Transcript YEREL VERG*LERDE ÖZELLE*T*RME: ÖRNEK B*R UYGULAMA

Belediyelerin gelirlerini genel olarak;
vergi gelirleri, vergi
dışı gelirler, faktör gelirleri ve borçlanma olmak üzere dört
başlık altında toplanmaktadır.
Vergi
Dışı
belediyelere
Gelirler:
ödenen
Harcamalara
paylar,
sahip
katılma
olunan
payları,
menkul
ve
gayrimenkullerden elde edilen gelirler, tahsisi mahiyetteki
gelirler, ücretler, cezalar, yardım ve fonları içermektedir.
Faktör Gelirleri: Kurum ve teşebbüslerin hasılat ve karlarını
kapsamaktadır.
Belediyelerin mevcut gelir kaynaklarının yasal dayanaklarını
aşağıdaki başlıklar halinde sıralayabiliriz:
2380 sayılı Belediye ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe
Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun, 2464 sayılı
Belediye Gelirleri Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyeleri
Yönetimi Hakkında Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 1319
sayılı Emlak Vergisi Kanunu ve diğer mevzuat.
Ekonominin genelinde vergi yükünün artması, emlak vergisi
tahsilatının belediyelere devri, BŞB’nin kurulması ve yeni
vergilerin ihdas edilmesi ile birlikte belediyelerin vergi gelirleri
reel olarak artmıştır. 1979 yılında vergi gelirlerinin borçlanma
hariç toplam gelirler içerisindeki payı yüzde 45,3 iken, sonraki
yıllarda sürekli artarak 1994 yılında yüzde 71 seviyesine
yükselmiş
ve
gerçekleşmiştir.
2004
yılında
yüzde
68,1
seviyesinde
29.05.1981 tarih ve 17354 sayılı Resmi Gazetede
yayınlanarak yürürlüğe girmiş olan Belediye Gelirleri Kanunu’na
göre –çeşitli tarihlerde yapılan değişiklikler sonrasında- bugün
birçok vergi, belediyeler tarafından tahsil edilmektedir.
Bu vergiler; İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi,
Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Vergisi, Yangın
Sigortası Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi’dir.
Yerel vergilerin en önemlisi servet vergisi niteliğindeki
emlak
vergisidir. 1319 sayılı Kanunla düzenlenen emlak
vergisi, tespit olunan vergi değerlerinin meskenlerde binde 1,
diğer binalarda binde 2, arsalarda binde 3 ve arazilerde binde
1’i oranında uygulanır.
Bu
vergilere
ek
olarak
birçok
vergi
kanununda
değişiklikler yapan 11 Aralık 1985 tarih ve 18955 sayılı Resmi
Gazete’de yayınlanan 3239 sayılı yasa ile Emlak Vergisi’nin de
tahsili belediyelere devredilmiştir.
2004 yılı sonuna kadar, belediyeler tarafından tahsil
edilen verginin yüzde 15’i il özel idareleri payı, ayrıca BŞB
bulunan şehirlerde il özel idareleri payı ayrıldıktan sonra kalan
tutarın yüzde 20’si BŞB payı olarak ayrılmaktaydı.
5393 sayılı Belediye Kanununun yürürlüğe girmesinden
sonra BŞB’ne ve il özel idarelerine emlak vergisinden pay
verilmesi uygulamasına son verilmiştir. Emlak Vergisi gelirlerinin
Belediye Gelirleri içerisindeki payı yaklaşık %6’lar civarındadır.
Vergiler
devletin
egemenlik
gücünün
en
önemli
göstergelerinden birisidir. Devletler vergileri tarihsel süreç
içinde çeşitli yöntemler kullanarak tahsil etmişlerdir ve bu
konuda en başta gelen amaç, tahsilatta etkinliğin sağlanması
olmuştur.
Tahsilatta etkinlik, tarh, tebliği ve tahakkuku yapılmış
verginin amaçlarına uygun olarak en iyi şekilde ve en az
masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanacak biçimde tahsilat
işleminin yapılmasıdır.
