecc.)
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Il PRG di Roma del 2008
Impostazione | La dimensione metropolitana (policentrismo di area vasta)
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Il PRG di Roma del 2008
Impostazione | Il sistema policentrico alla scala comunale
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Il PRG di Roma del 2008
Impostazione | La lettura della città per tessuti
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Il PRG di Roma del 2008
Impostazione | Dal «Centro storico» alla «Città storica»
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Il PRG di Roma del 2008
PTPR 2007 (adottato). Perimetrazione del Centro storico
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Il PRG di Roma del 2008
Impostazione | Identificazione del Sistema ambientale della città
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Il PRG di Roma del 2008
Gli Elaborati | «Sistemi e Regole» (Sistema ambientale)
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Il PRG di Roma del 2008
Gli Elaborati | «Standard Urbanistici» (Espropri e Cessione compens.)
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Il PRG di Roma del 2008
Gli Elaborati | «Rete Ecologica» (Sistema agricolo e ambientale)
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Il PRG di Roma del 2008
Le Componenti (zone) del Piano
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Il PRG di Roma del 2008
Le Componenti (zone) del Piano come ZTO del DM 1444/1968
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Il PRG di Roma è un piano perequativo
Il Piano Regolatore di Roma appare particolarmente significativo, quale caso
da trattare, perché nel momento in cui viene predisposto non esiste una
qualche regolazione specifica della perequazione in ambito urbanistico,
mentre a valle della sua redazione, proprio in relazione allo sviluppo del
contenzioso che si sviluppa contro e intorno al Piano si determina una
qualche produzione di atti legislativi che assumono alcuni dei principi
introdotti con il Piano ed emerge un quadro più favorevole al tema.
Lo scenario è quello descritto nel testo di Micelli, «Perequazione urbanistica», Marsilio, del 2004
Che tipo di piano perequativo è il Piano regolatore di Roma, rispetto alla
classificazione tipologica dei piani perequativi? Il PRG di Roma utilizza una
perequazione generalizzata e a priori, sia di volumi che finanziaria.
Vedi il testo di Lorenzo Casini distribuito in allegato tra i materiali
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La perequazione senza copertura
legislativa
«La normativa della Regione Lazio riguardante il governo dei diritti edificatori
si contraddistingue, innanzitutto, per l’assenza di disposizioni specifiche. La
legge urbanistica regionale n. 38/1999, infatti, non contiene alcuna previsione
sulla perequazione o sulla compensazione1. Pur essendo stata approvata in
un momento in cui altre regioni avevano già emanato norme in materia – e in
cui si erano già avute, nella Regione, esperienze importanti in ambito
comunale, come quella della variante al Prg di Roma nel 1997 – la scelta
operata nel 1999 fu quella di mantenere un sistema pianificatorio di tipo
tradizionale, aderente allo schema della legge urbanistica nazionale del 1942.
(…) In tale contesto, la vicenda di Roma offre invece una tra le più importanti
esperienze di piano costruito secondo meccanismi perequativi e
compensativi.»
La situazione è quella ben descritta nel testo di Lorenzo Casini distribuito in allegato tra i materiali
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La perequazione senza copertura
legislativa
Il termine “perequazione” compare 15 volte nel testo delle Norme Tecniche, compresi gli indici, e solo una volta l’aggettivo
“perequativa”. L’espressione “previsioni edificatorie” è impiegata 36 volte, decisamente con maggiore frequenza rispetto al
termine diritti edificatori (una sola volta). Nel testo delle Norme Tecniche del Piano alla «perequazione» è dedicato l’intero
Capo IV (Criteri e modalità di perequazione) del Titolo I (Disposizioni Generali).
Art.1. Oggetto del Piano
1. Il Piano regolatore generale (PRG) del Comune di Roma disciplina le
attività di trasformazione fisica e funzionale, di rilevanza urbanistica, nel
territorio comunale.
2. Il Piano persegue gli obiettivi della riqualificazione e valorizzazione del
territorio, secondo i principi della sostenibilità ambientale e della
perequazione urbanistica e nel rispetto dei criteri di economicità,
efficacia, pubblicità e semplificazione dell’azione amministrativa, nel
quadro della legislazione vigente.
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La perequazione senza copertura
legislativa
Art.17. Criteri di perequazione
1. Il PRG introduce, quale disciplina di principio, la necessità di ripartire le
previsioni edificatorie, tra aree e tra soggetti, secondo principi di equità e
di uniformità, tenendo conto: della disciplina urbanistica pre-vigente;
dell’edificazione esistente legittima; del perseguimento di obiettivi di
interesse pubblico o generale.
