Transcript seduta della Commissione Igiene e Sanità del 19.10.16

Disposizioni in materia di responsabilità professionale del personale
sanitario Atto Senato n. 2224 e connessi approvato dalla Camera dei deputati in
un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d’iniziativa dei deputati
Fucci; Fucci; Giulia Grillo ed altri; Calabrò ed altri; Vargiu ed altri; Anna Margherita
Miotto ed altri; Monchiero ed altri; Formisano – Assegnato in sede referente alla
Commissione Igiene e Sanità – Nominato relatore Sen. Amedeo Bianco.
Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità del 16 febbraio
2016 si è svolta la relazione del provvedimento che si riporta di seguito
integralmente.
Il succitato disegno di legge n. 2224 - approvato in prima lettura dalla Camera dei
deputati il 28 gennaio 2016 - concerne la sicurezza delle cure sanitarie, la
responsabilità professionale del personale sanitario e la responsabilità delle
strutture in cui esso operi.
“L'articolo 1 reca norme generali di principio in materia di sicurezza delle cure
sanitarie. Si specifica che essa è parte costitutiva del diritto alla salute, è
perseguita nell’interesse dell’individuo e della collettività e si consegue anche
mediante l'insieme di tutte le attività intese alla prevenzione ed alla gestione del
rischio (connesso all’erogazione di prestazioni sanitarie) e mediante l'impiego
appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative. Si afferma altresì
che alle attività di prevenzione del rischio, messe in atto dalle aziende sanitarie
pubbliche, è tenuto a concorrere tutto il personale, compresi i liberi professionisti
che vi operino in regime di convenzione (con il Servizio sanitario nazionale).
In proposito, il Relatore ricorda che l'attività di prevenzione e gestione del rischio
sanitario è oggetto anche dei commi da 538 a 540 dell'articolo 1 della legge 28
dicembre 2015, n. 208.
I commi da 1 a 3 dell'articolo 2 del disegno di legge in esame prevedono che le
regioni e le province autonome possano affidare all’ufficio del Difensore civico la
funzione di garante per il diritto alla salute, secondo i seguenti principi: la
definizione della relativa struttura organizzativa, contemplando la rappresentanza
delle associazioni dei pazienti ed il supporto tecnico; la possibilità per ogni
soggetto destinatario di prestazioni sanitarie di adire gratuitamente il Difensore
civico (nella funzione in oggetto di garante per il diritto alla salute), direttamente o
mediante un proprio delegato, per la segnalazione di disfunzioni del sistema
dell'assistenza sanitaria; l'acquisizione da parte del Difensore civico, anche in via
digitale, degli atti relativi alla segnalazione pervenuta e, in caso di accertamento
della fondatezza di quest'ultima, l'intervento a tutela del diritto leso, con i poteri e le
modalità stabiliti dalla legislazione regionale.
Il comma 4 dello stesso articolo 2 (insieme con il comma 2 dell'articolo 3) prevede
che in ogni regione sia istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica, il Centro per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente,
che raccoglie i dati regionali sugli errori sanitari e sulle cause, l'entità, la frequenza
e l'onere finanziario del contenzioso e li trasmette all’Osservatorio nazionale sulla
sicurezza nella sanità.
Quest'ultimo è istituito, ai sensi dell'articolo 3, presso l'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali (AGENAS), con decreto del Ministro della salute, previa
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
L'Osservatorio, oltre a raccogliere i dati suddetti dai Centri regionali, individua
idonee misure - anche mediante la predisposizione, con l'ausilio delle società
scientifiche, di linee di indirizzo - per la prevenzione e la gestione del rischio
sanitario nonché per la formazione e l'aggiornamento del personale esercente le
professioni sanitarie.
Nell'esercizio delle proprie funzioni, l'Osservatorio si avvale anche del Sistema
informativo per il monitoraggio degli errori in sanità (SIMES).
Il Ministro della salute trasmette annualmente alle Camere una relazione sull'attività
svolta dall'Osservatorio.
Il comma 1 dell'articolo 4 afferma il principio che le prestazioni sanitarie (erogate
dalle strutture pubbliche e private) sono soggette all'obbligo di trasparenza, nel
rispetto del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196.
Il comma 2 prevede che, entro trenta giorni dalla presentazione della richiesta da
parte degli aventi diritto, la direzione sanitaria della struttura fornisca la
documentazione clinica relativa al paziente, preferibilmente in formato elettronico.
A tale riguardo, il Relatore segnala che occorrerebbe precisare la nozione di
"documentazione clinica", chiarendo se essa comprenda, tra l'altro, anche la
documentazione relativa alle forme di assistenza sanitaria domiciliare.
Il comma 3 dell'articolo 4 dispone che le strutture sanitarie, pubbliche e private,
rendano disponibili, mediante pubblicazione sul proprio sito internet, i dati relativi a
tutti i risarcimenti erogati nell’ultimo quinquennio, verificati nell'àmbito dell'esercizio
della funzione di monitoraggio, prevenzione e gestione del rischio sanitario.
L'articolo 5 demanda ad un decreto del Ministro della salute la regolamentazione e
l'istituzione di un elenco di società scientifiche ed afferma il principio che gli
esercenti le professioni sanitarie, nell'esecuzione delle prestazioni sanitarie con
finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative e riabilitative, si attengono,
salve le specificità del caso concreto, alle buone pratiche clinico-assistenziali e alle
raccomandazioni indicate dalle linee guida delle società iscritte nel suddetto
elenco.
Sempre ai sensi dell'articolo 5, le linee guida di tali società sono inserite nel
Sistema nazionale per le linee guida (SNLG) e pubblicate sul sito internet
dell'Istituto superiore di sanità.
L'articolo 6 pone una limitazione per i reati di omicidio colposo e di lesioni personali
colpose, circoscrivendo la relativa responsabilità alle ipotesi di colpa grave per
l'esercente una professione sanitaria (con riguardo allo svolgimento della propria
attività) ed escludendo dalla nozione di colpa grave le ipotesi in cui, fatte salve le
rilevanti specificità del caso concreto, siano state rispettate le buone pratiche
clinico-assistenziali e le raccomandazioni contemplate dalle linee guida, come
definite e pubblicate ai sensi di legge.
In proposito, il Relatore segnala l'opportunità di chiarire quale sia la portata
normativa dell'articolo 6 rispetto alla disciplina vigente, la quale esclude, per tutti i
reati, la responsabilità dell'esercente una professione sanitaria per i casi di colpa
lieve, qualora, nello svolgimento della propria attività, il medesimo si sia attenuto a
linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica. Osserva,
inoltre, che occorrerà valutare se sussista l'esigenza di porre una norma transitoria
- che faccia salvo il riferimento alle suddette "linee guida e buone pratiche
accreditate dalla comunità scientifica" - per l'eventuale periodo precedente la
pubblicazione delle linee guida ai sensi dell'articolo 5.
L'articolo 7 disciplina la responsabilità civile degli esercenti professioni sanitarie e
quella delle strutture (sanitarie o sociosanitarie), con riferimento all'operato dei
medesimi soggetti.
Il comma 1 conferma che la responsabilità civile della struttura sanitaria o
sociosanitaria, pubblica o privata, per i danni derivanti dalle condotte dolose o
colpose degli esercenti professioni sanitarie, anche qualora essi siano stati scelti
dal paziente e non siano dipendenti della struttura medesima, è di natura
contrattuale.
Il comma 2 specifica che la responsabilità civile della medesima struttura è di
natura contrattuale anche con riferimento alle prestazioni sanitarie svolte in regime
di libera professione intramuraria ovvero in regime di convenzione con il Servizio
sanitario nazionale nonché attraverso la telemedicina.
Il comma 3 conferma che la responsabilità civile degli esercenti professioni
sanitarie (per i danni derivanti dalle condotte dolose o colpose) è di natura
extracontrattuale, come già stabilito dall'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre
2012, n. 189.
