Transcript Decentralisatie centraal. Een reconstructie van het

Decentralisatie centraal
Een reconstructie van het decentralisatiebeleid van gemeenten
in Groningen en Drenthe
BSc. E. H. Huisman | 1911872
Stichting ZorgpleinNoord | Drs. K. Doornbos
Rijksuniversiteit Groningen | Dr. J. Dijkstra
Haren, november 2015
Haren, 16 juni 2014
Decentralisatie centraal
Een reconstructie van het decentralisatiebeleid van gemeenten
in Groningen en Drenthe
BSc. E. H. Huisman
1911872
Haren, november 2015
Masterscriptie Sociologie: Gezondheid, Zorg en Welzijn
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Gedrags- en Maatschappijwetenschappen
Opdrachtgever:
Stichting ZorgpleinNoord
Praktijkbegeleider:
Drs. K. Doornbos
Afstudeerdocent:
Dr. J. Dijkstra
ZorgpleinNoord-reeks
Beschikbaar op www.zorgpleinnoord.nl
17
Decentralisatie centraal.
Een reconstructie van het decentralisatiebeleid van gemeenten in Groningen en Drenthe
Erik Huisman, november 2015
16
Samenwerkende ZZP’ers in de zorg- en welzijnssector: Hoe en waarom?
Welke juridische samenwerkingsvormen zijn geschikt voor ZZP’ers in de zorg die willen gaan samenwerken met
andere ZZP’ers en wat zijn hierbij de voor- en nadelen voor de ZZP’ers en wat zijn de voor- en nadelen voor de
opdrachtgevers in de zorg?
Liza Marie Bruins, juli 2015
15
Veranderende competenties in de zorg
Een kwalitatief onderzoek naar competenties waarover professionele zorgen hulpverleners moeten beschikken
om te bevorderen dat burgers meer voor zichzelf en anderen zorgen
Claartje I. van der Wilk, april 2015
14
Schade bij een ingeleende werknemer, wiens zorg?
Een onderzoek naar werkgeversaansprakelijkheid voor schade bij de werknemer
bij het in- en uitlenen van personeel tussen zorg- en welzijnsorganisaties
Eline Poelman, juni 2014
13
Nulurencontracten in de zorg. Waarom en kan het ook anders?
Waarom en kan het ook anders?
Lotte Bouwmeester, juni 2014
12.
Cao's in transitie
Een onderzoek naar de juridische aspecten van samenlopende cao's in de sector zorg & welzijn
Berlinde Woelderink, september 2013
11.
Btw, een hele zorg
Een onderzoek naar de fiscale aspecten van arbeidsmobiliteit in de sector zorg & welzijn
Miranda Bouma, juni 2013
10.
Zuidoost-Drentse arbeidsmarkt van zorg en welzijn
Een regionaal arbeidsmarktonderzoek voor de zorg- en welzijnssector in Zuidoost-Drenthe
Dominika P. Duplicka, maart 2013
9.
Kennisdeling in lerende netwerken
Een onderzoek naar de condities die kennisdeling in lerende netwerken tot stand brengen
Vivienne C. Greveling, augustus 2012
8.
Bevlogen leiden in de zorg
Naar aanleiding van de masterthesis ‘Engaging leadership in health care organizations: the mediating role of work
engagement’
Koos van der Kleij, februari 2012
7.
Een onderzoek naar de loopbanen van verpleegkundigen
Waarom (g)een loopbaanstap?
Karin Meijboom, september 2011
6.
Zorgen voor morgen
Hoe voorkomen we een tekort aan hoger opgeleid personeel in de zorg in Noordoost-Groningen?
Femke Nijdam, juli 2011
5.
BBL in zorg en welzijn
Onderzoek naar BBL-plaatsen in zorg en welzijn
Petra Molenaars, mei 2011
4.
Van reageren naar anticiperen
Strategische personeelsplanning voor de Zorg
Lotte Speelman, november 2010
3.
Uitstroom van personeel onder de loep
Arbeidsmarkt voor zorg en welzijn in Noord-Nederland
Ellen Offers, oktober 2009
2.
Zorgen voor toekomstig personeel
Onderzoek naar de uitstroom van personeel in de zorg- en welzijnssector in Noord-Nederland
Valerie Rings, juli 2009
1.
De arbeidsmarkt voor Zorg en Welzijn in Groningen en Drenthe
Kwantitatieve Analyse
Ellen Offers, juni 2009
© 2016 ZorgpleinNoord
Publicatie van cijfers en/of tekst uit dit werk is toegestaan, mits de bron wordt vermeld
Voorwoord
Beste lezer,
Eindelijk ligt hij voor u! Mijn masterscriptie sociologie, de afsluiting van ruim een jaar lang
hard werken. De meesterproef om te laten zien dat het geleerde in de afgelopen jaren niet
voor niets is geweest.
Hoewel je het uiteindelijk zelf moet doen wil ik een aantal mensen bedanken die hebben
bijgedragen met hun hulp, ideeën en/of luisterend oor. Allereerst de mensen bij
ZorgpleinNoord. Karin Lutterop en Ellen die mij hebben aangenomen voor de stage. Dankzij
jullie ben ik in het sociaal domein verzeild geraakt, iets waar ik in de rest van mijn carrière
zeker wat aan heb. Ik heb veel van jullie geleerd, de sfeer was altijd goed en jullie gaven mij
veel vertrouwen en verantwoordelijkheid.
Dit heeft geresulteerd in een mooi onderzoek naar de inrichting van het sociaal domein en
daaropvolgend zelf een aanstelling bij ZorgpleinNoord. In November mocht ik mijn
onderzoek presenteren op het noordelijk congres zorg, welzijn en gemeenten. Heel erg
spannend maar ook heel leuk en leerzaam om te doen. Er is moed en durf voor nodig om
hier iemand voor te vragen die, op dat moment, nog niet eens was afgestudeerd. Ida
bedankt hiervoor! En natuurlijk ook alle collega’s die hebben geholpen met de
voorbereidingen.
Voor het schrijven van mijn scriptie kreeg ik een andere Karin als begeleider, Karin
Doornbos. Ondanks dat je geen ervaring had met het schrijven van een sociologische scriptie
leverde je altijd nuttige feedback en juist doordat je wat meer afstand naar de onderwerpen
en methoden had kon je daar fris naar kijken. Dank voor je begeleiding!
Ten slotte wil ik Jacob en Liesbet bedanken voor jullie rol als, respectievelijk, begeleider en
referent. Jacob: tijdens onze bijeenkomsten had je altijd wel iets leuks te vertellen en je wist
in de scriptie feilloos de punten te vinden waar ik in de knoop zat en hulp bij nodig had. Je
wist me altijd de juiste richting te wijzen. Liesbet: jij hebt vooral in de laatste fase veel
bijgedragen door het uitgebreide commentaar dat je hebt gegeven. Op zinsniveau ben je de
hele scriptie doorgegaan. Hierdoor is het eindresultaat enorm verbeterd. En je kennis over
kwalitatief onderzoek was ook onmisbaar. Beide bedankt voor jullie bijdrage!
Voor de lezer; bedankt dat je de moeite neemt voor het lezen van dit onderzoek en veel
leesplezier!
Erik Huisman
2
Samenvatting
Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten in Nederland verantwoordelijk voor de uitvoering van
de wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de jeugdwet en de participatiewet. Waar
deze taken voorheen bij Rijksoverheid of provincies lagen zijn gemeenten nu
verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering. Bij deze verschuiving van taken van
Rijksoverheid naar gemeenten, ook wel decentralisatie genoemd, krijgen gemeenten de
vrijheid om het beleid naar eigen inzicht in te richten en worden burgers zelf meer
verantwoordelijk. De decentralisatie past in de lijn van de transformatie van Nederland als
verzorgingsstaat naar participatiemaatschappij.
Landelijk gaat 87 procent van de gemeenten werken met sociale teams (Movisie,
2014). Uit onderzoek van Huisman (2015) blijkt dat de helft van de gemeenten in Groningen
en Drenthe de decentralisatie aangrijpt om te gaan werken met sociale teams, de andere
helft van de gemeenten doet dit niet en blijft werken met de bestaande structuren. Waarom
kiest de ene gemeente wel voor een sociaal team en de andere gemeente niet? De
verwachting rijst dat gemeenten deze verschillende beleidsdoelen hebben en deze keuzes
duidelijk onderbouwen. Om inzicht te krijgen in deze probleemstelling zijn de volgende
onderzoeksvragen opgesteld:
Op welke Beleidstheorie baseren gemeenten in Groningen en Drenthe zich bij het inrichten
van het sociaal domein?
Is deze beleidstheorie van voldoende kwaliteit?
Verschilt de beleidstheorie van gemeenten met en zonder sociaal team?
Om een beleidstheorie op te stellen is gebruik gemaakt van de policy-scientific methode van
Leeuw (1989). Hierbij wordt in kaart gebracht met behulp van een analyse van
beleidsdocumenten welke doelen gemeenten willen bereiken en via welke mechanismen ze
dit willen doen. Tijdens de analyse van de beleidsdocumenten bleek dat er weinig over
mechanismen werd gesproken en is er voor gekozen om de beleidstheorie op te stellen aan
de hand van middel-doel relaties ofwel finale veronderstellingen (Leeuw, 2003).
Met behulp van de beleidsdocumenten is een beleidstheorie opgesteld waar vijf
doelen naar voren kwamen. Gemeenten willen ten eerste voorkomen dat mensen zware
zorg nodig hebben. Ten tweede willen ze dat mensen meer participeren in de samenleving.
Ten derde willen ze efficiënter gaan werken. Ten vierde willen ze de samenredzaamheid
verhogen. Ten slotte willen ze dat inwoners goed en veilig kunnen opgroeien en kunnen
leven.
De beleidstheorie van gemeenten met een sociaal team en gemeenten zonder een
sociaal team verschilt nauwelijks. Beide beleidstheorieën zijn nagenoeg gelijk. Een verschil in
beleidstheorie is dus niet de reden dat de ene gemeente wel voor een sociaal team kiest en
3
de andere niet. Beide willen integraal werken maar denken dit op een verschillende manier
te bereiken.
Op de kwaliteit van de beleidstheorie van de gemeenten in Groningen en Drenthe is
wel wat aan te merken. Enerzijds omdat vaak niet duidelijk wordt vermeld wat gemeenten
willen bereiken en hoe ze dit willen gaan doen. Te vaak blijft het onduidelijke terminologie
als ‘we gaan het aanpakken’ en worden middelen en doelen niet duidelijk beschreven.
Anderzijds omdat bij de toetsing van de beleidstheorie aan de wetenschappelijke literatuur
bleek dat twee van de vier onderzochte verbanden tussen middelen en doelen niet worden
ondersteund met literatuur. In de literatuur is terug te vinden dat zowel het verhogen van de
zelfredzaamheid als preventie leidt tot minder zware zorg. Er is echter geen bewijs dat de
ondersteuning van mantelzorgers leidt tot meer samenredzaamheid in de maatschappij en
dat integraal werken de efficiëntie verhoogt. De aanbeveling die hieruit volgt is dan ook dat
gemeenten er goed aan doen om in hun beleidsplannen duidelijker te beschrijven wat ze
willen bereiken en hoe ze dit gaan doen en dit tevens meer baseren op wetenschappelijke
literatuur.
4
Leeswijzer
In deze leeswijzer zal ik kort bespreken op welke wijze dit onderzoek in elkaar zit en u als
lezer weet wat u kunt verwachten en makkelijk de weg weet te vinden in het onderzoek. In
hoofdstuk één zal de aanleiding voor dit onderzoek worden uiteengezet wat resulteert in de
probleemstelling en de onderzoeksvragen. De inleiding vervolgt met een uiteenzetting over
de relevantie van dit onderzoek. Tot besluit volgt voor de geïnteresseerde lezer een
achtergrondstuk waarin meer wordt verteld over sociale teams en het ontstaan hiervan en
de verschillende maatschappelijke visies op de decentralisatie en sociale teams. Voor de lijn
van het onderzoek is het geen probleem wanneer dit gedeelte niet wordt gelezen. In
hoofdstuk twee worden de theorieën die relevant zijn voor dit onderzoek besproken. In
hoofdstuk drie wordt uitgelegd hoe de dataverzameling tot stand is gekomen en wordt stap
voor stap besproken welke analysemethode is gebruikt. In hoofdstuk vier zijn de resultaten
van de analyse te lezen. De conclusies die hier uit volgen zullen worden besproken in
hoofdstuk vijf waarin wordt afgesloten met een reflectie op het onderzoek en de
aanbevelingen.
5
Inhoudsopgave
Voorwoord…………………………………………………………………………………….2
Samenvatting…………………………………………………………….…………..………3
Leeswijzer………………………………………………………………………………………5
1 Inleiding…………………………………………………………………………..……….8
1.1
Aanleiding en onderzoeksvraag…………………………………………..8
1.2
Relevantie………………………………………….……………………………….9
1.2.1 Probleemstelling…………………………………………….…………………..9
1.3
Achtergrond ………………………………………………..……….…………..11
1.3.1 Sociale teams………………………………………………………..…..………11
1.3.2 Bestaand onderzoek……………………………………………..…………...13
1.3.3 Het maatschappelijk debat…………………………………..……………16
1.3.4 Visies op de participatiemaatschappij…………………..……………16
1.3.5 Visies op de decentralisatie………….………………………..…….…….18
2 Theorie………………………………………………………………..………...…………..19
2.1
Beleidsonderzoek………………………………………………..………………19
2.2
Beleidsevaluatie…………………………………………………..……………..19
2.3
Opstellen van een beleidstheorie……………………….………………20
2.4
Policy-scientific methode……………………………………………………21
3 Methode………………………………………………………………………………….28
3.1
Kwalitatief onderzoek………………………………………………………..28
3.2
Beleidsdocumenten………………………………………….………………..29
3.3
Gebruikte beleidsdocumenten…………………………………………..29
3.4
Mechanismen……………………………………………………………………30
3.5
Coderingen………………………………………………………………………..30
3.6
Middelen en doelen…………………………………………………………..34
4 Resultaten……………………………………………………………………………….36
4.1
Deelvraag 1: Welke doelen stellen gemeenten in hun
beleidsplannen? & Deelvraag 2: Via welke mechanismen
willen ze deze doelen behalen?.............................................36
4.2
Deelvraag 3: Zijn deze doelen en mechanismen voldoende
onderbouwd?…………………………………………………………………...43
4.3
Deelvraag 4: Is de beleidstheorie in overeenstemming
met wetenschappelijke literatuur?……………………………………44
4.4
Deelvraag 5: Verschilt de beleidstheorie van gemeenten
met en zonder sociaal team? ……………………………….…….……..45
6
4.5
Verschilt de beleidstheorie van gemeenten met en zonder
sociaal team?.........................................................................50
5 Conclusie en discussie……………………..…………..………..…………..53
5.1
Beantwoording onderzoeksvragen……….…………………………….53
5.2
Reflectie……………………………………………………………………………..55
5.3
Aanbevelingen……………………………………………………………………56
6 Referenties……………………………………..………………..……...…………....58
7 Bijlagen……………………………………………………………..……………..……..62
Bijlage I
Geanalyseerde Beleidsdocumenten…………..……………62
Bijlage II
Codeboek………………………………………………………….……64
Bijlage III
Alle coderingen inclusief aantallen…………………………73
Bijlage IV
Als-dan proposities………………………………………………..75
7
1 Inleiding
1.1 Aanleiding en onderzoeksvraag
Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten in Nederland verantwoordelijk voor de uitvoering van
de wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de jeugdwet en de participatiewet. Waar
deze taken voorheen bij Rijksoverheid of provincies lagen zijn gemeenten nu
verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering. Bij deze verschuiving van taken van
Rijksoverheid naar gemeenten, ook wel decentralisatie genoemd, krijgen gemeenten de
vrijheid om het beleid naar eigen inzicht in te richten en worden burgers zelf meer
verantwoordelijk. De decentralisatie past in de lijn van de transformatie van Nederland als
verzorgingsstaat naar participatiemaatschappij.
Met de decentralisatie gaat een grote bezuiniging gepaard. Gemeenten krijgen
vijfentwintig tot veertig procent minder budget dan voorheen om dezelfde zorgtaken uit te
voeren (Divosa, 2012, Kamerbrief 11 april 2013). Dit resultaat moet bereikt worden door aan
de ene kant efficiënter te werken en aan de andere kant de burger zelf meer
verantwoordelijk te maken. De vraag is of gemeenten met dit verminderde budget
voldoende goede zorg kunnen leveren. Gemeentelijke en landelijke overheid garanderen dat
iedereen voldoende zorg zal ontvangen en niemand tussen wal en schip zal vallen. Het is in
ieder geval duidelijk dat er een spanningsveld bestaat tussen de bezuinigingen en de
zorgverlening door gemeenten. Daarnaast behelst de decentralisatie een grote
stelselverandering. Nu gemeenten verantwoordelijk zijn voor een taak die voorheen niet bij
hen lag rijst de vraag of zij wel zijn toegerust voor deze taak. Voor de Rijksoverheid, de
gemeenten en de burgers is het een ingrijpende verandering die veel gevolgen heeft.
In het kader van de pilot ‘monitoring sociaal domein’ heb ik tijdens mijn stage bij
ZorgpleinNoord onderzoek gedaan naar de inrichting van het sociaal domein door
gemeenten in Groningen en Drenthe. Het sociaal domein omvat alle organisaties, diensten
en voorzieningen die inwoners van gemeenten ondersteunen op het sociale vlak. Hierbij is te
denken aan zorg, onderwijs, en participatie. Ik heb een telefonische enquête gehouden
onder beleidsmedewerkers van gemeenten waarbij 30 van de 35 gemeenten zijn bereikt. Uit
deze enquête bleek dat de helft van de gemeenten een sociaal team heeft opgericht en de
helft van de gemeenten (nog) niet. Het aantal teams verschilt per gemeente van één tot elf
teams en zijn ook verschillend in grootte, variërend van 5 personen (2.5 FTE) tot 21 personen
(15FTE). Veel voorkomende functies zijn: Wmo-consulent, maatschappelijk werker,
wijkverpleegkundige, cliëntondersteuner, en jongeren- en jeugdwerkers. Gemeenten zonder
sociaal team houden bestaande structuren in stand, ze willen dit niet zomaar afbreken en
kijken de eerste jaren hoe het gaat.
1.1.2 Probleemstelling
Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek rijst de vraag waarom de helft van de
gemeenten in Groningen en Drenthe voor sociale teams kiest en de andere helft niet? Welke
redenen liggen hier aan ten grondslag? De verwachting rijst dat dit verschil in beleid tussen
8
gemeenten berust op duidelijk onderbouwde keuzes. Zijn deze keuzes terug te vinden in de
beleidsplannen van de gemeenten? In dit onderzoek zal daarom het decentralisatiebeleid
van de gemeenten in Groningen en Drenthe aan de hand van een beleidstheorie worden
gereconstrueerd (Leeuw, 1989). Met gebruik van de beschikbare beleidsdocumenten wordt
expliciet gemaakt wat gemeenten willen bereiken en hoe ze dit willen gaan doen. Dit moet
antwoord geven op de vraag of de beslissingen van de gemeenten bij het inrichten van het
sociaal domein deugdelijk zijn onderbouwd. Volgen uit de beleidstheorie duidelijke redenen
om wel of geen sociaal team op te richten? Een deugdelijke onderbouwing bestaat uit een
expliciete beleidstheorie waarin duidelijk wordt beschreven wat gemeenten willen bereiken
en hoe ze dit gaan doen. Tevens moet de beleidstheorie in overeenstemming zijn met de
wetenschappelijke literatuur. Dit alles leidt tot de volgende onderzoeksvragen:
Op welke Beleidstheorie baseren gemeenten in Groningen en Drenthe zich bij het
inrichten van het sociaal domein?
Is deze beleidstheorie van voldoende kwaliteit?
Verschilt de beleidstheorie van gemeenten met en zonder sociaal team?
Deelvragen hierbij zijn:
1- Welke doelen stellen gemeenten in hun beleidsplannen?
2- Via welke mechanismen willen ze deze doelen behalen?
3- Zijn deze doelen en mechanismen voldoende onderbouwd?
4- Zijn de beleidsplannen voldoende expliciet?
5- Is de beleidstheorie in overeenstemming met wetenschappelijke literatuur?
Aan de hand van beleidsdocumenten van gemeenten zal een beleidstheorie (Leeuw, 1989)
worden opgesteld. De beleidstheorie maakt inzichtelijk op welke assumpties het
decentralisatiebeleid van de gemeenten in Groningen en Drenthe rust waarna kan worden
beoordeeld of deze assumpties terecht zijn. Daarnaast geeft het mogelijk antwoord op de
vraag of de beleidstheorie van gemeenten met een sociaal team en gemeenten zonder een
sociaal team verschilt. De gereconstrueerde beleidstheorie in dit onderzoek kan veel
inzichtelijk maken over de manier waarop gemeenten in Groningen en Drenthe het sociaal
domein inrichten. Het maakt duidelijk wat de gemeenten willen bereiken en hoe ze dit
denken te gaan doen. Of indien dit niet duidelijk wordt dat er iets schort aan de
beleidstheorie.
1.2 Relevantie
Onderzoek moet een zekere relevantie hebben. Dit kan bijvoorbeeld zijn omdat het op
wetenschappelijk gebied een bijdrage levert aan de vorming van kennis of omdat het ingaat
op een onderwerp dat maatschappelijk actueel is. In dit deel zal ik laten zien waarom dit
onderwerp maatschappelijk van belang is en welk onderzoek er al naar gedaan is. Tot slot zal
ik aangeven op welk gebied mijn onderzoek verschilt van andere onderzoeken.
9
De decentralisatie heeft voor zowel zorgbehoevenden, zorg- en welzijnsorganisaties
als gemeenten gevolgen. Inwoners van gemeenten zullen minder zorg ontvangen, meer zelf
moeten doen en mensen in hun omgeving inzetten om te helpen. Zorg- en
welzijnsorganisaties zullen nu met de gemeenten samen moeten werken en gemeenten
krijgen een grote verantwoordelijkheid en moeten voorkomen dat er problemen ontstaan
op dit, zeer precaire, onderwerp. De decentralisatie is een thema dat voor veel partijen een
verandering betekent in het dagelijkse leven.
Ook in de media is terug te zien dat de decentralisaties in de zorg een onderwerp is
wat de gemoederen bezig houdt. Tijdens mijn stage heb ik een knipselmap bijgehouden om
zo het regionale en landelijke nieuws rondom de decentralisatie te volgen en te kijken wat er
speelt. In de maand december van 2014, vier week voor de decentralisatie, was de
berichtgeving overwegend negatief. Gemeenten zouden nog niet klaar zijn voor de
decentralisatie, burgers maakten zich zorgen over de zorg die zij zullen ontvangen en de
bezuinigen zouden te fors zijn. Tegengeluiden waren ook te horen. Het zou goed zijn als
burgers meer zelf oppakken en de eigen verantwoordelijkheid biedt ook kansen. De
aandacht in de media voor de decentralisatie laat zien dat het een onderwerp is dat actueel
is en veel maatschappelijk debat oplevert.
Ook op wetenschappelijk gebied kan dit onderzoek iets toevoegen aan de huidige
kennis. De decentralisatie is bij het publiceren van dit onderzoek nog geen jaar onderweg. Er
is wel bestaand onderzoek maar dit is vooral gericht op pilots met sociale teams. Inmiddels
zijn er ook de eerste voorzichtige pogingen om resultaten in kaart te brengen bijvoorbeeld
voor de jeugdhulp (De Kinderombudsman, 2015). In de bestaande onderzoeken is globaal
een tweedeling te zien. De ene helft van de onderzoeken gaat in op het aantal sociale teams
en de invulling hiervan (De Vaan, Vanoni & Kriek, 2013; Van der Kruk, 2014; ), de andere
helft kijkt naar de werking van sociale teams en de effecten (Gemeente Groningen, 2014;
Gemeente Hoogeveen, 2014; Gemeente Borger-Odoorn, 2014).
Mijn onderzoek verschilt van bovenstaande onderzoeken doordat het zich niet richt
op de inrichting of de effecten van decentralisatie en sociale teams maar ingaat op de
achterliggende beleidstheorie van gemeenten. Wat willen ze bereiken en hoe denken ze dit
te gaan doen en is dit plausibel? Een dergelijk onderzoek is in Nederland slechts één keer
eerder gedaan (Van Arum en Lub, 2014). Dit onderzoek was beperkt doordat het werd
gehouden voordat de decentralisatie in ging en beleidsdocumenten nog niet definitief door
gemeenteraden waren vastgesteld. In mijn onderzoek wordt alleen gebruik gemaakt van
beleidsdocumenten die door gemeenteraden in Groningen en Drenthe zijn goedgekeurd.