Sosyal, ekonomik, siyasi ve teknolojik gelişme ve
değişmeler
dikkate
alınarak,
bu
amaca
ulaşmamızı
sağlayacak yeni metodların geliştirilmesi kaçınılmazdır.
1980’li yıllardan itibaren tüm dünyada yaygınlaşan
özelleştirme
olgusu
neticesinde,
eğitim,
sağlık,
güvenlik,
ulaştırma, haberleşme gibi kamusal alanların tümünde özel
sektörün payının her geçen gün arttığını görüyoruz.
Günümüzde vergiler ile ilgili işlemlere bakıldığında;
beyanname ve bildirimlerin internet ortamında verildiği, bankalar
aracılığı ile vergilerin ödendiği görüyoruz. Bunları 20-30 yıl
öncesinde hayal bile etmek mümkün değildi.
Bu
çerçevede
1986-1989
yılları
arasında
Adana
Belediyesinin emlak vergilerinin tahsiline ilişkin uygulaması
bugün birçoğumuzun farkında bile olmadığımız gelişmelerin ilk
adımını oluşturması açısından oldukça dikkat çekicidir.
A. UYGULAMANIN TANITIMI
1. Uygulamanın Amacı, Kapsamı ve İhale Süreci
Bilindiği üzere, 11 Aralık 1985 tarih ve 18955 sayılı
Resmi Gazete’de yayınlanan 3239 sayılı yasa ile emlak
vergisini toplama yetkisi merkezi idare tarafından belediyelere
devredilmiştir.
Bu
yetki
çerçevesinde
Adana
Belediyesi,
bilgisayar teknolojisinden ve özel sektörün itici gücünden
faydalanma düşüncesi ile Elsan A.Ş. ile “Bilgisayarlı Hizmet
Kiralaması” yöntemini ihtiva eden bir sözleşme imzalamıştır.
Sözleşmenin
tam
adı,
“Adana
Belediyesi
Emlak
Vergileriyle İlgili İşlemlerin Bilgisayarlarla Yapılmasına Dair
Bilgisayar Kira Sözleşmesi” dir.
Bilgisayar hizmet kiralaması şeklinde açılan ihalede,
sadece makine kiralamak yerine, programcılarıyla, teknik bakım
yapan
uzmanlarıyla,
danışmanlarıyla
vergi
beraber
hukuku
kiralayarak
ve
emlak
vergisi
işlemlerin
süratle
yapılmasını ve belediye personelinin de bilgisayara geçişindeki
eğitimlerinin ve emniyetin birlikte sağlaması amacı güdülmüştür.
Uygulamanın kapsamı sözleşmenin birinci maddesinde
belirtilmiştir. Madde şöyledir:
“Adana Belediyesi Emlak Vergisi Dairesi’nde yapılacak,
mükelleflerce verilecek beyannamenin kabulü, tarh, tahakkuk, tahsilat
ihbarname, ödeme emri tanzimi, dava ve icra, haciz işlemleri,
kaçakçılık ve usulsüzlük hallerinde uygulanacak hükümler ve usuller
ile mükellef ve gayrimenkullere ait tüm bilgilerin bilgisayarlara
aktarılması, sistem analizi, programlama, veri girişleri, eski vergi
dairelerindeki kayıtların taranması suretiyle beyanda bulunmayanların
tespiti, raporlar hazırlanması, Başkanlıkça istenilen zamanlarda ve
istenilen konularda gerekli bilgilerin verilmesi, genel anlamda Belediye
Emlak Vergisi Dairesi’nde yapılacak tüm işlerin, belediyece kiralanan
bilgisayarlarla yapılması işlerini kapsamaktadır”
3239 sayılı yasa hükümlerine dayanarak Adana Belediye
Başkanlığı ELSAN A.Ş. ile 20 Mart 1986 tarihinde bir sözleşme
imzalayarak uygulamayı başlatmıştır. İhale 250 bin emlak
vergisi mükellefini kapsamış ve karşılığında yaklaşık 160 milyon
lira ödenmesi kararlaştırılmıştır.
