Transcript Nederlandse Samenvatting

Nederlandse Samenvatting
Nederlandse Samenvatting
1. Inleiding In dit proefschrift is onderzocht hoe democratie gerealiseerd kan worden vanuit het
oogpunt van de geschiedenis van de ruimtelijke ordening in Groningen. Hierbij is het
allereerst van belang om te verduidelijken wat er bedoeld wordt met het woord
‘democratie’. Momenteel zijn er grofweg drie democratietheorieën, namelijk de
liberaal-democratische theorie, het utilitarisme en de participatietheorie.
Volgens de liberaal-democratische theorie kiezen burgers in een democratie hun politieke
leiders in vrije en regelmatige verkiezingen. Tussen deze verkiezingen wordt de politiek
overgelaten aan de gekozen leiders, die het algemeen belang op een verantwoordelijke
manier behartigen.
Het utilitarisme erkent het idee van het algemeen belang niet: het enige dat telt zijn
individuele belangen, die los van hun inhoud allemaal even gerechtvaardigd zijn. Burgers
en hun organisaties moeten daarom in staat gesteld worden om vrijelijk met elkaar te
strijden om politieke invloed en hun vertegenwoordigers of ‘bemiddelaars’ moeten zoveel
mogelijk openstaan voor hun eisen.
In de participatietheorie, ten slotte, staat democratie gelijk aan participatie: hoe meer
participatie in een samenleving des te meer democratie. Burgers moeten dus participeren
in elke belangrijke publieke of private beslissing die hen aangaat. In de participatietheorie
zijn er communicatiedeskundigen die voorstander zijn van consensus onder burgers door
middel van de zogenaamde ideale spraaksituatie.
Dit proefschrift gaat over de geschiedenis van de ruimtelijke ordening in Groningen vanuit
het oogpunt van de liberaal-democratische theorie en de participatietheorie. De analyse
van de ruimtelijke ordening in dit proefschrift richt zich op twee middelen waardoor mensen
verbonden worden met politieke macht. Het ene is participatie, het belangrijkste middel in
de participatietheorie. Het andere is de politieke partij, het belangrijkste middel in de
liberaal-democratische theorie.
Het doel van dit proefschrift is om de geschiedenis van de ruimtelijke ordening in
Groningen te analyseren aan de hand van deze twee middelen en te beoordelen op basis
van deze twee democratietheorieën, met als doel te achterhalen welke van deze twee
middelen effectief is in democratische zin. Met andere woorden, draagt publieke
participatie werkelijk bij aan participatiedemocratie, zoals de participatietheorie beweert,
en dragen politieke partijen werkelijk bij aan liberale democratie, zoals
liberaal-democraten beweren. Bovendien gaat dit proefschrift na welke democratietheorie
het meest realistisch en vruchtbaar is en welke vorm van democratie we daarom het beste
kunnen nastreven: de liberale, de utilitaire of de participatiedemocratie.
383
Nederlandse Samenvatting
2. Misvattingen over democratietheorieën Alvorens over te gaan tot het bespreken van concrete voorbeelden, worden in dit
proefschrift eerst een aantal typische misvattingen over democratietheorieën opgehelderd.
Vele van deze misvattingen zijn verspreid door aanhangers van de participatietheorie.
De eerste misvatting heeft te maken met de ‘klassieke’ democratietheorie. Aanhangers
van de participatietheorie zeggen dat hun democratietheorie gebaseerd is op de klassieke
theorie, die begrepen wordt als het bevorderen van participatie ofwel directe democratie.
In werkelijkheid is het echter lastig om zulke klassieke theoretici aan te wijzen. Vrijwel de
enige kandidaat is Rousseau, maar ook hij is een zeer twijfelachtige voorstander van de
participatietheorie. De klassieke theorie waar aanhangers van de participatietheorie op
doelen is helemaal geen politieke theorie maar eigenlijk een populair geloof binnen de
geschiedenis van de democratie die droomt van Griekse democratie en de ‘New England
town meeting’.