Il Relatore, nel ricordare che il decreto-legge succitato prevede altresì che il
giudice, anche ai fini della determinazione del risarcimento del danno, tenga
debitamente conto dell'eventuale circostanza che il sanitario si sia attenuto a linee
guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica, segnala che
potrebbe essere opportuno chiarire se analogamente, nel nuovo contesto di cui al
disegno di legge in esame, il giudice debba tener conto, anche ai fini della
determinazione del risarcimento del danno, della sussistenza delle circostanze in
cui l'articolo 6 esclude la responsabilità penale. Segnala, inoltre, che il comma 1
dell'articolo 9 limita la possibilità di azione di rivalsa nei confronti dell'esercente una
professione sanitaria ai casi di dolo o colpa grave; di conseguenza, l'ambito di
responsabilità nell'azione di rivalsa appare più circoscritto rispetto all'ambito di
responsabilità del sanitario nell'eventuale azione diretta (nei suoi confronti) del
danneggiato.
L'articolo 8 del disegno di legge in esame sostituisce, per la richiesta di
risarcimento di danni derivanti da responsabilità sanitaria, l'istituto del tentativo di
mediazione - obbligatorio ai fini della procedibilità della successiva domanda
giudiziale - con l'applicazione dell'istituto del ricorso (presso il giudice civile
competente) per l'espletamento di una consulenza tecnica preventiva, ai fini
dell'accertamento e della relativa determinazione dei crediti derivanti dalla mancata
o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito; anche tale
ricorso viene configurato, nella fattispecie in esame (di cui all'articolo 8), come una
condizione per la procedibilità della successiva domanda giudiziale. In proposito, il
Relatore ricorda che, in base alla disciplina della consulenza tecnica preventiva, di
cui all'art. 696-bis del codice di procedura civile, il consulente, prima di provvedere
al deposito della relazione, tenta, ove possibile, la conciliazione delle parti; qualora
la conciliazione non riesca, ciascuna parte può chiedere che la relazione
depositata dal consulente sia acquisita agli atti del successivo giudizio di merito.
Il comma 4 dell'articolo in esame specifica che la partecipazione al procedimento di
accertamento tecnico preventivo è obbligatoria per tutte le parti, comprese le
imprese di assicurazione, di cui all'articolo 10, e disciplina gli effetti della mancata
partecipazione.
L'articolo 8 prevede inoltre che, in caso di mancata conciliazione, la domanda
giudiziale, con le modalità di cui al comma 3, venga tassativamente presentata ed
esaminata nell'àmbito del procedimento sommario di cognizione, di cui agli articoli
702-bis e seguenti del codice di procedura civile, ferma restando l'ipotesi che il
giudice ravvisi (in base alle difese svolte dalle parti) l'esigenza di un'istruzione non
sommaria e che, di conseguenza, fissi, con ordinanza non impugnabile, l'udienza
per il procedimento ordinario di cognizione.
Il Relatore osserva che potrebbe essere opportuno opportuno chiarire se la
disciplina di cui al comma 3 riguardi anche le controversie che, in base al loro
valore, siano di competenza del giudice di pace, considerato anche che la Corte di
cassazione ha ritenuto che il procedimento sommario summenzionato non si
applichi alle cause di competenza del giudice di pace.
Il comma 1 dell'articolo 9 limita la possibilità di azione di rivalsa nei confronti
dell'esercente una professione sanitaria ai casi di dolo o colpa grave. I successivi
commi dell'articolo 9 recano una disciplina specifica dell'azione di rivalsa. Si
introduce, tra l'altro, il principio (commi 5 e 6) che la rivalsa, in caso di danno
derivante da colpa grave (anziché da dolo), non possa superare una somma pari al
triplo della retribuzione lorda annua.
A tale riguardo, il Relatore rileva che potrebbe essere opportuno precisare
quest'ultima nozione, in particolare con riferimento ai lavoratori diversi da quelli
subordinati ed ai casi in cui il rapporto di lavoro non duri tutto l'anno o consista in
prestazioni occasionali.
Il terzo periodo del comma 5 dell'articolo in esame, per i tre anni successivi al
passaggio in giudicato della decisione di accoglimento della domanda di rivalsa,
vieta che l’esercente la professione sanitaria, nell’ambito delle strutture sanitarie o
sociosanitarie pubbliche, sia preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a
quelli ricoperti ed esclude la possibilità di partecipazione a pubblici concorsi per
incarichi superiori.
A tale proposito, il Relatore osserva che sarebbe opportuno chiarire se tali divieti
riguardino, con riferimento ai sanitari che intendano transitare in una struttura
pubblica o quantomeno con riferimento ai sanitari nel frattempo transitati in una
struttura pubblica, anche i casi in cui l'accoglimento della domanda di rivalsa sia
stato in favore di una struttura privata.
I commi 1 e 2 dell'articolo 10 confermano, rispettivamente: l'obbligo di
assicurazione (o di adozione di un'analoga misura), per la responsabilità civile, a
carico delle strutture pubbliche e private che eroghino prestazioni sanitarie;
l'obbligo di assicurazione per la responsabilità civile a carico degli esercenti attività
sanitaria in forma libero-professionale. Riguardo alle suddette strutture, il comma 1
specifica che l'obbligo concerne anche le prestazioni sanitarie svolte in regime di
libera professione intramuraria nonché attraverso la telemedicina.
Il comma 3 introduce l'obbligo per gli esercenti attività sanitaria, operanti a qualsiasi
titolo in strutture pubbliche o private, di stipulare un'adeguata polizza di
assicurazione per la responsabilità civile, "al fine di garantire efficacia all'azione di
rivalsa".
Ulteriori disposizioni, relative alle tre tipologie di obblighi summenzionati, sono
stabilite dai commi da 4 a 6.
Il Relatore segnala che potrebbe essere opportuno chiarire se l'obbligo assicurativo
introdotto dal comma 3 decorra solo successivamente all'emanazione del decreto
ministeriale di cui al comma 6.
L'articolo 11 definisce i limiti temporali delle garanzie assicurative.
Il Relatore rileva che sembrerebbe opportuno specificare se tali norme riguardino
tutte le tipologie di polizze assicurative di cui all'articolo 10.
Il comma 1 dell'articolo 12 introduce, con decorrenza dalla data di entrata in vigore
del decreto ministeriale di cui al comma 6 del precedente articolo 10 e fatte salve le
norme sul procedimento obbligatorio di accertamento tecnico preventivo di cui
all'articolo 8, la possibilità di azione diretta, da parte del danneggiato, nei confronti
dell'impresa di assicurazione, con riferimento alle tipologie di polizze di cui ai
commi 1 e 2 dell'articolo 10 ed entro i limiti delle somme per le quali sia stato
stipulato il contratto di assicurazione. Non viene prevista - sottolinea il Relatore - la
possibilità di azione diretta con riferimento alle polizze di cui al comma 3
dell'articolo 10. I successivi commi dell'articolo 12 disciplinano la suddetta azione
diretta e l'azione di rivalsa da parte dell'impresa di assicurazione.
L'articolo 13 prevede che le strutture sanitarie e sociosanitarie e le imprese di
assicurazione comunichino all’esercente la professione sanitaria l’instaurazione del
giudizio promosso nei loro confronti dal danneggiato, entro dieci giorni dalla
ricezione della notifica dell’atto introduttivo, nelle forme ivi stabilite.
Il Relatore segnala che non appaiono chiari gli effetti del mancato rispetto del
suddetto termine.
L'articolo 14 demanda ad un regolamento ministeriale l'istituzione di un Fondo di
garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria, al fine di provvedere alla
copertura, totale o parziale, dei danni nelle fattispecie individuate dal comma 2
(fattispecie in cui, senza l'intervento del Fondo, il risarcimento sarebbe difficilmente
conseguibile, in tutto o in parte). Il Fondo è alimentato da un contributo a carico
delle imprese di assicurazione, da determinare in una percentuale del premio
incassato per ciascun contratto relativo all'assicurazione per la responsabilità civile
per i danni causati da responsabilità sanitaria (commi 4 e 5). Il Fondo ha diritto di
regresso nei confronti del responsabile del sinistro (comma 7).