Sözleşmeyi takiben ELSAN A.Ş. ilk etapta 8 ve daha
sonra 20 bilgisayar ile birlikte toplam 40 eleman istihdam ederek
beyannamelerin kabulüne başlamıştır.
Mükelleflerin beyanda bulunmalarını sağlamak için önce
Tapu Dairesi ve Emlak Vergisi Dairesinde kayıtlı mükelleflerin
listeleri bilgisayarlara yüklenmiştir.
Emlak Vergisi Kanunu’nda genel beyan dönemleri
belirlenmiş olmasına rağmen, mükelleflerin beyannamelerini
vermelerini
sağlamak
için
değişik
yöntemlere
de
başvurmuşlardır.
Uygulamayı mali yönü itibariyle incelediğimizde şunlar
görülmektedir. Sözleşme hükümlerine göre, her türlü kırtasiye
ve malzeme giderleri yükleniciye aittir. ELSAN A.Ş. bu hizmeti
karşılığında ilk 100.000 mükellef için ücret talep etmeyecektir.
Bu rakamın üstündeki mükellefler için de sözleşmenin 2.
Maddesinde
belirtilen
ücretleri
aylık
belediyeden alacaktır. Bu maddeye göre;
istihkaklar
halinde
100.000 Kod Mükellef Muaf
İlk yüz bin kod mükelleften sonra gelen;
40.000 Kod Mükellef tahakkuk ve ½ tahsilatı mükellef başına…….900 TL
Sonra gelen 40.000 mükellef için mükellef başına…………………. 950 TL
Sonra gelen 40.000 mükellef için mükellef başına…………………. 980 TL
200.000’den sonra gelen kod mükellef için……………………….. 1.020 TL
Üzerinden istihkaklar devam ettirilecektir.
Neticede 250.000 mükellefin beyannameleri işleme konulduktan sonra
firmaya yaklaşık 160 milyon lira ödeme yapılacaktır.
Uygulamanın başladığı 1986 yılında genel beyan
döneminin sona ermesini müteakip bilgisayar, beyanname
veren bütün mükelleflerin alfabetik sıra ile mahalle ve sokaklara
göre listesini hazırlamıştır. Bu listeleri, mahalle ve sokakların
numarataj kayıtlarıyla karşılaştırarak beyannamesini vermeyen
mükelleflerin listesi çıkarılmıştır.
Listeler üzerinde çalışmaya başlayan Emlak Vergisi
Kontrol memurları, beyanname vermeyen mükelleflerin ev ve
işyerlerine giderek tebligat yapmış, tutanak tutmuş ve böylelikle
bütün emlak sahiplerinin vergilerini vermeleri sağlanmıştır.
Kendilerine tebligat yapılan mükellefler vergi dairesine
başvurarak beyannamelerini vermişler ve cezalı duruma
düşmekten kurtulmuşlardır.
2. Uygulamanın Lehinde ve Aleyhindeki Görüşler
Uygulama
hakkında
genel
olarak
iki
görüş
ileri
sürülmüştür. Birincisi, vergi toplamak bir kamu işlevidir ve özel
kuruluşların vergi toplama sürecinde yer almaları önemli
sakıncalar doğuracaktır. İkincisi ise özel sektörün özellikle itici
gücünden yararlanarak en az maliyetle en azami vergi
hasılatının tahsil edilebileceğidir.
Uygulamanın
lehindeki
görüşleri
özet
olarak;
özel
sektörün dinamizminden yararlanmak, bilgisayar teknolojisini
kullanmak ve böylece vergi kayıp ve kaçaklarını en aza
indirmek şeklinde özetlemek mümkündür.
Uygulamanın aleyhindeki görüşler ise genel olarak
uygulamanın Anayasa’ya ve kanunlara aykırı olduğu şeklinde
özetlenebilir.
Uygulamayı iltizam usulü diye nitelendirenler de çıkmış
ve “1839 tarihli Gülhane Hatt-ı Hümayun’u ile kaldırılan iltizam
hortluyor. Belediye başkanı görevden alınmalıdır” diye görüş
belirtmişlerdir. Anayasa ve kanunların böyle bir şeye cevaz
vermediği ve yöntemin yolsuzluğa açık olduğu iddia edilmiştir.