De tweede misvatting heeft te maken met het woord ‘liberalisme’. Het uiteindelijke doel
van het liberalisme is om de individuele politieke vrijheid door middel van de grondwet te
beschermen tegen de eigenmachtige uitoefening van staatsmacht. Maar het liberalisme is
niet altijd zo begrepen, of eigenlijk meestal niet. Het liberalisme (en de
liberaal-democratische theorie) is in het verleden vaak verward met het utilitarisme, dat
willen zeggen met het principe van laissez faire of met de politiek van
belangengroeperingen. Het utilitarisme heeft eigenlijk meer gemeen met
participatietheorie: zowel het utilitarisme als de participatietheorie stelt een grenzeloos
vertrouwen in de politieke vermogens van burgers en wat de overheid dus moet doen
volgens beide theorieën is gewoon het uitvoeren van de wensen van burgers.
De derde misvatting heeft te maken met het woord ‘elitair’. Aanhangers van de
participatietheorie verwarren liberaal-democraten vaak met utilitaristen en vinden ze elitair.
Liberaal-democraten bepleiten maatregelen waardoor politieke leiders verantwoording
moeten afleggen aan hun electoraat en proberen leiders dus aan banden te leggen door
middel van de grondwet. Aan de andere kant zijn er ook elitairen die zich uitsluitend
bezighouden met de rol die door elites gespeeld moet worden zonder die elites te
verbinden aan burgers. Er zijn zelfs elitairen die proberen te voorkomen dat elites het
bestuur in handen hebben. Het etiket ‘elitair’ is daarom zo goed als onbruikbaar in het
academisch debat.
Tenslotte gaat dit proefschrift ook in op misvattingen betreffende drie theorieën van
ruimtelijke ordening, namelijk Arnsteins ladder-concept, Davidoffs idee van ‘advocacy
planning’ en Foresters kritische theorie van ruimtelijke ordening. Deze theorieën worden
vaak aangehaald als het gaat over de democratisering van ruimtelijke ordening, maar hun
democratische aard is vaak niet goed begrepen of zelfs compleet verkeerd begrepen.
384
Nederlandse Samenvatting
3. Het Verkeerscirculatieplan (VCP) Het onderwerp van de eerste casestudie is het Verkeerscirculatieplan (VCP) dat in 1977 in
Groningen werd ingevoerd. In dit VCP werd de binnenstad in vier sectoren verdeeld en
werd in de hele binnenstad eenrichtingsverkeer ingevoerd, en wel zo dat automobilisten
alleen nog via de rondweg rondom de binnenstad van de ene sector naar de andere
konden komen.
In de gemeenteraad van Groningen is de PvdA traditiegetrouw de grootste partij. Het
waren de jongeren van Nieuw Links binnen de PvdA die aan het begin van de jaren
zeventig oprukten in de gemeenteraad en het initiatief namen om het VCP in te voeren.
Hun politieke credo was publieke participatie, politisering en polarisatie. Bij het realiseren
van het VCP boden zij echter bijzonder weinig gelegenheid voor publieke participatie: er
waren slechts twee openbare hoorzittingen voordat het plan door de gemeenteraad werd
goedgekeurd. Het ruimtelijke ordeningsproces van het VCP was derhalve volkomen
ondemocratisch vanuit het oogpunt van de participatietheorie. Maar aan de andere kant
wisten de jonge PvdA-leiders wel de besluitvormingsmacht terug te winnen van de
bureaucraten (politisering) en verwierpen ze loze compromissen met oppositiepartijen
(polarisatie). In die zin was het proces van het VCP verenigbaar met de
liberaal-democratie.
De jonge PvdA-leiders wilden niet alleen meer participatie in de publieke besluitvorming
maar ook in de besluitvorming binnen de partij. Om de democratie binnen de partij te
bevorderen, stelden ze wijkteams en werkgroepen samen en probeerden ze flinke
discussie los te krijgen op algemene ledenvergaderingen. Maar geen van deze drie
partijorganen, net zo min als het publiek in het algemeen, konden participeren in de
ruimtelijke ordening van het VCP. Daarom was, nogmaals, het ruimtelijke ordeningsproces
van het VCP ondemocratisch vanuit participationistisch oogpunt.