Dit onderzoek richt zich op Groningen en Drenthe. Dit hangt samen met het
verzorgingsgebied van ZorgpleinNoord waarmee wordt samengewerkt. Hierdoor ontstaat
een coherent beeld van hoe het sociaal domein in deze provincies wordt vormgegeven. Dit
in tegenstelling tot studies waarbij de gemeenten verspreid over heel Nederland liggen
worden onderzocht. Hierbij kan er sprake zijn van een selectiebias. Bijvoorbeeld doordat
alleen een aantal koplopergemeenten wordt onderzocht of alleen gemeenten met een
sociaal team. In dit onderzoek zitten zowel gemeenten met als zonder sociaal team.
10
Dit onderzoek gaat ook in op de vraag of er verschil is in beleidstheorie tussen
gemeenten met en zonder sociaal team. Omdat de decentralisatie nog maar net is ingegaan
is er überhaupt nog weinig onderzoek naar gedaan, laat staan naar de vraag waarom de ene
gemeente wel een sociaal team heeft en de andere niet. Dit onderzoek probeert bijdrage te
leveren aan de beantwoording van deze vraag. Dit geeft meer duiding aan het verschijnsel
sociaal team. Wat willen gemeenten hier mee bereiken? Gemeenten hebben baat bij meer
kennis en informatie over dit onderzoek. De antwoorden uit dit onderzoek kunnen bruikbaar
zijn voor beleidsmakers van gemeenten bij de vorming van het beleid. Ook voor
zorgorganisaties kan het interessant zijn. Uit de beleidstheorie volgen de kernpunten van het
beleid van de gemeenten. Als zorgorganisaties dit weten kunnen ze zich hier op richten en
specialiseren. Door bovenstaande kenmerken voegt mijn onderzoek iets toe aan de al
bestaande onderzoeken naar de decentralisatie en sociale teams.
1.3 Achtergrond
1.3.1 Sociale teams
Aanleiding van dit onderzoek is het onderzoek naar de invulling van het sociaal domein dat ik
heb gedaan voor ZorgpleinNoord (Huisman, 2015). Hieruit bleek dat de helft van de
gemeenten in Groningen en Drenthe met een sociaal team werkt. Landelijk is dit zelfs 86
procent. Maar waar komt deze trend van sociale teams vandaan?
In het rapport ‘de vormgeving van sociale (wijk)teams’ (Vrielink, van der Kolk & Klok
2014) wordt de ontwikkeling van sociale teams geschetst. De eerste ervaringen met sociale
teams zijn opgedaan onder het bewind van minister Vogelaar. Als minister van Wonen,
Wijken en Integratie constateerde zij in 2007 verschillende maatschappelijke problemen in
de zogenoemde prachtwijken of vogelaarwijken. De veelal laagopgeleide bewoners
bevonden zich in een achterstandspositie. Het aantal werkenden was gemiddeld gezien laag
en de criminaliteit hoog wat problemen geeft voor de leefbaarheid van de wijken. De aanpak
van deze problemen vroeg volgens Vogelaar om een integrale, systematische benadering.
Organisaties moesten meer samen gaan werken en kwamen bij mensen langs in de wijken.
Minister Rouvoet van Jeugd en Gezin zette het idee van sociale teams voort in zijn beleid
‘één kind, één plan’. Hierbij werden verschillende organisaties binnen de keten van de
jeugdzorg aan elkaar gekoppeld. Binnen één door de regievoerder opgesteld plan moeten de
organisaties meer met elkaar in overleg treden. Met als doel te voorkomen dat er zoals in
het verleden langs elkaar heen wordt gewerkt.
Naar aanleiding van de positieve ervaringen van het beleid van de ministers Vogelaar
en Rouvoet en op verzoek van de grote steden is het integraal werken opgenomen als een
van de speerpunten bij de op handen zijnde decentralisatie in het regeerakkoord van het
kabinet VVD-PvdA van premier Rutte in 2012. De integrale aanpak moet werken als
verbindende schakel tussen het sociale en medische domein. Al in de eerste zin van de
zorgparagraaf in het regeerakkoord van 2012 wordt benadrukt dat zorg niet alleen een taak
11
is van de overheid maar dat de burger zelf voor een groot deel verantwoordelijk is. Het
zorgaanbod zal worden versoberd en er zal worden ingezet op preventie:
‘Gemeenten worden geheel verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van
ondersteuning, begeleiding en verzorging. De aanspraken worden beperkt,
dienstverlening wordt versoberd en meer gericht op waar ze het hardste nodig is en
gaat vallen onder de wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). De aanspraken op
huishoudelijke hulp worden vervangen door een maatwerkvoorziening voor degenen
die het echt nodig hebben en het niet uit eigen middelen kunnen betalen.
De decentralisatie moet ertoe bijdragen dat de eigen kracht, het sociale netwerk en
de voorzieningen in een gemeente beter worden benut. Het accent zal steeds liggen
op participatie in de samenleving’ (Regeerakkoord, 2012, p. 22).
Gemeenten krijgen beleidsvrijheid om het sociaal domein naar eigen inzicht in te vullen.
Tegelijkertijd moeten ze zich wel houden aan het adagium “Eén gezin, één plan, één
regisseur”. Hier wordt dus al wel een schot voor de boeg gegeven dat integraal werken
verondersteld wordt in de toekomst:
‘De gemeenten wordt een zeer ruime beleidsvrijheid gegeven met betrekking tot de
concrete invulling van deze gedecentraliseerde voorzieningen.
“Eén gezin, één plan, één regisseur” is het uitgangspunt bij de decentralisaties in het
sociale domein: bij de wet werken naar vermogen, de algemene wet bijzondere
ziektekosten, de wet maatschappelijke ondersteuning en de jeugdhulpverlening. Dit
vergt ook één budget en één verantwoordelijke van overheidszijde. Er komt een
einde aan de praktijk waarbij vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de
ondersteuning van één gezin’ (Regeerakkoord, 2012, p. 23).
In de ‘decentralisatiebrief’ van het kabinet aan de kamer wordt zelfredzaamheid als
belangrijkste uitgangspunt van de decentralisatie genoemd:
‘Het uitgangspunt van het kabinet is dat de zelfredzaamheid van de burger maximaal
dient te worden gefaciliteerd en gestimuleerd. Goede ondersteuning en - nog
belangrijker - goede gezondheid en actieve deelname aan de maatschappij zijn
namelijk niet alleen een zaak van de overheid. Burgers zijn samen met hun netwerk
in de eerste plaats zelf verantwoordelijk. Desalniettemin moeten mensen die het
echt nodig hebben, kunnen blijven rekenen op de ondersteuning door de overheid.
Ondersteuning die aansluit bij de behoefte van burgers en aansluit bij hun
mogelijkheden. Gemeenten kunnen op deze manier beter inspelen op de behoefte
van burgers’ (Kamerbrief 19 februari 2013, p. 1).
Op de website van de overheid wordt er echter melding van gemaakt dat burgers zich
moeten kunnen melden via één centrale toegang. Hiermee wordt dus al meer gestuurd
richting een integrale werkwijze, op zijn minst ten opzichte van de toegang (rijksoverheid.nl):
‘Minder regeldruk voor inwoners. De regels moeten zo eenvoudig mogelijk zijn.
Inwoners met ingewikkelde problemen kunnen terecht bij 1 aanspreekpunt.’
12
De verminderde regeldruk moet leiden tot een besparing van 2.5 miljard euro in 2017
(Kamerbrief 19 februari 2013, p. 11):
‘Het uitgangspunt is dat de decentralisaties gepaard gaan met een beperking van de
regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals. De regels dienen zo eenvoudig
mogelijk te zijn. Burgers met complexe problematiek moeten terecht kunnen bij één
aanspreekpunt. Belemmerende regeldruk voor bedrijven moet voorkomen worden.
Op deze manier wordt bijgedragen aan de kabinetsdoelstelling om de regeldruk voor
burgers, bedrijven en professionals per 2017 structureel met 2,5 miljard te verlagen.’
In Nederland heeft 69 procent van de gemeenten een sociaal team en is nog eens 17
procent van plan dit te gaan doen (Movisie 2014). Waarom kiezen gemeenten massaal voor
sociale teams? Hier is geen duidelijk antwoord op te geven. Uit het voorgaande stuk blijkt
wel dat de ontwikkeling om integraal te werken al sinds 2007 gaande is en met de inzet van
sociale teams wordt voortgezet. Ook stuurt de overheid richting sociale teams door te wijzen
op integraal werken, één gezin, één plan, één regisseur en één centrale toegang. Hierdoor
komen veel gemeenten uit op sociale teams. Het kopiëren van elkaars plannen is een veel
voorkomende strategie bij gemeenten. Mogelijk dat door de eerste, voorzichtig, positieve
resultaten gemeenten nu massaal voor sociale teams kiezen. Wellicht is het een hype en
lopen gemeenten klakkeloos achter elkaar aan (Vrielink, van der Kolk & Klok 2014).
De ontwikkeling van integraal werken is in 2007 ingezet onder de ministers Vogelaar
en Rouvoet. De huidige sociale teams kunnen worden gezien in lijn van deze ontwikkeling.
Vanuit het regeerakkoord van het kabinet Rutte (2012) worden gemeenten nadrukkelijk
gestuurd naar de oprichting van sociale teams.
1.3.2 Bestaand onderzoek
Sociale teams zijn een relatief nieuw fenomeen in Nederland. Er is tot nog niet heel veel
onderzoek naar gedaan. De volgende onderzoeken met betrekking tot de vorming van
sociale teams zijn bekend:
1.3.2.1 Onderzoek naar beleidsdocumenten sociale teams
Van Arum en Lub (2013) deden onderzoek naar de beleidstheorie van tweeëndertig
gemeenten over sociale teams. Hierbij vroegen ze zich af welke verwachtingen gemeenten
hebben, of die voldoende onderbouwd zijn en of ze in overeenstemming zijn met
wetenschappelijke literatuur. Het valt hen op dat de onderzochte beleidsdocumenten weinig
expliciet zijn en niet vertellen hoe gemeenten bepaalde doelstellingen willen bereiken.
‘De documenten bevatten veel tekst maar weinig informatie’ (p. 3). ‘De gemeenten
beargumenteren in de nota’s amper waarom ze een sociaal team in het leven roepen, wat
de doelstellingen zijn, welke problemen er in de wijken spelen en op welke wijze de sociale
teams die problemen moeten oplossen’ (p. 3). Daarnaast ‘bezigen de beleidsnota’s vrij
generiek ambtelijk taalgebruik maar lichten zelden toe wat bepaalde uitgangspunten
concreet inhouden’ (p. 3). Dit is zijn interessante opmerkingen omdat ik in dit onderzoek ook
13
een uitspraak zal doen over inhoud van de beleidsdocumenten. De vraag is of dit overeen zal
komen met de mening van deze onderzoekers of dat gemeenten in hun beleidsdocumenten
wel duidelijk zijn. De meest voorkomende assumpties die wel worden gevonden gaan over
het zelfredzaam maken van burgers. Opvallend is dat het sociaal team als antwoord op de
multiproblematiek, problemen op verschillende vlakken binnen één gezin, nauwelijks
voorkomt in de beleidsplannen. Dit is opvallend omdat het wel vaak wordt genoemd als een
van de voordelen van werken met sociale teams.
De Raad voor Volksgezondheid en Zorg (RVZ) heeft een documentenanalyse gedaan
bij dertien Nederlandse gemeenten waarbij relevante beleidsdocumenten en evaluaties op
het gebied van de decentralisatie zijn geanalyseerd (De Vaan, Vanoni & Kriek, 2013). Negen
van de dertien gemeenten wilden de drie decentralisaties integraal aanpakken met behulp
van een sociaal team. Dit betekent dat de uitvoering van de WMO, de jeugdwet en de
participatiewet samen worden gevoegd en als één geheel worden uitgevoerd en er één
centrale toegang is waar inwoners terecht kunnen met vragen. Het sociaal team zal dan
problemen vanuit alle drie decentralisaties oppakken. De andere vier gemeenten werken per
decentralisatie apart en zonder sociaal team. Per decentralisatie zal er dan een aparte
toegang voor vragen van inwoners zijn. Er wordt door alle gemeenten met name gefocust op
zelfredzaamheid, preventie en een actieve rol voor de gemeente in het transitieproces. De
doelstelling is om de zelfredzaamheid en de participatie te verhogen van burgers te
verhogen zodat ze minder snel een beroep doen op de gemeente.
1.3.2.2 Aantal gemeenten met sociale teams
Hoe groot is het aantal gemeenten dat werkt of wil gaan werken met sociale teams?
De stichting Vraagwijzer heeft in juli 2014 een enquête gehouden onder de Nederlandse
gemeenten. Van de 278 respondenten hebben 162 gemeenten een sociaal team en 116
gemeenten hebben geen sociaal team. (van der Kruk, 2014). Movisie heeft aan het eind van
2014 onderzoek gedaan naar het aantal sociale teams in Nederland. 69 procent van de 224
door hen ondervraagde gemeenten werkte op dat moment met een sociaal team en nog
eens zeventien procent was het van plan te gaan doen. Uit mijn eigen onderzoek (Huisman,
2015) in opdracht van ZorgpleinNoord bleek dat 18 van de 35 gemeenten in Groningen en
Drenthe op 1 januari 2015 met een sociaal team werkte. Opvallend daarbij is het verschil
tussen Groningen (9 van de 23 met een sociaal team) en Drenthe (9 van de 12 met een
sociaal team).
1.3.2.3 Pilots met sociale teams
Veel gemeenten werken dus met sociale teams of zijn van plan dit te gaan doen. Dit komt
mede voort uit de positieve ervaringen die zijn opgedaan in pilots met sociale teams:
Hoogeveen begon in januari 2013 met het project ‘eigen kracht’ wat liep tot en met april
2014 (Gemeente Hoogeveen, 2014). Doelen van het project waren om de
sociaaleconomische positie van gezinnen te verbeteren, gezinnen meer grip te geven op hun
leven, en de zorgvragen af te doen nemen. Harde resultaten zijn volgens dit onderzoek nog
moeilijk meetbaar. Wel stijgt de zelfredzaamheid van de inwoners, waarbij wordt
14
aangegeven dat niet zeker is of dit door de pilot komt, en hebben teamleden het gevoel dat
de aanpak werkt en er resultaten worden behaald, zij het met kleine stapjes. Het rapport
bestaat meer uit ervaringen van hulpverleners en inwoners, deze zijn overigens wel positief,
dan uit feiten en cijfers. Wel is er een maatschappelijke kosten-baten analyse gedaan
waarbij wordt gekeken wat een geïnvesteerde euro oplevert. Voor het project was
uitgerekend dat elke euro 1,35 op zou leveren. In de praktijk blijkt dit 0,85 te zijn, de kosten
zijn dus hoger dan de baten.
In Groningen zijn in januari 2013 twee sociale teams gestart in twee wijken waar veel
gezinnen wonen met meerdere zorg en sociale problemen (Gemeente Groningen, 2014).
Voor de pilot worden drie doelstellingen genoemd: een integrale beantwoording van
ondersteuningsvragen, activeren en zelfredzaam maken van wijkbewoners en het
verplaatsen van zorg naar de eigen omgeving of de niet-specialistische, dure, zorg. Als
positieve resultaten wordt genoemd dat er bij de teamleden veel verschillende kennis
aanwezig is, de één weet wat over schuldhulpverlening en de ander iets over jeugdzorg. Er is
de mogelijkheid om vragen collectief te bespreken en kennis van anderen in te zetten. Ook
vinden de teamleden het positief dat ze nu allemaal dezelfde werkwijze hebben. Er is één
systeem voor registratie en één werkmethodiek. Iedereen weet zo waar hij aan toe is en
zaken zijn beter op elkaar afgestemd. De juiste doelgroep wordt bereikt en het team
behandeld veel mensen met problemen op verschillende terreinen. Teamleden moeten wel
erg wennen aan het samenwerken en het loslaten van hun eigen organisatie.
De gemeente Borger-Odoorn begon in maart 2014 met een pilot voor een sociaal
team (Gemeente Borger-Odoorn, 2014). Het doel is om te werken met één gezin, één plan
en één regisseur, mensen zelfredzamer te maken, de sociaal economische positie te
verbeteren, twintig procent minder zorg te leveren en tevreden burgers te houden. Zowel de
teamleden als de ondervraagde cliënten zijn positief over de pilot. Positieve resultaten zijn
dat de doelgroep, problemen op meerdere terreinen en niet zelfredzaam, wordt bereikt en
mensen zelfredzamer worden. Het doel om twintig procent minder zorgvragen te ontvangen
is echter niet behaald. Ook in gemeenten in andere provincies zijn ervaringen opgedaan in
pilots met sociale teams. In Almere, Amsterdam, Enschede, Leeuwarden, Nijmegen,
Rotterdam, Utrecht en Zaanstad zijn de resultaten overwegend positief (Kok en Briels, 2014).
Er is dus nog niet veel onderzoek gedaan naar sociale teams. Dit is niet verwonderlijk
aangezien het gaat om een relatief nieuwe ontwikkeling. Wel zijn er in verschillende
gemeenten in Nederland al pilots geweest waarbij gewerkt werd met sociale teams. Hoewel
de ervaringen van zorgverleners en zorgontvangers over het algemeen positief zijn is het
moeilijk om meetbare resultaten te laten zien. Echt hard bewijs voor de werking van sociale
teams is er (nog) niet. Hieruit valt niet te concluderen of het voor gemeenten wel of niet is
aan te raden om te werken met sociale teams. Hiervoor is meer inzicht nodig in de
resultaten van sociale teams.
15
1.3.3 Het maatschappelijk debat
In de deze paragraaf zal een stuk volgen over de visie van verschillende auteurs op de
ontwikkelingen in het sociaal domein. Wat vinden zij van de overgang van de
verzorgingsstaat naar een participatiemaatschappij en de decentralisatie zorgtaken? In dit
deel volgt een beknopte weergave van visies op dit terrein. Het is bedoeld als
achtergrondstuk voor lezers die hier geïnteresseerd in zijn en meer willen weten over de
verschillende perspectieven van dit onderwerp. De lijn van het onderzoek wordt niet
onderbroken wanneer het niet wordt gelezen. Het stuk is bedoeld om de verschillende visies
weer te geven. Zowel voor- als tegenstanders komen aan bod, dit weerspiegelt het debat in
Nederland op dit gebied. Het is volop gaande en is nog lang niet uitgekristalliseerd.
1.3.4 Visies op de participatiemaatschappij
Zowel de gemeenten als de rijksoverheid zetten in op de participatiesamenleving. Burgers
moeten hun eigen boontjes doppen en pas aankloppen bij de overheid als ze niet voor
zichzelf kunnen zorgen en deze zorg ook niet beschikbaar is in het eigen netwerk. Hoewel de
term participatiesamenleving al een tijd gebruikt werd stond het definitief op de kaart toen
Koning Willem-Alexander in de troonrede van 2013 vermeldde dat we van een klassieke
verzorgingsstaat veranderen in een participatiesamenleving. Hij noemt twee redenen voor
deze verandering:
‘Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving
mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het
tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke
verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van
iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of
haar eigen leven en omgeving.’ (Troonrede 2013, p.2).
Ten eerste zijn mensen tegenwoordig mondiger en zelfstandiger dan vroeger. We hebben
een betere kennis- en informatiepositie en zijn niet meer de brave burgers die alleen maar
luisteren naar de overheid. Ten tweede is er de noodzaak om het tekort van de overheid
terug te dringen. De participatiemaatschappij komt dus niet alleen voort uit een visionair
idee maar is ook een reactie op de het oplopende overheidstekort. Pessimisten die zeggen
dat de participatiemaatschappij een ordinaire bezuiniging is kunnen we dus ook geen
volledig ongelijk geven.
Eveline Tonkens (2014) vindt dat de participatiemaatschappij een domein voor de
hoogopgeleiden wordt. Actief burgerschap is vaak iets waar vooral hoogopgeleiden zich mee
bezig houden. Mensen met goede connecties die hun verhaal weten te verkopen en iets
voor elkaar krijgen zullen succesvol zijn. De laagopgeleiden blijven met lege handen achter.
Hierdoor leidt participatie tot segregatie in plaats van tot integratie en een sterkere
samenleving. Wil je dit voorkomen dan zal je hier als overheid actief mee aan de slag moeten
om ook deze groep te bereiken in plaats van achterover te hangen.
16
Van Putten en Beekers (2014) wijzen erop dat het opmerkelijk is dat de
participatiemaatschappij van het kabinet Rutte twee sporen heeft. Aan de ene kant is het
iets wat spontaan is ontstaan. Er zijn verschillende initiatieven waarin burgers het heft in
eigen handen nemen. De participatiemaatschappij is een feit! Maar aan de andere kant
moet de participatiemaatschappij worden afgedwongen via decentralisatie. Het probleem
ligt er volgens de auteurs in dat de beide sporen met elkaar verbonden worden. Lokale
initiatieven worden gekoppeld aan hervormingsbeleid. Deze lokale initiatieven moeten niet
de basis vormen van de participatiemaatschappij maar de top. Het zijn kleinschalige
initiatieven die de formele zorgnetwerken niet zomaar kunnen vervangen. Als
tegenantwoord pleiten van Putten en Beekers voor de coöperatiemaatschappij. Burgers en
overheid moeten samenwerken. De ene keer is de overheid beter in staat een oplossing te
bieden, de andere keer springen burgers zelf bij.
Het rapport Vertrouwen in burgers (2012) schets vier soorten burgers. De
‘verantwoordelijke burgers’ (30-35 procent van de bevolking) zijn de mensen die
participeren en mee doen in maatschappelijke initiatieven. ‘Volgzame burgers’ (ongeveer
15 procent) worden te weinig uitgedaagd om echt te participeren. Ze doen wel af en toe
mee maar laten het liever over aan de overheid. ‘Pragmatische burgers’ (25-30 procent) zijn
wel bereid te participeren als het hen uitkomt maar hebben eigenlijk weinig vertrouwen in
de overheid. Ze hebben te weinig kennis maar onderschatten ook hun eigen mogelijkheden.
‘Kritische burgers’ (30-35 procent) zijn per definitie ontevreden en zien de overheid meer als
vijand dan als vriend en weigeren daarom mee te werken. Met het huidige beleid wordt
vooral de groep verantwoordelijke burgers bereikt. De overheid zal er dus meer aan moeten
doen om vooral de kritische- , maar ook de pragmatische- en volgzame burgers beter te
bereiken en te laten participeren. Een van de aanbevelingen is dat de overheid meer moet
denken vanuit burgers. Dit klinkt vanzelfsprekend maar gebeurt nog te weinig zo stellen de
auteurs. De overheid denkt te veel vanuit haar eigen organisatie en benut de kwaliteiten van
burgers nog te weinig Zo moeten maatschappelijke initiatieven worden gestimuleerd, ook
als deze niet passen binnen de huidige beleidskaders. Neem als beginpunt: wat wil de burger
in plaats van wat is ambtelijk gezien de beste oplossing.
In de moderne participatiesamenleving is de overheid juist nodig als trekker in
participatieprojecten zo stelt Eveline Tonkens (NRC Handelsblad 1-11-2014). Ze zou zich dus
niet moeten terugtrekken zoals nu op veel plaatsten in het sociaal domein gebeurt. De
informele en formele sector moeten beter op elkaar afgestemd worden. Een informeel
initiatief behoeft nog altijd controle van een overheidsorgaan om wildgroei en excessen te
voorkomen.
In de opinies van bovenstaande auteurs is een duidelijke lijn te zien. Ze vinden dat de
overheid zich niet zomaar terug kan trekken uit het sociale domein en verwachten dat de
participatiemaatschappij een feit is. In deze tijd van transitie moet de overheid de boel juist
aantrekken en begeleiden.
17
1.3.5 Visies op de decentralisatie
Doordat gemeenten meer beleidsvrijheid krijgen kan er mogelijk zorgongelijkheid ontstaan
(Trouw 5-12-2014). Wat in de ene gemeente wel wordt vergoed kan in een naastliggende
gemeente wel worden vergoed. Waar het geld in de ene gemeente aan lantarenpalen wordt
besteed komt het bij een andere gemeente ten goede aan het zorgbudget en krijgen
inwoners een ruimere behandeling. Is dit erg? Volgens premier Rutte niet. Maatwerk is vaak
een betere oplossing volgen hem. We zijn te veel gewend aan hetzelfde aanbod voor
iedereen. Een oplossing kan zijn om een kwaliteitsnorm te handhaven en hier controle op uit
te voeren. Dit gaat echter weer in tegen de beleidsvrijheid van burgers.