Uygulamayı
değişik
ve
daha
geniş
bir
değerlendirerek yapılan bir başka eleştiri ise şöyledir:
açıdan
“Özel sektörün, verginin tarh ve tahakkukunda değil, ancak tahsilini
üstlenmesi konusunda, kanunlarımızda “Bu yapılamaz” diye bir hüküm
bulunmadığı gibi, “Yapılır” diye de bir madde yoktur. Bu sebeple, emlak vergisinin
belediyelerce tahsilinin özel kuruluşlara havale edilmesi Anayasa’ya aykırı
değildir. Ancak vergi toplama, devletin temel hâkimiyet haklarındadır. Vergi işinde
gizlilik mekanizması vardır. Özel sektöre devrinde, bu ihlal edilmiş demektir.
Ayrıca devletin vergi toplama işinde direkt menfaati yoktur. Toplama
görevi dolayısıyla, toplayanlara bir menfaat temin etmez. Tahsilat işi özel sektöre
geçince bazı ciddi problemler doğabilir. Bir defa bu işi yapan belli bir karşılık
alacaktır, toplanan verginin belli bir bölümü gider olarak oraya sarf edilecektir.
İkincisi eğer bu mekanizma iyi denetlenemezse toplanan verginin Devlet
Hazinesi’ne naklinde aksama meydana gelmesi tehlikesi mevcuttur. Bugünkü
faiz oranları karşısında bunun ne kadar cazip olduğu inkâr edilemez. Öte yandan
eğer bu yol bir defa açılırsa, sadece tahsilat değil, tarh ve tahakkuk işleri de özel
sektöre ihale edilebilir diye endişe ediyorum. Hükümet bir karar çıkarır da,
Bundan sonra beyannamelerinizi Ahmet Efendi’ye vereceksiniz” derse ne
olacak? Önemli olan vergi işinde ihale yolunun açılmamasıdır.”
B. UYGULAMANIN SONUÇLARI VE DEĞERLENDİRİLMESİ
Uygulama ile gerçekleştirilmesi istenen hedefler, bu
hedeflere ne ölçüde ulaşılabildiği ve uygulamanın genel bir
değerlendirilmesi aşağıda ele alınmıştır.
1. Uygulamadan Beklenen Hedefler
Uygulamadan beklenen ve gerçekleştirilmek istenen
hedefler iki grupta toplanmıştır. Mali hedefler ve mali olmayan
hedefler. Uygulamanın temel hedefi, şüphesiz mali hedeflerdir.
Mali hedefi, en az masrafla en azami tahsilatı gerçekleştirmek
anlamındadır. Yani emlak vergisinin tahsil edilebilmesi için
yapılacak olan harcamaların en asgari seviyede tutulmasıdır.
Emlak
vergisi
toplama
yetkisinin
belediyelere
devredilmesinden önce bu vergiyi Maliye Bakanlığı
toplamaktaydı. Maliye Bakanlığı’nın emlak vergilerini tahsil ettiği
dönemlerde yapılan masraf ile toplanan emlak vergisi miktarının
hemen hemen aynı olduğu görülmektedir. Örneğin 1985 yılında
550 milyon lira emlak vergisi tahsili için 500 milyon lira
dolayında bir masraf yapılmıştır.
Emlak vergisinin belediyelere devredilmesi ile mahalli
idarelerin güçlenmesine ve mahalli idare gelirlerinin sağlam
vergi kaynaklarına dayandırılmasına imkan tanınmıştır. Örnekte
olduğu gibi, masraflar ile tahsilat miktarı neredeyse aynı olduğu
takdirde, ne mahalli idarelerin güçlenmesi ve ne de sağlam gelir
kaynaklarına sahip olmaları mümkün değildi.
Uygulamanın bir de mali olmayan hedef ve amaçları
vardı. Mali olmayan hedefleri de özetle verimli, süratli ve vergi
kaçağını asgari seviyeye indirici dolayısıyla da Adana halkının
mükellefiyetlerini
kolaylıkla
yerine
getirmelerini
sağlamak
şeklinde ifade etmek mümkündür.