Il Relatore osserva che non si prevede un diritto di regresso nei confronti della
struttura sanitaria o sociosanitaria e che non si richiama il principio (di cui al
comma 1 del precedente articolo 9) sull'esclusione della rivalsa nei casi di assenza
di dolo o di colpa grave.
L'articolo 15 reca disposizioni sui consulenti tecnici e periti di ufficio rispettivamente, nei procedimenti giurisdizionali civili e in quelli penali, aventi ad
oggetto la responsabilità sanitaria - nonché sulla tenuta degli albi dei consulenti
tecnici e di quelli dei periti, con riferimento agli esperti nei settori sanitari. Il comma
3, facendo riferimento ad un aggiornamento periodico "al fine di garantire, oltre a
quella medico-legale, un’idonea e adeguata rappresentanza di esperti delle
discipline specialistiche dell’area sanitaria", sembra implicare una modifica delle
norme, ivi richiamate, che, per il settore sanitario, prevedono, nell'albo dei
consulenti tecnici, esclusivamente la categoria medico-chirurgica e, nell'albo dei
periti, esclusivamente le categorie di esperti in medicina legale, in psichiatria ed in
infortunistica del traffico e della circolazione stradale.
Il Relatore rileva che sembrerebbe opportuna una più chiara formulazione di tale
disposizione.
La novella di cui al comma 1 dell'articolo 16 esclude che i verbali e gli atti
conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico possano essere acquisiti o
utilizzati nell’ambito di procedimenti giudiziari.
In merito, il Relatore ricorda che la norma vigente (di cui all'articolo 1, comma 539,
lettera a), della legge 28 dicembre 2015, n. 208) prevede invece che i verbali e gli
atti conseguenti all’attività di gestione aziendale del rischio clinico, svolta in
occasione del verificarsi di un evento avverso, siano riconducibili, qualora siano
emersi indizi di reato, nell'àmbito delle attività ispettive o di vigilanza contemplate
dall'articolo 220 delle Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
codice di procedura penale. Da tale richiamo sembrerebbe derivare che i verbali e
gli atti summenzionati possano essere utilizzati - dopo che siano emersi indizi di
reato - come mezzi di prova nel processo penale esclusivamente a condizione che
siano rispettate le modalità e le garanzie stabilite dal codice di procedura penale come, per esempio, quelle poste dall'articolo 64, recante le "regole generali per
l'interrogatorio".
La novella di cui al comma 2 dell'articolo in esame prevede che l'attività di gestione
del rischio sanitario (nelle strutture pubbliche e private) sia coordinata da personale
medico dotato delle specializzazioni in igiene, epidemiologia e sanità pubblica o
equipollenti, in medicina legale ovvero da personale dipendente con adeguata
formazione e comprovata esperienza almeno triennale nel settore. Rispetto alla
norma vigente (di cui all'articolo 1, comma 540, della legge n. 208 del 2015), si
introduce il riferimento alla specializzazione in medicina legale e, per i soggetti non
aventi le specializzazioni indicate, si pone, da un lato, anche il requisito
dell'adeguata formazione e, dall'altro, si sopprime la condizione che il soggetto sia
in ogni caso un medico.
Il Relatore rileva che potrebbe essere opportuno valutare se far riferimento anche
per la specializzazione in medicina legale ai titoli equipollenti.
Infine, gli articoli 17 e 18 recano, rispettivamente, la clausola di salvaguardia,
relativa alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome, e le clausole di
invarianza finanziaria”.
In conclusione, il Relatore propone che il disegno di legge n. 2224 sia, sin d'ora,
adottato come testo base per il seguito dell'esame. Conviene la Commissione .La
PRESIDENTE, considerato che è già pervenuta una richiesta in questo senso,
propone di svolgere una rapida istruttoria legislativa mediante un ciclo di audizioni
informali. Conviene la Commissione. La PRESIDENTE invita i senatori interessati
a far pervenire le proprie proposte di audizione entro giovedì 25 febbraio, fermo
restando che l'attività istruttoria potrà avere inizio già nel corso della
prossima settimana. La Commissione Industria, Commercio e Turismo del
Senato della Repubblica nella seduta del 24.2.16 ha approvato la proposta di
parere non ostativo con osservazioni del relatore Astorre. La Commissione
parlamentare per le questioni regionali nella seduta in sede consultiva del 2
marzo 2016 ha approvato un parere con la seguente osservazione: “si valuti
l'opportunità di precisare che resta ferma la facoltà delle Regioni, nel rispetto dei
vincoli di bilancio, di reperire ulteriori risorse umane, strumentali e finanziarie da
destinare ai nuovi Centri per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del
paziente”. Nella seduta della Commissione Igiene e Sanità del 17.3.16 si è
svolta l’audizione informale della FNOMCeO. In particolare con riferimento
all’art. 5 la Federazione ritiene che l’entrata in vigore e la cogenza di tali indicazioni
di comportamento professionale, che assumeranno una fondamentale valenza
nella definizione della colpa grave, necessitino di un processo di validazione ad
opera di un soggetto terzo indipendente, diverso dalle società scientifiche che, a
pieno titolo, sono chiamate a formulare le proposte. Il concetto della terzietà dei
soggetti garanti di comportamenti che incidono in modo rilevante sulla società e sul
benessere dei cittadini è ampiamente consolidato nel nostro ordinamento. Con
riferimento all’art. 9 (Azione di rivalsa) la FNOMCeO ritiene che l’istituto della
rivalsa non debba determinare, così come strutturato con il ricorso al giudice
ordinario, una contrapposizone di interessi tra l’azienda ed il professionista e non
debba innestare fenomeni di rivalsa anche per colpa lieve con ricadute di recupero
crediti anche nei riguardi degli eredi. E’ parere della Federazione che la rivalsa
comunque dovrebbe restare di competenza della Corte dei Conti. Con riferimento
all’art. 12 la FNOMCeO ritiene necessario garantire che il professionista non sia
esposto alla possibile doppia rivalsa (ad opera del datore di lavoro e
dell’assicurazione) nonché precludere la possibilità di disdetta del contratto da
parte della società assicuratrice in caso di denuncia di sinistro. Nella seduta in
sede referente della Commissione Igiene e Sanità del 19 aprile 2016 la
PRESIDENTE, dopo aver ricordato che nel corso della passata settimana si è
concluso il ciclo di audizioni informali funzionale all'istruttoria legislativa, propone di
fissare sin da ora - alle ore 18 di mercoledì 4 maggio 2016 - il termine per la
presentazione di emendamenti. La Commissione conviene. Nella seduta in sede
referente della Commissione Igiene e Sanità del 27.4.16 la senatrice DIRINDIN
(PD) esprime anzitutto apprezzamento per l'approfondita istruttoria che, grazie al
lavoro di coordinamento svolto dal relatore e dalla Presidente, è stata condotta
dalla Commissione.
Ritiene che le iniziative legislative in esame rivestano
una notevole importanza, essendo volte a risolvere ormai annose questioni, legate
al delicato rapporto tra le esigenze di tutela delle persone danneggiate da presunti
errori sanitari e la necessità di garanzia del sereno svolgimento delle proprie
funzioni da parte degli operatori del settore sanitario. E' dell'avviso che il testo base
adottato dalla Commissione, con alcune mirate modificazioni, possa fornire le
risposte attese contemperando i diversi interessi in gioco. Richiamando le
considerazioni svolte dai precedenti oratori, segnala in primo luogo l'opportunità di
non sottrarre alla giurisdizione della Corte dei Conti le azioni di rivalsa nei confronti
dei professionisti sanitari, ove questi ultimi operino all'interno di strutture pubbliche.
