Transcript Extra material -Budgetering inom offentligsektor

- inte som alla andra, eller? -
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
1
Budgetering – stor och större
Styrning i kommuner och landsting betyder för många
budgeten. Få kommunala dokument innebär så mycket
arbete och diskussion som budgeten. Ett rimligt
antagande är att budgetdokumentet i en medelstor
kommun representerar fyra till fem MANÅR i
arbetsinsats.
Brorström, Haglund, Solli 2005
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
2
Vad kännetecknar offentliga
organisationer?
- De har en folkvald ledning
Den politiska ledningen utgår ifrån folket:
off.organisationer handlar på uppdrag av politikerna
och styrs genom skriftliga lagar och regelverk
- De är multifunktionella
Skall tillvarata motstridande aspekter såsom politisk
styrning, kontroll, medbestämmande, öppenhet och
offentlighet, likabehandling, tjänstekvalitet, neutralitet,
politiskt oberoende, kostnadseffektivitet
Jämför med privata företag som jobbar mot
grundläggande mål inriktade mot vinst o.d.
Vad kännetecknar offentliga
organisationer? Forts.
- De bedriver inte sin verksamhet på en marknad med ”fri
konkurrens” (men ökar successivt inslag av marknadslösningar
genom avknoppningar, BUM, bolagisering och annan
konkurrensutsättning)
Marknader anses ha begränsad kapacitet att tillhandahålla
lösningar på allmänna samhällsproblem
(gratispassagerarproblemet, individuell inkompetens, externaliteter)
Icke-vinstdrivande organisationer
Vem och hur bestämmer priserna?
Vad kännetecknar offentliga
organisationer? Forts.
Företag siktar på grundläggande gemensam plattform
och målsättningar - kommuner ska tillvarata och
värdesätta motsättningarna, politiska, professionella
och många andra
Företag kan välja kunder – kommuner kan inte välja sina
invånare
Företag kan välja bland alternativa produkter –
kommuner måste leverera bestämda produkter
Företag kan lägga ner – kommuner måste kämpa på
Företag blir valda av kunder – kommuner är ofta det
enda valalternativet för dess invånare
Budgeten i ett juridiskt perspektiv
 Lagstadgad: Kommunallagen behandlar
kommunernas och landstingens ekonomiska
förvaltning
 Kommuner och landsting SKALL varje år upprätta
ettårsbudget (s.k. budgetår) och en treårsplan
 Den kommunala budgeten är en offentlig handling
 Regelstyrning
 De får EJ gå med vinst!
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
6
Hur fungerar kommuner?
Den kommunala verksamheten: den allmänna kompetensen
och specialkompetensen
omfattar dels
- Lokala nyttigheter (gatuunderhåll, vatten & avlopp, parker,
fritidsverksamhet, kultur)
- Speciallagstiftade områden (utbildning i grund- och
gymnasieskola, barn-, äldre- och familjeomsorg,
äldreboende, sjukhem, särskola, komvux)
- Landsting: sjukvård, tandvård, delar ansvar för
kollektivtrafiken med kommuner
Kommunalt självstyre
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
7
Budgetkoppling och
marknadskoppling
Privata organisationer på en marknad:
Intäkter kommer från försäljning på en marknad, i
omedelbar anslutning till verksamheten
Budgeten fastställs ”underifrån”, med utgångspunkt i
lönsamheten baserad på dessa intäkter
Offentliga organisationer:
Intäkter kommer utifrån organisationen,
resursfördelning
Budgeten fastställs ”ovanifrån”, med utgångspunkt i de
tilldelade resurserna (men även underifrån, självstyre)
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
8
Kommunal finansiering
1) kommunalskatten (lagstiftat i RF)
- TKS är ca 32% av den beskattningsbara inkomsten för
fysiska personer (ca 21% K och ca 11% L)
2) avgifter, t.ex. vattenförsörjning, avloppshantering
(helt avgiftsfinansierade), jfr med äldre- och
barnomsorg där nästan inga avgifter tas ut
3) generella statsbidrag till kommuner att disponera
själva efter behov men inom de lagstadgade ramarna
- skatteutjämningssystemet, skattestopp
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
9
En traditionell syn på kommunal
budgetering
 Resurstilldelning – inget incitament att öka intäkterna
 Svårt/omöjligt att mäta prestationer och
måluppfyllelse
 Kommunal budgetering är en omfattande process och
vilar starkt på föregående års budget; marginella
tillägg och lite omprövning (inkrementalism)
 Fokusering på ett begränsat antal frågor är nödvändig
 Från regelstyrning till målstyrning – vad förändras?
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
10
Hur fungerar budgetarbetet?
Dimensioner:
- Budgetens startpunkt och förlopp över tiden
- Budgetens specificering (detaljeringsgrad)
- Budgetens tidshorisont
- Budgeteringstekniker
- Särskilda kopplingar till andra planeringsaktiviteter
- Ett beteendeperspektiv på budgetarbetet
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
11
Traditionella syften
Budget skall göras enligt lag = ett syfte i sig
Resursfördelning till verksamheter viktigast: kommunen
saknar (till övervägande del) en marknad som kan tillåtas
styra resursfördelningen  det blir budgetens roll.
