Transcript Het optreden van de Raad van State – vereisten voor

 Het optreden van de Raad van State – vereisten voor een succesvol beroep en het belang van belang Dit artikel is opgesteld als een commentaar bij een aantal arresten geveld door de Raad van State bij procedures tussen enerzijds VZW Vogelbescherming Vlaanderen en het Vlaams Gewest, meer specifiek wordt de vereiste van het nodige belang voor de Raad van State belicht. Voorafgaand wordt kort ingegaan op de verschillende procedures. Er worden dan uit de veelheid van arresten een korte toelichting bij een aantal kernarresten geschetst. Tenslotte wordt getracht om een aantal conclusies te distilleren. PROCEDURES Procedures voor de Raad van State ingesteld tegen wetgeving moeten voldoen aan een aantal voorwaarden willen ze tot een succesvol einde gebracht worden. Een succesvolle procedure begint bij het halen van de eerste drempel: het aantonen als partij dat men over het vereiste belang beschikt. Slaagt men daar niet in, dan komt het niet tot een inhoudelijke discussie. Dit is bij het instellen van een procedure niet steeds een vaststaand gegeven en wordt steevast als eerste stap door de Raad van State onderworpen aan een onderzoek. De procedures voor de Raad van State waarbij opgekomen wordt tegen wetgeving bestaan uit twee grote luiken: -­‐ Enerzijds is er het administratief kortgeding; -­‐ Anderzijds is er het beroep tot nietigverklaring. Beide procedures hebben een andere finaliteit wat betreft hun gevolgen en naast gemeenschappelijke voorwaarden zijn er ook een aantal verschilpunten wat betreft de gevolgen. ADMINISTRATIEF KORTGEDING Het administratief kortgeding kan niet bestaan zonder een beroep tot nietigverklaring. Het administratief kortgeding beoogt de schorsing van de bestreden bepalingen en is een strikte ‘noodprocedure’. Ze kan ingesteld worden door elke persoon die een belang heeft bij het beslechten van de zaak. Er dient daarvoor wel sprake te zijn van: -­‐ Een mate van spoedeisendheid die het resultaat van een beroep tot nietigverklaring niet kan afwachten; -­‐ Er moet tenminste 1 ernstig middel aangevoerd worden dat de nietigverklaring van de aangevochten bepalingen op het eerste gezicht kan verantwoorden. [Noot: In 2014 werd er een ingrijpende wijziging doorgevoerd tav de schorsingsprocedure in de wetten op de Raad van State. De bovenstaande voorwaarden werden daarmee ingevoerd en kunnen beschouwd worden als een zekere versoepeling tegenover de vroegere voorwaarden. Bij de vorige voorwaarden was het immers vereist dat diegene die belang moest aantonen dat deed doodat: 1 -­‐
-­‐
Er ernstige middelen aangevoerd werden tegen de betrokken bepalingen; Er sprake was van een hoogdringendheid waarbij de uitvoering van de betrokken bepalingen een moeilijk te herstellen ernstig nadeel zou berokkenen ten aanzien van verzoekende partij. Dit is relevant bij de verdere bespreking van de geciteerde arresten.] Wordt het administratief kortgeding succesvol ingesteld waarbij de schorsing door de Raad van State uitgesproken wordt dan is het resultaat dat de betrokken bepalingen wel blijven bestaan, maar dat de uitwerking daarvan tijdelijk verhinderd is. Het administratief kortgeding hangt dan ook vast aan een beroep tot nietigverklaring dat dan bovenop de schorsing de vernietiging van de betrokken bepalingen nastreeft. Het administratief kortgeding met schorsing moet dus gezien worden als een bewarende maatregel in afwachting van de uitspraak in het beroep tot nietigverklaring. BEROEP TOT NIETIGVERKLARING Een beroep tot nietigverklaring kan ingesteld worden door elke persoon die doet blijken van een benadeling of van een belang. De inhoud van de vereiste van het aantonen van een belang dat in ons rechtsbestel persoonlijk, individueel en voldoende specifiek moet zijn is niet verankerd in de regelgeving. Dit houdt in dat de Raad van State die appreciatie zelf kan