In secondo luogo, evidenzia l'opportunità di introdurre nel testo precisazioni
nell'ambito delle disposizioni concernenti le linee guida, considerato che queste
ultime assumono un rilievo fondamentale nell'impianto del disegno di legge
approvato dalla Camera: occorrerebbe chiarire sulla scorta di quali requisiti le
società scientifiche possono essere ammesse a concorrere alla formazione delle
linee guida; sarebbe inoltre opportuno prevedere criteri e meccanismi funzionali
alla valutazione, anche da un punto di vista metodologico, delle linee guida
prodotte. La PRESIDENTE avverte che la discussione generale si concluderà nel
corso della prossima settimana, rammentando che il termine per la presentazione
di emendamenti è stato fissato alle ore 18 di mercoledì 4 maggio. Nella seduta in
sede consultiva della commissione Bilancio del 28.4.16 il relatore LAI (PD)
illustra il disegno di legge in titolo, segnalando che il provvedimento non risulta
corredato della relazione tecnica aggiornata prevista dall'articolo 17, comma 8,
della legge di contabilità e finanza pubblica. Per quanto di competenza, ritiene
necessario acquisire dal Governo maggiori informazioni in merito all'istituzione,
prevista dagli articoli 2 e 3, dei Centri per la gestione del rischio sanitario e la
sicurezza del paziente e dell'Osservatorio nazionale sulla sicurezza nella sanità in
quanto occorre valutarne la compatibilità dell'esercizio delle relative funzioni con la
clausola di invarianza finanziaria contenuta nelle disposizioni medesime. Quanto
all'articolo 7, il quale dispone l'estensione della responsabilità, ai sensi degli articoli
1218 e 1228 del codice civile, delle strutture sanitarie o sociosanitarie anche alle
prestazioni svolte da esercenti la professione sanitaria scelti dal paziente,
ancorché non dipendenti della struttura stessa, ovvero in regime di libera
professione intramuraria o di convenzione con il Servizio sanitario nazionale,
occorre valutarne i possibili effetti sugli oneri assicurativi sostenuti dalle strutture
medesime. Occorre in proposito acquisire dal Governo elementi utili alla
quantificazione dei possibili risparmi associati dalla Relazione tecnica fornita nel
corso dell'esame alla Camera dei deputati alla riduzione dei comportamenti di
medicina difensiva e alla riduzione degli oneri connessi alla copertura assicurativa
per effetto della migliore gestione del rischio da parte delle strutture sanitarie. In
relazione all'articolo 9, occorre valutare i possibili effetti finanziari associabili, anche
in relazione all'aumento dei premi assicurativi, all'allungamento dei tempi per le
azioni di rivalsa nei confronti dell'esercente la professione sanitaria derivante dal
disposto del comma 2. Per quanto riguarda l'articolo 11, l'estensione temporale
della garanzia assicurativa oltre le ordinarie durate delle polizze potrebbe produrre
un incremento dei premi assicurativi. In merito occorre acquisire chiarimenti dal
Governo. Quanto al Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità
sanitaria previsto dall'articolo 14, osserva che la probabile deducibilità del
contributo delle imprese autorizzate all'esercizio delle assicurazioni per la
responsabilità civile al Fondo medesimo può comportare una riduzione del gettito
erariale. Occorre inoltre valutare la possibile traslazione sull'ammontare dei premi
assicurativi dell'onere sostenuto dalle imprese, con conseguente aggravio di costi
per le strutture sanitarie. Appare infine necessario acquisire dal Governo
chiarimenti in merito alla possibilità per la Concessionaria servizi assicurativi
pubblici di svolgere le funzioni attribuitegli dal medesimo articolo con le risorse
disponibili a legislazione vigente. Non vi sono ulteriori osservazioni da formulare.
Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità del 28.4.16
la PRESIDENTE propone di posticipare il termine per la presentazione degli
emendamenti alle ore 18 di mercoledì 11 maggio, in aderenza alla richiesta
formulata per le vie brevi da diversi Gruppi. La Commissione conviene. La
senatrice STEFANI (LN-Aut) pone in rilievo che il disegno di legge adottato come
testo base, pur configurando come extracontrattuale la responsabilità del
professionista sanitario - con gli intuitivi corollari in tema di onere probatorio e
termine di prescrizione - prevede espressamente la possibilità di azione diretta del
presunto danneggiato nei riguardi dell'operatore: ciò, a suo giudizio, determinerà
un incremento del ricorso alla medicina difensiva e del contenzioso di tipo
"vendicativo", e farà sorgere la necessità, in capo all'esercente la professione
sanitaria, di munirsi di polizze assicurative "primo rischio", difficili da reperire sul
mercato e particolarmente onerose (specie per talune figure professionali, come i
neurochirurghi e i ginecologi).
Ritiene che, per evitare che i professionisti sanitari continuino ad esercitare in
assenza della necessaria serenità, sarebbe preferibile mutuare la soluzione
individuata in altri settori dell'ordinamento, con gli adattamenti del caso: si potrebbe
cioè prevedere la legittimazione passiva, nel giudizio risarcitorio, della sola
struttura sanitaria, ferma la possibilità di una successiva azione di rivalsa nei
confronti del professionista sanitario, ricorrendone i presupposti oggettivi e
soggettivi.
Inoltre, per agevolare il reperimento delle coperture assicurative, evitando che il
singolo professionista sia abbandonato in balia del mercato, segnala l'opportunità
di prevedere la contrattazione delle polizze da parte delle strutture sanitarie, così
da addivenire a contratti unici aziendali cui gli operatori potrebbero accedere con
costi a proprio carico (sulla falsariga di prassi recentemente sperimentate in alcuni
ambiti regionali, come il Veneto).
In conclusione, ribadisce l'opinione che sia opportuno evitare che gli esercenti le
professioni sanitarie avvertano di essere in prima linea, sul piano giudiziario, in
relazione alle azione risarcitorie esperite dai pazienti. Nella seduta della
Commissione Igiene e sanità del 4 maggio 2016 è proseguita la discussione
generale. La senatrice RIZZOTTI (FI-PdL XVII) sottolinea che è destituita di
fondamento l'opinione di quanti ritengono che il testo in esame sia sbilanciato a
favore dei professionisti: esso è volto in realtà a costruire un nuovo equilibrio e un
nuovo rapporto tra medico e paziente. Peraltro, va considerato che oltre il 98 per
cento del contenzioso che ogni anno caratterizza il settore sanitario si conclude
con provvedimenti che non accertano responsabilità in capo al personale medico
sanitario.
Riguardo al tema delle linee guida, reputa che il testo trasmesso dalla Camera
debba essere oggetto di interventi migliorativi. Auspica un ripensamento anche in
merito alla differenziazione tra la natura (extra contrattuale) della responsabilità dei
professionisti e quella (contrattuale) delle strutture, nonché in merito alla disciplina
dell'azione di rivalsa. Il senatore Maurizio ROMANI (Misto-Idv) sottolinea che il
testo base in esame non concerne solo la responsabilità professionale degli
operatori sanitari ma riguarda anche e soprattutto la sicurezza del paziente: si
riserva di presentare proposte emendative per chiarire la ratio del disegno di legge
sin dal titolo del provvedimento.
Ritiene che, per poter disporre di linee guida adeguate, sia necessario riavviare un
programma nazionale in materia, coordinato da un ente terzo (Istituto superiore di
sanità o AGENAS) e con adeguata partecipazione di esperti in assenza di conflitti
di interesse: nell'ambito di tale programma si dovrebbe pervenire alla formulazione
di bozze di raccomandazioni, da sottoporre a consultazione pubblica prima
dell'adozione formale. Non essendovi altre richieste di intervento, la PRESIDENTE
dichiara conclusa la discussione generale e dà la parola al relatore.
Il relatore BIANCO (PD), intervenendo in sede di replica, ringrazia anzitutto la
Presidente, per l'articolata istruttoria condotta dalla Commissione, e gli oratori
intervenuti, per la qualità degli spunti forniti.
In merito al testo base in esame, evidenzia che esso presenta due caratteristiche
rimarchevoli: è frutto di una iniziativa parlamentare ed è stato inserito dal Governo
all'interno del DEF appena esaminato dalle Camere, a riprova del carattere
strategico delle innovazioni da esso introdotte.
Ciò premesso, osserva che la Camera ha svolto un lavoro notevole, licenziando un
testo che, anche alla luce delle audizioni svolte in questo ramo, offre risposte
sistematiche e organiche ad una pluralità di problematiche che toccano interessi
diversificati e sensibili.