In ’t Veld en Kruiter (2014) richten zich ook op deze mogelijke ongelijkheid. Zij
betogen dat gemeenten op zoek zullen moeten naar een balans tussen gelijkheid en
maatwerk. Niet iedereen zal verschillen die ontstaan willen accepteren. Er zullen partijen zijn
die ontevreden zijn met het nieuwe systeem en terug willen naar de klassieke
verzorgingsstaat. Maar ook de rijksoverheid zal controle willen houden. Zij blijven politiek
eindverantwoordelijk en hebben een probleem indien het niet goed gaat. Gemeenten zullen
zelf op zoek moeten naar deze balans en dit kan, afhankelijk van de samenstelling en
politieke voorkeur, ook per gemeente verschillen. Dit zal niet vanzelf gaan en eist een
andere ambtelijke cultuur waar niet meer per definitie wordt uitgegaan van gelijkheid en
werken volgens de regels.
Duyvendak (2015) stelt dat de discussie over de decentralisatie dood slaat wanneer
bezuiniging als argument wordt gebruikt. Het gaat voorbij aan de achterliggende gedachten.
De vraag die je moet stellen is volgens hem of deze veranderingen ook plaats zouden vinden
als er geen noodzaak tot bezuinigen was. Burgers zouden meer zelf moeten doen en meer
voor elkaar moeten doen. Dat terwijl Nederland in de Europese top 5 staat voor
vrijwilligerswerk en mantelzorg. Ook vindt Duyvendak dat de overheid bij de decentralisatie
te veel vanuit zijn eigen perspectief werkt. De overheid staat niet genoeg open voor de
klachten van burgers die ontstaan bij deze verandering maar is gebrand op de doorvoering
van het systeem. De decentralisatie staat dus hoger in het vaandel dan de zorg die mensen
ontvangen terwijl dit de personen zijn waar je verantwoording aan moet afleggen aldus
Duyvendak.
18
2 Theorie
In dit deel zullen de mogelijkheden van beleidsonderzoek en specifieker beleidsevaluatie
worden besproken. Het stuk zal toewerken naar de methoden die gebruikt zullen worden.
De scientific-policy methode van Leeuw (1989) zal hiervoor de basis vormen.
2.1 Beleidsonderzoek
De overheid probeert aan de hand van beleid maatschappelijke problemen op te lossen of te
verminderen. Beleid bestaat uit een samenstel van doeleinden, middelen en tijdskeuzes
(Hoogerwerf & Herweijer, 2008). Door het inzetten van interventies, wetgeving,
programma’s en campagnes probeert de overheid het gedrag van burgers ten goede te
beïnvloeden. Om dit beleid te kunnen controleren heeft het beleidsonderzoek zijn intrede
gedaan. Beleidsonderzoek is een relatief jonge tak van wetenschap in Nederland. Hoewel
het daarvoor al sporadisch voorkwam heeft het zich met name in de jaren 70 van de vorige
eeuw ontwikkeld en wordt het systematisch toegepast (van Hoesel, Leeuw & Mevissen,
2005). Beleidsonderzoek is gericht op het ontwikkelen, uitvoeren en evalueren van beleid
(van Hoesel, Leeuw & Mevissen, 2005). Dit betekent dat er wordt gekeken of het beleid goed
is vormgegeven, de implementatie goed verloopt, of de verwachte effecten bereikt worden
en of er neveneffecten optreden.
In dit onderzoek zal ik een beleidsevaluatie doen. De theorie zal zich hier verder op
richten. De eerste twee stappen van beleidsonderzoek, het ontwikkelen en uitvoeren van
beleid, zullen niet nader worden toegelicht.
2.2 Beleidsevaluatie
Het tijdstip van beleidsevaluatie kan verschillen en kent drie momenten. Ten eerste wordt
door middel van ex-ante evaluaties het beleid voordat het in werking is getreden
beoordeeld. Ten tweede wordt door tussentijdse evaluatie, een evaluatie tijdens de
implementatie van een interventie, de voortgang van de implementatie van beleid gevolgd.
Ten slotte worden ex-post evaluaties gedaan om het uitgevoerde beleid te beoordelen.
(Fernandez-Ballesteros, Vedung & Seyfried, 1998). In dit onderzoek zal een ex-ante evaluatie
plaatsvinden. De beleidstheorie die wordt beoordeeld is opgesteld voordat het beleid op 1
januari 2015 is ingezet.
Aan de hand van de beleidsevaluatie kan het bestaand beleid naar aanleiding van de
resultaten van de evaluatie gecontinueerd, beëindigd of aangepast worden (Van Hoesel,
Leeuw & Mevissen, 2005). Dit past in de beleidscyclus waarbij na de beleidsvoorbereiding
besluitvorming en implementatie volgen. Beleidsevaluatie heeft zich vooral in de sociale
wetenschappen ontwikkeld als instrument om de wetenschappelijke consistentie en
effectiviteit van beleid te meten. Met als doel om enerzijds de overheid te controleren op
het gebruik van publieke middelen, wordt het geld wel besteed aan effectieve interventies?
Anderzijds om beleidsmakers te helpen bij de vorming van effectief beleid (Gray, Jenkins &
Segsworth, 1993).
19
Er kan op drie beleidsonderdelen worden geëvalueerd: inhoud, het proces of de
effecten (Hoogerwerf & Herweijer 2008). De beleidsinhoud wordt omschreven als het
streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en tijdskeuzes.
Er moet een bepaald doel worden behaald, aan de hand van verwachtingen en aannames
wordt beleid opgesteld dat binnen een bepaalde tijdsperiode resultaat op moet leveren. Bij
de evaluatie van het beleidsproces wordt aangemerkt dat de vorming van beleid een
dynamisch proces is waarbij verschillende actoren met elkaar interacteren. Er zijn
verschillende partijen met verschillende belangen die in overeenstemming moeten komen
tot het te voeren beleid. Elke partij wil zijn belang terug zien in het beleid. Bij
procesevaluatie wordt gekeken hoe het beleid tot stand is gekomen en wie er bij betrokken
zijn. Waarom is de uitkomst zoals die is? Tot slot de beleidseffecten. Behaalt het ingezette
middel de gestelde doelen? Zijn de uitkomsten zoals verwacht of worden er geen resultaten
behaald en worden deze resultaten bereikt bij de juiste doelgroep?
In dit onderzoek staat centraal op welke beleidstheorieën gemeenten zich baseren en
of deze beleidstheorieën verschillen tussen gemeenten met en zonder sociaal team. De
beste methode om deze vraag te beantwoorden is een evaluatie van de beleidsinhoud. Een
proces- of een effectenanalyse geven geen relevante inzichten voor deze vragen. Ook het
tijdstip is geschikt voor een evaluatie van de beleidsinhoud. Op dit moment bevinden we ons
aan het begin van de decentralisatie. De effecten zijn nog lastig meetbaar. Bij nieuw
gevormd beleid is het goed te kijken of het deugdelijk is onderbouwd. Wat willen gemeenten
bereiken? Hoe gaan ze dit doen? Als gemeenten hier niet duidelijk in zijn is de kans kleiner
dat het beleid succesvol zal zijn. De eerste stap voor succesvol beleid is een goede
beleidstheorie (Leeuw, 1989). Door het evalueren van de beleidsinhoud wordt duidelijk
welke verwachtingen de gemeenten van het beleid hebben. Welke middelen gaan ze
inzetten om welke doelen te bereiken binnen welke tijdsperiode?
2.3 Opstellen van een beleidstheorie
De eerste stap in het evalueren van beleid is het opstellen en beoordelen van de
beleidstheorie. Aan beleid ligt expliciet of impliciet een beleidstheorie ten grondslag. Een
beleidstheorie is het geheel van veronderstellingen waarop het beleid berust (Hoogerwerf
en Herweijer, 2008). Een goede beleidstheorie is geen garantie voor succesvol beleid maar
maakt de kans op effectiviteit wel groter (Leeuw, 1989).
Door het stellen van de juiste vragen en de documentatie rondom een
beleidsbeslissing te analyseren is het mogelijk om een beleidstheorie op te stellen waarin de
assumpties die beleidsmakers hebben gedaan expliciet worden gemaakt. Op welke manier
verwachten de beleidsmakers dat hun beleid zal leiden tot de gewenste effecten? (Rossi,
Freeman & Lipsey, 1999).
Een beleidstheorie haalt, naast de expliciete, ook de impliciete veronderstellingen
naar boven. Verbanden die wel aanwezig zijn maar niet expliciet worden benoemd door de
beleidsmakers kunnen met een beleidstheorie zichtbaar worden gemaakt. Pas bij de
vorming van een gehele beleidstheorie vallen de doelen en de mechanismen als ware
20
puzzelstukjes op hun plaats. De veronderstellingen en de onderlinge verbanden worden
zichtbaar en duidelijk als de gehele beleidstheorie is gevormd (Leeuw, 1991). In veel gevallen
worden verschillende onderdelen van beleid benoemd in beleidsdocumenten maar worden
de achterliggende assumpties achterwege gelaten (Rossi, Freeman & Lipsey, 1999). Hoe het
middel tot een doel moet leiden of hoe een doel moet worden bereikt wordt niet duidelijk.
Dit kan zijn omdat deze assumpties wel aanwezig zijn bij de beleidsmakers maar niet
expliciet zijn gemaakt of de assumpties zijn überhaupt niet aanwezig. In deze gevallen kan
een beleidstheorie de achterliggende assumpties en verwachtingen, indien aanwezig,
expliciteren. Vervolgens kunnen de assumpties aan de hand van wetenschappelijke
literatuur worden getoetst.
2.4 Policy-scientific methode
De methode die in dit onderzoek zal worden gebruikt is de policy-scientific methode van
Leeuw (1989). Aan de hand van documentenanalyse wordt een beleidstheorie opgesteld. De
beleidstheorie bestaat uit causale relaties (mechanismen) tussen middelen en doelen die
getoetst worden aan wetenschappelijke literatuur.
De policy-scientific methode wordt door Leeuw omschreven in vijf stappen:
1- Abstraheer gedragsmechanismen en doelen uit beleidsdocumenten en/of interviews.
2- Relateer de middelen en gedragsmechanismen aan de te behalen doelen van het
beleid.
3- Formuleer de statements in als-dan proposities.
4- Presenteer de causale verbanden in een model.
5- Evalueer het model.
De uitwerking van de stappen van de policy-scientific methode is als volgt:
Stap 1: Abstraheer gedragsmechanismen en doelen uit beleidsdocumenten en/of interviews
Zoek in beleidsdocumenten van gemeenten of interviews met betrokkenen rondom het
beleid naar uitspraken waarom een (maatschappelijk) probleem moet worden opgelost en
hoe men denkt dit te doen. Deze statements kunnen wijzen op mechanismen en doelen. De
mechanismen zijn de kern van beleid. Het is de manier waarop men een bepaald doel wil
bereiken. De statements kunnen gevonden worden door te zoeken naar signaalwoorden als:
“(...) zal leiden tot (...)”, “We gaan dit doen door” of “ we gaan (...) met als doel (…)” (Leeuw,
1989, p. 7)
Eerst is het nodig om het begrip mechanismen helder te krijgen. Pawson en Tilley
(1997, p. 32) stellen dat ‘Causale uitkomsten volgen uit mechanismen in bepaalde
contexten.’ In dit geval zijn de uitkomsten de door gemeenten gestelde doelen. Deze
21
worden bereikt door de inzet van een middel. Wat er plaats vindt tussen de inzet van het
middel en de uitkomst noemen we het mechanisme. Mechanismen bestaan altijd uit causale
relaties, het is de verklaring waarom iets gebeurt. Een belangrijke taak van een mechanisme
is de verklarende kracht: ‘Stel dat er een relatie is tussen A en B. Om deze relatie te kunnen
verklaren gaan we op zoek naar mechanisme M dat er de oorzaak van is dat input A wordt
omgezet in uitkomst B. We willen niet alleen weten wat er gebeurt tussen A en B maar
vooral waarom het gebeurt. Mechanismen zijn algemene regel waarom A tot B leidt
(Hedström & Swedberg, 1998, p.7). Iets wat één keer voorkomt is geen mechanisme. Deze
algemene geldigheid zorgt er voor dat mechanismen verklarende kracht hebben.
Mechanismen gaan over de keuzes die mensen maken die uiteindelijk resulteren in
gedrag. Dit is van groot belang omdat het de kern is van het al dan niet succesvol zijn van
beleid. Mechanismen vormen de schakel tussen in te zetten middelen en doelen. Het is de
‘black box’ waarmee middelen leiden tot het behalen van doelen. Juist deze black box wil je
verhelderen zodat duidelijk is waarom mensen op een bepaalde manier reageren op
ingezette middelen en het beleid ook op andere plekken ingezet kan worden (Pawson &
Tilley, 1997).
Hedström & Ylikoski (2010) hebben op een rij gezet welke drie punten uit de
verschillende definities van mechanismen het vaakst naar voren komen. Ten eerste kan een
mechanisme alleen worden herkend aan de uitkomst die het levert. Het is geen
opzichzelfstaande variabele en kan alleen geobserveerd worden in een verband tussen A en
B. Ten tweede is een mechanisme altijd een causale relatie, het is een causaal proces dat
zorgt voor een uitkomst bij de inzet van een middel. Ten slotte zorgt een verklaring van een
mechanisme er voor dat de ‘black box’ die tussen A en B zit transparant wordt. Het wordt
zichtbaar hoe A tot B leidt. Als bij een auto waar de motorkap wordt geopend waardoor je
weet waarom hij rijdt als je gas geeft.
De rol van beleidsonderzoek is om naar boven te halen wat de mechanismen zijn die
tot uitkomsten leiden onder welke omstandigheden. Pawson en Tilley noemen dit ‘realistic
evaluation’ (1997). Als voorbeeld om een mechanisme te beschrijven gebruiken Pawson en
Tilley de metafoor van een klok. De wijzers van de klok geven niet zomaar de juiste tijd aan.
Achter de klok zit een mechanisme van radertjes die er voor zorgen dat de wijzers op het
juiste moment verspringen. Het mechanisme is niet direct zichtbaar maar is wel de oorzaak
van de uitkomst en kan door goed onderzoek worden blootgelegd.
De mechanismen van Pawson en Tilley hebben een functie in het CMO-model zoals
zij het noemen: de C staat voor context, de M voor mechanismen en de O voor outcome. In
een bepaalde context wordt een interventie ingezet, dit leidt door middel van een
mechanisme tot een uitkomst. In figuur 1 (Pawson & Tilley, 1997, p. 58) is het CMO-model
overzichtelijk weergegeven:
22
Figuur 1: CMO Model
Het Model begint aan de linkerkant met ‘an action’ een ingezet middel of interventie.
Mensen reageren hier op een bepaalde manier op wat het mechanisme is. Hoe ze gaan
reageren weet je niet, dit is de ‘black box’. De reactie leidt vervolgens tot een uitkomst. Dit
kan bijvoorbeeld gedragsverandering zijn. Pawson en Tilley zeggen het zelf als volgt: ‘causale
uitkomsten volgen uit mechanismen die acteren in bepaalde contexten’ (1997, p. 58).
Sociale mechanismen werken zowel op individueel als op groepsniveau. Aan de ene
kant maken mensen eigen keuzes, aan de andere kant wordt dit ook gestuurd door de groep
waar ze toebehoren. Dit betekent dat individuele keuzes beïnvloed worden door de
omgeving. Een mechanisme is de optelsom van keuzes, gedrag en invloeden van buitenaf.
Sociale interventies zullen alleen werken via mechanismen, een middel inzetten is niet
genoeg. Mensen moeten op een bepaalde manier aangezet worden om zich anders te gaan
gedragen. Het middel moet ingrijpen op het gedragsmechanisme (Pawson & Tilley, 1997).
Astbury en Leeuw (2010) hebben op een rij gezet hoe het begrip mechanismen in de
literatuur wordt gebruikt. Een fout die vaak gemaakt wordt is dat mechanismen worden
verward met de interventie, het middel. De onderliggende reden waarom een interventie tot
bepaald gedrag leidt is het mechanisme dat evaluatieonderzoek bloot wil leggen.
Mechanismen zijn onverklaarde causale verbanden, het zijn geen variabelen die kunnen
worden geobserveerd. Het mechanisme is een verklaring waarom er een verband is tussen
variabele X en Y en ligt in het gedrag van mensen. In de beleidstheorie vormen de
mechanismen de verbinding tussen de ingezette middelen en de te bereiken doelen.
Stap 2: Relateer de mechanismen aan de te behalen doelen van het beleid
Relateer de mechanismen aan de doelen die gevonden zijn in de beleidsdocumenten en
interviews. Dit kan doordat er in de documenten al aanwijzingen worden gegeven voor
causale relaties (oorzaak-gevolg) of doordat een middel tot een doel moet leiden. Daarnaast
kan dit door middel van opgedane kennis over het onderwerp en het beeld dat ontstaat uit
de beleidsdocumenten (Leeuw, 1989).
Leeuw (2003) noemt dit ook wel de argumentatieanalyse, de impliciete stappen in de
argumentatie worden geëxpliciteerd, en onderscheidt hierbij normatieve, finale en causale
veronderstellingen. Causale veronderstellingen beschrijven verklarende mechanismen en
23
hebben betrekking op oorzaak-gevolgrelaties. Een voorbeeld van een causale
veronderstelling is dat jongeren meer gaan roken wanneer zij in hun omgeving reclame voor
sigaretten zien. Normatieve veronderstellingen zijn de redenen waarom iets als een
probleem wordt gezien. Bij finale veronderstellingen gaat het er om dat een bepaald middel
een doel kan bereiken. Finale veronderstellingen grijpen in op causale veronderstellingen
omdat het bedoeld is om de oorzaak (het gedragsmechanisme) te beïnvloeden. Een
voorbeeld is het verbieden van reclame voor sigaretten. Ten slotte de normatieve
veronderstellingen, dit zijn meer subjectieve opvattingen. Het feit dat men iets als een
probleem ziet is al een subjectieve blik. In de huidige tijd wordt roken veel meer als een
probleem gezien dan vroeger. Onze normen wat betreft roken zijn verschoven. In dit
onderzoek zullen vooral finale veronderstellingen voorkomen, verbanden tussen middel en
doel.
Een goede beleidstheorie wordt gevormd uit zowel causale als finale
veronderstellingen. Wat is de oorzaak van het probleem en hoe gaan we dat oplossen? In de
praktijk ontbreken de causale veronderstellingen echter vaak (van Noijen & Wittebrood,
2008), ook in dit onderzoek zal dit het geval blijken. Een volledig beschrijving van de causale
keten bestaat uit de beschrijving van het gedragsmechanisme dat leidt tot een bepaald
(negatief) gevolg waarbij wordt aangegeven welk middel er wordt ingezet, hoe dit ingrijpt op
het gedragsmechanisme en tot welk doel het moet leiden. Om het voorbeeld van het roken
nog maar eens te noemen: roken door jongeren wordt gezien als een probleem waar iets
aan gedaan moet worden (normatieve veronderstelling) dit wordt onder andere veroorzaakt
doordat jongeren teveel reclame om zich heen zien waarin roken wordt gepromoot. Roken
wordt hierdoor gezien als iets wat normaal of zelfs stoer is (causale veronderstelling). De
overheid wil hier iets aan doen door reclames voor roken te verbieden, dit moet er toe
leiden dat jongeren minder gaan roken (finale relatie) doordat er minder prikkels van
buitenaf zijn.
Stap 3: Formuleer de statements in als-dan proposities
Formuleer de gevonden verbanden tussen middelen en doelen (finale veronderstellingen) en
oorzaken en gevolg (causale veronderstellingen) in als-dan proposities. Dit leidt tot
uitspraken als: X leidt tot Y, hoe meer/minder X, hoe meer/minder Y of als X, dan Y. De
statements zijn nu omgezet in causale verbanden (Leeuw, 1989). Een voorbeeld van een
causale veronderstelling geformuleerd in een als-dan propositie is: als roken geaccepteerd is
als normaal gedrag dan leidt dit tot meer rokende jongeren. Een voorbeeld van een finale
veronderstelling geformuleerd als propositie is: Als reclame voor sigaretten wordt verboden
dan leidt dit tot minder rokende jongeren. Hierbij is mooi te zien hoe de finale
veronderstelling ingrijpt op de causale veronderstelling: de oorzaak (de acceptatie van
roken) wordt aangepakt door reclame te verbieden met als doel om het gevolg (het aantal
jongeren dat rookt) te beïnvloeden.
24
Stap 4: Presenteer de causale verbanden in een model
Maak een model waarin overzichtelijk wordt weergegeven hoe de verschillende middelen,
mechanismen en doelen met elkaar in verband staan (Leeuw, 1989). Een weergave van een
causaal verband kan bestaan uit meerdere mechanismen die leiden tot een of meerdere
doelen en eventuele subdoelen. Een subdoel wordt van een doel onderscheiden wanneer
het behalen van het subdoel moet leiden tot het behalen van een ander (groter) doel. Een
voorbeeld hiervan is dat het in dit onderzoek een doel is om mensen aan het werk te krijgen.
Dit staat echter in dienst van een groter doel om mensen in het algemeen te laten
participeren in de samenleving. Dit kan onder andere door middel van een baan. De
ingezette middelen hebben als doel om meer mensen aan het werk te krijgen. Dit is een
onderdeel van het doel om meer mensen te laten participeren in de samenleving.
Stap 5: Evalueer het model
De kwaliteit van een beleidstheorie is niet eenvoudig te beoordelen. Leeuw (1989) gebruikt
hier drie criteria voor. Ten eerste wetenschapstheoretische criteria. In welke mate is de
beleidstheorie gestoeld op wetenschappelijk onderzoek? Zijn de aannames die worden
gedaan over de oorzaak van een probleem terug te vinden in de wetenschappelijke
literatuur? Zijn de ingezette interventies onderzocht op hun effectiviteit? Ook wordt
beoordeeld hoe concreet de uitspraken in een beleidstheorie zijn. Hoe concreter, hoe beter.
Een uitspraak waarbij precies wordt benoemd hoeveel mensen er aan werk moeten worden
geholpen is beter dan een uitspraak waarbij ‘meer mensen aan het werk moeten’. Een
uitspraak waarbij precies wordt beschreven hoe het programma om mensen aan het werk er
uit ziet inclusief de maatregelen die hier onder vallen is beter dan ‘we gaan een programma
opzetten om meer mensen aan het werk te krijgen’. Een concrete uitspraak beschrijft zo
gedetailleerd mogelijk de situatie
Akkers en Fenger (2005) gaan nog wat verder in op de wetenschapstheoretische
criteria. Centrale begrippen moeten duidelijk zijn beschreven (begripsprecisie). Hoe
gedetailleerder de beleidstheorie hoe beter. Wat zijn de centrale begrippen? Wat is de
specifieke doelgroep en hoe ziet het beleid er uit? De theorie moet niet uitsluitend bestaan
uit ‘open deuren’ of onweerlegbare uitspraken (informatiegehalte). Als iemand zegt dat het
dit jaar ergens in Nederland gaat regenen, zit hier weinig informatie in. Het
informatiegehalte zou een stuk hoger zijn wanneer gespecificeerd zou worden waar het gaat
regenen en een exacte datum en tijdstip. Ook hiervoor geldt dus hoe gedetailleerder, hoe
hoger het informatiegehalte. Een beleidstheorie die alleen bestaat uit dit soort uitspraken is
in de praktijk niet efficiënt, het gaat niet specifiek over een situatie. De uitspraken in de
beleidstheorie moeten onderling niet tegenstrijdig zijn (consistentie). In het ene deel van de
beleidstheorie wordt bijvoorbeeld gezegd dat er meer nadruk moet liggen op de opsporing
van criminelen en vervolgens wordt bij de verdeling van het geld bespaard op politie en
justitie. Ten slotte moeten de uitspraken in de beleidstheorie empirisch onderbouwd kunnen
25
worden (empirisch gehalte). Het beleid moet gestaafd kunnen worden met onderzoek. De
gemeente X wil maatregel Y uitvoeren omdat uit verschillende wetenschappelijke
onderzoeken blijkt dat maatregel Y effectief is in het verminderen van probleem Z. De
genoemde criteria zullen verduidelijkt worden met een voorbeeld. De uitspraak dat er
minder jongeren gaan roken wanneer reclame voor tabakswaren worden verboden kan de
centrale veronderstelling zijn achter het beleid om de reclame voor tabakswaren te
verbieden. De wetenschapstheoretische kwaliteit van deze uitspraak zal verhoogd worden
wanneer er wordt toegevoegd hoeveel minder jongeren er zullen gaan roken
(begripsprecisie) en door te verwijzen naar onderzoek waaruit blijkt dat jongeren minder
gaan roken wanneer er geen reclame wordt gemaakt voor tabakswaren.
