Transcript ～第一章～ 非營利組織的理論基礎

～第一章～
非營利組織的理論基礎
導
言
• 非營利組織的經濟學理論在七○年代初期即已成
形，到了九○年代，部分經濟學者陸續提出修正
的觀點。而社會學、政治學、法學、心理學、企
業管理等各科學門亦紛紛從各自的學術觀點來探
討非營利組織存在的內涵與深義。
• 本章首先在政治經濟面向上，以經濟學者常用之
市場失靈、政府失靈理論與第三者政府理論來進
行探究；其次在社會面向上，分別從志願服務理
論、社群主義理論、治理與社會資本等四大構面，
來闡述其與非營利組織的關連性。
政治經濟面向
•借用經濟學者套用新古典主義的「政府失
靈」(government failure)與「市場失靈」
(market failure)概念，作為解釋非營利組織
為何存在於社會及其重要性的變數，並說
明在市場失靈與政府失靈之後，非營利組
織應如何自處，最後輔以第三者政府理論
(the third party government theory)說明之。
市場失靈
• 市場在理想的情況下是呈現完全競爭的狀
態，在此條件下，市場應該能夠達到其最
佳效率的境界。
• 但在現實世界中，因受到諸多因素之影響，
使得市場無法達到供需關係以及資源配置
的理想狀態，乃產生了市場失靈的問題。
大致上而言，造成市場失靈的因素可歸納
如下：
外部性
• 所謂「外部性」，意謂市場的交易結果對非交易
的第三者所造成的影響，此影響可能是負擔，也
可能是享受；換言之，外部性的結果可能是正面，
也可能是負面的。
• 正面外部性：如國民納稅（成本）可享受警察的
保護，然而，未支付成本的國民同樣也可以受到
同等的保障，故又稱為外部經濟。
• 負面外部性：如工廠排放廢水廢氣，使附近的居
民健康受到侵害，此情況可稱之外部不經濟。
自然獨占
• 在市場上，某些產品會因為生產者擴大規模，而
使平均成本下降，因此具有規模報酬遞增的行業，
在規模越大，平均成本越低的情況下，透過市場
競爭，迫使小型工廠離開，形成自然獨占。
• 針對自然獨占的問題，有兩種解決方式，一種是
由政府對自然獨占的事業做某種程度的干預，另
一種方式則是將有自然獨占性質的事業交由政府
自行經營，例如：電力、自來水、交通等公用事
業皆具有此特性。
公共財
• 公共財在本質上具有非排斥、不可分割與非敵對
等特性，例如國防、外交、治安等，一般企業與
私人通常不願意也不可能提供此類的公共財，必
須由政府部門來加以解決。
• 事實上，當某一個人在享受公共財時，很難或無
法將他人排除在外，因此公共財在自由市場的供
給經常遇到「不足」或是「過度地被濫用」的結
果，而公共財的濫用則會造成負面的外部性，導
致市場失靈。
資訊不對稱
• 所謂資訊不對稱意指消費者沒有足夠的訊
息與專業知識，判斷產品或接受的服務數
量或品質是否合理，因此消費者在議價的
過程當中，與生產者相較之下，是處於一
個較為不合理與不公平的地位。
• 生產者可能藉由此對資訊之優勢地位而占
消費者的便宜，可能過度提高價格，或者
是提供低品質的產品，使得消費者在當中
受到剝削。
市場失靈
• 市場失靈是立基於將社會視為一個類似市
場的機制，提出在不完全競爭的經濟制度
中，因市場所衍生的問題而導致市場失靈，
無法滿足消費者需求的情形。
• 當市場無法提供消費者需要的財貨與服務
時，非營利組織乃以服務社會大眾為使命，
與不以營利為組織目標的特性，正好彌補
了這塊供需不均所造成的落差。
政府失靈
•市場有時卻未必可以達到社會的公平與正義，必
須依賴政府部門的職能來從事補救與修正，以達
到公平、穩定與成長的目標。
•政府部門所涵蓋的功能與扮演的角色，被認為可
以彌補市場的缺憾，並提供市場所無法提供的集
體性財貨。然而，由於經濟、社會的快速變遷，