Nondimeno, è dell'avviso che il testo sia migliorabile in alcuni punti specifici.
Riguardo al tema delle linee guida, osserva come sia problematico raggiungere un
equilibrio condiviso, in quanto da un punto di vista giuridico emerge la necessità di
regole certe, anche in un'ottica processuale, ma al contempo, da un punto di vista
medico e scientifico, vi è l'esigenza di non coartare l'autonomia del professionista
sanitario nell'applicazione delle raccomandazioni cliniche.
In proposito, ritiene cruciale soprattutto chiarire le competenze e le metodologie
nell'elaborazione delle linee guida, mantenendo un ruolo di garanzia in capo ad un
ente terzo e chiarendo quali siano i requisiti che devono essere posseduti dalle
società scientifiche ai fini del concorso alla formazione delle raccomandazioni
cliniche oggetto di codificazione.
In tema di responsabilità civile, ha maturato il convincimento che il doppio binario
delineato dalla Camera (responsabilità contrattuale in capo alla struttura, extra
contrattuale in capo al professionista, con possibilità di azione diretta nei confronti
di entrambi tali soggetti) non sia la soluzione migliore tra quelle possibili: si
mantengono così i professionisti sanitari in prima linea, sul fronte giudiziario, con
possibilità di condanne anche per colpa lieve, e si determinano al contempo
rilevanti problematiche sul versante assicurativo, attesa la necessità di reperire
costose polizze "primo rischio".
Riguardo alla disciplina della rivalsa, reputa opportuno mantenere il ruolo della
Corte dei Conti in riferimento alle condotte dei professionisti operanti all'interno di
strutture pubbliche o convenzionate: militano a sfavore della devoluzione al giudice
ordinario, introdotta dalla Camera, sia ragioni di ordine costituzionale e tecnico
giuridico sia considerazioni di merito, essendo inopportuno creare un inedito
contenzioso che vedrebbe contrapposti le direzioni delle strutture e i professionisti
che operano all'interno di queste ultime.
In merito alla previsione dell'autoritenzione del rischio, quale alternativa
all'assicurazione delle strutture, esprime il convincimento che si tratti di una
disposizione condivisibile, ma meritevole di aggiustamenti finalizzati a garantire la
solvibilità (in tema di fondo rischi, accantonamenti per competenza, esclusione da
esecuzione forzata, copertura da parte del fondo di garanzia).
Infine, per ciò che attiene alla disciplina concernente i consulenti tecnici d'ufficio e i
periti, segnala l'opportunità di rinforzare le disposizioni finalizzate ad assicurare
l'assenza di situazioni di conflitto di interessi, considerato che gli elaborati peritali
sono cruciali nei processi per responsabilità sanitaria. Nella seduta in sede
referente della Commissione igiene e Sanità del 17.5.16 il PRESIDENTE ha
comunicato che sono stati presentati circa 360 emendamenti riferiti al testo base.
La Commissione prende atto. Nella seduta in sede referente della
Commissione Igiene e Sanità del 25.5.16 la PRESIDENTE comunica che il
senatore Panizza ha ritirato l'emendamento 7.16. Rende quindi noto che si
pronuncerà sulla proponibilità e sull'ammissibilità degli emendamenti a conclusione
della fase di illustrazione. La Commissione prende atto. La PRESIDENTE propone
di seguire, per la fase di illustrazione degli emendamenti, la prassi già osservata in
occasione dell'esame in sede referente dei disegni di legge n. 1324 e connessi,
consentendo a ciascun senatore di svolgere un intervento sul complesso degli
emendamenti presentati ai diversi articoli del testo.
Non essendovi obiezioni, così resta stabilito. Si procede all'illustrazione degli
emendamenti.La senatrice TAVERNA (M5S) illustra anzitutto l'emendamento 5.13,
col quale si prevede che alla elaborazione delle linee guida provveda l'Istituto
superiore di sanità, sia pure in collaborazione con le società scientifiche: in questo
modo si attenuano le criticità, comunque sussistenti, legate al ruolo improprio che il
testo in esame attribuisce alle linee guida, che finiscono con l'integrare le
disposizioni di carattere penale e con il limitare l'autonomia dei singoli professionisti
sanitari. Dà conto, quindi, dell'emendamento 6.8, col quale si sopprime la
limitazione della responsabilità dei professionisti sanitari in ambito penale ai soli
casi di sussistenza della colpa grave: la finalità della proposta di modifica è quella
di evitare un trattamento di favore, per i medici e gli altri professionisti sanitari,
rispetto alla disciplina valevole per i professionisti operanti in altri settori; nonché di
scongiurare pregiudizi ai pazienti, mantenendo un adeguato livello di dissuasività
penale. Si sofferma, infine, sull'emendamento 7.22, volto a prevedere che i
professionisti sanitari operanti all'interno di strutture rispondano del proprio
operato, in sede civile, a titolo di responsabilità contrattuale: configurare come
aquiliana la responsabilità dei suddetti professionisti, come fa il testo licenziato
dalla Camera, addossa sui pazienti danneggiati un onere probatorio assai difficile
da sostenere, e differenzia in maniera irragionevole la posizione dei professionisti
da quella delle strutture all'interno delle quali gli stessi operano (si avrebbero due
diverse tipologie di responsabilità in relazione ai medesimi fatti). In conclusione,
formula l'auspicio che la possibilità di apportare miglioramenti al testo non venga
vanificata dalla condizione di potenziale conflitto di interessi in cui versano, a suo
giudizio, diversi dei componenti della Commissione. La PRESIDENTE, anche in
replica ad un intervento incidentale del senatore Romano, volto a stigmatizzare la
considerazione appena formulata dalla senatrice Taverna, fa rilevare che
quest'ultima si assume la responsabilità politica delle proprie affermazioni. Nella
seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità del 26 maggio
2016 la Presidente ha comunicato alcune aggiunte di firma a emendamenti della
senatrice Anitori. Nella seduta in sede consultiva della Commissione Giustizia
del 7.6.16 il relatore LUMIA (PD) osserva che intende procedere alla redazione del
parere sul disegno di legge in titolo dopo che si sarà conclusa la discussione
generale, al fine di poter cogliere ogni utile indicazione e suggerimento in ordine ad
una materia indubbiamente complessa.
Prende la parola il senatore
CALIENDO (FI-PdL XVII), il quale, preliminarmente, afferma che intende
soffermarsi sulle disposizioni di cui agli articoli 5 e 6 del disegno di legge in esame.
Con particolare riferimento all'articolo 5, ravvisa un vuoto normativo in ordine al
ruolo dell'Istituto superiore di sanità che sembra essere limitato alla mera
pubblicazione delle linee guida - elaborate dalle società scientifiche richiamate nel
citato articolo 5 - sul proprio sito internet. A tale riguardo rileva che l'Istituto
superiore di sanità dovrebbe, invece, avere un compito più pregnante rispetto alla
qualificazione del lavoro svolto dalle società scientifiche. Si sofferma, poi, sulle
disposizioni di cui all'articolo 6 del disegno di legge in titolo, relativo alla
responsabilità penale degli esercenti la professione sanitaria. Sotto tale profilo,
rileva un'incongruità di fondo tra la norma che prevede solo la responsabilità
colposa a causa di un'imperizia dell'esercente la professione, la disposizione di cui
all'articolo 7 che prevede invece una responsabilità di tipo contrattuale in capo alla
struttura presso cui presta la propria opera l'esercente la professione sanitaria, e la
disposizione di cui all'articolo 9, che contempla invece un'azione di rivalsa nei
confronti del medesimo esercente solo in caso di dolo o colpa grave. Esprime
altresì alcune perplessità sull'articolo 8 del disegno di legge in esame con
riferimento al tentativo obbligatorio di conciliazione; a suo avviso è singolare che si
preveda il ricorso alla consulenza tecnica preventiva, ai sensi dell'articolo 696-bis
del codice di procedura civile, quale condizione di procedibilità per un'azione di
risarcimento del danno derivante da responsabilità sanitaria. Prende la parola la
senatrice STEFANI (LN-Aut), la quale osserva che, configurando il disegno di
legge in esame come extracontrattuale la responsabilità del professionista
sanitario, lo stesso prevede espressamente la possibilità di azione diretta
dell'eventuale danneggiato nei riguardi dell'operatore; a suo giudizio in tal modo
non potrà che risultare confermata la tendenza al ricorso alla medicina difensiva e
l'ampliamento del contenzioso, così da rafforzare ulteriormente l'esigenza, in capo
all'esercente la professione sanitaria, di dotarsi di particolari polizze assicurative,
particolarmente onerose dal punto di vista economico (soprattutto con riferimento
ad alcune figure professionali come i ginecologi e i neurochirughi). Ritiene che affinché i professionisti sanitari possano esercitare più serenamente la propria
attività nel rispetto e nell'interesse dei pazienti -sarebbe meglio prevedere la
legittimazione passiva nel giudizio risarcitorio della sola struttura sanitaria, ferma
restando la possibilità di una successiva azione di rivalsa nei confronti
dell'esercente la professione sanitaria, ove ne ricorrano i presupposti oggettivi e
soggettivi.