Aan de andere kant waren de wijkteams en de werkgroepen wel nauw betrokken bij het
formuleren van partijstandpunten die neergelegd werden in de partijprogramma’s en
slaagden de algemene ledenvergaderingen er wel in om de partijleiders te dwingen om die
standpunten te respecteren. Het VCP kwam inderdaad wel volledig overeen met de
standpunten van de partij. Daarom was het ruimtelijke ordeningsproces van het VCP
democratisch genoeg vanuit het oogpunt van de liberaal-democratische theorie. Door het
VCP werd het verkeer in de binnenstad gehalveerd, wat goed was voor het milieu en de
levendigheid en de ontmoetingsfunctie weer terugbracht in het stadscentrum. In die zin
droeg het VCP bij aan het algemeen belang en ook in dit opzicht was het ruimtelijke
ordeningsproces wel liberaal-democratisch.
4. Autovrij Noorderplantsoen Het onderwerp van de tweede casestudie is het afsluiten van het Noorderplantsoen, een
historisch stadspark nabij de binnenstad van Groningen, voor auto’s.
385
Nederlandse Samenvatting
Het Noorderplantsoen werd doormidden gesneden door zwaar autoverkeer en al sinds de
jaren zeventig had de PvdA in Groningen er in haar verkiezingsprogramma’s steeds voor
gepleit om het autoverkeer uit het park te weren. De gemeente Groningen hield zich
hiermee bezig in het kader van het verkeersplan Nota Tussenstap, dat betrekking had op
het noordelijk deel van Groningen en dat door de gemeenteraad werd goedgekeurd in
1986.
Vanuit het oogpunt van de participatietheorie verliep het ruimtelijke ordeningsproces van
de Nota Tussenstap veel democratischer dan dat van het VCP. Onder leiding van de
PvdA-leiders hield de gemeente regelmatig overleg met burgers – vooral met
zakenmensen – en verwerkte de resultaten van dat overleg daadwerkelijk in het plan. Het
resultaat was dat het uiteindelijke plan bijna geen maatregelen bevatte om het autogebruik
in de stad terug te dringen, behalve de afsluiting van het Noorderplantsoen voor auto’s, die
in het uiteindelijke plan overeind bleef ondanks een enorme tegencampagne.
Vanuit het oogpunt van de liberaal-democratie was het ruimtelijke ordeningsproces van de
Nota Tussenstap echter zeer problematisch doordat de PvdA-leiders voortdurend afweken
van hun partijstandpunten. Een autovrij Noorderplantsoen was vrijwel het enige
liberaal-democratische project in het plan en daar bleef het doordat partijleden in interne
discussies van hun leiders eisten dat ze zich hielden aan het verkiezingsprogramma. Zelfs
nadat de gemeenteraad een besluit had genomen, probeerde de PvdA-leiding nog niet om
een autovrij Noorderplantsoen gerealiseerd te krijgen, waarmee ze de liberaal-democratie
ondermijnden. Maar met de gemeenteraadsverkiezingen van 1990 in het vooruitzicht
moesten ze zich wel hard maken voor een autovrij Noorderplantsoen omdat ze vanuit
liberaal-democratisch oogpunt niet anders konden.
In de gemeenteraadsverkiezingen van 1990 leed de PvdA in Groningen een historisch
verlies, wat leidde tot een nieuw participatieproces in het realiseren van een autovrij
Noorderplantsoen. Het park zou eerst op proef afgesloten worden voor auto’s en na dat
experiment zou er een referendum gehouden worden over de vraag of het park voor auto’s
afgesloten moest blijven. Hoewel met de uitkomst van dat referendum een autovrij
Noorderplantsoen in 1994 een feit werd, was de opkomst zo laag en lagen de uitkomsten
zo dicht bij elkaar dat het de twijfel over de legitimiteit van de sluiting eigenlijk alleen maar
versterkte.
5. De bereikbare stad leefbaar De derde en laatste casestudie is De Bereikbare Stad Leefbaar, een verkeersplan voor het
hele stadsgebied dat in 1997 door de gemeenteraad werd goedgekeurd.
De gemeente probeerde breed draagvlak voor dit plan te creëren door middel van een
open ruimtelijke ordeningsproces, wat enerzijds de gemeente in staat zou stellen om de
publieke opinie vanaf het begin bij het proces te betrekken en anderzijds deelnemende
burgers in staat zou stellen om elkaars standpunten te leren kennen en om hun bestaande
386
Nederlandse Samenvatting
ideeën te herzien. De gemeente hield een grootschalige verkeersenquête en organiseerde
‘ateliers’ waarin deelnemers in vier groepen verdeeld werden en gevraagd werden om
verkeersplannen uit te werken die strookten met de scenario’s die aan iedere groep
werden gegeven. Dit proces was dus helemaal volgens het boekje een toepassing van
participatietheorie, met name de communicatieve planningstheorie.