以及民主政治本身的特性，政府本身也發生了失
靈的危機。
•在民主制度下，可能有下列四種情況會影響政府
的運作：
投票的弔詭
• 經濟學中的公共選擇學派認為，在某些特
殊的狀況下，人民投票產生的結果，並非
是對於政策的偏好，反而有可能是制度安
排的結果。
• 如此將會使人民對於政府政策的偏好強度，
無法呈現明確的方向。此外，由於民主制
度強調每票等值，因此人民的投票無法顯
現其偏好的強度，產生所謂「投票的弔詭」
(the paradox of voting)。
官僚體制的供給問題
• 由於官僚本身無須面對競爭與淘汰，所以
在供給上不會亟思進取，往往造成運作的
無效率與資源的浪費，致使社會上弱勢者
的需求往往無法獲得滿足。
• 另一方面，官僚機構所提供的服務產出較
無法以量化的方式來評量其邊際社會利益
與成本，以致無法決定最適化的產出水準。
代議政府的問題
• 政府官員與民意代表為了選票，往往是政
治考量大於一切，為了當選與自身利益可
能產生「滾木立法」或「肉桶立法」之情
況，其所代表的是地區性的利益，而忽視
社會整體的利益。
• 選民也由於知識、時間、資源有限，無法
對民意代表進行監督；而民意代表則可能
利用特權影響公共政策，以爭取個人利益，
出現了政府被民意代表俘虜的狀況。
滾木立法
• 意指國會議員在進行法案投票時彼此支援、
利益交換的現象，此種方式所通過的法案
通常都是代表狹隘的地區性利益，不足以
代表整體社會。★回前頁★
肉桶立法
• 意指立法時，國會議員藉由法案或預算的
研擬或審查，夾帶著對選區利益好處的法
條，但對整體社會未必是好處。★回前頁★
分權政府的問題
• 由於政府的分權，會造成資源及能力的分
散、執行的不力、監督困難等問題，易導
致行政體系權責之間的灰色地帶，非主流
的弱勢團體的利益經常被忽視與犧牲。
• 另一方面，分權化的結果使得地方政府能
夠為民眾提供各式各樣的服務，民眾也有
更多的機會去選擇服務較好，負擔義務較
少的地方政府，遂形成用腳投票的現象。
政府失靈
• 政府失靈乃意指政府雖可採取各種措施彌補市場
機能之不足，但在實際執行上，由於公共財的性
質、民主政治運作本身之缺陷、官員與民意代表
的政治考量、以及利益團體等因素之影響，政府
的干預卻未能帶來理想結果的現象。
• 在經濟學的假設中，由於有外部性、公共財、資
訊不對稱等問題，會造成市場失靈，因而需要政
府部門的介入。但政府部門因為本身制度與財政
現實的問題，亦有可能產生政府失靈的情形，在
市場與政府失靈的雙重困境之下，非營利組織便
成為市場失靈與政府失靈時最佳的服務提供者。
第三者政府理論
•此理論是由學者Salamon所提出，其認為由於政府
行動的轉變與多樣性，在公共服務的輸送上，必
須仰賴非政府機構來加以提供，故有此理論的出
現。另外，第三者政府理論意謂著試圖透過第三
者的方式來增進並抑制政府部門的角色與功能。
•雖說非營利組織彌補了政府部門與市場之不足，
但Salamon亦提到第三者政府也有其缺失的存在，
即「志願失靈」(voluntary failure)的情況，需要政
府採取行動來改善非營利組織的缺失並輔助其發
展。而志願失靈理論包括下列幾項因素：
慈善的不足性
• 反映了集體財貨中「搭便車」的問題，每
個人都只想從社會上獲得好處，而不願花
費任何成本，所以只好仰賴志願貢獻系統
的建立。
• 然而，非營利組織仍無法提供足夠的、穩
定的、持續的資源與服務來支撐龐大的社
會需求，且無法涵蓋所有的地理範圍。
慈善的特定性
• 所謂「特殊性」是指非營利組織的受惠對
象多為社會中的弱勢次級團體，無法遍及
整體社會民眾。
• 換言之，非營利組織在實際執行過程中難
免會受到宗教、種族等諸多考量，而忽略
了其他次級團體，造成服務資源的不夠普