Ten tweede implementaire criteria (Leeuw, 1989). Zijn de uitspraken in de
beleidstheorie in de praktijk concreet toepasbaar en wordt er onderscheid gemaakt tussen
beïnvloedbare en niet beïnvloedbare variabelen? Een beleidstheorie zal zich altijd moeten
richten op variabelen die beïnvloedbaar zijn. Beleid maken op iets wat je niet kunt
beïnvloeden is zinloos, de variabele waar op wordt gericht laat zich immers niet
beïnvloeden. Een goed voorbeeld hierbij is het weer. Als het regent staan er veel files. Als je
hier iets aan wil doen heeft het weinig zin om te proberen om het aantal regenbuien te
verminderen, dit is een variabele die niet beïnvloedbaar is. De spreiding van de spits
daarentegen is een variabele die wel beïnvloedbaar is en in deze situatie verlichting zou
kunnen brengen.
Ten slotte zijn er strategische criteria (Leeuw, 1989). Komen de voorwaarden die in
de beleidstheorie worden beschreven overeen met de voorwaarden zoals die in de praktijk
aanwezig zijn en is er daarnaast een realistisch tijdsplan voor de invoering van het beleid? In
de beleidsplannen wordt een beeld van de werkelijkheid geschetst, maar komt dit ook
overeen met de werkelijkheid? Word het probleem en de oorzaak op een juiste manier
beschreven? Om goed beleid te kunnen voeren moet de situatie zoals die in werkelijkheid is
juist zijn beschreven anders sluit het beleid niet goed aan bij het probleem. Om een
voorbeeld te geven: wanneer werkgevers gestimuleerd worden om arbeidsbeperkten een
baan te geven terwijl er een tekort aan werk is zal dit niets opleveren. In tijden van
hoogconjunctuur zal dit beleid resultaat opleveren, nu hebben werkgevers al moeite om hun
eigen personeel aan het werk te zetten. De beschreven situatie komt dan niet overeen met
de werkelijke situatie. Wanneer er geen realistisch tijdspad voor de uitvoering van het beleid
is kan dit gevolgen hebben voor de uitvoering en de effecten van het beleid. Als er
bijvoorbeeld vanuit wordt gegaan dat een organisatie de plannen binnen een half jaar door
kan voeren terwijl ze hier niet op voorbereid zijn en minstens een jaar nodig hebben kan dit
tot problemen in de uitvoering leiden.
In een goede beleidstheorie is aan bovenstaande criteria voldoende aandacht
gegeven. De beleidstheorie moet zowel empirisch als strategisch goed doordacht zijn. Dit
betekent dat het onderbouwd is met wetenschappelijke kennis en tevens in de praktijk
uitvoerbaar is. Tussen deze componenten moet een goede balans worden gevonden (Leeuw,
1989). Een beleidstheorie die voldoet aan de wetenschappelijke criteria maar in de praktijk
26
niet uitvoerbaar is, bijvoorbeeld omdat het te veel geld kost, zal niet tot stand komen. Maar
ook een praktisch uitvoerbare beleidstheorie die niet is gebaseerd op wetenschappelijke
kennis zal zijn doelen waarschijnlijk niet halen. De in dit onderzoek opgestelde
beleidstheorie zal worden beoordeeld aan de hand van bovenstaande drie criteria.
Samenvattend staan er drie vragen centraal in de policy-scientific methode: Wat zijn
de doelstellingen van het beleid? Via welke mechanismen moeten de doelstellingen worden
behaald oftewel: welke assumpties worden gedaan in de beleidstheorie? En zijn deze
assumpties deugdelijk onderbouwd?
De policy-scientific methode van Leeuw (1989) vormt de basis van de
analysemethode. Door middel van het analyseren van de beleidsplannen van gemeenten in
Groningen en Drenthe zal ik een model opstellen waarin duidelijk wordt welke doelen de
gemeenten willen bereiken en de wijze waarop deze doelen behaald moeten worden. De
verbanden tussen de doelen en de mechanismen zullen vervolgens getoetst worden op
wetenschappelijke consistentie.
De toetsing zal niet gebeuren voor het gehele model maar wordt opgedeeld in delen
(Rossi, Freeman & Lipsey, 1999). Wetenschappelijke kennis over het gehele interventieprogramma ontbreekt vaak en is praktisch moeilijk haalbaar. Het alternatief is om de
programmatheorie op te delen en de afzonderlijke delen te toetsen. Dit kan worden gedaan
door als-dan proposities op te stellen en deze afzonderlijk van elkaar te toetsen aan
wetenschappelijke literatuur. De toetsing zal plaats vinden op het niveau van de verbanden
tussen mechanismen en doelen en geeft antwoord op de vraag of volgens de
wetenschappelijke literatuur mechanisme X tot doel Y leidt. Hierbij zijn drie
antwoordmogelijkheden. Het verband wordt bevestigd in de literatuur, het verband wordt
niet bevestigd in de literatuur of er is geen literatuur beschikbaar over dit verband.
In het rapport sociale veiligheid ontsleuteld (van Noijen & Wittebrood, 2008) is een
mooi voorbeeld te vinden van het opstellen en toetsen van een beleidstheorie. Hierbij wordt
net als in mijn onderzoek de methode van Leeuw (1989) gebruikt. Aan de hand van een
uitgebreide documentenanalyse wordt het veiligheidsbeleid in Nederland getoetst op de
beleidstheorie. De conclusie luidt dat veel ingezette middelen om de veiligheidsdoelstellingen te halen niet in overeenstemming zijn met de wetenschappelijke kennis op dat
gebied. Over de kwaliteit van de beleidstheorie doen zij echter geen uitspraken.
27
3. Methode
In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de dataverzameling en de analyse tot stand is
gekomen. Stap voor stap wordt weergegeven welke methoden er zijn gebruikt. Eerst komen
de voor- en nadelen van kwalitatief onderzoek en specifiek documentenanalyse aan bod en
waarom deze methode voor dit onderzoek geschikt is. Vervolgens wordt de methode van
dataverzameling besproken en ten slotte zal de totstandkoming van de codes en de wijze
van coderen worden uitgelegd.
3.1 Kwalitatief onderzoek
Voor dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden. In
tegenstelling tot kwantitatief onderzoek geeft kwalitatief onderzoek geen cijfermatig inzicht
maar probeert het de werkelijkheid te reconstrueren op basis van waarneming en
interpretatie (Rubin & Babbie, 2008). Kwalitatief onderzoek bestaat uit veel verschillende
methoden zoals interviews, observaties, groepsdiscussies, documentenanalyse (Hennink,
Hutter & Bailey, 2011). Door middel van deze methoden wordt er geprobeerd structuren,
processen en causaliteit bloot te leggen (Rubin & Babbie, 2008).
Kwalitatief onderzoek wordt doorgaans gebruikt voor verdiepend onderzoek. Het is
in staat om complexe onderwerpen te verduidelijken. Waarom gedragen mensen zich op
een bepaalde manier? Welke sociale en culturele normen hebben mensen? Of welk beleid
voert een organisatie daadwerkelijk? Kortom kwalitatief onderzoek is geschikt om de
waarom vraag op te lossen. Waarom gebeurt iets? Waarom gedragen mensen zich op een
bepaalde manier? Bij kwalitatief onderzoek is men meer op zoek naar het palet aan
meningen over een onderwerp dan hoeveel mensen een bepaalde mening hebben.
(Hennink, Hutter & Bailey, 2011).
Omdat het doel van dit onderzoek is om de beleidstheorie van de gemeenten te
reconstrueren is kwalitatief onderzoek het meest geschikt. Kwantitatief onderzoek is niet in
staat om een beleidstheorie te reconstrueren. Automatisch kom je daardoor uit bij
kwalitatief onderzoek. Dit geeft de mogelijkheid om documenten te analyseren en een
beleidstheorie op te stellen.
Kwalitatief onderzoek heeft ook nadelen. Doordat het bij kwalitatief onderzoek deels
gaat om de interpretatie schuilt het gevaar van subjectiviteit. Iedere onderzoeker neemt zijn
eigen achtergrond en denkwereld mee wat invloed kan hebben op de resultaten. De
oplossing is om als onderzoeker constant bewust te zijn van je eigen subjectiviteit. Als
onderzoeker moet je open zijn over je eigen achtergrond, identiteit en waarden (Hennink,
Hutter & Bailey, 2011). Een ander nadeel is dat het onderzoeksproces moeilijker is om
volledig transparant te zijn. Beleidsmakers die beslissingen maken op basis van de
bevindingen van onderzoekers moeten inzicht hebben in hoe deze resultaten tot stand zijn
gekomen. Het is daarom van belang dat de onderzoeksmethoden zo duidelijk mogelijk
worden gemaakt (Huberman & Miles).
Dit onderzoek bestaat uit een documentenanalyse. Het grote voordeel van
documentenanalyse is dat de documenten, in tegenstelling tot interviews of observaties,
28
niet kunnen worden gekleurd door de onderzoeker of de participant. De documenten staan
vast en daar moet de onderzoeker het mee doen (Grady, 1998). Daarnaast is het ook nog
eens zeer kosteneffectief, er hoeven immers niet door honderden mensen vragenlijsten te
worden ingevuld (Berg, 2000).
Nadelen zijn er ook. Documenten moeten wel voorhanden zijn. Onderwerpen waar
geen documentatie van is of waarvan deze niet beschikbaar is kunnen niet door middel van
documentenanalyse worden onderzocht (Grady, 1998). Ook speelt op de achtergrond altijd
de discussie of de onderzoeker zich strikt moet houden aan de gegevens uit de documenten
of dat er ook ruimte is voor interpretatie (Berg, 2000). Hierbij wordt een onderscheid
gemaakt tussen manifeste- en latente informatie. Manifest is wat één op één uit een tekst
kan worden gehaald. Latent is de tweede laag, wat is de achterliggende boodschap van een
document. Het spreekt voor zich dat alleen manifeste informatie gecodeerd kan worden.
Vervolgens kan de onderzoeker deze codes wel duiden en in verband met elkaar brengen
om latente informatie naar voren te brengen. Dit moet echter wel versterkt worden met
andere bronnen zodat het verband objectief vast te stellen is (Berg, 2000).
De kwalitatieve onderzoeksmethode is voor dit onderzoek het meest geschikt omdat
het met behulp van een documentenanalyse in staat is een beleidstheorie te reconstrueren.
Hierbij gaat het niet zoals bij kwantitatief onderzoek om iets statistisch te analyseren maar
om een juiste weergave van de beleidstheorie zoals die uit de officiële beleidsdocumenten
naar voren komt.
3.2 Beleidsdocumenten
Om aan de data te komen zijn van alle gemeenten in Groningen en Drenthe heb ik de
beleidsplannen rondom de WMO, de jeugdhulp en de participatiewet verzameld. Dit zijn
openbare documenten. De beleidsplannen zijn verkregen door te kijken op de websites van
de gemeenten. Bij de meeste gemeenten waren ze makkelijk te vinden. Soms moest er goed
worden gezocht, bijvoorbeeld in de documentatie over raadsvergaderingen. In een enkel
geval heb ik contact opgenomen met de gemeente om de beleidsdocumenten op te vragen.
Gemeenten zijn wettelijk verplicht om deze beleidsplannen op te stellen: ‘Iedere
gemeente is verplicht om elke vier jaar een beleidsplan voor maatschappelijke
ondersteuning op te stellen. Burgemeester & Wethouders (B&W) werkt daartoe binnen de
door de raad gestelde kaders één of meer (deel-)beleidsplannen uit over het te voeren
beleid.’ (www.invoeringwmo.nl). In de beleidsplannen moet staan wat de gemeentelijke
doelstellingen zijn, hoe het beleid samenhangend worden uitgevoerd en welke resultaten
moeten worden behaald. De documenten beslaan dus het officiële beleid dat de gemeenten
willen gaan voeren op het gebied van de Wmo, de jeugdwet en de participatiewet.
3.3 Gebruikte beleidsdocumenten
De gevonden beleidsplannen zijn lijvige documenten die variëren in grootte van 25 tot meer
dan honderd pagina’s. Elke gemeente heeft deze beleidsplannen opgesteld omdat ze dit van
overheidswege verplicht zijn. In totaal beslaan alle beleidsplannen die in deze analyse
29
worden gebruikt bij elkaar 1805 pagina’s. Van elke gemeente zijn actuele beleidsplannen
jeugdhulp en WMO gevonden. Alleen van de gemeente Midden-Drenthe was geen actueel
(vanaf 2015) beleidsplan beschikbaar en is het beleidsplan Wmo 2012-2016 gebruikt. Een
aantal gemeenten werkt samen op het gebied van participatie en hebben hier samen een
beleidsplan voor geschreven. Ook heeft een aantal gemeenten er voor gekozen één
beleidsplan te schrijven waarin de drie decentralisaties samen worden behandeld. De
referenties van de gebruikte beleidsdocumenten zijn te vinden in bijlage I.
3.4 Mechanismen
De beleidstheorie zoals Leeuw (1989) deze omschrijft bestaat uit een geheel van
mechanismen en doelen. Tijdens het coderen bleken er weinig mechanismen te vinden in de
beleidsdocumenten, er worden weinig causale veronderstellingen benoemd. Een voorbeeld
van één van de weinige causale veronderstellingen die in de beleidsplannen wel duidelijk is
beschreven komt uit de kadernota participatiewet van de gemeente Tynaarlo (2014, p. 3):
‘Door in te zetten op vroegtijdige lichte ondersteuning en preventie kunnen grotere
problemen of escalatie bij inwoners voorkomen worden. Daardoor hoeven inwoners minder
een beroep te doen op zwaardere en duurdere zorg’. Dit is een goed voorbeeld van hoe het
zou moeten. Er wordt een middel genoemd (lichte ondersteuning en preventie) dat via een
mechanisme (voorkomen van escalatie) moet leiden tot een doel (minder zware zorg).
Deze causale veronderstellingen zijn te weinig aanwezig om een eenvormige
beleidstheorie te vormen. Om die reden heb ik er voor gekozen om de middelen, die wel
veelvuldig aanwezig waren in de teksten, die gemeenten in zetten te gebruiken voor de
modellen. De beleidstheorie zal daarom ook bestaan uit middelen en doelen.
Er zullen dus geen mechanisme-doel relaties zoals gebruikelijk bij beleidstheorieën
worden gepresenteerd maar middel-doel relaties, ook wel ‘finale relaties’ genoemd
(Hoogerwerf en Herweijer, 2003). Finale relaties proberen om een oorzaak (causale relatie)
met nadelige gevolgen positief te beïnvloeden. Indien het middel het oorzakelijk probleem
weet op te lossen zal het ongewenste gevolg veranderen richting het gewenste doel.
3.5 Coderingen
In de volgende paragrafen zal beschreven hoe de vijf stappen van de policy-scientific
methode van Leeuw zijn uitgevoerd. Te beginnen met de eerste stap: Abstraheer
gedragsmechanismen en doelen uit beleidsdocumenten en/of interviews. De
gedragsmechanismen zijn in dit onderzoek dus middelen geworden.
Om middelen en doelen uit de beleidsplannen te abstraheren heb ik de tekstdelen
waarin een doel of een middel genoemd wordt gecodeerd (Hennink, Hutter & Bailey, 2011).
Een code staat voor een tekstgedeelte waarin de onderzoeker een opinie, mening of doel of
iets anders van belang ziet en kan ontstaan vanuit de data (inductief) of vanuit de theorie of
kennis van de onderzoeker (deductief). De coderingen heb ik uitgevoerd met het programma
Atlas.ti. In elk beleidsplan zijn de tekstdelen die wijzen op een doel of middel gecodeerd. Per
30
gemeente ontstaat er zo een lijst met coderingen. Voor de coderingen zijn de gebuikte
termen in de beleidsplannen zoveel mogelijk intact gelaten.
Er zijn verschillende zoekstrategieën om de documenten te doorzoeken naar codes
(Hennink, Hutter & Bailey, 2011). Ten eerste, dit is de basismethode, zoek in de documenten
of de code letterlijk of in andere terminologie wordt genoemd. Zoek naar teksten in de
documenten die voldoen aan de beschrijving van de codes. Ten tweede selecteer codes die
verband met elkaar houden en zoek in de tekst of deze voorkomen. De codes kunnen samen
duiden op een overkoepelend onderwerp. Zo kan de code voor een bepaalde ziekte
bijvoorbeeld bestaan uit symptomen, oorzaken en behandelingen. Samen zeggen de
coderingen iets over één ziekte. Ten slotte kun je zoeken aan de hand van een bepaalde
vraag. Bedenk een vraag die opgelost kan worden aan de hand van je documenten en
selecteer gerelateerde codes. Een voorbeeld is of werken tot stress leidt. Alle codes die te
maken hebben met werk en stress worden geselecteerd. Vervolgens wordt er in de tekst
gekeken of deze codes met elkaar in verband worden genoemd. Als mensen werk en stress
in verband met elkaar noemen is er mogelijk een relatie.
De volgende stappen zijn ondernomen om tot de coderingen van middelen en doelen
te komen: eerst heb ik gekeken naar signaalwoorden om doelen te vinden. Dit zijn:
-Doel
-Aspiratie
-Pogen
-Bedoeling
-Doelstelling
-Streven
-Willen we bereiken
-Ambitie
-Een streefgetal
-(…) Willen we verhogen
-(…) Willen we verlagen
-bedoeling
-Beogen
-Intentie
-Trachten
-Pogen
Dit zijn allemaal signaalwoorden of synoniemen voor een doel die kunnen wijzen op een
doel dat de gemeente wil bereiken. Vervolgens heb ik gekeken naar signaalwoorden voor
middelen, dit zijn:
-Versterken
-Ondersteunen
31
-Behalen
-Besparen
-We gaan (…)
-We willen (…)
-Aanpakken
-Inzetten
-Inzetten op
-Nadruk leggen op
-Gebruik maken van
-Door middel van
-Interventie
-Aanpakken
De lijst met signaalwoorden is tot stand gekomen door te zoeken naar zoveel mogelijk
synoniemen van doelen en middelen en is gestopt toen er geen nieuwe synoniemen
gevonden konden worden. Wel is er enige selectie gemaakt om synoniemen die te veel
spreektaal zijn niet op te nemen aangezien de beleidsdocumenten formele ambtelijke taal
hanteren. Een synoniem voor een doel als: mikken op is bijvoorbeeld niet meegenomen.
Mocht dit soort spreektaal toch voorkomen in de documenten dan zal het door de
onderzoeker worden opgemerkt tijdens het lezen en coderen van de gehele teksten en
alsnog worden meegenomen. De synoniemen zijn gezocht door de website
www.mijnwoordenboek.nl/synoniem.php te raadplegen.
Ten slotte heb ik vanuit de kennis die ik in de afgelopen tijd heb opgedaan rondom de
decentralisatie een aantal termen in mijn hoofd die mogelijk voorbij kunnen komen.
Gemeenten vinden het belangrijk dat mensen meer zelf gaan doen, hun eigen
verantwoordelijkheid nemen en hun netwerk inzetten. Termen waar ik daarom op zoek zijn:
-Kanteling
-Eigen kracht
-Zelfredzaamheid
-Participatie
-Burgerkracht
-Sociaal team
-Integraal werken
-Sociaal netwerk
-Mantelzorg
-Eén plan, één regisseur, één gezin
-Maatwerk
-Preventie
-Zware zorg voorkomen
32
Dit zijn allemaal termen die tijdens de decentralisatie vaak voorkomen. Ik verwacht daarom
dat deze termen ook in de beleidsplannen voor zullen komen.
Eerst wordt er gezocht op de codes zoals hierboven genoemd via de zoekfunctie. Vervolgens
worden de beleidsdocumenten geheel gelezen en gecodeerd waar relevante tekst wordt
gevonden.
Tijdens het coderen voeg ik coderingen samen die bij elkaar horen of splits ik
coderingen die toch verschillend zijn en niet in één code passen. Zo worden bijvoorbeeld de
termen centrale toegang en integrale toegang beide gebruikt om aan te geven dat er één
toegang is waar inwoners zich melden. Waar ik deze termen eerst gebruikte als aparte
coderingen zijn ze later samengevoegd de code integrale toegang geworden. Dit is een
proces dat tijdens het coderen constant wordt voortgezet. Het is een dynamisch proces dat
pas ophoudt wanneer het laatste beleidsdocument is gecodeerd. En zelfs dan kijk ik
nogmaals of sommige coderingen dubbel worden gebruikt en samengevoegd kunnen
worden. Het construeren van codes en het relateren van codes aan elkaar is een proces dat
stopt wanneer de analyse definitief is. Tijdens het coderen kom je tot nieuwe inzichten,
verdwijnen er codes, komen er nieuwe voor in de plaats, worden codes samengevoegd en
worden verbanden duidelijk (Hennink, Hutter & Bailey, 2011).
Na het vast stellen van de coderingen blijft er een lijst met codes over. Per gemeente
is er een lijst met codes die behoren tot de individuele gemeente. De codes
vertegenwoordigen het beleid dat de gemeente uit wil voeren. Het doel is om één
beleidstheorie te construeren die alle gemeenten vertegenwoordigt. Hier is in dit onderzoek
voor gekozen omdat het beoordelen van elke beleidstheorie afzonderlijk enerzijds niet
efficiënt is: Het onderzoek zou er niet overzichtelijker van worden. Het is niet de bedoeling
om te kijken welke gemeente wel of geen goede beleidstheorie heeft maar om een
algemeen oordeel te geven van de beleidstheorie van de gemeenten. Anderzijds omdat dit
niet veel nieuwe informatie zal opleveren, de beleidsdocumenten van de verschillende
gemeenten bleken na de analyse zodanig op elkaar te lijken dat het beoordelen van de
afzonderlijke beleidstheorieën geen meerwaarde heeft. Alle beleidstheorieën van de
afzonderlijke gemeenten zouden dan nagenoeg gelijk zijn. Eén beleidstheorie is efficiënter
en overzichtelijker. Omdat het mijn doel is om tot één algemene beleidstheorie te komen
worden de coderingen van de individuele gemeenten samengevoegd. Zo ontstaat er een lijst
met alle coderingen die gevonden zijn in de beleidsplannen.
Alle coderingen uit de beleidsdocumenten zijn bij elkaar gevoegd. Uit deze lijst wordt
het definitieve codeboek samengesteld. Sommige doelen en middelen worden maar bij één
of een enkele gemeente genoemd. Deze worden achterwege gelaten. Ik ben op zoek naar
doelen en middelen die de beleidsplannen in algemene zin representeren en een gemene
deler zijn. Coderingen die bij minder dan drie gemeenten voorkomen worden verwijderd. Er
is voor het aantal van drie gekozen omdat de kans op toeval hierbij klein is. Een middel of
doel dat één of twee keer voorkomt kan berusten op toeval. Bij drie coderingen is de
codering breder aanwezig in de beleidsplannen en vormt het een significanter deel van de
beleidstheorie. In totaal zijn er 31 coderingen niet meegenomen in de analyse, dit is bijna de
33
helft van de coderingen. Indien er zou zijn gekozen om de coderingen die drie keer
voorkomen te verwijderen zou er één extra codering afvallen en bij coderingen die vier keer
voorkomen nog drie en bij coderingen die vijf keer voorkomen nogmaals twee.
Er blijft nu een lijst over met 32 coderingen die worden meegenomen in de analyse
die samen de beleidstheorie zullen vormen. De coderingen en de bijbehorende
beschrijvingen zijn te vinden in het codeboek in bijlage II. In bijlage II is de complete lijst met
coderingen inclusief het aantal keer dat de codes voorkomen en welke codes er zijn
verwijderd.
De algemene beleidstheorie zal worden beoordeeld op de kwaliteit, vervolgens zal
om een antwoord te krijgen op de vraag of de beleidstheorie van gemeenten met en zonder
sociaal team verschilt de beleidstheorie worden opgedeeld in één beleidstheorie voor
gemeenten met een sociaal team en één voor gemeenten zonder een sociaal team. Deze
beleidstheorie zal niet worden weergegeven in een model omdat het nagenoeg gelijk is aan
de algemene beleidstheorie. Het verschil in coderingen zal daarom worden weergegeven in
een tabel zodat inzichtelijk is hoe vaak de coderingen voorkomen.
3.7 Middelen en doelen
Nu het codeboek compleet is en de data volledig zijn gecodeerd is de volgende stap het
relateren van de middelen aan de doelen. Dit is stap twee van de policy-scientific methode.
In de lijst maak ik een verdeling tussen de gevonden doelen en middelen. Beide categorieën
staan zo apart van elkaar en kunnen aan elkaar worden gekoppeld. Je zou kunnen zeggen
dat er drie gradaties zijn bij het relateren van middelen en doelen. De eerste gradatie is het
reconstrueren van de verbanden die door de beleidsmakers zelf in de beleidsplannen
worden genoemd. Deze gradatie is het sterkst omdat de beleidsmakers zelf noemen met
welk middel ze welk doel willen bereiken. Zo is de beleidstheorie het meest authentiek.