2. Sulla base dei fattori suddetti, il PRG individua le seguenti fattispecie di
perequazione urbanistica e finanziaria:
[ > prima diapositiva della sezione «Le tecniche»]
4. L’applicazione, anche combinata, delle modalità di perequazione di
cui al comma 2 e l’accesso agli incentivi o compensazioni ivi previsti,
avviene mediante procedimento consensuale di evidenza pubblica,
a carattere concorsuale, nelle forme del Programma integrato, di cui
all’art. 14, e in coerenza con le norme statali in materia di partecipazione
al procedimento amministrativo;
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La perequazione senza copertura
legislativa
esperito con esito negativo o insufficiente tale procedimento, il Comune
ha facoltà di conseguire i medesimi obiettivi, secondo priorità, con il
ricorso a procedimenti e istituti autoritativi previsti dall’Ordinamento
statale o regionale.
5. Ai fini dell’applicazione dei criteri di cui al comma 1 e degli istituti di cui al
comma 2, il PRG distingue tra previsioni edificatorie esercitabili in
situ e quelle da trasferire in altre aree, nonché, sulla stessa area, tra
previsioni edificatorie attribuite ai proprietari o riservate al Comune
ovvero tra previsioni edificatorie attuabili per intervento diretto o
indiretto.
6. Fatti salvi i criteri di attribuzione differenziata delle previsioni
edificatorie, derivanti dai principi di cui al comma 1, il PRG garantisce ai
proprietari interessati dagli strumenti urbanistici esecutivi l’equa
ripartizione delle previsioni edificatorie
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La perequazione senza copertura
legislativa
indipendentemente dalle specifiche destinazioni assegnate alle singole
aree e proporzionalmente alla quota di superficie in proprietà.
Indipendentemente dai criteri e modalità di attribuzione delle previsioni
edificatorie, il PRG garantisce la ripartizione degli oneri da assumere
nei confronti dell’Amministrazione in proporzione alle stesse
previsioni edificatorie assegnate, distinguendo tra previsioni
edificatorie ordinarie, cui corrispondono oneri ordinari, e previsioni
edificatorie aggiuntive, cui corrispondono oneri straordinari
[ > Contributo straordinario].
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»
 art.17, c.2, lett. c) - le Compensazioni urbanistiche
 art.17, c.2, lett. d) - gli Incentivi per il rinnovo edilizio
 art.17, c.2, lett. e) - la Cessione compensativa
 art.17, c.2, lett. b) - il Contributo straordinario
 art.17, c.2, lett. a) - gli Ambiti di compensazione
3. L’edificabilità aggiuntiva acquisibile dai proprietari con le modalità di cui al
comma 2, lett. a), b), d), e), costituisce incentivo urbanistico definito in
ragione e misura del conseguimento degli obiettivi urbanistici ivi indicati.
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: le Compensazioni urbanistiche
«(…) di cui all’art. 19: la capacità edificatoria dei comprensori urbanistici
soppressi dal “Piano delle certezze”, se contrastanti con esigenze di
tutela ambientale non già imposte da vincoli sovraordinati, è trasferita
negli Ambiti di compensazione di cui alla lett. a);»
Si tratta, dunque, di casi delimitati e precisamente individuati
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: le Compensazioni urbanistiche
«1. Il presente PRG assume il principio e l’obiettivo di attuare esclusivamente le compensazioni
urbanistiche individuate in allegato A, come integrato con deliberazione di Giunta regionale n.
856/2004 di approvazione del “Piano delle certezze”, nonché le seguenti ulteriori compensazioni
derivanti da successivi provvedimenti: comprensorio “Tor Marancia”, di cui alla deliberazione di
Consiglio comunale n. 53/2003, con SUL da compensare pari a 608.250 mq; comprensorio “Casal
Giudeo”, di cui alla deliberazione di Giunta comunale n. 125/2001, con SUL da compensare stabilita
nella stessa deliberazione.