Door dit proces werd duidelijk dat een overgrote meerderheid van de burgers het
autogebruik wilde terugdringen en het gebruik van openbaar vervoer en fietsen wilde
bevorderen. Aan de andere kant hadden de deelnemers echter hun bestaande ideeën
helemaal niet herzien. Burgerorganisaties en bewonersorganisaties bleven maar hameren
op het sterk terugdringen van het autogebruik, terwijl zakelijke organisaties alle
maatregelen die bedoeld waren om het autogebruik terug te dringen bleven verwerpen.
In het uiteindelijke plan werden nogal eenzijdig de meningen van de zakelijke organisaties
verwerkt. Daarin werden niet alleen maatregelen tegen autoverkeer juist uit de weg
gegaan, maar werden zelfs maatregelen voorgesteld waardoor klanten werden
aangemoedigd om met hun auto naar de binnenstad te komen, terwijl er nauwelijks
duidelijke maatregelen werden voorgesteld om openbaar vervoer en fietsen te bevorderen.
Dit plan was tot stand gekomen door de informele en nauwe communicatie tussen de
uitvoerende macht en zakelijke organisaties, waarbij politieke partijen, inclusief de PvdA,
slechts een ondergeschikte rol speelden.
Daarom was er geen breed draagvlak voor het plan. Bovendien bracht het de technische
rationaliteit nogal in gevaar, ten dele doordat het men zich in het proces probeerde los te
maken van de afdeling ruimtelijke ordening van de gemeente op basis van het principe van
een open proces van ruimtelijke ordening. Daarom was dit proces ondemocratisch vanuit
het oogpunt van de liberaal-democratie. Toch kon de gemeente nog steeds volhouden dat
ze democratisch was geweest door de resultaten van het participatieproces willekeurig te
gebruiken of door gewoon terug te vallen op het feit dat er een participatieproces gevolgd
was.
6. Tekortkomingen in de participatietheorie Deze casestudies van Groningen laten zien dat participatietheorie gebaseerd is op
onrealistische opvattingen over burgers. Burgers zijn namelijk niet goed geïnformeerd, zijn
niet zo gemeenschapsgezind en zijn niet zo bereidwillig om te participeren, ook niet als
daar de gelegenheid voor wordt geboden. Participatie biedt derhalve geen enkele garantie
dat de fundamentele wensen van burgers gerealiseerd worden en ook niet dat het
algemeen belang gediend wordt. Ook veranderen burgers door participatie niet hun
bestaande meningen en houdingen en kunnen ze dus ook niet tot consensus komen. Noch
‘generaliseerbare
belangen’
noch
de
‘sociologie
van
kennis’,
waar
communicatiedeskundigen voor consensus op terugvallen, garandeert ook maar enige
consensus. Daarom heeft publieke participatie geen enkel positief effect, behalve dat het
een proces democratiseert vanuit het oogpunt van de participatietheorie, die ervan uitgaat
387
Nederlandse Samenvatting
dat een proces alleen al democratischer is naarmate het meer gelegenheid voor
participatie biedt.
Niet alleen de visie op burgers maar ook de voorstellen die gedaan worden voor
participatoire instituties zijn problematisch in de participatietheorie. Aanhangers van de
participatietheorie hebben wel kritiek op liberaal-democratische instituties maar slagen er
zelf evenmin in om overtuigende instituties aan te dragen. Sommige aanhangers van de
participatietheorie houden zich alleen maar bezig met de wereld buiten de zittende
regering of ‘de staat’, alsof ze hopen dat de staat in de toekomst op een of andere manier
zou verdwijnen. Maar hun voorstellen zijn allemaal vaag en verdeeld; sommigen beperken
zich tot de wereld van werk en anderen koesteren onrealistische verwachtingen over
‘nieuwe maatschappelijke bewegingen’. Anderzijds zijn er wel aanhangers van de
participatietheorie die zich met de staat bezighouden en met ideeën over hoe die
gedemocratiseerd kan worden. Maar zij verwarren participatoire voorstellen met
populistische voorstellen voor de vertegenwoordigende democratie en slagen er niet in om
samenhangende overheidsinstituties te presenteren.