Zoals al eerder aangegeven zijn er echter maar weinig causale relaties aanwezig in de
beleidsplannen. De tweede gradatie bestaat daarom aan het koppelen van middelen en
doelen die in dezelfde context worden genoemd. Er wordt bijvoorbeeld door de
beleidsmakers niet expliciet genoemd dat preventie moet leiden tot het voorkomen van
zware zorg. Maar in een tekstdeel waar wordt gesproken over preventie wordt later wel
genoemd dat men zware zorg wil voorkomen. Preventie en zware zorg kunnen dan, als dit
uit de context blijkt aan elkaar gekoppeld worden. Na de eerste twee gradaties blijven er nog
coderingen over die nog niet aan elkaar gelinkt zijn. De derde gradatie bestaat daarom uit
het koppelen van middelen en doelen door common sense. Door het lezen van artikelen
beleidsplannen en gesprekken met mensen in het werkveld krijg je een beeld wat de
gemeenten willen en hoe verschillende verbanden er uit zouden kunnen zien. Om een
voorbeeld te geven: veel specialisten hebben aangegeven dat de decentralisaties puur een
financieel motief hebben. In de beleidsplannen zijn veel middelen te vinden die als doel
hebben om minder zorg te hoeven leveren of de kosten te verlagen. Deze middelen leiden
samen tot het doel efficiënter werken. Uiteindelijk vind ik vijf doelen, twee subdoelen en
vijfentwintig middelen. De verbanden tussen middelen en doelen worden vervolgens
34
geformuleerd in als-dan proposities. Dit is stap drie van de policy-scientific methode. De lijst
met proposities is te vinden in bijlage IV.
Nu de middelen aan de doelen gerelateerd zijn maak ik volgens stap vier van de
policy-scientific methode een model om de beleidstheorie overzichtelijk weer te geven.
Omdat de doelen en mechanismen niet in één model passen maak ik per doel één model en
een overzichtsmodel met alle doelen en subdoelen. De modellen vormen samen de
beleidstheorie en zijn te vinden in de resultatenparagraaf. Met behulp van de
geconstrueerde beleidstheorie zullen de onderzoeksvragen worden beantwoord. In de
conclusie zal worden ingegaan op stap vijf van de policy-scientific methode: de evaluatie van
het model.
35
4. Resultaten
In de resultatenparagraaf zal antwoord worden gegeven op de onderzoeksvragen te weten:
Op welke beleidstheorie baseren gemeenten in Groningen en Drenthe zich bij het
inrichten van het sociaal domein?
Verschilt de beleidstheorie van gemeenten met en zonder sociaal team?
De eerste onderzoeksvraag die beantwoordt zal worden is: Op welke beleidstheorie baseren
gemeenten in Groningen en Drenthe zich bij het inrichten van het sociaal domein? Deze
vraag wordt beantwoord met behulp van de volgende deelvragen:
1- Welke doelen stellen gemeenten in hun beleidsplannen?
2- Via welke mechanismen willen ze deze doelen behalen?
3- Zijn deze doelen en mechanismen voldoende onderbouwd?
4- Zijn de beleidsplannen voldoende expliciet?
5- Is de beleidstheorie in overeenstemming met wetenschappelijke literatuur?
Vervolgens zal de tweede onderzoeksvraag worden beantwoord: Verschilt de beleidstheorie
van gemeenten met en zonder sociaal team?
4.1 Deelvraag 1: Welke doelen stellen gemeenten in hun beleidsplannen? & Deelvraag 2:
Via welke mechanismen willen ze deze doelen behalen?
Deelvraag één en twee worden samen beantwoord om dat doelen en mechanismen niet los
van elkaar kunnen worden gezien. De beleidstheorie van Leeuw (1989) bestaat uit doelen en
mechanismen. Het heeft weinig zin te weten welke mechanismen er worden gebruikt indien
niet duidelijk is tot welk doel dit moet leiden.
In de beleidsdocumenten zijn echter geen tot weinig mechanismen te vinden. Er
worden wel veel middelen en doelen genoemd. Middelen die worden ingezet om bepaalde
doelen te bereiken. Om dit gebrek aan mechanismen op te lossen heb ik er voor gekozen om
de verbanden niet te presenteren in mechanisme-doel relaties zoals gebruikelijk bij
beleidstheorieën maar in middel-doel relaties, ook wel ‘finale relaties’ genoemd
(Hoogerwerf en Herweijer, 2003). Finale relaties proberen om een oorzaak met nadelige
gevolgen positief te beïnvloeden. Indien het middel het oorzakelijk probleem weet op te
lossen zal het ongewenste gevolg veranderen richting het gewenste doel.
Er zullen vijf modellen volgen waarin te zien is welke middelen worden ingezet om
een bepaald doel te bereiken. De pijl in het model tussen het middel en het doel vormt het
mechanisme. De ‘black box’ waar Pawson en Tilley (1997) over spreken blijft dus ongeopend.
Er zullen zes modellen volgen waarvan de laatste een overzichtsmodel van de doelen
van de beleidstheorie is. In de eerste vijf modellen worden de vijf doelen, in willekeurige
volgorde weergegeven, te weten:
-Model 1: Zware zorg voorkomen
-Model 2: Participatie
-Model 3: Efficiëntie
-Model 4: Bewoners goed en veilig op laten groeien en laten leven
-Model 5: Samenredzaamheid verhogen
-Model 6: overzichtsmodel
36
Model 1: Doel: zware zorg voorkomen
Middel
Doel
Zelfredzaamheid
verhogen
Vroege
signalering
Zware zorg voorkomen
Preventie
Figuur 2: model zware zorg voorkomen
Gemeenten willen inzetten op vroege signalering en preventie. Het achterliggende causale
verband hierachter is dat er verwacht wordt dat problemen zo niet escaleren en er minder
beroep zal worden gedaan op de specialistische zorg. Reden hiervoor is dat deze vorm van
zorg een stuk duurder is dan lichte, niet gespecialiseerde, zorg. Door de zelfredzaamheid te
verhogen moeten mensen ook minder problemen krijgen. Als er toch problemen zijn wil
men hier snel bij zijn door middel van vroege signalering en het probleem in de kiem smoren
zonder dat het escaleert.
Een voorbeeld uit het beleidsplan participatiewet van de gemeente Tynaarlo over het
voorkomen van zware zorg: ‘Door in te zetten op vroegtijdige lichte ondersteuning en
preventie kunnen grotere problemen of escalatie bij inwoners voorkomen worden. Daardoor
hoeven inwoners minder een beroep te doen op zwaardere en duurdere zorg (Gemeente
Tynaarlo, 2014, p. 3).
37
Model 2: Doel: participatie
Middel
Subdoel
Doelen
Zelfredzaamheid
verhogen
Eigen kracht
versterken
Zelfredzaamheid
Sociaal netwerk
versterken
Participatie
Goede aansluiting
onderwijs en
arbeidsmarkt
Werk
Tegenprestatie voor
uitkering
Figuur 3: model participatie
Iedereen moet meedoen in de samenleving’ een veelgehoorde zin in de beleidsplannen.
Participatie is daarom een belangrijk doel in de decentralisatieplannen van de gemeenten.
Het laten participeren van mensen valt uiteen in twee subdoelen. Aan de ene kant wil de
gemeente mensen helpen die niet aan het werk kunnen komen. Dit betekent dat mensen
gestimuleerd moeten worden om aan het werk te gaan maar ook dat er kansen moeten zijn
om aan het werk te kunnen. De motivatie wordt aangesproken door gemotiveerde mensen
eerder te helpen en een tegenprestatie te vragen indien men een uitkering aanvraagt.
Kansen op de arbeidsmarkt moeten vergroot worden door mensen werkervaring op te laten
doen en te zorgen voor een goede aansluiting tussen scholing en arbeidsmarkt.
Aan de andere kant wil men er voor zorgen dat mensen voor zichzelf kunnen zorgen en
problemen zelf aanpakken. Ze moeten participeren vanuit hun ‘eigen kracht’. Om dit te
bewerkstelligen moet de zelfredzaamheid verhoogd worden zodat de persoon zichzelf kan
redden of het sociaal netwerk versterkt worden zodat mensen uit de omgeving kunnen
helpen. Het versterken van de eigen kracht en het versterken van de zelfredzaamheid lijken
38
erg op elkaar. Toch heb ik ze apart genoemd omdat eigen kracht staat voor iets zelf kunnen
en zelfredzaamheid voor iets zelf kunnen regelen. Iemand die niet de kracht heeft om iets
zelf te doen kan wel in staat zijn om te regelen dat het gebeurt.
Een voorbeeld van het doel om participatie van inwoners te bevorderen uit één van de
beleidsplannen: ‘Het bieden van algemene voorzieningen en collectieve en individuele
maatwerkvoorzieningen voor het bevorderen en ondersteunen van zelfredzaamheid en
participatie van personen met een beperking of chronisch psychische of psychosociale
problemen. Dit gebeurt zo veel mogelijk in hun eigen leefomgeving.’ (Gemeente Assen 2014,
p. 4).
Model 3: Doel: Efficiëntie
Middel
Middel
Doel
Eén plan, één
regisseur, één
huishouden
Eigen regie
Expertpool
Integraal werken
Integrale toegang
Sociaal team
Maatwerk
Efficiëntie
Snel de juiste hulp
ontvangen
Samenwerking
tussen gemeenten
Vraaggericht werken
Figuur 4: Model efficiëntie
39
Over de gehele linie willen gemeenten efficiënter gaan werken. Er is een tweedeling te zien
in het efficiënter werken door middel van integraal te werken en overige methoden om
efficiënter te gaan werken. Eigenlijk kiezen alle gemeenten er voor om (meer) integraal te
gaan werken. Ongeveer de helft van de gemeenten kiest er voor om een sociaal team op te
richten en een integrale toegang in te stellen. Dit betekent dat er één loket is waar inwoners
terecht kunnen en ze hier direct contact krijgen met het sociale team. Andere gemeenten
doen dit niet, houden verschillende toegangen en zetten een expertpool in waarbij experts
zo nodig worden ‘ingevlogen’. Gemeenten willen allemaal werken volgens het principe van
één plan, één regisseur, één huishouden en er voor zorgen dat de verschillende domeinen
meer op elkaar gaan aansluiten en bewoners snel de juiste hulp op maat ontvangen.
De overige methoden om efficiënter te gaan werken bestaan uit een uitgebreide
waaier aan zaken waarbij gemeenten denken dat ze geld en tijd kunnen besparen. Hierbij
gaat het bijvoorbeeld om zorg alleen te verlenen als dit nodig is, per persoon te bekijken
welke hulp nodig is in plaats van een gestandaardiseerd programma, samenwerken met
andere gemeenten en organisaties en korte, resultaatgerichte, interventies te doen.
Een voorbeeld waarin als doel wordt gesteld om efficiënter te gaan werken: ‘We
sturen op kwalitatieve en effectieve inzet van middelen en een verschuiving van de inzet van
algemene voorzieningen in plaats van maatwerkvoorzieningen (van curatief naar preventief)’
(Gemeente Aa en Hunze, 2014, p. 16)
Model 4: Doel: Bewoners goed en veilig op laten groeien en de gezondheid en het
welbevinden bevorderen.
Middel
Doel
Opvoedkracht versterken
Zorgmijders bereiken
Zorg normaliseren en
ontmedicaliseren
Bewoners goed en veilig
op laten groeien en de
gezondheid en het
welbevinden bevorderen
Informatie en advies
verstrekken
Figuur 5: Bewoners goed en veilig op laten groeien en de gezondheid en het welbevinden
bevorderen.
40
Naast het efficiënter en integraal werken komt ook duidelijk naar voren dat gemeenten
bovenal goede zorg willen verlenen. Dit betekent dat de mensen die het nodig hebben hulp
krijgen. Jeugdigen moeten goed en veilig op kunnen groeien en volwassen moeten zonder
problemen kunnen leven. Mensen die nu buiten de boot vallen doordat ze zich niet melden
met problemen moeten actief worden opgespoord om te kunnen helpen. Gemeenten willen
er voor zorgen dat de zorg normaliseert en ontmedicaliseert. Dit betekent dat gemeenten
willen dat er minder indicaties worden gesteld en er ook wordt gekeken of problemen op
andere terreinen kunnen worden opgelost in plaats van via de medische weg.
Een voorbeeld van jongeren die veilig op moeten kunnen groeien:
‘Beleidsuitgangspunt is dat de woonomgeving van jeugdigen een goede plek is om op te
groeien; Met de nodige voorzieningen die een volwaardige deelname aan de samenleving
mogelijk maken en stimuleren.’ (De Wolden, 2014, p. 7).
Model 5: Doel: samenredzaamheid verhogen
Middel
Doel
Burgerinitiatieven
ondersteunen
Ondersteunen
mantelzorgers
Samenredzaamheid
verhogen
Ondersteunen
vrijwilligers
Figuur 6: samenredzaamheid verhogen
Gemeenten willen de samenredzaamheid verhogen met als doel dat mensen beter voor
zichzelf en voor elkaar kunnen zorgen. Inwoners moeten meer zaken met elkaar oplossen
en een beroep doen op de sociale omgeving. Dit moet worden bereikt door het
ondersteunen van mantelzorgers, vrijwilligers en burgerinitiatieven. Gemeenten wijzen sterk
op de eigen verantwoordelijkheid van mensen en de verantwoordelijkheid om elkaar te
helpen. Het ondersteunen van mantelzorgers is belangrijk om er voor te zorgen dat mensen
langer zelfstandig blijven wonen in plaats van naar een verzorgingstehuis te verhuizen. Dit is
een maatschappelijke trend die wordt gesignaleerd.
Een voorbeeld van een gemeente die de samenredzaamheid wil verhogen: Met het
oog op de kanteling naar preventie en eigen kracht is het van belang dat er een sterke
41
samenleving ontstaat. Vooral omdat we willen dat inwoners eventuele problemen zelf
kunnen oplossen en zelf de regie over het gewone leven kunnen voeren.’ (Gemeente
Meppel, 2014, p. 10).
Model 6: Overzichtsmodel
Subdoel
Doel
Zware zorg voorkomen
Zelfredzaamheid
Participatie
Werk
Efficiëntie
Samenredzaamheid
verhogen
Bewoners goed en
veilig op laten groeien
en laten leven
Figuur 7: overzichtsmodel
In dit model zijn de doelen en subdoelen die zijn gepresenteerd in de modellen één tot en
met vijf overzichtelijk weergegeven. Dit zijn alle doelen die zijn overgebleven uit de lijst met
coderingen die bij meer dan drie gemeenten voorkomen. De middelen zijn weggelaten
omdat het model hierdoor te onoverzichtelijk zou zijn. vier van de vijf doelen (de eerste vier)
leiden er uiteindelijk toe dat de zorgkosten lager worden. Dit past binnen het beeld dat door
verschillende mensen wordt geschetst dat de decentralisaties vooral draaien om bezuinigen,
het uiteindelijke doel van de rijksoverheid. Gemeenten noemen dit zelf werken binnen de
gestelde budgetten en moeten zich hier ook aan houden. Vijf van de zes doelen leiden naar
lagere zorgkosten, er is maar één doel waarbij het gaat om het verbeteren van de zorg. Deze
verhouding laat zien waar de nadruk op ligt. Dat jeugdigen veilig moeten kunnen opgroeien
en volwassenen moeten kunnen participeren in de maatschappij wordt wel regelmatig
aangehaald maar heeft zeker niet de overhand ten opzichte van doelen die de zorgkosten
moeten verlagen.
42
4.2 Deelvraag 3: Zijn deze doelen en mechanismen voldoende onderbouwd?
Te beginnen bij de doelen. De gestelde doelen zijn vaak vaag omschreven en zijn niet
expliciet. Het gaat dan om termen als ‘we willen goede zorg leveren’, ‘jongeren moeten goed
en veilig kunnen opgroeien’ of ‘we willen zware zorg voorkomen’. Vervolgens wordt niet
duidelijk gemaakt wat goede zorg inhoudt, wat goed en veilig opgroeien is, welke zware zorg
voorkomen moet worden en wat dit oplevert. Te weinig wordt onderbouwd hoeveel mensen
er moeten worden geholpen, op welke manier en wat dit op gaat leveren. Hier volgt een
voorbeeld van een tekst van een de gemeente Groningen waarin verschillende doelen
worden genoemd:
‘In onze eerdere visiedocumenten formuleerden wij samen met burgers en maatschappelijk
middenveld de maatschappelijke effecten die wij in het sociale domein willen bereiken. We
willen dat de nieuwe ondersteuningspraktijk de volgende maatschappelijke effecten
oplevert:
-inwoners doen naar vermogen mee, ongeacht eventuele beperkingen.
-talenten worden benut; de zelfredzaamheid en samenredzaamheid nemen toe en kinderen
en jongeren groeien gezond en veilig op.
-minder kinderen krijgen een stempel en de zorg normaliseert en ontmedicaliseert.
-op termijn afname van gebruik specialistische ondersteuning.
-meer opvoedkracht bij ouders zelf en beroepsopvoeders (kinderopvang, scholen,
sportverenigingen, etc).
-de gezondheid en het welbevinden van inwoners nemen toe.
-tot slot willen we dat inwoners langer zelfstandig blijven wonen.’ (Gemeente Groningen,
2014. p. 11).
Deze doelen leveren meer vragen op dan antwoorden. Het geeft meer een visie weer welke
kant het globaal op moet dan dat er echte doelen worden gesteld. Bij elk doel kun je de
vraag stellen wat ze nu precies willen bereiken. Wat is naar vermogen meedoen? Wat wordt
verstaan onder het benutten van talent? En gebeurt dat nu dan niet? Hoeveel moet de
gezondheid en het welbevinden van de inwoners toenemen? En hoe wordt dit dan
gemeten?
De doelen zijn niet goed uitgewerkt, hetzelfde geldt voor de middelen en
mechanismen. Zoals gezegd zijn de mechanismen niet tot zelden aanwezig in de
beleidsplannen. De mechanismen zijn dus duidelijk niet voldoende onderbouwd. Wel
worden er veel ingezette middelen genoemd. Maar ook deze middelen worden vaak maar
beperkt onderbouwd. Er wordt niet vermeld wat de doelgroep is, hoe die wordt bereikt? En
via welke weg het ingezette middel leidt tot het behalen van het doel. Vaak wordt er niet
uitgelegd hoe een gemeente iets wil bereiken en hoe dit aangepakt gaat worden. In de
meeste gevallen wordt alleen vermeld welk middel er zal worden ingezet. In het meest
gunstige geval wordt hier nog een doel aan gekoppeld dat via het ingezette middel moet
worden behaald. Maar het mechanisme dat hier toe moet leiden ontbreekt vrijwel altijd. Een
43
verband waarbij zowel middel, mechanisme als doel worden benoemd en zijn uitgewerkt is
niet te vinden. Als voorbeeld neem ik hier de beschrijving van preventie door een willekeurig
gekozen gemeente. Er wordt veelvuldig aangegeven dat preventie belangrijk is en hier stevig
op wordt ingezet zodat dure specialistische hulp wordt voorkomen. Deze tekst is nog het
meest concreet:
‘Jeugdigen, ouders en hun omgeving zijn zoveel mogelijk in staat om zelf vragen en
problemen aan te pakken, soms hierbij ondersteund door een professional in de
nabije omgeving. Om dit te realiseren investeert de gemeente Aa en Hunze in
preventie zodat vragen tijdig kunnen worden gesteld en problemen kunnen worden
voorkomen of in ieder geval vroeg gesignaleerd. De verschillende professionals en
instellingen/organisaties, zoals o.a. scholen en kinderopvang, waar ouders en
jeugdigen komen zijn als eerste aangewezen om vragen te beantwoorden en
problemen vroegtijdig te signaleren. Investeren in deze omgeving (gezin, buurt) en
het voorliggend veld (scholen, kinderopvang, CJG) is noodzakelijk om de gestelde
ambities te realiseren.’ (Gemeente Aa en Hunze, 2014, p. 13).
Er wordt aangegeven dat professionals vragen van jeugdigen moeten beantwoorden door
aanwezig te zijn op scholen, kinderopvang en Centra voor jeugd en gezin (CJG). Er wordt
echter niet verteld welke professionals dit zijn, hoeveel? Wat gaan ze doen voor deze
jeugdigen en hoe bereiken ze deze doelgroep? Er wordt te veel in het midden gelaten om
concreet te zijn.
4.3 Deelvraag 4: Zijn de beleidsplannen voldoende expliciet?
Is er genoeg informatie uit de beleidsdocumenten te abstraheren om een beleidstheorie te
kunnen reconstrueren? Beschrijven de beleidsmakers duidelijk wat zij willen bereiken en hoe
ze dit willen bereiken? Doen ze dit gedetailleerd of slechts op hoofdlijnen? Oftewel: hoe
expliciet zijn de beleidsplannen? In totaal beslaan de beleidsplannen van de gemeenten in
Groningen en Drenthe in deze analyse 1805 pagina’s. Per gemeente zijn er dus gemiddeld
zo’n vijfenzeventig pagina’s tekst geschreven waarin uit de doeken wordt gedaan hoe de
decentralisatie aangepakt gaat worden. Genoeg ruimte om duidelijk te maken wat de
gemeenten willen bereiken en hoe ze dit gaan doen. Maar is dit ook zo duidelijk? Uit de
beleidsplannen heb ik vijf doelen geabstraheerd met 26 bijbehorende middelen. Er is dus
veel relevante informatie uit de beleidsplannen te halen om een beleidstheorie mee te
vormen. Daarmee vind ik de beleidsplannen op dit gebied voldoende expliciet.
Er zijn echter ook kanttekeningen te plaatsen. Zo ontbreekt de werking van de
mechanismen vaak en worden ook middelen vaak niet expliciet beschreven. De werking van
middelen wordt vaak niet toegelicht en blijft bij algemeenheden als ‘werken aan preventie’
of ‘we gaan burgerinitiatieven ondersteunen’. Ook zijn er weinig causale relaties te vinden.
Een uitspraak waar duidelijk wordt gezegd: we gaan A doen en dit leidt tot B. Slechts een
enkele keer wordt dit expliciet vermeld, met name als het gaat om preventie en vroege
44
signalering dat moet leiden tot minder zware zorg. Een expliciet beleidsplan laat in één
oogopslag zien wat de gemeente gaat doen en waar dit toe moet leiden. Nu is het te vaak
een puzzel die de lezer zelf compleet moeten maken.
Wat opvalt is dat de beleidsplannen veel op elkaar lijken. Sommige gemeenten
werken met elkaar samen en hebben daarom dezelfde plannen maar ook gemeenten die
niet met elkaar samenwerken bezigen vaak dezelfde teksten. Aan de ene kant is dit omdat
de beleidsplannen aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen en bepaalde teksten er van
overheidswege in moeten staan. Aan de andere kant hebben gemeenten ook de vrijheid om
zelf teksten te schrijven maar toch kopiëren ze elkaar vaak. Navraag bij de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) leerde dat de VNG bruikbare tekstdelen en thema’s uit
beleidsplannen beschikbaar heeft gemaakt voor alle gemeenten. Zo kan het dus zijn dat
gemeenten dezelfde tekstdelen hebben gebruikt na advies van de VNG.
Op het benoemen van middelen en doelen zijn de beleidsplannen voldoende
expliciet. Er is in ruime mate informatie aanwezig over de plannen van de gemeenten en wat
ze hiermee willen bereiken. Op het gebied van causale relaties en mechanismen Is de
informatie echter zeer beperkt en kan er nog een flinke stap worden gemaakt.
4.4 Deelvraag 5: Is de beleidstheorie in overeenstemming met wetenschappelijke
literatuur?
In dit gedeelte zal ik antwoord geven op de vraag of de, uit de beleidsdocumenten
geabstraheerde, beleidstheorie in overeenstemming is met de huidige wetenschappelijke
literatuur. Hiervoor heb ik een aantal verbanden tussen middel en doel uitgekozen om te
bespreken. Het bespreken van alle verbanden zou te uitgebreid en te onoverzichtelijk zijn. Er
moet daarom een keuze gemaakt worden voor een aantal verbanden. Ik heb er daarom voor
gekozen om voor een aantal robuuste verbanden te controleren of deze worden bevestigd
door de literatuur. Robuust betekent dat de verbanden tot de kern van de beleidstheorie
behoren. Dit is terug te zien in de modellen en komt ook terug in de beleidsdocumenten
door de hoge mate waarin de verbanden genoemd worden en er aandacht aan wordt
besteed. Integraal werken wordt in alle beleidsplannen genoemd, preventie in 23 van de 25
gemeenten, zelfredzaamheid in 24 van de 25 gemeenten en ondersteuning van
mantelzorgers in 17 van de 25 gemeenten. Bij de doelen wordt efficiënte 24 keer genoemd,
zware zorg voorkomen 18 keer en samenredzaamheid 11 keer. Op samenredzaamheid na
komen alle middelen en doelen in meer dan de helft van de beleidsplannen van de
gemeenten voor. Omdat in de beleidsdocumenten amper over mechanismen wordt
gesproken zoek ik voor de verbanden ook of hier in de wetenschappelijke literatuur
mechanismen over te vinden zijn. De volgende verbanden zullen worden besproken:
-
Integraal werken leidt tot efficiëntie.