(…)
3. L’edificabilità da localizzare negli ambiti di cui al comma 2, per fini di compensazione, è determinata,
per quantità e destinazioni d’uso, sulla base del principio dell’equivalenza del valore immobiliare
rispetto all’edificabilità da compensare. Con provvedimento separato, il Comune determina i criteri
specifici per l’applicazione del principio dell’equivalenza economica.»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: gli Incentivi per il rinnovo edilizio
«(…) di cui all’art. 21: gli interventi di rinnovo del patrimonio edilizio
degradato possono beneficiare di incentivi urbanistici, trasferibili negli
Ambiti di compensazione di cui alla lett. a);»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: gli Incentivi per il rinnovo edilizio
«1. Il Comune promuove la riqualificazione urbana in tutto il Sistema insediativo esistente, con priorità
per gli ambiti più degradati, mediante incentivi urbanistici, finanziari, fiscali. Gli incentivi urbanistici sono
utilizzati per il reperimento degli standard urbanistici, mediante il dispositivo di cui all’art. 22
[Cessione compensativa], per la realizzazione e gestione di opere e servizi pubblici, mediante il
dispositivo di cui all’art. 20 [Contributo straordinario], e per il rinnovo del patrimonio edilizio,
con le modalità di seguito disciplinate.
2. Gli incentivi urbanistici per il rinnovo edilizio consistono nella maggiorazione della SUL esistente,
calcolata ai sensi dei commi 5 e 6, anche in eccedenza ai limiti di incremento della SUL stabiliti
dalle norme di componente. La quota eccedente di SUL, se non localizzabile in situ con
soddisfacente soluzione progettuale, può essere trasferita negli ambiti di compensazione di cui
all’art. 18, ovvero nelle aree dei [Programmi integrati, da definire con le modalità e le procedure di
cui all’art. 14], entro i limiti di SUL aggiuntiva stabiliti dalle norme di componente. In caso di
trasferimento, ai fini della quantificazione della SUL premiale, si applica il criterio dell’equivalenza
economica, di cui all’art. 18, comma 3.»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: gli Incentivi per il rinnovo edilizio
«5. Al fine di promuovere la riqualificazione, anche mediante diradamento, del patrimonio edilizio, il
Comune può riconoscere le seguenti maggiorazioni massime rispetto alla SUL esistente:
a) interventi di categoria RE2 e AMP (connessa a RE2): +10%;
b) interventi di categoria RE3, DR e AMP (connessa a DR): +20%;
c) interventi di categoria RU: +30%;
d) interventi su edifici condominiali in prevalenza residenziali (garantendo la permanenza di eventuali
locatari): +10%;
e) interventi di categoria MBE (art. 10, comma 7): +5%
f) quote di SUL edificata o premiale da trasferire: +10%..»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: la Cessione compensativa
«(…) di cui all’art. 22: le aree a destinazione pubblica, in specifici ambiti e
per finalità di riqualificazione urbana, possono essere acquisite tramite la
concessione ai proprietari di previsioni edificatorie da localizzare in situ o
trasferibili negli Ambiti di compensazione di cui alla lett. a).»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: la Cessione compensativa
«1. Ai fini dell’acquisizione pubblica delle aree destinate a Servizi pubblici di cui all’art. 83, il Comune
può applicare la cessione compensativa, in alternativa all’espropriazione per pubblica utilità, ai
sensi e per gli effetti dell’art. 17, comma 2, lett. e).
2. La cessione compensativa, fatto salve le ulteriori specificazioni delle norme di componente, può
essere applicata esclusivamente:
a) alle aree di cui al comma 1 ricadenti nei Programmi integrati della Città consolidata e della
Città da ristrutturare, di cui rispettivamente agli articoli 50 e 53;
b) alle aree di cui al comma 1 ricadenti all’interno delle Centralità locali, di cui all’art. 66;
c) nella fascia pomeriale delle Mura Aureliane, secondo quanto previsto dall’art. 25, comma 13.
3. Le aree di cui al comma 2 sono acquisite mediante la concessione alla proprietà di una
edificabilità commisurata all’estensione dell’area, ma da concentrare su una parte di essa o da
trasferire su altra area; (…)
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: la Cessione compensativa
L’acquisizione dell’area avviene per intervento diretto, da esercitarsi con la procedura di cui ai
commi 5 e 6, ovvero mediante partecipazione al Programma integrato.
4. Nel caso di partecipazione al Programma integrato, l’edificabilità privata è pari a 0,06 mq/mq
[0,192 mc/mq] e viene trasferita all’interno dei tessuti della Città da ristrutturare o negli altri
Ambiti di compensazione di cui all’art. 18, assumendo le destinazioni d’uso ivi ammesse, mentre
l’intera area viene ceduta al Comune; la SUL privata generata dall’applicazione della cessione
compensativa nella Città da ristrutturare può essere trasferita esclusivamente all’interno degli
ambiti di provenienza.