invullen. (nvdr; de vereiste van voldoende specifiek te zijn hangt samen het feit dat in België de zogenaamde “actio popularis” waarbij men het algemeen belang niet zomaar kan aanhalen om te procederen een belangrijk gegeven is in het gerechtelijk landschap. Dit lijkt echter onder druk te staan de laatste jaren. Zie daarvoor ook “Klimaatzaak” waarbij wel in het algemeen belang geprocedeerd wordt door de VZW Klimaatzaak tegen de verschillende regeringen in België wegens stilzitten op vlak van een daadkrachtig klimaatbeleid.) TOEGANG TOT DE RECHTER Toegang tot de rechter voor milieuverenigingen heeft de laatste 20 jaar een verdere evolutie doorgemaakt die mede ingegeven is door het Verdrag van Aarhus. Dat stelt dat toegang tot de rechter gewaarborgd dient te worden door de partijen bij het verdrag inzake het betwisten van het handelen en nalaten van privé-­‐personen en overheidsinstanties dat strijdig is met nationale bepalingen inzake het milieu. Dit principe is stelselmatig verder uitgewerkt in de Belgische rechtspraak waarbij de hoogste hoven en rechtbanken brede toegang toelaten zolang het vereiste belang aangetoond kan worden. EEN BLIK OP EEN AANTAL PROCEDURES INGESTELD DOOR VBV DOOR DE JAREN HEEN Arrest nr. 145.441 van 6 juni 2005 Op 26 september 2003 stelt VZW Vogelbescherming Vlaanderen een verzoek tot schorsing in tegen het Besluit van de Vlaamse Regering van 18 juli 2003 betreffende de jacht in het Vlaamse Gewest voor de periode van 1 juli 2003 tot 30 juni 2008 (Jachtopeningsbesluit 2003-­‐2008). Daarbij wordt de schorsing gevraagd van het volledige besluit en het opleggen van een dwangsom aan het Vlaamse 2 Gewest. De Raad van State gaat vooreerst na aan de wettelijke voorwaarden voldaan is voor het verzoek tot schorsing [nvdr; Dit is voor de hierboven vermelde wijziging van 2014, wat inhoudt dat de voorwaarde van het ‘moeilijk te herstellen ernstig nadeel’ nog moest voldaan worden door de verzoeker]. Verzoeker diende om de schorsing te bekomen dan ook aan te tonen dat zij de aangehaalde nadelen persoonlijk zou lijden. Daarvoor haalde verzoeker verschillende argumenten aan, specifiek worden hier twee opvallende argumenten aangehaald waardoor zij ernstige schade zou lijden die blijken betrekking te hebben op jacht in het algemeen: -­‐ … de jacht doorbreekt de natuurlijke kringloop en de veerkracht van de avifauna wordt er zwaar door op de proef gesteld… -­‐ … verzoeker ondergaat “ernstige morele schade” doordat […] het besluit een aantal tot de verbeelding sprekende jachtdaden, waarbij minstens 900.000 dieren gedood worden, mogelijk maakt.. De schorsing is steeds een procedure geweest met een hoge drempel gelet op de verregaande gevolgen die een instemming met schorsing teweeg kan brengen. De Raad aanvaardde dan ook in dit arrest niet dat voldaan was aan de voorwaarden. Er werd geen schorsing toegekend. De noot die hierbij onvermijdelijk geplaatst dient te worden is dat de wijziging van de voorwaarden voor het administratief kortgeding in 2014 mogelijks bij een nieuw verzoek tot schorsing van een nieuw Jachtopeningsbesluit voor de vijfjarige periode na 2018 tot andere resultaten kan leiden als spoedeisendheid succesvol aangetoond kan worden. Gevolg hiervan zou zijn dat de uitwerking van een openingsbesluit niet mogelijk is tot de uitspraak van een vernietigingsberoep. Hetgeen makkelijk een aantal jaren in beslag neemt. Dit zou zeer effectief de volledige jacht in Vlaanderen een aantal jaar kunnen stilleggen. Arrest nr. 203.218 van 22 april 2010 Het beroep ingesteld door VZW Vogelbescherming Vlaanderen op 26 september 2003 strekte tot de vernietiging van het besluit van de Vlaamse Regering van 18 juli 2003 betreffende de jacht in het Vlaamse Gewest voor de periode van 1 juli 2003 tot 30 juni 2008 (Jachtopeningsbesluit 2003-­‐2008). Dit beroep is de accessoire procedure aan het hierboven vermelde verzoek tot schorsing. Zoals