Preventie leidt tot minder gebruik van zware zorg.
Zelfredzaamheid leidt tot minder gebruik van zware zorg.
Ondersteuning van mantelzorgers leidt tot verhoging van de samenredzaamheid.
45
4.4.1 Integraal werken leidt tot efficiëntie.
Berenschot & van der Geest (2012) zien de integrale werkwijze als een belangrijke schakel in
de verbinding tussen de zorg en het sociale domein. De zorg is nu te versnipperd en
daardoor niet doelmatig en efficiënt. Door integraal te werken moeten de verschillende
soorten zorg aan de ene kant meer met elkaar samen werken in plaats van langs elkaar heen
en aan de andere kant de kracht van de sociale omgeving van een patiënt meer benutten.
Via beide wegen kan een efficiëntere manier van werken tot stand komen.
In verschillende gemeenten zijn pilots gehouden met een integrale werkwijze door
middel van sociale teams. In Almere, Amsterdam, Borger-Odoorn, Enschede, Groningen,
Hoogeveen, Leeuwarden, Nijmegen, Rotterdam, Utrecht en Zaanstad zijn de resultaten
overwegend positief (Kok en Briels, 2014; Gemeente Borger-Odoorn; Gemeente Groningen,
2014; Gemeente Hoogeveen, 2014). De pilots waren vooral gericht op de werkwijze van de
teams en de effecten voor de zorg. Over kosteneffectiviteit wordt niet gesproken. Ook moet
er bij worden vermeld dat de pilotteams nog niet werkten onder de huidige, verminderde,
budgetten. Mogelijk hadden ze daardoor meer financiële middelen dan in de situatie na 1
januari 2015. De gemeente Rotterdam (Gemeente Rotterdam, 2014) benoemt wel dat ze
met de intrede van het sociaal team juist een stijging van de zorgvraag zagen. De sociale
teams bereikten mensen die anders zorg mijden. De kosten stegen hierdoor wel. Op de
lange termijn zou dit geld kunnen besparen doordat de mensen die ze nu bereiken niet in de
zware zorg terecht komen. Op dit moment kost het echter meer geld dan voorheen.
Het ministerie van volksgezondheid welzijn en sport (2012) heeft een rapportage
uitgebracht over de proef om in de jeugdzorg al integraal te werken. Een aantal gemeenten
bereid zich daarmee voor op de op dat moment nog op handen zijnde decentralisatie in
2015. De resultaten waren positief. Het motto van ‘één gezin, één plan, één regisseur is
essentieel om de problemen in samenhang en vanuit verschillende kanten te bekijken. Het is
een aanpak die meer aansluit bij de situatie gezinnen. Over de effecten op de kosten wordt
echter niet gesproken.
Als we de resultaten van de pilots bekijken dan zijn de ervaringen met integraal
werken zijn tot nu toe vooral positief. Hulpverleners werken beter samen en zorgmijders
worden bereikt. Over de effecten op de kosten is echter nog maar weinig bekend. De
praktijk zal dit uit moeten wijzen. Als de integrale werkwijze er voor zorgt dat hulpverleners
geen dubbel werk meer doen, problemen eerder signaleren en beter met elkaar overleggen
zou het wel kunnen zijn dat de werkwijze efficiënter is. Bewijs hiervoor is er echter nog niet.
Conclusie: de doelstelling van gemeenten om integraal te werken en zo de efficiëntie te
verhogen is volgens de wetenschappelijke literatuur niet aangetoond.
4.4.2 Preventie leidt tot minder gebruik van zware zorg.
Cohen Neumann & Weinstein (2008) hebben een review gedaan over meer dan 500 studies
naar de effectiviteit van preventie. De kosteneffectiviteit van preventie blijkt nagenoeg gelijk
te zijn aan de kosteneffectiviteit van mensen behandelen wanneer ze ziek zijn. Het inzetten
46
op preventie kost net als behandelen ook geld en je bereikt er ook mensen mee die niet ziek
gaan worden, dit is inefficiënt. Het geld dat wordt gestoken in preventie en het bedrag dat
wordt bespaard met behandeling doordat er minder mensen ziek worden blijkt ongeveer
gelijk te zijn.
Preventie kan echter wel effectief zijn wanneer je de juiste groep direct bereikt
(Russel, 1993). Een cholesterolcampagne is een stuk effectiever wanneer de doelgroep,
oudere mensen met een hoge bloeddruk, worden bereikt. Campagnes en interventies die
lukraak worden begonnen, niet wetende wie precies de doelgroep is, zullen meer kosten dan
ze opleveren.
Marc Pomp (2011) heeft in opdracht van het UMC Groningen onderzoek gedaan naar
de maatschappelijke baten van healthy-aging, gezond ouder worden. Uit zijn onderzoek
blijkt dat de kostengroei in de zorg tot en met 2050 met zes procent kan dalen indien er
wordt ingezet op preventie. Preventie bestaat daarbij niet alleen uit het voorkómen van
ziekte, maar ook het eerder opsporen en behandelen van ziekten en daarmee het
verminderen van de effecten.
Het RIVM heeft in 2003 onderzoek gedaan naar de kosteneffectiviteit van preventie.
Ze hebben vanuit de wetenschappelijke literatuur gekeken welke vormen van preventie
effectief zijn en een besparing opleveren. Met name vaccinaties en screenings zijn een
effectieve vorm van preventie. Veel leefstijlinterventies blijken niet te werken (RIVM, 2010).
Interventies zouden zich meer moeten richten op de aanpassing van de omgeving in plaats
van aanpassing van de leefstijl. Het zijn bijvoorbeeld niet de grootschalige mediacampagnes
tegen roken die helpen maar het moeilijker verkrijgbaar maken.
Het inzetten op preventie om hoge zorgkosten in de toekomst te voorkomen is dus
een goed idee mits de preventie op een juiste manier wordt ingezet. Het zijn niet de
individuele interventies die werken, de gehele omgeving moet er in betrokken worden. Het
vaccineren tegen bepaalde ziekten blijkt goed te werken maar ook de screening van
risicogevallen kan problemen in de toekomst tegen gaan. Daarnaast moet de juiste
doelgroep worden bereikt.
Conclusie: de doelstelling van gemeenten om door middel van preventie zware zorg te
voorkomen is volgens de wetenschappelijke literatuur plausibel.
4.4.3 Zelfredzaamheid leidt tot minder gebruik van zware zorg.
In de Wmo wordt zelfredzaamheid als volgt gedefinieerd: ‘het lichamelijke, verstandelijke,
geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het
normale maatschappelijk verkeer mogelijk maken’ (Wmo 2007, artikel 147). In een
onderzoek van de Algemene Nederlandse Bond van Ouderen (ANBO) geeft 65 procent van
de respondenten aan onder zelfredzaamheid te verstaan dat men niet afhankelijk is van
anderen (2014). In hetzelfde onderzoek van de ANBO geeft een kwart van de mensen aan
niet terug te kunnen vallen op een sociaal netwerk. In het versterken van het sociale
netwerk lijkt dus nog genoeg ruimte om de zelfredzaamheid te verhogen. Wat opvalt is dat
47
hoger opgeleide mensen verwachten zichzelf beter te kunnen redden als ze ouder worden.
Het verhogen van de zelfredzaamheid zou zich daarom het beste kunnen richten op
laagopgeleiden mensen.
Over het thema zelfredzaamheid hebben Peeters en Cloïn (2012) een interessant
boek geschreven. Verschillende academici, beleidsmakers en praktijkmensen komen aan het
woord over hun ervaringen rondom zelfredzaamheid. Verschillende aspecten, voor- en
nadelen, van zelfredzaamheid worden behandeld, de meningen zijn verdeeld. Onderzoekster
Alletta Winsemius zegt dat het versterken van zelfredzaamheid een goed idee is maar vindt
dat het nu door de verkeerde financiële prikkel wordt doorgevoerd. Ze betwijfelt of we
kunnen bezuinigen onder het mom van zelfredzaamheid. ‘Het bevorderen van
zelfredzaamheid zal juist geld kosten’ (Peeters & Cloïn, 2012, p. 5). Hoogleraar Klinische
psychologie Jan Derksen merkt op dat het voor mensen met een laag IQ steeds moeilijker
wordt om zelfredzaam te zijn binnen onze steeds ingewikkelder wordende samenleving. ‘Dit
zijn mensen die altijd hulp nodig zullen hebben en deze groep zal alleen maar groter worden’
(Peeters & Cloïn, 2012, p. 13). Het verhogen van zelfredzaamheid kan volgens Derksen ook
een gevaar met zich meebrengen. Mensen hebben het gevoel dat ze altijd sterk moeten zijn
en durven zich niet meer te melden met problemen. Gevolg is dat ze niet de hulp krijgen die
ze nodig hebben en de kosten op termijn hoog zijn. ‘Zelfredzaamheid verhogen is goed maar
mensen moeten niet worden afgeschrikt om hulp te vragen’.
Nico de Boer en Lilian Linders wijzen op de mogelijkheden voor het verhogen van
zelfredzaamheid. Volgens de Boer laten de vele burgerinitiatieven die de afgelopen jaren zijn
ontstaan zien dat mensen bereid zijn dingen zelf op te pakken en elkaar willen helpen.
Linders sluit hierbij aan en constateert dat er sprake is van ‘vraagverlegenheid’(Peeters &
Cloïn, 2012, p. 68). Mensen zijn geschroomd om hulp te vragen. Ook bij de mensen die hulp
willen bieden is volgens haar onderzoek een overschot want zij weten niet wie ze moeten
helpen. Deze groepen zouden bij elkaar moeten worden gebracht. Volgens verschillende
experts is er dus ruimte om zelfredzaamheid te verhogen, met name als het gaat om hulp
vanuit het netwerk, hoewel hard bewijs hiervoor vaak ontbreekt. Zijn er wetenschappelijk
verantwoorde methoden om de zelfredzaamheid te verhogen?
Marks, Allegrante & Lorig (2005) zetten succesvolle strategieën voor het versterken
van zelfredzaamheid op een rij. Programma’s die zelfredzaamheid stimuleren blijken
effectiever dan programma’s die alleen informatie verstrekken, en het versterken van
zelfredzaamheid moet niet eenmalig plaatsvinden maar voortdurend. Geef de patiënten
daarnaast de kans om andere patiënten, lotgenoten, te ontmoeten en versterk de successen
die een patiënt al geboekt heeft, richt je op waar hij goed in is.
Er zijn verschillende onderzoeken in binnen- en buitenland gedaan naar de
effectiviteit van zelfredzaamheid. In de Verenigde Staten is een programma opgezet waarbij
de zelfredzaamheid werd gestimuleerd op het gebied van problemen oplossen,
zelfvertrouwen en beslissingen maken. De resultaten waren goed. Deelnemers bleken
gezonder en bezochten minder vaak een ziekenhuis (Lorig, et al., 2001). Ook andere
48
programma’s wisten de gezondheid van deelnemers te doen stijgen en de zorgkosten te
verlagen (Lorig, et al., 1999; Lorig, et al., 2001).
Maar ook in Nederland is onderzoek gedaan. In Friesland zijn goede resultaten
geboekt met een proef in verzorgingstehuizen (VUMC, 2011). Er werd een nieuwe
werkmethode ingevoerd om de bewoners zelfredzamer te maken. Gezondheidsproblemen
en behoeften werden eens per drie maanden in kaart gebracht. Op basis hiervan werd er in
overleg met de bewoner een zorgplan gemaakt met eventuele acties en doelen. Tevens
volgde er een multidisciplinair overleg waarin verschillende betrokkenen over de
betreffende zaak konden overleggen. Er waren goede ervaringen met de nieuwe
werkmethode. Bewoners bleken minder snel achteruit te gaan in hun zelfredzaamheid en
verzorgers en artsen gaven aan zich meer betrokken te voelen bij de bewoners.
Het HerstelZorgProgramma helpt ouderen in een kwetsbare positie hun
zelfredzaamheid te behouden na een ziekenhuisopname (Achterberg, Vreeburg, de Groot, &
Bakker, 2013). Zorgverleners van verschillende instellingen werken in multidisciplinaire
teams aan individuele zorg, afgestemd op de patiënt. Het risico op verlies van
zelfredzaamheid werd hiermee met dertig procent verminderd terwijl de kosten gelijk
bleven. Een goede afstemming tussen de hulpverleners, overleg en een goede overdracht
bleken resultaat op te leveren.
Er zijn dus al veel programma’s geweest waar men heeft geprobeerd de
zelfredzaamheid te verhogen. Veel programma’s hebben dit met succes gedaan,
zelfredzaamheid verhogen blijkt mogelijk te zijn. Niet elk programma geeft uitsluitsel over de
effecten op de zorgkosten. Is er minder zware zorg gebruikt en zijn de zorgkosten gedaald?
Bij de programma’s waar hier wel naar is gekeken daalden de kosten.
Conclusie: de doelstelling van gemeenten om mensen zelfredzamer te maken en zo zware
zorg te voorkomen is volgens de wetenschappelijke literatuur plausibel.
4.4.4 Ondersteuning van mantelzorgers leidt tot verhoging van de samenredzaamheid.
In Nederland waren er in 2012 anderhalf miljoen mantelzorgers (www.expertisecentrum
mantelzorg.nl). Dit betekent dat ruim één op de tien personen boven de achttien jaar
mantelzorger is. Gemeenten willen mantelzorgers en vrijwilligers gaan ondersteunen. Dit
willen ze doen door het geven van een mantelzorgcompliment, een financiële bijdrage van
tweehonderd euro. Verder wordt weinig geëxpliciteerd hoe gemeenten mantelzorgers
willen ondersteunen.
Spijker (2013) deed onderzoek naar een maatregel om mantelzorgers van
dementerende ouderen te ondersteunen. De ondersteuning had tot doel de taken van de
mantelzorger te verlichten en de dementerende langer thuis te kunnen laten wonen. Er
werden een aantal ondersteuningsstrategieën aangeboden die zorgprofessionals kunnen
toepassen om de competenties van de mantelzorger te verbeteren. De maatregel bleek
geen effect te hebben op opnametijd van de dementerende ouderen. Deze bleek in de
49
controlegroep gelijk te zijn aan de interventiegroep. Wel hadden de mantelzorgers het
gevoel dat hun competenties verhoogd waren.
Er is verder weinig tot geen onderzoek gedaan naar de ondersteuning van
mantelzorgers. Het onderzoek dat is gedaan laat geen positieve effecten zien. Wel is
duidelijk dat mantelzorg in toenemende mate een belangrijke rol krijgt (SCP, 2009) en dat
mantelzorgers het verzorgen vaak als zwaar ervaren. Eén op de vijf mantelzorgers ervaart
zijn werk als zeer zwaar (expertisecentrum mantelzorgers). Wetenschappelijke kennis over
de ondersteuning van mantelzorgers is er nauwelijks maar is er dan iets te zeggen over de
wijze waarop gemeenten mantelzorgers kunnen ondersteunen?
De landelijke vereniging voor mantelzorgers en vrijwilligers heeft een advies gegeven
hoe gemeenten mantelzorgers zouden moeten ondersteunen (MEZZO, 2014). Het gaat er
hierbij vooral om dat mantelzorgers betrokken zijn bij het beleid, in direct contact staan met
de gemeente en er goed in de gaten wordt gehouden of ze niet overbelast raken. Ook moet
er worden gezorgd dat het netwerk van de mantelzorgers versterkt wordt en ze in contact
kunnen komen met andere mantelzorgers.
Uit onderzoek van Peeters, Werkman & Francke (2013) blijkt dat mantelzorgers van
mensen met dementie vooral baat hebben bij drie zaken. Ten eerste is dit goede informatie
en voorlichting. De mantelzorgers willen graag goede informatie hebben over het verloop
van de dementie en het zorgaanbod. Ten tweede de hulp van een casemanager. De
casemanager is een vast aanspreekpunt die de mantelzorger begeleidt, meedenkt en ook
zaken regelt. Ten slotte activiteiten voor de persoon die verzorgd wordt. Hierbij kan gedacht
worden aan dagbehandeling of een ontmoetingscentrum voor dementerenden.
Een andere vraag is of de ontwikkeling om zorg meer over te laten aan mantelzorgers
wel een juiste is. Vrijwilligers missen vaak de capaciteiten die een professional wel hebben.
De kwaliteit van de zorg wordt hier niet beter van. Ook op het gebied van planning,
regelwerk en het omgaan met complexe situaties zijn professionele krachten onmisbaar.
Vrijwilligers zijn uitstekend in staat om lichtere taken uit te voeren maar we kunnen niet
alles aan ze overlaten (Tonkens, Verplanke, van Bochove & Duyvendak, 2014).
Er is dus niet veel wetenschappelijke kennis over de ondersteuning van
mantelzorgers. Als de gemeenten de mantelzorgers willen ondersteunen is er wel te zeggen
aan welke vormen van ondersteuning zij de meeste behoefte hebben.
Conclusie: de doelstelling van gemeenten om mantelzorgers te ondersteunen en zo de
samenredzaamheid te verhogen is volgens de wetenschappelijke literatuur niet
aangetoond.
4.4 Verschilt de beleidstheorie van gemeenten met en zonder sociaal team?
Nu er een beleidstheorie is gevormd die alle gemeenten vertegenwoordigt kan deze worden
uitgesplitst voor gemeenten met een sociaal team en gemeenten zonder een sociaal team.
Hiervoor is in tabel 1 per codering aangegeven hoe vaak deze voorkomt bij gemeenten met
50
een sociaal team en bij gemeenten zonder een sociaal team. Tevens is het percentage
weergegeven hoe vaak een codering voorkomt bij gemeenten met en zonder sociaal team.
Tabel 1: coderingen gemeenten met en zonder sociaal team
Codering
Burgerinitiatieven ondersteunen
Eén plan, één regisseur, één huishouden
Efficiëntie
Expertpool
Eigen kracht
Eigen regie
Gezond en veilig opgroeien
Gezondheid en welbevinden bevorderden
Goede aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt
Informatie en advies
Integraal werken
Integrale toegang
Maatwerk
Ondersteuning mantelzorgers
Ondersteunen vrijwilligers
Participatie
Preventie
Samenredzaamheid
Samenwerking met gemeenten
Snel de juiste hulp
Sociaal netwerk
Sociaal team
Tegenprestatie voor uitkering
Versterken sociaal netwerk
Versterken opvoedklimaat
Vraaggericht werken
Vroege signalering
Zorg normaliseren en ontmedicaliseren
Zorgmijders bereiken
Zelfredzaamheid
Zware zorg voorkomen
Gemeenten met
sociaal team n=17*
aantal percentage
5
17
17
6
17
7
6
5
4
4
17
7
12
7
3
17
17
10
7
7
15
15
6
2
7
7
11
10
2
15
13
29.51%
100%
100%
35.29%
100%
41.18%
35.29%
28.57%
23.53%
23.53%
100%
41.18%
70.59%
41.18%
17.65%
100%
100%
58.82%
41.18%
41.18%
88.24%
88.24%
35.29%
11.76%
41.18%
41.18%
64.71%
58.82%
11.76%
88.24%
76.47%
Gemeenten zonder
sociaal team n=8**
aantal percentage
1
7
7
5
8
4
4
1
1
2
8
3
5
6
4
7
6
3
4
1
7
1
0
3
1
4
7
3
2
8
5
12.50%
87.50%
87.50%
62.50%
100%
50.00%
50.00%
12.50%
12.50%
25.00%
100%
37.50%
62.50%
75.00%
50.00%
87.50%
75.00%
37.50%
75.00%
12.50%
87.50%
12.50%
0.0%
37.50%
12.50%
50.00%
87.50%
37.50%
25.00%
100%
62.50%
*Gemeenten met sociaal team: Aa en Hunze, Assen, Borger-Odoorn, Coevorden, De Wolden, Groningen, Haren, HSMSgemeenten, Meppel, Noordenveld, Oldambt, Stadskanaal, Tynaarlo, Westerveld, Vlagtwedde, Veendam, Pekela
**Gemeenten zonder sociaal team: Bellingwedde, BMWE-gemeenten, DAL-gemeenten, Emmen, Hoogeveen, MiddenDrenthe, ten Boer, Westerkwartier-gemeenten
De beleidstheorie van gemeenten met een sociaal team en gemeenten zonder een sociaal
team blijkt weinig te verschillen. Beide willen integraal werken, bij alle gemeenten komt dit
in de beleidsplannen terug, alleen doet de ene dit met één centrale toegang en sociale
teams en de ander met een expertpool waaruit experts zo nodig opgeroepen kunnen
worden. Beide beleidstheorieën zijn nagenoeg gelijk. Het opzetten van een sociaal team is
dus geen logisch gevolg van de beleidstheorie. Omdat de beleidstheorieën van gemeenten
51
met een sociaal team en gemeenten zonder een sociaal team gelijk zijn aan de algemene
beleidstheorie van de gemeenten is deze niet weergegeven in een model.
De meeste percentages in tabel 1 komen redelijk overeen. Er is slechts één codering
die niet voorkomt bij één van beide: de tegenprestatie voor een uitkering. Dit middel is niet
te vinden in de beleidsplannen van gemeenten met sociale teams terwijl het wel voorkomt
in de beleidsplannen van gemeenten zonder sociale teams. Waar dit verschil vandaan komt
is niet duidelijk. Er zijn geen aanwijzingen dat dit te maken heeft met het verschil van sociaal
team of niet. Niet in de beleidsplannen zelf en ook in andere documenten is niets te vinden
over dit verschil. De beleidsplannen van gemeenten met sociale teams zijn vaak wat
uitgebreider dan van gemeenten zonder sociaal team. Wellicht heeft dit er iets mee te
maken en beschrijven de gemeenten met een sociaal team de tegenprestatie voor een
uitkering wel.
Het verschil in wel of geen sociaal team is dus niet te verklaren vanuit de
beleidstheorie. De oorzaak, als die er is, lijkt eerder op andere terreinen te liggen. Zo lijkt het
er op dat vooral grote gemeenten kiezen voor een sociaal team en kleinere gemeenten
bestaande structuren in stand houden. Mogelijk heeft dit te maken met de aanstaande
herindeling. Veel gemeenten in Drenthe zijn al samengevoegd en vormen grote gemeenten.
In Groningen is dit nog niet het geval en zijn de gemeenten meer versnipperd. Gemeenten
werken wel met elkaar samen maar kiezen vaak niet voor een sociaal team. Mogelijk is dit te
lastig om op te zetten wanneer het alleen gaat om een samenwerkingsverband.
52
5. Conclusie en discussie
In Groningen en Drenthe werkt de helft van de gemeenten wel met een sociaal team en de
andere helft niet. Dit leidde tot de probleemstelling van dit onderzoek waar de vraag wordt
gesteld of beslissingen van gemeenten bij het inrichten van het sociaal domein deugdelijk
zijn onderbouwd? In dit hoofdstuk worden de belangrijkste resultaten besproken en zullen
de onderzoeksvragen en de probleemstelling worden beantwoord. Daarnaast zal er worden
gereflecteerd op het onderzoek en tot slot zullen er aanbevelingen worden gegeven.
5.1 Beantwoording onderzoeksvragen
Om de probleemstelling te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksvragen opgesteld. In
de resultatenparagraaf is antwoord gegeven op de onderzoeksvragen en de daar
bijbehorende deelvragen. De onderzoeksvragen luidden: Op welke beleidstheorie baseren
gemeenten in Groningen en Drenthe zich bij het inrichten van het sociaal domein? Is deze
beleidstheorie van voldoende kwaliteit? En verschilt de beleidstheorie van gemeenten met
en zonder sociaal team? In deze paragraaf zullen de antwoorden op de onderzoeksvragen
kort worden samengevat en zal eindigen met de beantwoording van de probleemstelling.
Op welke Beleidstheorie baseren gemeenten in Groningen en Drenthe zich bij het
inrichten van het sociaal domein? Gemeenten stellen globaal vijf doelen in de
beleidsplannen: ze willen zware zorg voorkomen, efficiënter werken inwoners meer laten
participeren, bewoners goed en veilig laten opgroeien en de samenredzaamheid verhogen.