5. Nel caso di intervento diretto, l’edificabilità a favore della proprietà è pari a 0,04 mq/mq [0,128
mc/mq] , da concentrare sul 10% dell’area, a fronte della cessione al Comune del restante 90%.
Sull’area che rimane di proprietà privata sono consentite le seguenti destinazioni d’uso: “piccole
strutture di vendita”; “pubblici esercizi”; altri servizi privati; “attrezzature collettive” a CU/m;
nella stessa area devono essere reperiti gli standard di cui agli articoli 7 e 8. (…)
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: la Cessione compensativa
8. In caso di apposizione, decadenza e non reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, alle aree
di cui all’art. 83, comma 1, si applica la cessione compensativa, come definita nei commi precedenti;
nell’eventualità di mancata adesione dei proprietari, ad esito delle procedure di cui ai commi 6 e 7,
anche effettuate in più fasi e tempi, le aree assumono gli indici e la destinazione stabiliti dalle norme
statali in materia di attività edilizia.»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: la Cessione compensativa
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: il Contributo straordinario
«(…) di cui all’art. 20: nel Sistema insediativo esistente, la quota
maggioritaria delle principali valorizzazioni immobiliari generate dalle nuove
previsioni urbanistiche è soggetta alla corresponsione di un contributo
finanziario straordinario, che il Comune utilizza per il finanziamento di opere e
servizi pubblici in ambiti urbani degradati, con finalità di riqualificazione
urbana;»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: il Contributo straordinario
«1. Ai sensi e per le finalità di cui all’art. 17, comma 2, lett. b), le più rilevanti valorizzazioni
immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica
previgente, sono soggette a contributo straordinario di urbanizzazione, commisurato a tali
valorizzazioni e posto a carico del soggetto attuatore.
2. Le norme di componente individuano espressamente le maggiorazioni di SUL - non soggette alla
disciplina di cui all’art. 18 e al netto di eventuali incentivi concessi ai sensi dell’art. 21 -, nonché i cambi
di destinazione d’uso, cui si applica detto contributo.
3. Il contributo straordinario è un onere ulteriore rispetto agli oneri e le obbligazioni stabiliti
dall’art. 13, comma 13, ed è stabilito in misura pari al 66,6% (due terzi) del valore immobiliare
conseguibile per effetto del comma 2. Tale misura può essere incrementata in sede di definizione
degli interventi indiretti, ove previsti, o ridotta fino ad un minimo del 60%, al fine di incentivare la qualità
progettuale degli interventi. (…)»
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: gli Ambiti di compensazione
« (…) di cui all’art. 18: nel Sistema insediativo di nuovo impianto, la quota
maggioritaria della SUL aggiuntiva è messa a disposizione del Comune, che
la utilizza per finalità di interesse pubblico (riqualificazione urbana, tutela
ambientale, edilizia con finalità sociali, servizi di livello urbano);»
a) gli Ambiti di riserva, di cui all’art. 67;
b) le Centralità metropolitane e urbane, di cui all’art. 65;
c) gli Ambiti per i Programmi integrati art. 60 (Città della trasformazione);
d) gli Ambiti di trasformazione ordinaria [ATO], di cui all’art. 57;
e) i Nuclei di edilizia ex-abusiva da recuperare, di cui all’art. 55;
f) gli Ambiti per i Programmi integrati art.53 (Città da ristrutturare)
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: gli Ambiti di compensazione
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Le tecniche
La «Cassetta degli attrezzi»: il Contributo straordinario
«1. Ai sensi e per le finalità di cui all’art. 17, comma 2, lett. b), le più rilevanti valorizzazioni
immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica
previgente, sono soggette a contributo straordinario di urbanizzazione, commisurato a tali
valorizzazioni e posto a carico del soggetto attuatore.
2. Le norme di componente individuano espressamente le maggiorazioni di SUL - non soggette alla
disciplina di cui all’art. 18 e al netto di eventuali incentivi concessi ai sensi dell’art. 21 -, nonché i cambi
di destinazione d’uso, cui si applica detto contributo.