Bürokratik işlemlerin asgari seviyeye indirilmesi ve
bilgisayar teknolojisinin kullanılması sebebi ile emlak vergisi
tahsilatının
gerçekleştirilmesinin
daha
kolay
olacağı
düşünülmüştür. Aşağıda uygulamaya ilişkin rakamlar verilmiştir.
YIL
TÜRÜ
1986
1986
1986
Arazi
Bina
Arsa
1986 Toplamı
1987
1987
1987
Arazi
Bina
Arsa
1987 Toplamı
1988
1988
1988
Arazi
Bina
Arsa
1988 Toplamı
1989
1989
1989
1989 Toplamı
Arazi
Bina
Arsa
MÜKELLEF SAYISI
TAHAKKUK MİKTARI
22.611
147.606
64.898
133.089.236.1.799.592.178.426.408.664.-
235.115
2.359.090.078.-
1.163
19.600
5.612
10.003.140.95.115.091.59.804.272.-
26.375
2.524.812.581.-
1.269
14.183
6.737
873.107.23.974.603.53.453.896.-
22.189
2.603.114.187.-
706
3.746
4.806
7.313.726.29.331.711.24.975.256.-
9.258
2.664.764.800.-
TÜRÜ/YILI
BİNA
1986 Mik. (TL)
1987 Mik. (TL)
1988 Mik. (TL)
1.696.667.887 1.715.529.314 1.562.896.976
1989 Mik. (TL)
264.930.386
ARSA
303.915.434
337.575.418
262.551.697
40.824.319
ARAZİ
97.404.789
83.513.291
549.330.538
8.801.487
USULSÜZLÜK
………………
93.706.347
61.806.080
20.416.527
A.KUSUR
…..…………..
12.041.625
19.550.773
5.811.716
G. ZAMMI
…..…………..
40.950.331
25.791.598
25.324.612
TOPLAM
2.097.988.110 2.283.316.125 2.481.927.626
366.109.047
Yıllar
1986
Mükellef
Sayısı
235.115
Tahakkuk
Tahsilat
2.359.090.078 2.097.988.110
128.617.000
Tahsilat
Oranları
88.9
1987
261.490
2.524.812.581 2.283.316.125
155.520.000
90.4
1988
283.679
2.603.114.187 2.481.927.626
178.152.000
95.3
1989
292.937
2.664.764.880
366.109.047*
Harcama
1986 yılında 235.115 mükellefe 2.359.090.078 TL.si
emlak vergisi tahakkuk ettirilmiş ve bunun 2.097.988.110 TL.si
tahsil edilmiştir. Tahsilat oranı yaklaşık %89’dur. 1986 yılında
yaklaşık 129 milyon lira harcanmıştır. Halbuki bir önceki yıl 550
milyon lira tahsil edebilmek için 500 milyon lira harcanmıştır.
Buna göre, bir önceki yıl ile mukayese edildiğinde tahsilat
yaklaşık 4 kat artarken harcamalar ise 4 kat azalmıştır.
1987 yılında 2.524.812.581 TL. emlak vergisi tahakkuk
ettirilmiş ve bunun 2.283.316.125 TL. si tahsil edilmiştir. Tahsilat
oranı yaklaşık %90’dır. 1987 yılında toplam 261.490 mükellefin
işlemleri
yapılmıştır.
Bu işlemleri
gerçekleştirebilmek
yaklaşık 156 milyon lira firmaya ödenmiştir.
için
1988 yılında da 2.603.144.187 TL. olarak tahakkuk
ettirilen emlak vergisinin 2.481.927.626 TL.si tahsil edilmiştir.
Tahsilat oranı yaklaşık %95’tir. Yine bu yıl içinde toplam 283.679
mükellefin işlemleri gerçekleştirilmiş ve bunun karşılığında
firmaya yaklaşık 179 milyon lira verilmiştir.