Behovsbudgetering och rambudgetering
a) Behov  finansiella konsekvenser  skatter och upplåning
b) Bestämma skattesats  fastställa total resursram 
fördela ramar till förvaltningarna
- styrkor och svagheter Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
12
Nollbasbudgetering
- Att börja från noll Man omprövar förutsättningslöst befintliga verksamheter;
därigenom kan utrymme skapas för nya verksamheter
Total genomgång av verksamheten; allt ska ifrågasättas
Tekniken: 1) verksamheten delas in i två delar, tröskelpaket
(kostnader nödvändiga för organisationens överlevnad,
utgör 50-70% i K&L)
beslutspaket inom s.k. beslutsområden
2) besluten rangordnas och medel tilldelas enligt
rang; befintliga verksamheter konkurrerar med
nyföreslagna
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
13
Nollbasbudgetering forts.
Ett beslutspaket ska innehålla:
- Den organisatoriska identiteten och arbetsuppgifter
som paketet omfattar
- En prestationsbeskrivning som visar förbrukning av
resursslag och kostnader
- Vilka fördelar och intäkter enheten ifråga skapar
- Alternativa lösningar
- Konsekvenser av att beslutspaketet inte genomförs
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
14
Nollbasbudgetering forts.
- Har ej fått den spridning som man trott på, varför?- Tar mycket tid och resurser i anspråk
- Kan därför medföra att budgetperioden förlängs
- Kan involvera utvalda enheter inom organisationer, ej
helheten
- Bra att starta ”på nytt” teoretiskt sett
- Bortser från värdefulla erfarenheter, kunskap och
lärande
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
15
Programbudgetering
- Stor implementering men ingen större succé i svenska
kommuner –
Tydlig ramstyrning
Införande av programbudgetering: objektsprincipen vs
programprincipen (vilka kostnadsslag som förbrukas mot
indelning efter programområden och projekt)
Programindelning:
1. Varje verksamhet som producerar vara eller tjänst särskiljs i
eget program
2. Gemensam administration utgör eget program
3. Svårmätbar verksamhet utgör eget program
4. Programindelningen bör vara stabil över tiden
5. Antalet program bör anpassas så att man har överblick
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
16
Ändamålsbudgetering
 En föregångare till Aktivitetsbaserad budgetering
 Tekniken: 1) att identifiera ändamål med verksamheten
(t.ex. i ett skogsföretag: gemensamt, administration,
marknadsföring, avverkning, vidaretransport, skogsvård,
drift av byggnader, underhåll och reparationer, övrigt)
2) att dela in varje ändamål i aktiviteter (t.ex.
inom skogsvård: gemensamt, rensning, markbearbetning,
plantering, gallring, övrigt)
 koppla budgeterade kostnader till verksamheten utan
några kostnadsfördelningar (dvs. frångå
självkostnadskalkyleringen), viktigt att lyfta upp
gemensamma ändamål
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
17
Prestationsbudgetering
 Resursfördelningen baseras på volymbeslut som
kopplas till pris per prestation; effektivitetstanke
 Beställar-utförarmodeller:
att ”lägga ut” en kommunal verksamhet
köpare och säljare
det offentliga konkurrerar med det privata
närmare marknaden?
omfattande regelverk, LOU
vilka vinner? stororganisationslogik och fritt val
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
18
Ansvarsmodeller
Uppdelning i s.k. ansvarsenheter, enligt
redovisningsenhetsavgränsning:
Kostnadsenheter
Resultatenheter
Balansräkningsenheter
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
19
resultatenheter
Utbytbarhet mellan intäkter och kostnader (ökningsänkning)
Fokus på resultat
Hur ska resultatet hanteras?
Påverkbarhetsprincipen vs ansvarighetsprincipen
Internprissättning i jakt på intäkter
Fiktiva och verkliga resultatenheter
(anslag vs volymbaserade intäkter)
- Kontraproduktivitet vs kvalitetsosäkerhet -
balansräkningsenheter
< Ansvar även för balansräkningsposter, dvs. ansvar för att
finansiera sina tillgångar
< Kan placera egna likvida medel
< Styrningen sker t.ex. genom krav på soliditet
< Eget kapital i ingående balans utgörs av kommunallån som
enheten betalar ränta på; det gäller att betala av lånet så fort som
möjligt; resultatet mäts i förändring av eget kapital
< Förknippas med svårigheter med hänsyn till placering av medel
och extern finansiering; komplexitet och okunskap
< Förknippas med positiva effekter tack vare helhetssyn och
friheten att själv fatta beslut
New Public Management
Privat, offentligt och mittemellan: var går gränsen?
Vad menas med EN organisation?
Medborgare blir kunder/köpare
Målsättningar i förändring: av vem och till vem?
”det finns idag inga kommuner med bra ekonomi”
De offentliga lånar verktyg från det privata:
”företagisering”
Avreglering vs omreglering
MEN BUDGETKRAVET KVARSTÅR…
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
22
Självkostnaden från olika håll
SJK = underlag för prissättning
För företag: - självkostnaden utgör en undre gräns för priset
- alla kostnader ska tas med i beräkningen och
fördelas på varje enskild produkt
För kommuner: - självkostnaden utgör en övre gräns för priset (dvs.
avgiftens storlek)
- endast nödvändiga kostnader med ett direkt
samband till verksamheten tas med; men vilka är det?
- MEN jämför med situationen där kommunala
verksamheter upphandlas genom anbud: företagsprinciper (SJK =
undre gräns, full kostnadsfördelning)
- beräkningar av självkostnaden blandas ihop med
skattepengar  orättvis konkurrens mot privata anbudsgivare
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
23
Kommunägda företag/kommunala
bolag
Lyder under kommunen men omfattas av andra regler (ABL
som privatägda bolag)
Politiker sitter i styrelsen
Krav på vinst
Brist på insyn
Balans mellan ”privata” intressen och ”offentliga”
angelägenheter
Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011
24