3. Il contributo straordinario è un onere ulteriore rispetto agli oneri e le obbligazioni stabiliti
dall’art. 13, comma 13, ed è stabilito in misura pari al 66,6% (due terzi) del valore immobiliare
conseguibile per effetto del comma 2. Tale misura può essere incrementata in sede di definizione
degli interventi indiretti, ove previsti, o ridotta fino ad un minimo del 60%, al fine di incentivare la qualità
progettuale degli interventi. (…)»
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L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (art.14)
«1. Il Programma integrato ha la finalità di sollecitare, coordinare e integrare soggetti, finanziamenti,
interventi pubblici e privati, diretti e indiretti. Il Programma integrato prevede, di norma, incentivi di
tipo urbanistico, finanziario e fiscale, volti a favorire l’integrazione degli interventi, la qualità
urbana e ambientale, e il finanziamento privato di opere pubbliche.
(…)
3. Il Programma integrato si applica:
a) all’intero Sistema insediativo, e con le modalità di cui all’art. 13, comma 3, al fine di programmare
e promuovere l’applicazione degli istituti di perequazione di cui all’art. 17, comma 2;
b) nella Città storica, al fine di coordinare, anche mediante incentivi, gli interventi diretti privati e la loro
integrazione con interventi sugli spazi pubblici, con particolare riguardo alle zone più degradate;
c) negli Ambiti di valorizzazione della Città storica, in alternativa al Piano di recupero e al Progetto
urbano, per le finalità indicate dalla specifica disciplina;
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L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (art.14)
d) nei Tessuti della Città consolidata, al fine di ristrutturare impianti urbani disomogenei e incompiuti,
favorendo, mediante incentivi urbanistici, il diradamento o trasferimento delle costruzioni e il
reperimento di aree per servizi pubblici;
e) nei Tessuti della Città da ristrutturare, al fine di migliorare la qualità urbana e la dotazione di
infrastrutture e servizi pubblici, mediante incentivi urbanistici e il concorso privato nel finanziamento di
opere pubbliche;
f) negli Ambiti di programmazione strategica, in alternativa al Progetto urbano, al fine di coordinare,
in ambiti particolari, le previsioni del Programma triennale opere pubbliche con interventi privati di
recupero e valorizzazione;
g) nelle Centralità locali, in alternativa al Progetto unitario o al Progetto urbano, al fine di definire
l’assetto urbanistico di tali ambiti;
h) nelle aree a Servizi pubblici, al fine di acquisirne in modo coordinato la pubblica disponibilità,
anche mediante la cessione compensativa di cui all’art. 22;
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L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (art.14)
i) nell’Agro romano, al fine di promuovere interventi integrati di riqualificazione ambientale,
valorizzazione dei beni culturali, promozione di turismo rurale;
j) nelle aree della Rete ecologica, al fine di promuovere, coordinare, indirizzare, anche dal punto di
vista progettuale, gli interventi di cui all’art. 10, in ambiti vasti e su più componenti di PRG, tra loro
integrate;
k) con la finalità di cui all’art. 12, comma 7, con particolare riguardo a quei settori urbani in cui siano
compresenti diversi Tessuti della Città da ristrutturare e diversi Nuclei di edilizia ex-abusiva, che
necessitino di una organizzazione complessiva, soprattutto in tema di mobilità locale e di localizzazione
di servizi comuni.
52
Le tecniche
I Programmi integrati (art.14)
53
L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare (artt.52, 53)
«(…) 3. Nei Tessuti della Città da ristrutturare sono ammessi, con intervento diretto, gli interventi di
categoria MO, MS, RC, RE, DR, AMP, NE, come definiti dall’art. 9. Nelle aree destinate dal
precedente PRG, o sue varianti anche solo adottate, a zona agricola o a verde pubblico e servizi
pubblici, è prescritto il ricorso al Programma integrato, di cui all’art. 53; per intervento diretto sono
consentiti esclusivamente gli interventi di categoria MO, MS, RC, RE. (…)
5. Ai Tessuti prevalentemente residenziali è attribuito, per intervento diretto, l’indice di
edificabilità EF di 0,3 mq/mq [0,96 mc/mq]; nei tessuti con destinazione G3 e G4 di PRG pre-vigente
e nei tessuti compresi negli Ambiti per Programmi integrati: n. 1 del Municipio IV, n. 3 del Municipio XII,
n. 3 del Municipio V, si applica l’indice EF di 0,1 mq/mq [0,32 mc/mq]. (…)»
54
L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare (artt.52, 53)
«1. I Programmi integrati nella Città da ristrutturare sono finalizzati al miglioramento della qualità urbana
dell’insediamento e, in particolare, all’adeguamento e all’integrazione della viabilità e dei servizi,
mediante il concorso di risorse private.