1989 yılında ise bilindiği gibi Mahalli İdareler Seçimleri
yapılmış ve seçimleri kazanan yeni Belediye Başkanı’nın ilk
icraatlarından biri uygulamayı iptal etmek olmuştur. Bu nedenle
özellikle 1989 yılı tahsilat rakamı düşüktür ve ilk 3 aylık dönemi
kapsamaktadır. Buna göre 1989 yılında toplam 292.937
mükellefe 2.664.764.880 TL tahakkuk ettirilmiş ve bu rakamın
366.109.047 TL.si ilk üç ayda tahsil edilmiştir.
Emlak
vergi
gelirleri
biraz
daha
dikkatle
analiz
edildiğinde oldukça enteresan sonuçlar ortaya çıkmaktadır.
Örneğin 1985 yılında, farz edelim ki 1.000 TL. tahsil edebilmek
için yaklaşık 910 TL. harcama gerektiğini hesaplamalar yolu ile
bulmaktayız.
Yine buna göre 1986 yılında 1.000 TL. emlak vergisi
tahsili için 62 TL., 1987 yılında 68 TL. ve 1988 yılında ise 71
TL. harcama yapmak gerektiğini bulmaktayız. Görüldüğü gibi
hedefler büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Tahsilat miktarı 4
misli artmış, masraflar yine 4 misli azalmış ve vergi tahsil
oranları da artmıştır. Elbette bunların neticesinde vergi
kaçakçılığı da azalmıştır. Yapılan çalışmalar ve mükelleflerin
hemen hemen tamamına ulaşılmış ve beyanname vermeleri de
sağlanmıştır.
2. Tahsilatta Etkinlik Açısından Uygulamanın Değerlendirilmesi
Tahsilatta etkinlik kavramını daha önce “tarhı, tebliği ve
tahakkuku yapılmış verginin amaçlarına uygun olarak en iyi
şekilde ve en az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanacak
biçimde tahsilat işleminin yapılması” olarak tanımlamıştık.
Tanımdan hareketle, tahsilatta etkinlik kavramının üç unsuru
olduğunu
ve
uygulamayı
da
bu
üç
unsura
dayanarak
açıklayabiliriz. Bu üç unsuru şöyle ifade edebiliriz:
Amaçlara uygun olması,
En az masrafla gerçekleştirilmesi,
En azami tahsilat miktarını sağlaması.
Tahsilatta etkinlik açısından uygulamamızı bu üç başlık
altında değerlendirebiliriz.
• Amaçlara Uygun Olması:
Emlak
Vergisinin
tahsil
yetkisinin
belediyelere
devredilmesinde bilindiği gibi başlıca iki amaç ön planda
tutulmuştur. Birincisi, mahalli idarelerin güçlendirilmesi; ikincisi
ise mahalli idarelerin gelirlerinin sağlam vergi kaynaklarına
dayandırılmasıdır.
Bu
açıdan
uygulamanın
sonuçlarına
bakıldığında mahalli idarenin gelirlerinin arttığını ve mahalli
idarenin güçlenmesine olumlu katkılar sağlamıştır.
• En Az Masrafla Gerçekleştirilmesi:
Adana’da 1985 yılında 550 milyon lira emlak vergisi
toplama için 500 Milyon lira harcama yapıldığını belirtmiştik. Bu
kadar çok harcama ile bu kadar vergi toplamak verimli midir?
sorusuna cevap verilmelidir.
Tahakkuk ettirilen vergiler yüzde yüz oranında tahsil
edilse dahi, tahsil masrafları çok büyük rakamlara ulaşırsa vergi
tahsilinde verimlilikten söz edilemez. Onun için tahsil masrafları
mümkün olan en az miktara düşürülmelidir.
Uygulamamızda buna ilişkin sonuçların gerçekten de
çok iyi olduğunu görmekteyiz. Ortalama 160 milyon lira
harcama karşılığında yaklaşık 2-2,5 milyar lira vergi tahsil
edilmiştir.
• En Azami Tahsilat Miktarı Sağlaması
En az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanmasının
yanı sıra tahsilat oranları da yükselmelidir. Uygulamamızda
görüldüğü gibi hem tahsilat miktarları ve hem de tahsilat
oranları artmıştır.