Infine, si sofferma sul problema delle coperture assicurative, osservando che, si
dovrebbe prevedere la contrattazione delle polizze da parte delle strutture
sanitarie, così da prefigurare dei contratti unici aziendali a cui gli operatori
potrebbero accedere con costi a proprio carico. A tale riguardo cita le prassi
recentemente sperimentate in alcune Regioni come il Veneto.
Prende la parola il senatore CASSON (PD), il quale in via generale condivide i
rilievi critici già fatti da altri componenti della Commissione in ordine al fatto che il
disegno di legge in esame, pur presentando numerose disposizioni afferenti alle
competenze della Commissione giustizia, è stato tuttavia assegnato in sede
referente esclusivamente alla Commissione sanità. Richiama, in particolare, le
disposizioni di cui all'articolo 7 sulla responsabilità per inadempimento della
struttura e dell'esercente la professione sanitaria; all'articolo 8 relativo al tentativo
obbligatorio di conciliazione; all'articolo 12 che riguarda l'azione diretta del soggetto
danneggiato, nonché agli articoli 13 e 15 relativi, rispettivamente, al giudizio di
responsabilità e al procedimento di nomina dei consulenti tecnici di ufficio nei
giudizi di responsabilità sanitaria. Nel dettaglio si sofferma sull'articolo 6
concernente la responsabilità penale dell'esercente la professione sanitaria. Rileva
che la norma in esame, nel nuovo articolo 590-ter del codice penale, contempla
esclusivamente i reati di omicidio e lesioni personali colposi a causa di imperizia e
non anche di negligenza o imprudenza, come è previsto dalla disciplina generale di
cui all'articolo 43 del codice penale. Per quanto riguarda poi l'articolo 15, in ordine
alla nomina dei consulenti tecnici e dei periti da parte dell'autorità giudiziaria, pur
ritenendo apprezzabile il riferimento al divieto di conflitti di interessi quali
presupposto per l'affidamento degli incarichi di consulenza, ritiene che la norma
debba essere meglio precisata con riferimento alle modalità di individuazione dei
detti conflitti. Interviene quindi il senatore BIANCO (PD), relatore presso la
Commissione igiene e sanità. Replicando ai rilievi critici emersi nel corso della
discussione, intende precisare che la ratio sottesa al disegno di legge in esame è
quella di circoscrivere i comportamenti colposi rilevanti in ambito penalistico e non
già creare "un salvacondotto" generale degli operatori sanitari. A tale riguardo
osserva che le disposizioni del testo in esame codificano una consolidata
giurisprudenza della Corte di cassazione, lasciando comunque al giudice un'ampia
e adeguata discrezionalità per la valutazione dei singoli casi di
responsabilità. Sulle affermazioni del senatore Bianco, si svolge un breve dibattito
nel quale partecipano i senatori PALMA (FI-PdL XVII), CASSON (PD),CALIENDO
(FI-PdL XVII) e il presidente D'ASCOLA (AP (NCD-UDC)). Il senatore
GIOVANARDI (GAL (GS, PpI, M, Id, ApI, E-E, MPL)) osserva che quando il
Parlamento legifera in determinate materie, e in particolare in materie complesse
come quella in esame, dovrebbe avere la capacità di prefigurare con chiarezza gli
effetti dell'applicazione delle nuove norme che si intende introdurre. Il senatore
BIANCO (PD) ribadisce come la formulazione dell'articolo 6 tragga spunto dalle
indicazioni fornite dalla giurisprudenza di legittimità sulla materia in esame, con
particolare riferimento alla specifica rilevanza delle linee guida sul piano
dell'imperizia, quale forma di manifestazione del requisito soggettivo della colpa, e
come la predetta formulazione non escluda la rilevanza penale delle condotte
colpose a causa di negligenza o imprudenza, che continueranno a rientrare
nell'ambito di applicazione delle disposizioni generali di cui agli articoli 589 e 590
del codice penale. In ordine alle problematiche sottese agli articoli 7 e 9 dei disegni
di legge il senatore Bianco evidenzia come la previsione di un "doppio binario" rappresentato, da un lato, dalla responsabilità extracontrattuale ai sensi dell'articolo
2043 del codice civile e, dall'altro, dalla responsabilità contrattuale della struttura
sanitaria e dall'azione di rivalsa nei confronti dell'esercente la professione sanitaria
- rappresenti il punto di incontro dell'esigenza di conservare comunque la
previsione della responsabilità extracontrattuale, quale forma generale di
responsabilità, creando però un meccanismo di incentivazione del ricorso ad una
forma alternativa di tutela dell'assistito suscettibile sia di assicurare una maggiore
protezione a quest'ultimo, sia una minore esposizione dell'esercente la professione
sanitaria. La senatrice STEFANI (LN-Aut) ritiene peraltro contraddittorio che il
limite previsto per l'azione di rivalsa ai sensi del comma 5 dell'articolo 9 non trovi
una corrispondente previsione nella disciplina della responsabilità extracontrattuale
ai sensi del comma 3 dell'articolo 7. Il presidente D'ASCOLA (AP (NCDUDC)) evidenzia come il dibattito abbia fatto emergere la possibilità di
interpretazioni alternative del disposto dell'articolo 6 del disegno di legge in titolo, in
ordine al quale il Presidente ritiene opportuno altresì richiamare l'attenzione sulla
circostanza che la formulazione del medesimo si differenzia da quella del primo
periodo del comma 1 dell'articolo 3 del decreto legge n. 158 del 2012. Quest'ultima
disposizione stabilisce, infatti, che l'esercente la professione sanitaria che, nello
svolgimento della propria attività, si attiene a linee guida e buone pratiche
accreditate dalla comunità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve.