2. Gli ambiti per Programmi integrati sono individuati, mediante perimetro, nell’elaborato 3.“Sistemi e
Regole”, rapp. 1:10.000. I perimetri comprendono Tessuti, Verde pubblico e servizi pubblici di
livello locale, Servizi pubblici di livello urbano, ferma restando la possibilità di intervento diretto su
tali componenti secondo la rispettiva disciplina del PRG. Le aree comprese negli ambiti sono “Zone di
recupero del patrimonio edilizio esistente”, ai sensi dell’art. 27, legge n. 457/1978. Sono ammessi
interventi di categoria RE, NC, RU e NIU, come definiti dall’art. 9. (…)
11. Salvo indicazioni più restrittive del Programma preliminare motivate da ragioni di sostenibilità
urbanistica e ambientale, e in deroga a quanto previsto dall’art. 52 per gli interventi diretti, le aree
comprese nei Tessuti di cui all’art. 52 esprimono i seguenti indici di edificabilità, articolati in
base alle destinazioni del precedente PRG e tenendo conto degli indici per intervento diretto di
cui all’art. 52:
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L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare (artt.52, 53)
a) aree già destinate a edificazione privata a media o alta densità (ex zone E1, E2, F, L, M2): 0,6
mq/mq, di cui 0,3 mq/mq soggetto al contributo straordinario di cui all’art. 20;
b) aree già destinate a edificazione privata a bassa densità (ex zone G3, G4) o a servizi pubblici
(ex zone M1, M3): 0,3 mq/mq, di cui 0,1 mq/mq a disposizione dei proprietari, 0,1 mq/mq a
disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo straordinario, 0,1 mq/mq a disposizione
del Comune ai sensi dell’art. 18;
c) aree già non edificabili (ex zone H, N; viabilità e parcheggi; zone sprovviste di pianificazione
urbanistica, ai sensi dell’art. 9, comma 1, DPR 380/2001): 0,3 mq/mq, di cui 0,06 mq/mq a
disposizione dei proprietari; 0,06 mq/mq a disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo
straordinario; 0,18 mq/mq a disposizione del Comune ai sensi dell’art. 18. (…)
56
L’uso combinato delle tecniche
I Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare (artt.52, 53)
15. Riguardo alle destinazioni d’uso nei tessuti, in deroga a quanto previsto dall’art. 52, e fatte salve
previsioni più restrittive del Programma preliminare: (…)
b) nei Tessuti prevalentemente residenziali e nei Tessuti prevalentemente per attività sono ammesse le
funzioni Commerciali, Servizi e Turistico-ricettive, a CU/m e CU/a; (…)
16. Nelle aree destinate a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale e a Strade, si applica
la cessione compensativa di cui all’art. 22. Se previsto dal Programma preliminare, nelle aree a
Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, i proprietari dotati di idonei requisiti, unitamente alla
cessione compensativa, possono proporre, in regime di convenzione, la realizzazione in diritto di
superficie e la gestione dei servizi previsti dal Programma integrato.
(…)»
57
L’uso combinato delle tecniche
Indici nei Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare
58
Il contenzioso
La sentenza del CdS n.4544/2010
Il Consiglio di Stato si è espresso sul ricorso di Società private che, tra l’altro,
contestavano la liceità del Contributo Straordinario e, per questa via, il
sistema perequativo previsto dal Piano, riformando la pronuncia di primo
grado del TAR del Lazio.
Il Consiglio di Stato si pronuncia favorevolmente nei riguardi degli istituti della
perequazione stabiliti dal Prg di Roma dichiarando che «(…) la legittimità
della disciplina perequativa delle N.T.A. si regge su due pilastri fondamentali,
entrambi ben noti al nostro ordinamento: da un lato, la potestà conformativa
del territorio di cui l’Amministrazione è titolare nell’esercizio della propria
attività di pianificazione; dall’altro, la possibilità di ricorrere a modelli
privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico
interesse.»
La perequazione del Piano di Roma, ed anche la previsione del Contributo
Vedi la sentenza distribuita in allegato tra i materiali
59
Il contenzioso
La sentenza del CdS n.4544/2010
Straordinario è basata su una adesione consensuale dei proprietari
interessati che vi aderiscono consensualmente sulla base di procedure ad
evidenza pubblica.
«È proprio la natura facoltativa degli istituti perequativi de quibus, nel
senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati,
a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione
della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti
di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art.