Via welke mechanismen ze dit willen doen is niet duidelijk. Mechanismen bleken veelal te
ontbreken in de beleidsdocumenten. Wel worden er veel middelen genoemd die zullen
worden ingezet. De beleidstheorie is daarom gevormd uit de verbanden tussen middelen en
doelen.
Is deze beleidstheorie van voldoende kwaliteit? Hiervoor wordt gekeken of doelen
en mechanismen duidelijk zijn beschreven, of de beleidstheorie expliciet genoeg is en of de
beleidstheorie wordt ondersteund door wetenschappelijke literatuur. Er zijn dus weinig tot
geen mechanismen te vinden in de beleidsplannen. Dit is een minpunt. Maar ook de
beschrijving van de doelen en de middelen is vaak niet expliciet genoeg. Het komt vaak voor
dat niet wordt beschreven waar een middel precies uit gaat bestaan, tot welk doel het moet
leiden en welk verband doel en middel met elkaar hebben, hoe moet het middel leiden tot
het doel? Hoeveel zware zorg er moet worden voorkomen of hoeveel meer mensen moeten
participeren en in welke mate blijft bijvoorbeeld onduidelijk. We kunnen dus stellen dat de
doelen en mechanismen niet voldoende worden onderbouwd.
Zijn de beleidsplannen voldoende expliciet? Er is veel relevante informatie uit de
beleidsplannen te halen. In die zin zijn de beleidsdocumenten expliciet; er wordt in
kwantitatieve mate voldoende beschreven wat de gemeenten gaan doen en wat ze willen
bereiken. In de kwaliteit van deze informatie zijn echter wel stappen te zetten. Een volledige
causale keten met onderbouwing ben ik niet tegen gekomen. Met welke reden zijn de
middelen gekozen? Op welke mechanismen grijpt het in? En tot welk doel moet het leiden?
Vragen die niet beantwoord worden. Naast het ontbreken van causale relaties zijn ook de
53
doelen en middelen zelf vaak mager onderbouwd. Het blijft vaak bij vage termen als ‘we
gaan inzetten op zelfredzaamheid’. Wat dit dan precies inhoudt blijft onduidelijk. Ook de
doelen worden vaak niet onderbouwd met cijfers die gehaald moeten worden. Is het dan
allemaal kommer en kwel? Nee, dat is ook niet het geval. Zoals gezegd is er veel informatie
uit de beleidsdocumenten te halen. Veel meer dan ik in eerste instantie dacht toen ik de
documenten voor het eerst bekeek en vooral algemeenheden en kopieergedrag zag. De
gemeenten geven wel veel informatie maar de kwaliteit van deze informatie mag hoger
liggen.
Is de beleidstheorie in overeenstemming met wetenschappelijke literatuur? Ik heb
voor vier verbanden gekeken of deze in overeenstemming zijn met de wetenschappelijke
literatuur. De plannen van de gemeenten om via preventie en de versterking van
zelfredzaamheid zware zorg te voorkomen bleken in de literatuur bevestigd te worden. De
andere twee verbanden, integraal werken leidt tot efficiëntie en de ondersteuning van
mantelzorgers leidt tot samenredzaamheid, konden niet bevestigd worden. Hierbij moet wel
worden aangetekend dat ze ook niet weerlegd konden worden en zeker voor het integraal
werken de ervaringen tot nu toe positief zijn. Er is echter (nog) te weinig onderzoek gedaan
naar de effecten. Twee verbanden die bevestigd kunnen worden en twee verbanden die niet
bevestigd maar ook niet weerlegd kunnen worden. De beleidstheorie is dus niet volledig in
overeenstemming met de huidige wetenschappelijke literatuur. Gemeenten zouden er goed
aan doen om de door hun verwachtte effecten eerst beter te onderzoeken. Hoe kunnen
mantelzorgers het best worden ondersteund en welke effecten levert dit op? Is integraal
werken kosteneffectiever of levert het juist hogere kosten op zoals in Rotterdam was te
zien?
De bovenstaande antwoorden vormen samen het antwoord op de vraag op welke
beleidstheorie gemeenten zich baseren en moet uiteindelijk tot beantwoording van de
probleemstelling die luidde: Zijn de beslissingen van gemeenten bij het inrichten van het
sociaal domein deugdelijk onderbouwd? Antwoord geven op deze vraag is geen kwestie van
ja of nee, er zitten verschillende mitsen en maren aan. Om de kwaliteit van de beleidstheorie
te beoordelen grijpen we terug op de wetenschaps-, implementaire- en strategische criteria
van Leeuw (1989).
Wetenschapstheoretische criteria: na de toetsing aan de wetenschappelijke
literatuur bleven twee van de vier verbanden overeind, de andere twee verbanden waren
niet terug te vinden in de literatuur. Op dit gebied is er dus zeker ruimte voor verbetering.
Implementaire criteria: de beleidstheorie bestaat uit een ruime hoeveelheid in te
zetten middelen en te bereiken doelen. Daarmee voldoet de beleidstheorie aan de eis om
richtlijnen te formuleren die in de praktijk kunnen worden ingezet. De beleidstheorie richt
zich op beïnvloedbare variabelen. Zaken als zelfredzaamheid, het voorkomen van zware zorg
en efficiënter werken kunnen daadwerkelijk worden beïnvloed door gemeenten. Aan de
andere kant zijn gemeenten bij sommige zaken wel afhankelijk van de inwoners. Als zij de
sociale teams mijden of hun sociale netwerk niet in willen zetten werkt het beleid op dat
gebied niet. Echter is op het gebied van begripsprecisie zeker verbetering mogelijk. Tijdens
54
het construeren van de beleidstheorie bleken er nauwelijks mechanismen aanwezig te zijn in
de beleidsdocumenten en ook causale relaties bleken maar mondjesmaat aanwezig. Hier
kunnen de beleidsmakers een flinke stap in zetten. Beschrijf duidelijk welk doel met welk
middel moet worden bereikt en op welke manier het gedrag van mensen (het mechanisme)
moet worden veranderd.
Strategische criteria: de decentralisatie is in hoog tempo doorgevoerd. Bij sommige
gemeenten zie je dit in de beleidsdocumenten ook terug, zij geven aan wel aan de minimale
voorwaarden te voldoen maar nog niet de structuur te hebben die ze willen bereiken.
Daarnaast is de decentralisatie van drie zorgtaken in één keer een enorme operatie. De
vraag is of dit verstandig is en er niet te veel tegelijk verandert. Aan de andere kant geeft een
grote transitie ook kansen ook kansen om een systeem echt grondig aan te pakken.
Op het gebied van de wetenschapstheoretische- en implementaire criteria zijn er
dus zeker stappen te maken. De beleidstheorie kan meer op wetenschappelijke kennis
worden gebaseerd en doelen en middelen kunnen beter beschreven worden. Ook aan de
strategische criteria wordt niet volledig voldaan: verschillende gemeenten geven aan dat de
situatie nog niet zo is als die zou moeten zijn, ze hebben meer tijd nodig. Voor geen enkel
criterium kan worden gezegd dat de beleidstheorie er volledig aan voldoet. Eerder
concludeerde ik al dat er geen mechanismen aanwezig zijn in de beleidsplannen, middelen
en doelen niet voldoende expliciet worden beschreven en niet duidelijk is waarom een
gemeente wel of niet voor een sociaal team kiest. Resumerend zijn er op al deze vlakken dus
stappen te zetten. Als de vraag wordt gesteld of de beslissingen van gemeenten bij het
inrichten van het sociaal domein deugdelijk zijn onderbouwd volgt hieruit de conclusie dat
dit niet het geval is.
De beleidstheorieën van gemeenten met en gemeenten zonder sociaal team blijken
nagenoeg gelijk te zijn. Van tevoren was mijn verwachting dat dit zou verschillen en dat naar
aanleiding van visie en het bereiken van bepaalde doelen de ene gemeente terecht komt bij
een sociaal team en de ander niet. Uit de beleidstheorie is dit echter niet te concluderen.
Ook gemeenten zonder sociaal team willen een integrale werkwijze en werken met één plan
en één regisseur. De redenen voor het verschil tussen wel of geen sociaal team ligt dus
ergens anders. Het valt op dat in de beleidsplannen weinig aandacht wordt besteed aan de
sociale teams. Dit versterkt de conclusie uit de beleidstheorie dat er geen groot verschil in
visie is tussen gemeenten met en zonder sociaal team. Tevens kunnen gemeenten de keuze
voor een sociaal team beter toelichten. Waarom is er voor gekozen? En welk doel moet het
bereiken?
5.2 Reflectie
Dit onderzoek heeft een grote omvang van beleidsdocumenten van alle verschillende
gemeenten in Groningen en Drenthe geanalyseerd. De uitkomsten geven daarmee een
algemeen en krachtig beeld van de beleidstheorie van de gemeenten. Zijn er ook punten van
kritiek op dit onderzoek?
55
Beleidsmakers die moeten reageren op de bevindingen van dit onderzoek zullen
waarschijnlijk de kritiek geven dat de beleidsplannen een visie vormen en dat de details
uitgewerkt zullen worden in verdere nota’s. Mocht deze kaart worden gespeeld dan is mijn
repliek dat juist de basis goed onderbouwd moet zijn. Als de nota’s zich baseren op
documenten waarvan de beleidstheorie niet goed is onderbouwd dan is de vraag of deze
nota’s een juiste beleidstheorie kunnen vormen.
Een ander kritiekpunt kan zijn dat het opstellen van een beleidstheorie niet volledig
objectief is. De onderzoeker kan subjectief zijn en beïnvloed worden of vooringenomen zijn
waardoor de beleidstheorie een te gekleurd beeld geeft. Dit probleem heb ik willen
voorkomen door tijdens het coderen de teksten niet te interpreteren maar alleen de
feitelijke teksten te gebruiken, er wordt niet tussen de regels doorgelezen wat mogelijk de
bedoeling van de beleidsmakers was. Ook heb ik in de methode volledig beschreven hoe de
coderingen tot stand zijn gekomen en hoe de beleidstheorie is gereconstrueerd. Hiermee
geef ik volledig inzicht in de onderzoeksmethode om aan te tonen dat het onderzoek zo
objectief als mogelijk heeft plaats gevonden.
Er is in dit onderzoek voor gekozen om de beleidstheorie op te stellen voor alle
gemeenten tezamen en deze vervolgens op te delen in gemeenten met een sociaal team en
gemeenten zonder een sociaal team. Kritiek kan zijn dat de variatie per gemeente wegvalt
nu er niet voor elke gemeente een beleidstheorie is gevormd. Hier is bewust voor gekozen
omdat de verschillende beleidstheorieën weinig variatie zouden tonen. De coderingen, en
daaruit volgende de doelen en ingezette middelen, zijn wel per gemeente uitgevoerd. De
meeste coderingen bleken onderling tussen de gemeenten overeen te komen. Aanvullende
interviews met beleidsmakers van de gemeenten zouden meer inzicht kunnen geven in de
redenen van gemeenten om wel of niet met een sociaal team te werken. Uit de
beleidstheorie zijn deze redenen niet af te leiden. In dit onderzoek is dit niet gedaan omdat
er is besloten te focussen op de beleidstheorie en de kwaliteit hiervan te beoordelen.
In dit onderzoek konden niet voor alle verbanden worden onderzocht of ze in
overeenstemming zijn met de wetenschappelijke literatuur. Hier lag de nadruk van dit
onderzoek niet op. Het zou voor een vervolgonderzoek daarom een interessant gegeven zijn
om de volledige beleidstheorie die in dit onderzoek naar voren is gekomen te controleren op
de wetenschappelijk onderbouwing.
5.3 Aanbevelingen
Gemeenten moeten duidelijker beschrijven welke causale relaties ze willen beïnvloeden met
hun beleid. De inzet van welk middel moet leiden tot het behalen van welk doel. In de
geanalyseerde beleidsdocumenten worden middel en doel vaak apart van elkaar genoemd
en slechts zelden met elkaar in verband gebracht. Als een gemeente al niet weet tot welk
doel een middel moet leiden zal de burger dat al helemaal niet begrijpen. Beleid dat
duidelijk is beschreven leidt vaker tot succesvolle uitkomsten dan beleid dat niet duidelijk is
beschreven (Leeuw, 1989).
56
Gemeenten moeten duidelijker maken op welke gedragsmechanismen ze in willen
grijpen bij de inzet van middelen en hoe deze moeten leiden tot het behalen van een doel.
Als je niet weet hoe mensen gaan reageren op een bepaald middel leidt dit ook tot
onzekerheid over het bereiken van de doelstelling.
Dit onderzoek heeft zich gericht op de kwaliteit van de beleidstheorie. Wat willen
gemeenten bereiken? Hoe willen ze dat gaan doen? En is dit plausibel? De uitvoering hiervan
en de resultaten komen niet aan bod maar zijn uiteindelijk wel bepalend voor het succes van
het beleid. Het zou daarom interessant zijn om in vervolgonderzoek in te gaan in op de
uitvoering en de effecten van het beleid. Bij de uitvoering kan gekeken worden of de
middelen die gemeenten in te willen zetten ook daadwerkelijk in de praktijk worden
gebracht. Doen de gemeenten wat ze in de beleidsplannen zeggen te willen doen? Zetten ze
in op preventie? Hoe ziet dit er uit? Wat doen ze om mantelzorgers te ondersteunen?
Kortom maken de gemeenten waar wat ze in de beleidsplannen beloven. Naast de
uitvoering gaat het er bij beleid natuurlijk om dat doelstellingen worden behaald. Aangezien
de beleidsmakers niet scheutig zijn met het noemen van cijfers is het moeilijk ze hier op af te
rekenen. Er kan wel worden gekeken of de efficiëntie is gestegen, of de participatie hoger is,
of de samenredzaamheid is toegenomen. Oftewel wat zijn de effecten van het beleid?
Uit dit onderzoek is gebleken dat de beleidstheorie van gemeenten met een sociaal
team niet verschilt van gemeenten zonder een sociaal team. Er is daarmee geen antwoord
op de vraag waar dit verschil vandaan komt. Vervolgonderzoek zou zich hier op kunnen
richten. De vraag waarom de helft van de gemeenten in Groningen en Drenthe een sociaal
team opgericht en de andere helft niet blijft onbeantwoord.
57
6. Referenties:
Achterberg, W. Vreeburg, E., Groot, A., de, & Bakker, T. (2013). Kwetsbare ouderen tussen
wal en schip. Medisch Contact, nr 8 februari 2013, 420-422
Akkers, M., & Fenger, M. (2005). Het beleidsproces in theorie en praktijk. In: Hoesel, P.H.M.,
van, Leeuw, F.L., & Mevissen, J.W.M. (2005). Beleidsonderzoek in Nederland. Assen:
Koninklijke van Gorcum
Anbo (2014). ‘Eigen regie en zelfredzaamheid’; een enquête onder senioren. Woerden:
Anbo
Arum, S. van, & Schoorl, V. (2015). Sociale wijkteams in vogelvlucht, state of the art 2014.
Utrecht: Movisie
Arum, S. van, & Schoorl, V. (2015). Wat gemeenten van sociale wijkteams verwachten.
Beleidsonderzoek Online, februari 2014,
Astbury, B. & Leeuw, F.L. (2010). Unpacking Black Boxes: Mechanisms and Theory
Building in Evaluation. American Journal of Evaluation 31(3) 363-381
Berenschot, L., & Geest, L., van der (2012) Integrale zorg in de buurt: meer
gezondheidsresultaat per euro. Utrecht: Nyfer
Berg, M. van den, & Schoemaker, C. G. (2010). Effecten van preventie. Houten: Bohn,
Staffleu, van Logghum.
Boer, A. de, & Klerk, M. de (2013). Informele zorg in Nederland. Den Haag: SCP
Cohen, J.T., Neumann, P.J., & Weinstein, M.C. (2008). Does Preventive Care Save Money?
Health Economics and the Presidential Candidates. The New England Journal of
Medicine: 358:661-663
De Kinderombudsman (2015). De zorg waar ze recht op hebben. Amersfoort: BMC
onderzoek
Dirkmaat, T., Genugten, M.L.L. van, & Wit, G.A. de (2003). De kosteneffectiviteit van
preventie - een verkennende studie. Den Haag: RIVM
Dodeweerd, M. van (2012) Regeerakkoord 2012: Maatregelen in zorg & welzijn. Utrecht:
Divosa
Duyvendak, W.G.J. (2015). 'Kern decentralisatie wordt onderbelicht'. Bezocht op 6-08-2015
via: http://www.skipr.nl/actueel/id21186-kern-decentralisatie-wordtonderbelicht.html
Expertisecentrum mantelzorg (2015). Feiten en cijfers mantelzorg. Bezocht op 11-08-2015
via: http://www.expertisecentrummantelzorg.nl/em/over-mantelzorg-feiten-encijfers.html
Fernández-Ballesteros, R., Vedung, E., & Seyfried, E., (1998) Psychology in program
evaluation. European Psychologist, Vol 3(2), 143-154.
Grady, M. P. (1998). Qualitative and Action Research: A Practitioner Handbook. Bloomington:
Phi Delta Kappa.
Gray, A., Jenkins, B., & Segsworth, B. (1993). Perspectives on budgeting, auditing, and
evaluation: An introduction. In A. Gray, B. Jenkins, & B. Sesgswoth (Eds.), Budgeting,
auditing, and evaluation (pp. 1-18). London: Transaction Pub.
Hoogerwerf, A. (1998). Beleidstheorie en criminologie. In: Tijdschrift voor Criminologie, jg. 40,
nr. 2, p. 185-192.
58
Hedström, P., & Swedberg, R. (1998). Social Mechanisms. Cambridge: Cambridge University
Press
Hedström, P., & Ylikoski, P. (2010). Causal Mechanisms the Social Sciences. The Annual
Review of Sociology 36:49–67
Hoogerwerf, A. (1987). Beleid berust op veronderstellingen: De beleidstheorie. Acta Politica,
19, 493–531.
Hoogerwerf, A., & Herweijer, M. (2003). Overheidsbeleid. Een inleiding in de
beleidswetenschap. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Houten, M. van (2015). Zorgongelijkheid als nieuwe norm. Trouw 5-12-2014
Huberman, M., & Miles, M.B. (2002). The qualitative researchers companion. London: Sage
Publications.
In ’t Veld, R., & Kruiter, A. J. (2013) Hoe gemeenten met verschillen kunnen omgaan. Bezocht
op 6-08-2015 via: http://www.socialevraagstukken.nl/site/2013/09/12/hoegemeenten-met-verschillen-kunnen-omgaan/
Kaljouw, M., & Vliet, K. van (2015). Naar nieuwe zorg en zorgberoepen: de contouren. Den
Haag: zorginstituut Nederland
Kok, E., & Briels, B. (2014). Evaluaties van sociale wijkteams, Inventarisatie van afgesloten
onderzoeken van sociale wijkteams. Utrecht: Movisie
Kruk, P. van der (2014). Landelijk onderzoek sociale wijkteams. Leiderdorp: Stichting
Vraagwijzer Nederland.
Leeuw, F.L., & van Gils, G.H.C. (1999). Evaluating anti-corruption initiatives. Underlying logic
and mid-term impact of a World Bank Program. Evaluation, 5, 194–219.
Leeuw, F.L. (1989) beleidstheorieën: veronderstellingen achter beleid. In: Hoogerwerf, A. en
M. Herweijer (2003). Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap. Alphen
aan den Rijn: Kluwer.
Leeuw, F. L. (1991). Policy theories, knowledge utilization, and evaluation. Knowledge and
Policy, 4, 73–92.
Leeuw, F.L. (2008). Beleidstheorieën: veronderstellingen achter beleid. In Hoogerwerf, A. &
Herweijer, M. Een inleiding in de beleidswetenschap (pp. 55-90). Amsterdam: Kluwer
Leeuw, F.L. (2003). Reconstructing Program Theories: Methods Available and Problems to be
Solved American Journal of Evaluation, Vol. 24, No. 1, 2003, pp. 5–20 ISSN: 1098-2140
Lorig, K.R., Sobel, D.S., Ritter, P.L., Laurent, D., & Hobbs, M. (2001) Effect of a selfmanagement program on patients with chronic disease. Effective Clinical Practice:
ECP [2001, 4(6):256-262]
Lorig, K.R., et al., (1999). Evidence Suggesting That a Chronic Disease Self-Management
Program Can Improve Health Status While Reducing Hospitalization: A Randomized
Trial. Medical Care: January 1999 - Volume 37 - Issue 1 - pp 5-14
Lorig, K.R., et al., (2001). Chronic Disease Self-Management Program: 2-Year Health Status
and Health Care Utilization Outcomes. Medical Care: November 2001 - Volume 39 Issue 11 - pp 1217-1223
Marks, R., Allegrante, J.P., & Lorig, K. (2005). A Review and Synthesis of Research Evidence
for Self-Efficacy-Enhancing Interventions for Reducing Chronic Disability: Implications
for Health Education Practice (Part II). Health Promot Pract April 2005 vol. 6 no. 2
148-156
59
Mezzo (2014). Naar een gemeente die zwaarbelaste mantelzorgers ondersteunt en
overbeslasting helpt voorkomen. Bunnik: Mezzo
Ministerie van Volgsgezondheid, Welzijn en Sport (2012). Vormgeving zorg en ondersteuning
aan gezinnen met geringe sociale zelfredzaamheid. Den Haag: Ministerie van VWS
Pawson, R., & Tilley, N. (1997). Realistic Evaluation. London: Sage.
Peeters, P.H., & Cloïm, C. (2012). Onder het mom van zelfredzaamheid. Eindhoven: Uitgeverij
Pepijn
Peeters, J., Werkman, W., & Francke, A.L. (2012). Dementiemonitor mantelzorg. Utrecht:
Nivel
Plasterk, R.H.A. (2013). Kamerbrief actualisering brief over de decentralisaties op terrein van
ondersteuning en participatie jeugd. 16 mei 2013.
Plasterk, R.H.A. (2013). Kamerbrief aanpak decentralisaties op terrein van ondersteuning en
participatie jeugd. 19 februari 2013.
Plasterk, R.H.A. (2013). Kamerbrief over decentralisaties in het sociaal domein. 18 oktober
2013.
Plasterk, R.H.A. (2013). Kamerbrief beantwoording Kamervragen over decentralisaties
ondersteuning participatie en jeugd. 11 april 2013
Pomp, M. (2011). Gezond en actief ouder worden: De maatschappelijke baten van healthy
ageing onderzoek. Groningen: UMCG
Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (2014). Met de kennis van later. Naar een
toekomstgericht zorgbeleid. Den Haag: RVZ
Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (2014). Gemeentezorg Randvoorwaarden voor een
succesvolle decentralisatie van langdurige zorg naar gemeenten. Den Haag: RVZ
Rossi, P., Freeman, H., & Lipsey, M. (1999). Evaluation: A systematic approach. London: Sage
publications.
Rubin, A., & Babbie, E. (2008) Research Methods for Social Work (6th Edition). Belmont:
Brooks/Cole
Russell, L. B. (1993) The Role of Prevention in Health Reform. The New England Journal of
Medicine: 329:352-354
Rutte, M., & Samsom, D. M. (2012). Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD - PvdA. 29 oktober
2012. Regeerakkoord voor de periode 2012 - 2015.
Sadiraj, K., Timmermans, J., Ras, M., & Boer, A. de (2009). De toekomst van mantelzorg. Den
Haag: SCP
Spijker, A. (2013). Systematic care for caregivers of people with dementia in community
mental health. Nijmegen: Radbouduniversiteit
Tonkens, E. (2014). Als de overheid zich terugtrekt participeren mensen juist minder. NRC
Handelsblad 1-11-2014
Tonkens, E., Trappenburg, M., Hurenkamp, M., & Schmidt, J. (2015) Montessori democratie.
Universiteit voor humanistiek, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Tonkens, E., Verplanke, L., Bochove, M. van, & Duyvendak, W.G.J. (2014). We kunnen niet te
veel aan vrijwilligers overlaten. Bezocht op 6-08-2015 via:
60
http://www.socialevraagstukken.nl/site/2014/09/07/kunnen-we-dat-niet-aanvrijwilligers-overlaten-2/
Trommel, W. (2014). De maatschappij is sterker dan de decentralisatie, gelukkig. Socialisme
& Democratie Jaargang 71 Nummer 3 Juni 2014.
Vaan, K.B.M. de, Vanoni, M.C., & Kriek, F. (2013) Effectieve decentralisatie? Onderzoek ten
behoeve van advies RVZ, gemeenten, gezondheid en zorg. Amsterdam: Regioplan
Vereniging Nederlandse Gemeenten (2013). Sociale wijkteams in ontwikkeling. Den Haag:
VNG
Vrielink, M., Kolk, H. van der, & Klok, P.J. (2012). Vormgeving van sociale (wijk)teams
inrichting organisatie en vraagstukken. Den Haag
61
Bijlage I Geanalyseerde Beleidsdocumenten
Gemeente Aa en Hunze, (2014). Beleidskader Jeugd(hulp) 2015 – 2016
Gemeente Aa en Hunze, (2014), Participatie de norm, Werk het doel, Kadernota
Participatiewet
Gemeente Aa en Hunze, (2014). Kadernota Wmo 2015.