De voornaamste functie van de participatietheorie is tenslotte om de liberaal-democratie
onderuit te halen, zoals we hebben gezien in de casestudies van Groningen: processen
die democratisch genoeg zijn vanuit het oogpunt van de liberaal-democratie worden
bekritiseerd als ondemocratisch op grond van het feit dat ze geen gelegenheid bieden voor
participatie of omdat er geen consensus onder de burgers is. En, omgekeerd, processen
die ondemocratisch zijn vanuit het oogpunt van de liberaal-democratie worden in stand
gehouden en zelfs aangemoedigd omdat besluitvormers dan toch kunnen volhouden dat
die processen wel democratisch zijn vanuit het oogpunt van de participatietheorie.
7. Conclusie Van alle democratietheorieën is de liberaal-democratische theorie gebaseerd op de meest
redelijke ideeën over burgers en het algemeen belang. Daarom is het ook haast
onvermijdelijk dat deze theorie voorstander is van politieke instituties en verhoudingen
tussen burgers en politici die het algemeen belang helpen realiseren met behoud van de
macht van het volk. Daarom is de liberaal-democratie in Groningen steeds verenigbaar
geweest met het algemeen belang. Het VCP werd ingevoerd middels de
liberaal-democratische procedure en de liberaal-democratische instituties en de
liberaal-democratische grondhouding hebben een doorslaggevende rol gespeeld in het
autovrij maken van het Noorderplantsoen.
Bij het realiseren van de liberaal-democratie zou een centrale rol weggelegd moeten zijn
voor politieke partijen. Met name het “party government” systeem kan binnen het
parlementaire systeem doeltreffend zijn om enerzijds verkiezingen vaste vorm te geven en
anderzijds politiek leiderschap te garanderen. In een “party government” systeem
beconcurreren politieke partijen elkaar met hun verkiezingsprogramma’s om de stemmen
van kiezers te winnen en de partijen die de meerderheid vormen in het parlement stellen
388
Nederlandse Samenvatting
het kabinet samen. Onder de leiding van het kabinet werken ambtenaren het beleid uit, het
kabinet legt dat beleid voor aan het parlement en de parlementariërs uit de
regeringspartijen ondersteunen gezamenlijk het beleid. Bij de volgende verkiezingen na
een vastgesteld aantal jaren – niet te kort en ook niet te lang – wordt de kiezers gevraagd
om de resultaten van het beleid, waarvoor de regeringspartijen duidelijk verantwoordelijk
zijn, te beoordelen. Dat is precies het “party government” systeem waarmee het VCP in de
jaren zeventig in Groningen werd gerealiseerd.
Om goed te functioneren als kanalen tussen burgers en overheid moeten politieke partijen
duidelijke partijstandpunten presenteren die de publieke opinie weergeven en waaraan de
partijleiding zich moet houden. Dit is ook van essentieel belang om burgers naar de
stembus te krijgen. En dat is wat de politici van Nieuw Links in Groningen nastreefden met
hun slogan van ‘polarisatie’ in de jaren zeventig.
Een levendig debat binnen politieke partijen is essentieel om partijstandpunten te
scheppen die de publieke opinie weergeven en de partijleiding dwingen om zich aan de
standpunten te houden. Hoewel de Groningse PvdA-leiding in de jaren tachtig de neiging
had om van partijstandpunten af te wijken, werden ze door de discussie binnen de partij
soms toch gedwongen om zich te houden aan de partijstandpunten, zoals het geval was bij
het autovrije Noorderplantsoen.
Wij zouden de liberaal-democratische theorie moeten overnemen en de belangrijke rol
moeten erkennen die politieke partijen kunnen spelen bij het realiseren van een liberale
democratie. Zolang we blijven streven naar een liberale democratie die gebaseerd is op
politieke partijen en strookt met de liberaal-democratische theorie, wordt de macht van het
volk indirect maar wel vast verankerd en wordt het algemeen belang gediend, in ieder
geval na een periode van vallen en opstaan.
389