23 Cost. (…)»
«(…) risulta anche alquanto ridimensionata l’ulteriore questione di quali siano
le specifiche disposizioni di legge (nazionale o regionale) individuabili quale
copertura legislativa delle prescrizioni urbanistiche oggetto del presente
contenzioso (…)»
Vedi la sentenza distribuita in allegato tra i materiali
60
Il contenzioso
La sentenza del CdS n.4544/2010
«(…) l’intera operazione posta in essere dal Comune di Roma con il varo del
nuovo P.R.G. appare rispettosa dei limiti posti dalla legislazione statale (sia
esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera m), Cost. che concorrente in materia
di governo del territorio) alla potestà regolamentare riconosciuta ai Comuni
nelle materia di propria competenza dall’ultimo comma dello stesso art. 117
Cost. (…)»
Norme intervenute successivamente all’approvazione del Prg sembrano
comunque offrire, secondo il Consiglio di Stato, proprio quella auspicata, da
molti, copertura legislativa sia per ciò che riguarda la previsione della
cessione di aree e di edificabilità al Comune, sia per ciò che riguarda la
previsione di un Contributo straordinario altro e diverso rispetto agli oneri
ordinari stabiliti dalle leggi.
Vedi la sentenza distribuita in allegato tra i materiali
61
Il contenzioso
La sentenza del CdS n.4544/2010
In particolare, «(…) [i] commi 258 e 259 dell’art. 1 della legge 24 dicembre
2007, n. 244, su cui si può dibattere se essi legittimino il meccanismo di
cessione delle aree al Comune previsto in termini generali dall’art. 18 delle
N.T.A., ma anche (…) il recentissimo art. 14, comma 16, lettera f), del
decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, apparentemente emanato al preciso
scopo di legittimare ex post (se ve ne fosse bisogno) la previsione del
contributo straordinario da parte del Comune di Roma.(…)»
Vedi la sentenza distribuita in allegato tra i materiali
62
Un modello perequativo consensuale
«(…) la legittimità delle modalità perequative e compensative disposte
dal nuovo Prg di Roma non pare in discussione, posto che esse si
fondano sul consenso del privato e sono volte ad ampliarne le garanzie. In
aggiunta, l’uso di strumenti diretti a prevedere riserve generalizzate di aree
e di edificabilità a favore del Comune, messa in dubbio dalla
giurisprudenza [il caso della Sentenza Cons. St., IV, n. 4833/2006, relativa al
Prg di Bassano del Grappa], trova ora copertura legislativa a seguito delle
previsioni dettate dalla legge finanziaria per il 2008 (…) [articolo 1, commi
258 e 259, l. n. 244/2007]»
Vedi il testo di Lorenzo Casini distribuito in allegato tra i materiali
63
Grazie per l’attenzione
Gianpaolo Messina
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La perequazione nei Piani attuativi a Roma: gli ATO
•
gli ATO – Ambiti di trasformazione Ordinaria - artt. 57, 58 (Residenziali) e 59
(Integrati), sono compresi tra gli Ambiti di Compensazione (Aree di atterraggio
delle previsioni edificatorie trasferite): aree libere già edificabili secondo il Prg
del 1962 che il nuovo Piano conferma; sono soggetti alle disposizioni
dell’art.61 [Edificabilità a disposizione del Comune]
«1. Negli Ambiti di trasformazione ordinaria (…) una quota pari al 20% della SUL complessiva
attribuita ad ogni ambito dovrà essere riservata al Comune, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18, che
la utilizzerà prioritariamente per interventi di edilizia residenziale pubblica e per le compensazioni
urbanistiche di cui all’art. 19. Almeno il 15% della SUL a disposizione della proprietà dovrà essere
destinata alla locazione semplice o alla locazione con proprietà differita di almeno 8 anni.
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La perequazione nei Piani attuativi a Roma
2. Negli Ambiti prevalentemente residenziali, di cui all’art. 58, (…) in alternativa a quanto previsto dal
comma 1, primo periodo, la SUL massima ammissibile può essere raddoppiata, in sede di
formazione degli strumenti urbanistici esecutivi, a condizione che l’80% della SUL aggiuntiva sia
riservata all’Amministrazione comunale, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18: alla proprietà è
attribuito, di conseguenza, il 120% della SUL originariamente ammissibile.»