Gemeente Assen, (2014). Positief opgroeien in Assen! Beleidskader jeugd(hulp) 2015 – 2016
Gemeente Assen, (2014). Participatie de norm, Werk het doel, Kadernota Participatiewet
Gemeente Assen, (2014). Niet zorgen voor, maar zorgen dat. Kadernota: Wet Wmo 2015
Gemeente Borger-Odoorn, (2014). Beleidsplan sociaal domein gemeente Borger-Odoorn
2015-2016; De expeditie naar passende ondersteuning voor elke inwoner.
Gemeente Bellingwedde, (2014). Beleidsplan jeugdhulp 2015-2018
Gemeente Bellingwedde, (2014). Beleidsplan Wmo 2015-2018
Gemeenten Bellingwedde, Vlagtwedde, Veendam, Stadskanaal, Oldambt, Pekela en
Menterwolde, (2014). Invoering participatiewet in oost-Groningen
Gemeenten Bedum, Winsum, Eemsmond en de Marne, (2014). Beleidsplan jeugdhulp
BMWE-gemeenten 2015-2018
Gemeenten Bedum, Winsum, Eemsmond en de Marne, (2014). Wmo beleid 2015-2018
Gemeente Coevorden, (2014). Beleidsplan Jeugd Gemeente Coevorden 2015 – 2016.
Gemeente Coevorden, (2014). Beleidskaders Wet maatschappelijke ondersteuning 2015.
Gemeente Coevorden, (2014). Borger-Odoorn en Emmen, Participatiewet en sociale
werkvoorziening in Zuidoost-Drenthe.
Gemeente de Wolden, (2014). Sociaal Domein - Beleidsplan Jeugdhulp.
Gemeente de Wolden, (2014). Sociaal Domein - Beleidsplan Participatie.
Gemeente de Wolden, (2014). Sociaal Domein - Beleidsplan Wmo.
Gemeenten Delfzijl, Appingedam en Loppersum, (2014). Beleidsplan 4D’s; Decentralisatie
Jeugdzorg, Decentralisatie AWBZ, Invoering Participatiewet, Invoering Passend
Onderwijs
Gemeente Emmen, (2014). Wmo beleidsplan gemeente Emmen 2015-2016.
Gemeente Emmen, (2014). Beleidsplan jeugdhulp gemeente Emmen 2015-2016.
Gemeente Groningen, (2014). Definitief beleidsplan vernieuwing sociaal domein 2014-2015
Gemeente Groningen, (2014). Uitvoeringsplan vernieuwing sociaal domein 2014-2015
Gemeenten Grootegast, Leek Marum en Zuidhorn, (2014). Uitgangspuntennota Transitie
Sociaal Domein beleidsuitgangspunten implementatie in het Westerkwartier voor
2015
Gemeente Haren, (2014). Keuzenota transitie en transformatie sociaal domein gemeente
Haren
Gemeente Haren, (2014). Beleidsplan Wmo en Lokaal gezondheids-beleid 2014 – 2017
Gemeente Haren, (2014). Stelselwijziging Jeugd, Spoorboekje implementatie transitie
jeugdzorg
Gemeente Hoogeveen, (2014). Decentralisatie Jeugdhulp Beleidsplan 2014 - 2016.
Gemeente Hoogeveen, (2014). Decentralisatie Participatie Beleidsplan re-integratie en
participatie 2015 - 2018.
Gemeente Hoogeveen, (2014). Decentralisatie Wmo Beleidsplan 2015 - 2018.
Gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Menterwolde en Slochteren, (2014). Beleidsplan
voor de invoering van de drie decentralisaties in het sociale domein 2014 tot en met
2017
62
Gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Menterwolde en Slochteren, (2014). Beleidsplan van
AWBZ naar Wmo 2014 tot en met 2017
Gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Menterwolde en Slochteren, (2014). Beleidsplan
participatie 2014 tot en met 2017
Gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Menterwolde en Slochteren, (2014). Beleidsplan Zorg
voor Jeugd 2014 tot en met 2017
Gemeente Meppel, (2014). Beleidsplan jeugdhulp 2014 - 2016.
Gemeente Meppel, (2014). Beleidsplan Participatiewet 2015-2016.
Gemeente Meppel, (2014). Beleidsnota Wmo 2015-2016 Samen veranderen.
Gemeente Midden-Drenthe, (2014). Kadernota en verordening jeugdzorg 2015-2016.
Gemeente Midden-Drenthe, (2012). Midden-Drenthe Sociaal en evenwichtig Beleidsplan
Wmo 2012-2016,
Gemeente Noordenveld, (2014). Beleidsagenda maatschappelijke ondersteuning 2015– 2016
Gemeente Noordenveld, (2014). Beleidsplan Jeugd(hulp) 2015 – 2016
Gemeente Oldambt, (2014). Beleidsplan Jeugdhulp 2015-2018
Gemeente Oldambt, (2014). Beleidsplan Integrale Maatschappelijke Ondersteuning 20152018
Gemeente Stadskanaal, (2014). Beleidsplan Jeugdhulp 2015-2018
Gemeente Stadskanaal, (2014). Van AWBZ naar Wmo, Overgangsnota bij het Wmobeleidsplan 2013-2017
Gemeente Ten Boer, Samen werkt beter, (2014). Beleid- en uitvoeringsplan vernieuwing
sociaal domein 2014 – 2015
Gemeente Tynaarlo, (2014). Iedereen heeft talent, Visie Transities gemeente Tynaarlo
Begeleiding, (2014). Wet Werken naar Vermogen en Jeugdzorg.
Gemeente Tynaarlo, (2014). Groeien naar de toekomst, kadernota jeugd 2015 – 2016.
Gemeente Tynaarlo, (2014). Participatie de norm, Werk het doel, Kadernota Participatiewet.
Gemeente Tynaarlo, (2014). Samen lossen we het op! Kadernota Wmo 2015.
Gemeente Westerveld, (2014). Beleidsplan Jeugdhulp 2014 – 2016.
Gemeente Westerveld, (2014). Beleidsplan Participatiewet.
Gemeente Westerveld, (2014). Beleidsplan Wmo 2015 – 2016.
Gemeente Vlagtwedde, (2014). Beleidsplan Jeugdhulp 2015-2018
Gemeente Vlagtwedde, (2014). Beleidsplan Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015
Gemeente Vlagtwedde, (2014). “eigen kracht verzilveren”
63
Bijlage II Codeboek
De volgende codes zijn gebruikt om gevonden doelen en mechanismen te coderen. Bij het coderen zijn de tekstdelen die behoren tot de
genoemde codes geselecteerd en gekoppeld aan de codes. Zo is makkelijk terug te vinden hoe vaak en code voorkomt in de tekst en in welke
context hij gebruikt is.
In het proces zijn sommige codes samengevoegd of afgevallen. Ze behoorden bijvoorbeeld tot het zelfde onderwerp of bleken toch niet
relevant te zijn. Ook zijn er codes afgevallen die maar een enkele keer voorkwamen. In totaal zijn er 60 codes overgebleven die relevant zijn
voor de weergave van de beleidsplannen van de 35 gemeenten.
gaan, is er volgens ons een rol weggelegd voor de gemeente
In het volgende overzicht staan de codes en de bijbehorende definities.
Code
Type
Omschrijving
Voorbeeld uit de data
Alleen hulp als dit in de
eigen omgeving niet
mogelijk is
Inductief
de gemeente geeft alleen hulp als het vanuit de eigen
omgeving niet mogelijk is.
'Wanneer deze oplossing niet in
de eigen omgeving te vinden is’
Alleen noodzakelijke
ondersteuning
mogelijk is
Inductief
De gemeente helpt alleen als het echt noodzakelijk is.
‘Alleen in gevallen waarin de
zelfredzaamheid van mensen en
de participatie niet vanzelf gaan, is
er volgens ons een rol weggelegd
voor gemeenten’
Beleidsvrijheid
Inductief
Teamleden krijgen meer professionele vrijheid.
‘Meer ruimte voor
jeugdprofessionals’
Bestaande structuren in
wat stand houden
Inductief
Gebruik maken van wat er al is.
‘We blijven gebruik maken van
er is en goed werkt’
64
Betere aansluiting bij
de zorgvraag
Inductief
Beter aansluiten bij de zorgvraag.
‘Beter aansluiten bij de zorgvraag van de inwoners’
Burgerinitiatieven
ondersteunen
Inductief
Goede initiatieven in de wijk zullen door de gemeente
op financieel en materieel vlak worden ondersteund.
‘We faciliteren zonnodig
goede initiatieven’
Cultuuromslag
Inductief
Meer ‘gekanteld’ werken vanuit het perspectief van de
Inwoner.
‘De transformatie
van de cultuur’
Clientadviseurs
Inductief
Er worden cliëntadviseurs ingezet.
‘eigen mogelijkheden van
gezinnen versterkt door inzet van
cliëntadviseurs,
Dagbesteding
Inductief
Inwoners krijgen dagbesteding.
‘Het bieden van passend
werk/dagbesteding’
Eén plan, één regisseur,
één huishouden:
Deductief
Eén hulpverlener stelt een plan op en houdt hierover
de regie. Andere hulpverleners werken volgens dit plan.
‘Er is sprake van: één huisHouden, één plan, één
regisseur’
Eenvoudiger stelsel
Inductief
Er wordt gestreefd naar een eenvoudiger stelsel
Efficiëntie
Deductief
De gehele keten moet goedkoper worden uitgevoerd.
Minder regels, meer maatwerk minder dubbel werk en
alleen hulp waar het nodig is.
‘We sturen op kwalitatieve en
efficiënte inzet van middelen’
Eigen regie
Deductief
Burgers krijgen zelf meer de regie
‘heeft de burger zelf de eerste
65
verantwoordelijkheid en de regie’
Eigen verantwoordelijkheid
Inductief
Inwoners zijn zelf verantwoordelijk.
‘Eigen verantwoordelijkheid
vormt hierbij de basis’
Expertpool
Inductief
Vanuit een expertpool kunnen, zo nodig, mensen met
specialistische kennis worden ingezet.
‘Hier wordt expertise () vanuit de
Expertpool ingezet’
Gemotiveerde burgers
Inductief
gemotiveerde mensen krijgen voorrang voor werk.
‘Wij kiezen er daarom voor om
binnen de doelgroepen voorrang t
te geven aan inwoners die
gemotiveerd zijn’
Gezonde ontwikkeling,
Inductief
participatie, burgerschap
en veiligheid van jeugdigen
De gemeente wil er voor zorgen dat jongeren zich
gezond en veilig kunnen ontwikkelen tot participerende
burgers.
‘Kinderen en jongeren gezond
en veilig opgroeien’
Gezondheid en welbevinden Inductief
Bevorderen
De gemeente wil de gezondheid en het welbevinden van
de inwoners bevorderen.
‘kinderen en jongeren gezond
en veilig opgroeien en zich kunnen
ontwikkelen en ontplooien tot
zelfredzame burgers.’
Goede aansluiting onderwijs Inductief
en arbeidsmarkt
Er moet een goede aansluiting zijn voor de stap tussen
onderwijs en arbeidsmarkt. Mensen moeten snel aan
het werk kunnen.
‘Aandacht voor onderwijs, de voor
schoolse voorzieningen en de aansluiting op de arbeidsmarkt.’
Hulp dichtbij
Zorg dichtbij de inwoners organiseren.
‘Zorg zo veel mogelijk dichtbij de
leefomgeving’
Inductief
66
Informatie en advies
verstrekken
Inductief
De gemeente moet de bewoners duidelijk maken waar ze
nu terecht kunnen voor ondersteuning en de burgers goed
informeren en adviseren over de mogelijkheden.
‘Inwoners weten waar ze met
(ondersteunings)vragen terecht
kunnen’
Integraal werken
Deductief
Er wordt niet meer gekeken naar verschillende domeinen.
Hulpverleners werken integraal wat betekent dat ze op
meerdere terreinen kennis moeten hebben en alle
problemen moeten aanpakken.
‘Deze wetten maken integraal
beleid mogelijk’
Integrale toegang
Deductief
Er is één centrale toegang waar burgers met hun
ondersteuningsvragen terecht kunnen.
‘De gemeente wil integrale
Toegang naar het sociale
domein realiseren’
Kans op baan vergroten
Inductief
De kans op een baan moet worden vergroot.
‘meer kansen te bieden op een
reguliere baan‘
Keukentafelgesprek
Inductief
Er vindt een gesprek plaats om de ondersteuningsVraag te beoordelen.
‘Het sociale wijkteam onderzoekt
In samenspraak met degene door
of namens wie de melding is
gedaan of iemand in aanmerking
komt voor ondersteuning’
Maatwerk
Deductief
Hulpverleners bepalen per persoon welke hulp er
nodig is en maken een plan op maat.
‘Mogelijk aansluitend bij de lokale
Situatie’
Meldpunt bezorgd
Inductief
Eén meldpunt.
‘We kijken naar de mogelijkheid
om de verschillende meldpunten
te bundelen’
67
Minder indicaties
Inductief
Minder kinderen krijgen een indicatie.
‘Er minder kinderen zijn met een
stempel/indicatie’
Minder preventie
Inductief
Er wordt minder gericht op preventie.
‘Preventie krijgt een lagere
prioriteit’
Minder regels
Inductief
Er wordt gewerkt met minder regels
‘professionals krijgen meer
vrijheid’
Multiproblematiek
Inductief
gezinnen met verschillende problemen.
‘Bij (vermoedelijke) meervoudige
ondersteuningsvragen in de
basisondersteuning wordt een
Multi Disciplinair Overleg (MDO)
belegd’
Ondersteunen
mantelzorgers
Deductief
Mantelzorgers worden ondersteund zodat zijn hun
mantelzorg kunnen blijven uitvoeren en zelf ook gezond
blijven.
‘Het ondersteunen van mantelzorgers () met onder andere
informatie’
Ondersteunen
Vrijwilligers
Deductief
Vrijwilligers worden ondersteund zodat zij zich blijven
inzetten.
‘Het ondersteunen van () vrijwilligers met onder andere
Informatie’
Opvoedkracht
Versterken
Inductief
De opvoedkracht van ouders wordt versterkt zodat het
kind veilig en gezond kan opgroeien zonder dat hulp
nodig is.
‘Een positief opvoedklimaat is
van belang’
Participatie
Deductief
Mensen moeten meedoen in de samenleving.
Ze moeten werken of zich op een andere manier inzetten
‘De Wmo is bedoeld om inwoners
() de kans te geven mee te doen in
68
voor de maatschappij
de samenleving’
Preventie
Deductief
Preventieve maatregelen om te voorkomen dat mensen
hulp nodig zullen hebben in de toekomst
‘Het voorkomen dat inwoners
onnodig een beroep doen op
maatschappelijke ondersteuning (preventie)’
Samenredzaamheid
Inductief
Mensen moeten meer op elkaar letten en elkaar helpen
in plaats van eerst bij de overheid aan te kloppen.
‘In een sterke, leefbare samenleving tonen inwoners () zich
betrokken’
Samenwerking met
Gemeenten en
Organisaties
Inductief
De gemeente wil meer samenwerken met andere
andere gemeenten en organisaties.
Kennis en ervaringen kunnen worden gedeeld.
‘voor de invoering van de Wmo
werken we samen met de
gemeenten ()’
Samenwerking met
werkgevers
Inductief
Er wordt samengewerkt met werkgevers.
‘gaan we samenwerken met werkgevers’
sociaal ondersteuningsteam
Inductief
Er komt een sociaal ondersteuningsteam.
‘Wij gaan werken met een sociaal
integraal ondersteuningsteam’
Snel de juiste hulp
Inductief
Mensen moeten snel de juiste hulp krijgen zodat
erger wordt voorkomen.
‘Wanneer er zwaardere hulp
Nodig Is wordt deze snel ingezet’
Sociaal netwerk
Deductief
Burgers moeten eerder een beroep doen op hun
sociaal netwerk.
‘Hierbij staat () zijn sociaal
netwerk centraal’
Sociaal team
Deductief
De gemeente zet een sociaal team in waarin alle
aanvragen terecht komen en teamleden generalistisch.
‘Nauwe samenwerking met ()
sociaal team’
69
sociale evenwichtige
samenleving
Inductief
Streven naar een sociale evenwichtige samenleving.
‘Wat wij voor ogen hebben is een
sociale en evenwichtige MiddenDrentse samenleving’
Solidariteit
Inductief
Solidariteit in de samenleving bevorderen.
‘Bevordering van sociale samenhang’
Tegenprestatie voor
uitkering
Inductief
Mensen die een uitkering krijgen zullen hier
ook een tegenprestatie voor moeten leveren.
‘De tegenprestatie is niet vrijblijvend, maar een verplichting’
Tijdelijk en doelmatig
Inductief
Er vinden korte interventies plaats die direct
resultaat opleveren.
‘Bij het bieden van ondersteuning
Staat tijdelijkheid en doelmatigheid voorop’
Verbinding en
Kennisuitwisseling
Inductief
De gemeente wil mensen verbinden en kennis
uitwisselen.
‘Verbinding en onderlinge kennisuitwisseling’
Verschillende
toegangspunten
Inductief
Verschillende toegangspunten voor vragen.
‘Onze inwoners kunnen straks met
hun ondersteuningsvraag terecht
bij functionarissen op verschillende toegangspunten’
Versterken eigen
Kracht
Deductief
Het versterken van de eigen kracht. Eigen kracht
houdt in dat mensen hun eigen problemen op kunnen
lossen en de overheid niet nodig hebben.
‘De eigen kracht van
de inwoner centraal’
Versterken sociaal
netwerk
Deductief
Het sociaal netwerk van burgers moet versterkt
worden indien dit niet sterk genoeg is zodat ze hulp vanuit
hun eigen netwerk kunnen ontvangen en niet meer bij de
overheid hoeven aan te kloppen.
‘Daarnaast wordt gewerkt met het
versterken van sociale netwerken’
70
Versterken
zelfredzaamheid
Deductief
Mensen moeten zichzelf kunnen redden zodat ze geen
beroep hoeven te doen op de overheid.
‘De Wmo is bedoeld om inwoners
Zo nodig te ondersteunen in de
zelfredzaamheid’
Vraag achter de vraag
Deductief
Kijken of er achter de vraag een ander probleem schuilt.
‘is er een vraag achter de vraag’
Vraaggericht werken
Deductief
Niet het aanbod staat centraal maar de vraag van de bewoner. ‘De ondersteuningsvraag van de
Er moet goed gekeken worden naar wat de situatie is.
Burger staat centraal’
Vroege signalering
Inductief
Door problemen vroeg te signaleren kan er vroeg worden
Ingegrepen en wordt voorkomen dat het probleem escaleert.
‘Snelle signalering bij
Ondersteuningsvragen’
Wederkerigheid
stimuleren
Inductief
Wederkerigheid tussen inwoners wordt gestimuleerd.
‘Wij kunnen en willen als lokale
overheid wederkerigheid wel
stimuleren’
Werkervaring opdoen
Inductief
Werkervaring opdoen zodat de kans op een baan groter wordt. ‘Werken met behoud van uitkering’
Zorg normaliseren en
ontmedicaliseren:
Inductief
Burgers moeten niet te snel een indicatie krijgen. Ook moet
er worden gekeken of problemen op een andere manier
kunnen worden opgelost in plaats van via de medische weg.
‘Minder snel medicaliseren,
meer ontzorgen en normaliseren’
Zorgmijders bereiken
Inductief
Burgers die zich niet melden met problemen moeten ook
worden bereikt om te voorkomen dat problemen escaleren.
‘zo nodig worden drangmaatregelen genomen voor mensen die zich
niet willen laten helpen’
Zware zorg voorkomen
Deductief
Het voorkomen van problemen en snel ingrijpen zodat
problemen niet escaleren en burgers geen beroep hoeven te
‘Om inzet van zwaardere
zorg te voorkomen’
71
doen op de zwaardere en duurdere vormen van zorg.
72
Bijlage III alle coderingen inclusief aantallen
Codering
Aantal
Alleen hulp als dit in de eigen omgeving niet mogelijk is
Alleen noodzakelijke ondersteuning
Aansluiting verschillende domeinen
Beleidsvrijheid
Bestaande structuren in stand houden
betere aansluiting bij de zorgvraag
Burgerinitiatieven ondersteunen
cultuuromslag
clientadviseurs
dagbesteding
één plan, één regisseur, één huishouden
eenvoudiger stelsel
efficientie
Expertpool
eigen kracht
eigen regie
eigen verantwoordelijkheid
gemotiveerde burgers
gezond en veilig opgroeien
gezondheid en welbevinden bevorderderen
goede aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt
hulp dichtbij
informatie en advies
Integraal werken
integrale toegang
kans op baan vergroten
keukentafelgesprek
korte interventies
Maatwerk
Meer mensen aan het werk
Meldpunt bezorgd
Minder preventie
Minder regels
Minder indicaties
Multiproblematiek
ondersteuning mantelzorgers
ondersteunen vrijwilligers
ontschotting van budget
Participatie
Preventie
Resultaatgerichte afspraken
Samenredzaamheid
Samenwerking met gemeenten
Samenwerking met werkgevers
Snel de juiste hulp
sociaal netwerk
sociaal netwerk versterken
sociaal ondersteuningsteam
sociaal team
sociale evenwichtige samenleving
Solidariteit (sociale samenhang)
stimulering gemeenschappelijke initiatieven
tegenprestatie voor uitkering
tijdelijk en doelmatig
1
2
1
1
1
1
8
1
1
1
24
1
23
10
25
1
1
1
9
9
4
1
6
25
10
1
1
12
17
12
1
1
1
1
1
17
8
1
24
23
12
11
11
1
8
22
5
1
14
1
2
1
6
1
73
verbinding en kennisuitwisseling
versterken sociaal netwerk
versterken opvoedklimaat
verschillende toegangspunten
vraag achter de vraag
vraaggericht werken
vroege signalering
wederkerigheid stimuleren
werkervaring opdoen
Zorg normaliseren en ontmedicaliseren
Zorgmijders bereiken
Zelfredzaamheid
zware zorg voorkomen
1
4
9
1
1
12
18
1
1
4
5
24
18
74
Bijlage IV Als-dan proposities
Model 1
-Als de zelfredzaamheid versterkt wordt dan leidt dit tot minder zware zorg.
-Als problemen vroeger gesignaleerd worden dan leidt tot minder zware zorg.
-Als de preventie verhoogd wordt dan leidt dit tot minder zware zorg.
Model 2
-Als de zelfredzaamheid versterkt wordt dan leidt dit tot een hogere zelfredzaamheid.
-Als de eigen kracht versterkt wordt dan leidt dit tot een hogere zelfredzaamheid.
-Als het sociaal netwerk versterkt wordt dan leidt dit tot een hogere zelfredzaamheid.
-Als de zelfredzaamheid hoger is dan leidt dit tot meer participatie.
-Als er een goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt is dan leidt dit tot meer
mensen die een baan krijgen.
-Als er een tegenprestatie voor een uitkering wordt gevraagd dan leidt dit er toe dat meer
mensen gaan werken.
-Als er meer mensen aan het werk zijn leidt dit tot meer participatie in de samenleving.
Model 3
-Als er meer integraal wordt gewerkt dan leidt dit tot hogere efficiëntie .
-Als mensen snel de juiste hulp ontvangen dan leidt dit tot hogere efficiëntie.
-Als gemeenten meer samenwerken dan leidt dit tot hogere efficiëntie .
-Als gemeenten meer vraaggericht werken dan leidt dit tot hogere efficiëntie.
Model 4
-Als de opvoedkracht wordt versterkt dan kunnen bewoners goed en veilig opgroeien en
laten leven en de gezondheid en welbevinden bevorderen.
-Als zorgmijders worden bereikt dan kunnen bewoners goed en veilig opgroeien en laten
leven en de gezondheid en welbevinden bevorderen.
-Als de zorg genormaliseerd en ontmedicaliseerd wordt dan kunnen bewoners goed en veilig
opgroeien en laten leven en de gezondheid en welbevinden bevorderen.
-Als er informatie en advies wordt verstrekt dan kunnen bewoners goed en veilig opgroeien
en laten leven en de gezondheid en welbevinden bevorderen.
Model 5
-Als burgerinitiatieven worden ondersteund dan stijgt de samenredzaamheid.
-Als mantelzorgers worden ondersteund dan stijgt de samenredzaamheid.
-Als vrijwilligers worden ondersteund dan stijgt de samenredzaamheid.
75