reeds aangegeven zijn de voorwaarden anders voor het beroep tot nietigverklaring dan voor het verzoek tot schorsing. Niettemin is het ook in deze procedure vereist om het nodige belang aan te tonen. De Raad gaat onder meer het belang van verzoeker na door de toetsing van haar statutaire doelen gezien het om een rechtspersoon gaat. Daarbij springen in het bijzonder volgende doelen in het oog met betrekking tot de jacht: -­‐ …het beperken van de oorzaken van verminderen en/of uitsterven van iedere in het wild levende vogel-­‐ en andere wilde diersoort en hun ondersoorten;… (nvdr; een zeer algemeen doel waaruit niet zo eenvoudig heel concrete nadelen kunnen gehaald worden) -­‐ alles in het werk stellen om de volledige afschaffing te bekomen van de voor de vereniging ethisch en ecologisch onverantwoorde jacht… (nvdr; nergens werd ingegaan op wat de nogal subjectieve begrippen “voor de vereniging ethisch” en “ecologisch onverantwoorde” kunnen inhouden) 3 Dan gaat de Raad verder en haalt eerdere arresten aan die zij gewezen heeft in het kader van het onderzoek van het belang van verzoekende partij: “…reeds eerder, meer bepaald in het arrest nr. 41.467 van 22 december 1992 gewezen over de vordering tot vernietiging van de regeling betreffende de opening en de sluiting van de jacht in het seizoen 1986-­‐1987 en in het arrest nr. 46.102 van 14 februari 1994 – over het Jachtopeningsbesluit voor het seizoen 1988-­‐1989, gesteld heeft dat, in acht genomen haar statutaire doelstellingen, de verzoekende partij een specifiek moreel belang heeft om de vernietiging te bekomen die de jacht op bepaalde in het wild levende vogelsoorten mogelijk maakt en die ook het bestrijden van en de handel in bepaalde vogelsoorten toelaat, dat voor onderhavige zaak die stelling wordt bijgevallen, dat dienvolgens de verzoekende partij blijk geeft van een persoonlijk en rechtstreeks belang bij de vernietiging van de bepalingen die verband houden met de jacht op vogels.” De Raad concludeerde uit bovenstaande elementen dat voldoende belang aangetoond was door de verzoeker. In dit arrest werd door tussenkomende partij (Hubertus Vereniging Vlaanderen VZW) nog aangehaald dat verzoeker de volledige afschaffing van de jacht beoogt. De Raad aanvaardde dit standpunt niet gelet op het statutair doel dat enkel de afschaffing van de voor de vereniging ethisch en ecologisch onverantwoorde jacht beoogt. Arrest nr. 233.796 van 11 februari 2016 Het beroep tot nietigverklaring ingesteld op 7 augustus 2014 strekte tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse Regering van 25 april 2014 “houdende vaststelling van de voorwaarden waaronder de jacht kan worden uitgeoefend”. Dit is het meest recente arrest geveld in een zaak ingesteld door Vogelbescherming Vlaanderen en als algemene conclusie kan gesteld worden dat het tevens een voor de verzoekende partij vrij succesvolle onderneming werd. Terug onderwierp de Raad van State de statuten van de verzoekende partij aan een onderzoek in kader van het geoorloofd belang om de vernietiging te eisen. In dit recente arrest bleef de Raad kort in zijn onderzoek. Het reeds aangehaalde doel om met alle mogelijke middelen de volledige afschaffing te bekomen van de voor de vereniging ethisch en ecologisch onverantwoorde jacht bleek voor de Raad voldoende. Wederom werd niet aanvaard dat verzoekende partij in se de afschaffing van de volledige jacht nastreeft. MOGELIJKE CONCLUSIES -­‐ Dat de inhoud van ‘belang’ kan afgewogen worden zaak per zaak door de Raad van State is onmiskenbaar een belangrijk en positief gegeven. De veelheid en diversiteit van aangebrachte zaken voor de Raad van state vereisen dergelijke aanpak. Niettemin kunnen er vragen gesteld worden bij het feit dat moraliteit en morele overwegingen van 1 partij in de bovenstaande geschiedenis een doorslaggevende rol spelen in de beslissingsvorming van de Raad en aanzienlijke tol eisen van regelgeving waarvan voor de totstandkoming reeds maximaal gefundeerde keuzes moeten gemaakt worden op grond van de beschikbare wetenschappelijke informatie en input van actoren in het veld. Daarbij 4 -­‐