Tale previsione configura, quindi, l'osservanza delle linee guida e delle buone
pratiche citate come causa di esclusione della responsabilità penale per colpa
lieve, mentre il disposto dell'articolo 6 del testo in esame configura il rispetto delle
buone pratiche clinico-assistenziali e della raccomandazione previste dalla linee
guida di cui al precedente articolo 5 del testo stesso come causa di esclusione
della colpa grave, salve le rilevanti specificità del caso concreto. Alla luce di tali
considerazioni gli appare necessaria un'ulteriore e attenta riflessione sulla
formulazione del predetto articolo 6.Dopo un breve intervento del relatore LUMIA
(PD) - che richiama l'attenzione sul raccordo esistente, nella struttura del disegno di
legge, fra la formulazione dell'articolo 6 e il disposto del precedente articolo 5 - il
seguito dell'esame è quindi rinviato. Nella seduta in sede consultiva della
Commissione Giustizia del 8.6.16 il relatore LUMIA (PD) illustra uno schema di
parere. Si sofferma, in particolare, sui profili problematici relativi all'articolo 6 del
disegno di legge n. 2224 in materia di responsabilità penale dell'esercente la
professione sanitaria, proponendo una riformulazione del predetto articolo 6, alla
luce del dibattito svoltosi finora in Commissione, nel senso di ribadire in linea
generale l'applicabilità agli esercenti la professione sanitaria degli articoli 589 e 590
del codice penale escludendo, in via di eccezione, la punibilità degli eventi di morte
e lesioni verificatisi per colpa a causa di imperizia, salvo le rilevanti specificità del
caso concreto, quando sono rispettate le raccomandazioni previste dalle linee
guida come definite e pubblicate a norma di legge, ovvero, in mancanza di queste,
le buone pratiche clinico-assistenziali. Quindi la proposta riformulazione dell'articolo
6 interviene, a fini di coordinamento, anche sull'articolo 3 del decreto cosiddetto
"Balduzzi".Il senatore GIOVANARDI (GAL (GS, PpI, M, Id, ApI, E-E, MPL)) osserva
con disappunto che, nonostante nella seduta di ieri fosse stata posta l'attenzione
sulla necessità di legiferare con chiarezza in una materia così delicata, la
riformulazione proposta dal relatore in ordine all'articolo 6 del disegno di legge in
esame presenta ancora molti punti oscuri. Il senatore CASSON (PD) osserva che il
parere proposto dal relatore appare accettabile in quanto la riformulazione proposta
per l'articolo 6 individua meglio l'ambito in cui - in via di eccezione alla regola
generale - il rispetto delle linee guida esclude la rilevanza penale del fatto con
riferimento all'imperizia. Quanto alla richiesta fatta dal senatore Palma in ordine alla
opportunità di svolgere delle audizioni di esperti, ritiene che, ove la Presidenza
dovesse accedere a tale richiesta, bisognerebbe circoscrivere l'ambito dei soggetti
da audire a persone davvero esperte e qualificate in ordine alla responsabilità degli
operatori sanitari, altrimenti esse sarebbero del tutto inutili.Il senatore
CAPPELLETTI (M5S) chiede delle delucidazioni sulle previsioni del disegno di
legge relative all'obbligo di assicurazione e ai corrispondenti oneri. Prende quindi la
parola il senatore BIANCO (PD) che si sofferma innanzitutto sul problema della
individuazione delle rilevanti specificità del caso concreto, alle quali rinvia l'articolo
6 del disegno di legge anche nella riformulazione proposta dal relatore: sotto tale
profilo egli ritiene che la discrezionalità, che tale previsione lascia al giudice,
costituisce un opportuno correttivo al fine di evitare un impianto eccessivamente
rigido. Per quanto riguarda la materia delle assicurazioni, invece, osserva che la
questione dell'obbligo assicurativo in capo agli operatori sanitari riguarda il più
ampio problema delle difficoltà attuali del mercato assicurativo. Da questo punto di
vista le polizze relative agli esercenti la professione sanitaria si caratterizzano per
le difficoltà concernenti la prevenzione del rischio, nonché per le lungaggini
processual-civilistiche relative alla quantificazione del danno e infine per
l'individuazione dell'obbligo assicurativo non solo in capo alle strutture pubbliche e
private ma anche per i singoli operatori. Sotto tale profilo, in Commissione sanità si
sta studiando per migliorare l'impianto della normativa in esame: bisogna in
proposito tener conto del fatto che, se si esclude la via dell'azione diretta, si rischia
di violare l'articolo 28 della Costituzione che, come è noto, da un lato prevede la
responsabilità diretta dei dipendenti pubblici e, dall'altro, estende tale responsabilità
all'ente per rendere più accessibili i rimedi risarcitori. Per altro verso si potrebbe
immaginare di estendere la copertura assicurativa delle strutture sanitarie ai singoli
operatori, ma a questo riguardo riemerge il tema delle difficoltà del mercato
assicurativo. Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità
del 8.6.16 la Presidente ha comunicato che il senatore Romano ha presentato una
riformulazione dell'emendamento 9.26 (testo 2 pubblicato in allegato al resoconto);
ha fatto altresì presente che la senatrice Anitori ha ritirato gli emendamenti 7.6 e
12.6. Nella seduta in sede referente del 9.6.16 la Commissione Igiene e Sanità
ha convenuto di rinviare alla seduta di martedì 21 giugno la conclusione della fase
di illustrazione degli emendamenti. La PRESIDENTE comunica che le votazioni
avranno inizio, esaurita la fase illustrativa, dopo aver completato l'acquisizione dei
prescritti pareri sul testo e sugli emendamenti. Soggiunge che sarà sua cura
rappresentare l'esigenza posta in rilievo dal senatore Romani, pur rimarcando
l'assiduità con la quale il sottosegretario De Filippo, compatibilmente con i diversi
impegni istituzionali, segue i lavori della Commissione. La Commissione Giustizia
del Senato nella seduta in sede consultiva del 21.6.16 ha approvato un parere
non ostativo con condizioni. Il RELATORE si è soffermato sulla riformulazione
proposta per l'articolo 6 del disegno di legge in esame, relativo alla responsabilità
penale dell'esercente la professione sanitaria, con riferimento all'esclusione della
punibilità quando siano rispettate le raccomandazioni previste dalle linee guida
ovvero, in mancanza di queste, le buone pratiche clinico assistenziali, sempre che
le raccomandazioni previste dalle predette linee guida risultino adeguate alle
specificità del caso concreto. Nel nuovo schema di parere inoltre viene proposta
l'abrogazione dell'intero comma 1 dell'articolo 3 del decreto legge n. 158 del 2012,
nonché la riformulazione del comma 3 dell'articolo 7 del disegno di legge in
titolo. Durante la discussione è
intervenuto il senatore CALIENDO (FI-PdL
XVII) “il quale, dopo aver fatto una ricostruzione della giurisprudenza della Corte di
cassazione sulla responsabilità per colpa nell'esercizio delle professioni sanitarie, si
sofferma nel merito sul parere testé illustrato dal relatore. In particolare, non
condivide la scelta di escludere la punibilità per i casi in cui siano rispettate le linee
guida ovvero le buone pratiche cliniche, ritenendo che le une e le altre debbano
essere valutate congiuntamente e non già in modo alternativo. Sotto tale profilo, il
testo approvato dalla Camera appare più garantista. Per quanto riguarda
l'emendamento 5.14 del relatore, osserva che la verifica del rigore metodologico da
effettuarsi in capo all'Istituto superiore di sanità pubblica, prima della pubblicazione
delle linee guida, dovrebbe costituire parte integrante del decreto del Ministro della
salute che regolamenta l'elenco delle società scientifiche che elaborano le linee
guida; in sostanza tale disposizione dovrebbe costituire un'aggiuntiva lettera "d)"
del comma 1-bis dell'emendamento in esame”. “Interviene quindi il senatore
BIANCO (PD) che, pur comprendendo i dubbi e le perplessità ancora una volta
espressi sul complesso disegno di legge in esame, ritiene opportuno precisare
alcune fondamentali questioni. Innanzitutto, la Camera dei deputati non ha operato
la scelta di adottare lo schema della responsabilità civile dei magistrati anche per
gli esercenti la professione sanitaria non solo per la barriera dell'articolo 28 della
Costituzione ma anche per la specificità della professione sanitaria, fermo restando
il diritto dei cittadini ad un risarcimento equo. Per quanto riguarda poi il difficile
confine tra la diligenza e la perizia e il confinamento dell'esimente al solo profilo
dell'imperizia, questa deriva da una costante giurisprudenza della Corte di
Cassazione. Per quanto riguarda poi le perplessità espresse dal senatore Caliendo
sulla mancata previsione di una valutazione congiunta delle linee guida e delle
buone pratiche mediche, ricorda che la responsabilità degli esercenti la professione
sanitaria spesso deve essere giudicata in ragione delle sole buone pratiche, in
quanto le linee guida coprono un ambito limitato delle problematiche sanitarie”.
Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità del 23.6.16 il
senatore D'AMBROSIO LETTIERI (CoR) premette che il disegno di legge in esame
appare suscettibile di emendamenti migliorativi finalizzati all'individuazione di un
punto di equilibrio tra l'esigenza dei professionisti sanitari di operare con la
necessaria serenità, evitando le degenerazioni della medicina difensiva, e
l'esigenza dei pazienti eventualmente danneggiati di poter far valere le proprie
ragioni. Si sofferma, quindi, su alcuni degli emendamenti a propria firma.
L'emendamento 1.3 è volto a prevedere che i direttori generali siano valutati anche
per le proprie attività in materia di prevenzione e gestione del rischio clinico ed
utilizzo appropriato delle risorse. L'emendamento 1.0.1 prevede, all'interno delle
strutture sanitarie pubbliche, l'istituzione di unità di monitoraggio, cui è attribuita la
funzione di raccolta e trasmissione periodica dei dati ai centri per la gestione del
rischio sanitario e la sicurezza del paziente. L'emendamento 2.22, così come altri
aventi analoga finalità, è volto a sostituire l'espressione "errori sanitari" con quella,
ritenuta più appropriata, "rischi ed eventi avversi". L'emendamento 3.3 prevede che
l'Osservatorio nazionale sulla sicurezza nella sanità debba predisporre linee di
indirizzo anche in tema di monitoraggio delle buone pratiche per la sicurezza delle
cure. L'emendamento 3.17 introduce, per il suddetto Osservatorio, la possibilità di
avvalimento delle attività di supporto dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari
regionali (Age.na.s.).L'emendamento 5.6 è volto ad esplicitare, sulla scorta degli
elementi informativi acquisiti nel corso dell'istruttoria, che la disciplina relativa alle
linee guida è applicabile anche al settore della medicina legale.L'emendamento
5.15 mira ad ampliare il novero dei soggetti legittimati alla elaborazione delle linee
guida, includendovi anche enti od organismi, pubblici e privati, diversi dalle società
scientifiche (purchè iscritti nell'apposito elenco da istituirsi con decreto del Ministro
della salute). L'emendamento 5.18 è volto a specificare che all'elaborazione delle
linee guida possono concorrere solo le società scientifiche maggiormente
rappresentative e validate dall'Istituto Superiore di Sanità. L'emendamento 5.21
prescrive la validazione e l'aggiornamento periodico delle linee guida da parte del
Ministero della salute. L'emendamento 6.3 e l'emendamento 6.5 introducono,
accanto all'imperizia, le categorie della negligenza e dell'imprudenza, nell'ambito
della nuova fattispecie di reato prefigurata dall'articolo 6.L'emendamento 6.0.1 è
volto ad introdurre due innovazioni di carattere processuale penale: l'udienza
preliminare quale fase procedurale necessaria per ogni ipotesi criminosa collegata
a responsabilità professionale sanitaria; la possibilità di citare, a richiesta
dell'imputato, nell'ambito dei procedimenti per responsabilità professionale
sanitaria, l'assicuratore del professionista. L'emendamento 9.30 mira a conservare
la giurisdizione della Corte dei conti in relazione alle azioni di rivalsa esperite dalle
strutture sanitarie pubbliche, apparendo al proponente inopportuna la devoluzione
di tale delicato contenzioso al giudice ordinario.
Il senatore GAETTI (M5S) fa
presente che l'emendamento 4.19 è volto a consentire ai familiari o aventi titolo
della persona deceduta di disporre il riscontro diagnostico e la presenza di
personale sanitario di propria fiducia. Soggiunge che, pur non avendo presentato
emendamenti specifici in materia, auspica interventi migliorativi sul testo al fine di
evitare i conflitti di interesse delle società scientifiche chiamate all'elaborazione
delle linee guida. Inoltre, segnala l'opportunità di prevedere che le strutture
sanitarie si rapportino con le compagnie assicurative per mettere a disposizione dei
singoli professionisti sanitari schemi di polizza caratterizzati da condizioni migliori
rispetto a quelle che questi ultimi potrebbero ottenere contrattando come singoli. Su
tali ultimi aspetti confida nell'operato del relatore.
Non essendovi altri iscritti a
parlare, la PRESIDENTE dichiara conclusa l'illustrazione degli
emendamenti.
Fa presente, quindi, che la senatrice Silvestro ha riformulato
in un testo 2 il proprio emendamento 2.7. Nella seduta della Commissione Igiene
e Sanità del 29.6.16 la Presidente ha dato conto della presentazione degli
emendamenti 6.100 e 7.100 a firma del Relatore, volti al recepimento delle
condizioni contenute nel parere della Commissione giustizia. Nella seduta in sede
referente della Commissione Igiene e Sanità del 3.8.16 la Presidente ha dato
conto della presentazione, da parte del relatore, di nuovi emendamenti riferiti al
Titolo del provvedimento e agli articoli 1, 2, 4, 8, 10 e 15; nonché di riformulazioni
degli emendamenti 5.14, 9.21, 11.1 e 15.10. Ha informato inoltre della
riformulazione degli emendamenti 9.42 e 10.35, a prima firma, rispettivamente,
della senatrice Padua e della senatrice Granaiola. Il termine per la presentazione di
subemendamenti ai nuovi emendamenti del relatore è stato fissato alle ore 10 di
martedì 6 settembre. Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene
e Sanità del 13.9.16 la Presidente, DE BIASI, ha comunicato che sono stati
presentati diversi subemendamenti ai nuovi emendamenti del Relatore, nonché una
riformulazione in un testo 2 dell'emendamento 13.6 del senatore D'Ambrosio
Lettieri. Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità del
20.9.16 la Presidente ha dato atto della riformulazione in un testo 2*
dell'emendamento 14.1 del Relatore finalizzata al recepimento della condizione
contenuta nel parere della Commissione bilancio e inerente al Fondo di garanzia
per i danni derivanti da responsabilità sanitaria. Nella seduta in sede referente
della Commissione Igiene e Sanità del 27.9.16 la Presidente ha comunicato che
il Relatore ha riformulato in un testo 3 l'emendamento 5.14* ed ha apportato
correzioni di carattere tecnico all'emendamento 14.1 (testo 2)*. Nella seduta in
sede referente della Commissione Igiene e Sanità del 4.10.16 Il Presidente ha
dato atto dell'ulteriore riformulazione dell'emendamento 9.21 del Relatore. Nella
seduta in sede referente della Commissione Igiene e Sanità di martedì
11.10.16 sono stati esaminati gli emendamenti riferiti agli articoli 1 e 2: sono stati
approvati gli emendamenti 1.100, 2.100, 2.13, 2.21, 2.29 (testo 2); i restanti
emendamenti sono stati respinti, ritirati ovvero dichiarati decaduti, assorbiti o
preclusi. Nella seduta della Commissione Igiene e Sanità del 12.10.16 sono stati
esaminati gli emendamenti riferiti agli articoli 3 e 4: sono stati approvati gli
emendamenti 3.1, 3.3, 3.11 (testo 2)*, 3.13, 4.100; i restanti emendamenti sono
stati ritirati, respinti ovvero dichiarati assorbiti o preclusi, ad eccezione
dell'emendamento 3.2, accantonato ai sensi dell'articolo 100, comma 8 del
Regolamento. Nella seduta in sede referente della Commissione Igiene e
Sanità del 18.10.16 previo accantonamento degli emendamenti concernenti
l'articolo 5, sono stati esaminati gli emendamenti riferiti agli articoli 6 e 7: sono stati
approvati gli emendamenti 6.100, 7.15, 7.100, 7.28, 7.30 e 7.31; i restanti
emendamenti sono stati respinti, ritirati ovvero dichiarati preclusi, assorbiti o
decaduti. E' stato altresì approvato l'ordine del giorno G/2224/1/12*, risultante dalla
trasformazione dell'emendamento 7.18. Nella seduta della Commissione Igiene
e Sanità del 19.10.16 sono stati esaminati gli emendamenti riferiti all'articolo 5:
sono stati approvati gli emendamenti 5.6, 5.14 (testo 3) e 5.19; i restanti
emendamenti sono stati ritirati, ovvero dichiarati decaduti.