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La perequazione nei Piani attuativi a Roma: i c.d. «Toponimi»
•
i «Toponimi» – Nuclei di edilizia ex abusiva da recuperare - art. 55, sono compresi tra
gli Ambiti di Compensazione (Aree di atterraggio delle previsioni edificatorie
trasferite): esito della fase più recente dell’abusivismo a Roma, sono attuabili
mediante predisposizione di un Piano di recupero urbanistico di iniziativa pubblica
e/o privata. Nel 2009 è stata approvata la Del.C.C. n.122 che precisa e articola le
modalità di predisposizione dei Piani in applicazione anche dei principi di
perequazione, ai fini del raggiungimento della sostenibilità economico-finanziaria
dell’attuazione.
«3. Per sollecitare e disciplinare la formazione dei Piani di recupero urbanistico, il Comune procede
mediante bando o avviso pubblico che specifica: (…) d) la possibilità di riservare al Comune, per
finalità di interesse pubblico o generale, una edificabilità aggiuntiva non superiore al 60%
dell’edificabilità di cui alla lett. c), nonché l’obbligo per i proprietari di mettere a disposizione del
Comune le aree edificabili corrispondenti;
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Perequazione urbanistica e perequazione territoriale nel PTPG della
Provincia di Roma (2010) – l’art.58 delle NdA del Piano
«1. In attesa di una più puntuale disciplina, da parte della Regione, degli istituti della
compensazione e della perequazione urbanistica, i comuni applicano, nella predisposizione dei
propri strumenti di pianificazione, i criteri esposti nei commi seguenti.
2. I PUCG attribuiscono le previsioni edificatorie, secondo principi di equità, tenendo conto: della
disciplina urbanistica previgente; dell’edificazione esistente e della sua legittimità; degli
obiettivi di interesse pubblico o generale. A questi fini, i PUCG possono distinguere tra previsioni
edificatorie esercitabili in situ e previsioni edificatorie da trasferire in altre aree, nonché, nella
stessa area, tra previsioni edificatorie direttamente attribuite ai proprietari e potenzialità
edificatorie aggiuntive che saranno attribuite ai proprietari, in sede di attuazione delle previsioni
del PUCG, a fronte dell’impegno da questi assunto a concorrere alle finalità di interesse
pubblico dallo stesso definite. In questo ultimo caso, i proprietari, con convenzione da stipularsi in
sede di attuazione del piano, assumono nei confronti del Comune impegni proporzionati alla edificabilità
aggiuntiva prevista dai PUCG.
68
Aperture >
Perequazione urbanistica e perequazione territoriale nel PTPG della
Provincia di Roma (2010) – l’art.58 delle NdA del Piano
3. In ipotesi di soppressione di previsioni edificatorie in precedenza riconosciute, per effetto di
vincoli sopravvenuti anche in conseguenza di destinazioni urbanistiche incompatibili, i PUCG possono
individuare modalità di compensazione finalizzate alla traslazione del diritto di edificare su aree
idonee alla traslazione del diritto di edificare o incentivi urbanistici. Il Comune predetermina le
modalità delle operazioni di compensazione facendo riferimento al principio dell’equivalenza
delle previsioni edificatorie soppresse rispetto all’edificabilità da compensare con soluzioni che
tendano a non incrementare il consumo di suolo complessivo destinato a usi insediativi dal
previgente strumento di pianificazione urbanistica generale.
4. Al fine di incentivare la demolizione e ricostruzione di fabbricati ed edifici degradati o inseriti in
contesti urbanistici bisognosi di riqualificazione, nonché di adeguare edifici non conformi alla normativa
antisismica e sul contenimento del consumo energetico, i PUCG possono prevedere incrementi di
cubatura o SUL. Demolizioni e ricostruzioni di fabbricati in zone omogenee A e B, carenti di aree di
standard, devono prioritariamente essere finalizzate a ridurre tali carenze.
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Perequazione urbanistica e perequazione territoriale nel PTPG della
Provincia di Roma (2010) – l’art.58 delle NdA del Piano
5. Nelle more dell’adozione della specifica disciplina da parte della Regione, i Comuni, d’intesa con la
Provincia, possono applicare forme di perequazione territoriale in corrispondenza di interventi di
carattere intercomunale, ricadenti nei sistemi urbani morfologici locali di appartenenza. Le
Amministrazioni locali che intendano perseguire un progetto di sviluppo territoriale condiviso possono
costituire un fondo di compensazione, alimentato dalle risorse finanziarie derivanti dal progetto,
destinato a iniziative di intervento sul territorio di carattere compensativo a favore di realtà territoriali
che subiscano danni o svantaggi dalla realizzazione del progetto.»
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