及，導致資源重複或浪費的現象。
慈善的家長制
• 非營利組織的資源多由外界捐助，故在非
營利組織中掌握最多資源者對於組織的運
作與決策有很大的影響力，並決定了組織
資源運用的服務對象以及數量的多寡。
慈善的業餘性
• 非營利組織的組成成員包括職工與志工。
志工經常是充滿熱心理想的，但對於非營
利組織所處理的專業事務可能較不熟悉，
必須仰賴職工處理；但又受限於組織資源
的不足，非營利組織無法吸引市場中專業
人員，進而影響到組織運作的成效。
第三者政府理論
• 由於非營利組織本身存在上述問題與限制，政府
部門即在解決「志願失靈」的議題上扮演重要的
角色。事實上，非營利組織與政府部門之間存在
著密不可分之關係，政府部門提供非營利組織在
經費方面的補助，而非營利組織補充政府部門服
務的不完善。是故，二者之間存在某一程度上的
互補關係。
• 總言之，雖然第三者政府不甚完美，但其仍為政
府部門與企業部門之外一個重要性的機制，而此
種論述亦可解釋第三部門存在的悠久歷史淵源。
社會面向
• 在社會面向當中，作者試圖以公民參與的
觀點為主軸，歸納志願服務理論、社群主
義理論、治理、社會資本等四大理論。由
於這四大理論皆強調公民參與的重要性，
以及公民介入公共事務的積極性，故將其
歸類為社會面向一併探討。
志願服務理論
•非營利組織的產生乃植基於志願主義(voluntarism)
的精神。關於志願主義的界定，學者Ellis與Noyes
認為志願參與者是盡一個社會責任的態度，不是
因金錢利益的吸引，而是由其意願去選擇可達成
社會需求的行動，其所展現的責任則遠超過個人
基本的義務。
•志願主義是指由個人或團體，依其自由意願與興
趣，本著協助他人、改善社會的意旨，而不求私
人財利與報酬的一種社會理念與行動。
社群主義理論
• 「社群」是由具有共同屬性者主導的各種
關係組織，亦即一群人有某種共同性，使
其願以相同的方式行動。社群組織具有共
同規範與歸屬感，並以目標設定、團隊建
立、職場文化的改變來追求組織的變遷。
社群主義中的成員能將個人的「自由」、
人際間的「合作」、與彼此的「平等對待」
三者結合成一個整體。
社群主義理論
• 在基本價值方面，社群主義期望由利他主
義的引導之下，建立共同成員之間的信賴
關係，以及培養其社群意識，故反對個人
主義與利己主義的原則，亦不同意任由市
場機制作為公共財的分配手段，並認為在
此種條件下，公共財的分配，不會侵犯個
人自由，也毋須事事依賴國家的干預。
治理(governance)
•九○年代，治理的概念逐漸成為社會科學討論的
主要議題。治理一詞意涵豐富，包含了統治過程
中所有制度層級和互動關係，且其概念可以被當
作靜態抑或是動態解釋。
•治理是一種比政府範圍更廣泛的現象，包括政府
機構與非政府組織。治理概念的興起，意味著一
種新的治理流程，或是一種已經改變了原有秩序
的統治狀態，抑或是一種治理社會的新方法。
治理(governance)
•這種情況不僅只表現在國家內部的層次，
同時也反映在超國家層次的關係上，遂有
爾後「全球治理」概念的提出。
表1-1 全球治理的特色
第一部門
第二部門
第三部門
治理主體 跨國政府組織 多國籍公司 非營利組織
治理運作
授權
解除管制
公私協力
治理(governance)
• 若從治理的概念來看非營利組織興起的緣
由，可將其整理為三項因素：
– 國家機關權力移轉與治理層次的擴大
– 非營利組織角色的中立性
– 非營利組織的興起應與多元行為者的參與有密
切的關係
國家機關權力移轉與
治理層次的擴大
• 由於傳統以國家為中心的治理觀點受到質
疑與挑戰，國家權力開始分散，而治理層
次也隨之改變。其中，非營利組織即屬向
外移轉的範疇。
• 所謂「向外移轉」是將傳統上游國家所控
制的權力與能力，移轉給遠離政治精英所
控制的機構與組織，包括非營利／非政府
組織、公司化與民營化等方式。
非營利組織角色的中立性
• 隨著全球化的來臨，傳統對內政與外交的
界線也日趨模糊，但不可避免地各國之間
可能會受到政治因素之考量，在許多共同
的相關議題上無法進行合作。
• 然而，非營利組織的成員多半是民間人士，
組織的使命也多為社會大眾所認同與關心；
另一方面，由於非營利組織所代表的民間
社會，在全球議題上已經扮演越來越重要
的角色，對國際政治的影響越來越大，甚
至也在形塑各國議題的未來走向。
非營利組織的興起應與多元行為者
的參與有密切的關係
• 受到治理觀念的影響，政策的形成不再只
是中央或地方政府由上而下的制訂，而逐
漸傾向多元組織共同參與，因此，非營利
組織乃成為多元政策制訂與形成過程的主
要行為參與者，在政策網絡形成的過程中
扮演重要角色，同時也改善傳統由政府提
供公共服務的弊病。
治理(governance)
• 早期研究非營利組織蓬勃發展的學者們，試圖以
「市場失靈」、「政府失靈」或「第三者政府理
論」等理論觀點，來解釋非營利組織成長的背景。
但上述這些論點忽略了讓非營利組織崛起最為重
要的因素在於其具「公共性」和「自主性」雙重
特性，與政府及企業部門有顯著之差異，從而構
成了所謂的「第三部門」。
• 此外，受到全球化之影響，許多公共議題幾乎都
可見非營利組織參與其中，因此才將「全球治理」
和「非營利組織」結合起來。
社會資本
•社會資本的定義可分成微觀層面與宏觀層面：
–微觀：可將其歸納為人際網絡分析層次，主要是因學
者Coleman 從人際關係網絡角度來定義社會資本，其
認為：「個人非單獨存在於社會的實體，而是與其他
人形成某種連結關係，即所謂的人際關係網絡」
–宏觀：因學者Fukuyamah將社會資本界定為「促使成員
合作的共通非正式價值或規範。當團體成員預期其他
成員的行為都是誠實可靠的，自然就能彼此信賴，信
賴即是使組織運作順暢的潤滑劑」，故將其歸納在社
群或國家的分析層次。
社會資本
•社會資本是建立在行動者之間信賴與互惠的合作
關係。在多元的行動者當中，又以非營利組織最
能累積社會資本的能量。茲說明其理由如下：
–非營利組織透過特定議題的訴求，結合許多志同道合
的行動者，共同為同一目標邁進，這種向相同目標邁
進，必須要有足夠的正當性和說服性，以及該團體本
身在社會上的信任度。
–非營利組織的任務是推動公益活動，因此必須與外界
互動，非營利組織除了提供社會服務外，更要擴大與
政府、企業、社區及其他社會組織互動，以發揮其影
響力，這也符合學者Putnam 所提出的公民參與社團生
活是社會資本最有力的指標概念之說法。
社會資本
• 非營利組織與政府部門相較，其所提供的服務更
有彈性，且較不具政治色彩，一般而言，較不容
易被受援國所排斥，而得以進駐並進行協助，因
此，在緊急情況下，得以排除萬難，執行任務。
• 若以學術性的角度解釋，由於非營利組織的使命
特性，使得社會資本容易培育，轉化成支持非營
利組織生存的主要利基。因之，作者認為，如是
的結果應該可以解釋為是其所累積的社會資本發
揮了效用之故。
第三節
結
語
• 非營利組織存在的理由，常被形塑成是受到「市場失靈」
或「政府失靈」的影響，非營利組織才有生存的空間，若
是做此解釋，可能對非營利組織的本身的存在理由與價值
有所限縮。因為非營利組織的出現代表著公民參與的管道
日趨多樣化，非營利組織的地位和影響力也愈形重要。非
營利組織之所以日益興盛，不能單從消極性或補充性的角
度去理解。
• 在本章瞭解非營利組織的定義與理論全貌之後，下章將討
論非營利組織、政府部門、以及企業部門三者之間的關係，
將對三者之間的關係互動做一探析，以瞭解三者之間所存
在的互補性與各自獨特之處。