-­‐
-­‐
wordt aandacht besteed aan wat aanvaardbaar geacht wordt en worden zo goed mogelijk duidelijke richtlijnen opgesteld met de bedoeling dat het om een toepasbaarheid moet gaan die objectiveerbaar is (vermijden van grijze zones). Op vlak van rechtszekerheid is dit tevens nadelig gezien de betrokken regelgeving op die manier weinig stabiel kan genoemd worden. De evolutie waarbij milieuverenigingen meer en meer toegang krijgen tot de rechter is ook te bestempelen als een positief gegeven. Zulke verenigingen moeten immers in rechte kunnen opkomen wanneer zij vaststellen dat het om inbreuken gaat op naleving van regelgeving of opmaak van regelgeving die ingaat tegen internationale afspraken. Wie vandaag wil nog betwisten dat verenigingen niet zouden mogen optreden wanneer zij opkomen tegen bijvoorbeeld vergunningen afgeleverd aan zware industrie of voor louter commerciële belangen wanneer die vergunning niet afdoende gemotiveerd is of waar leefomgeving bedreigd wordt door inderhaast genomen beslissingen zonder degelijke impactstudies/effectenrapportering. Belangrijk bij die toegang echter is dat dat optreden ingegeven zou moeten zijn door concrete inbreuken die objectiveerbaar horen te zijn. Wanneer de toegang tot de rechter –
zoals hier overduidelijk blijkt – gesteund is op voornamelijk morele bezwaren kan er bezwaarlijk sprake zijn van een objectieve rechtsgang. Een vonnis of arrest dat steunt op morele overwegingen is nauwelijks een onpartijdige uiting van ons rechtssysteem. Door moraliteit te aanvaarden in kader van het onderzoek naar belang wordt immers een voorafname gedaan op de mogelijke uitspraak. Heel uitgesproken in bovenstaande arresten is dat de Raad van State het belang aanvaardt op grond van een ‘specifiek moreel belang’. Dit moreel belang wordt dan aanvaard om regelgeving te vernietigen op juridische gronden. Een situatie die eerder op gespannen voet lijkt te bestaan en waarbij de Raad van State en zijn auditeurs het aanvaardbaar achten om – minstens impliciet – een waardeoordeel te vellen over het gehele jachtgebeuren. Verder dient nog gewezen te worden op het niet aanvaarden door de Raad van State dat de verzoekende partij de volledige afschaffing nastreeft van de jacht. Dit is af te leiden uit de redenering waarbij het statutair doel van verzoeker inzake “de voor de vereniging ethisch en ecologische onverantwoorde jacht” aanvaard wordt als het doorslaggevend argument om te concluderen dat verzoeker niet uitgesproken gekant is tegen het jachtgebeuren tout court, maar enkel tegen zeer afgelijnde aspecten (zoals bv het viseren van bepaalde soorten). Dit kan des te meer bevestigd worden als verder gekeken wordt dan enkel de statutaire doelen (cfr. uitgesproken ondertoon in de communicatie VBV, het zeer pejoratief afschilderen van de jacht in het algemeen en de jager als boeman). Een stelling die op zich vreemd kan genoemd worden gelet op de houding van de Raad in haar arrest nr. 145.441 waar VBV om de schorsing verzocht van het Jachtopeningsbesluit 2003-­‐2008 waar de Raad oordeelde dat verzoeker ondanks de waslijst aan argumenten niet voldoende kon aantonen dat zij een voldoende belangrijk nadeel leed terwijl het geoorloofde belang in de beroepen 5 -­‐
-­‐
tot vernietiging afgeleid wordt uit een statutair doel dat op zijn minst discussieerbaar genoemd mag worden en weinig specifiek (de voor de vereniging ethisch en ecologisch onverantwoorde jacht). Tenslotte kan dus gesteld worden dat los van de inhoudelijke discussie van de betrokken regelgeving, die op deze manier telkens na de besprekingen door de wetgevende macht opnieuw op tafel komt, er vragen moeten gesteld worden naar het aspect van ethiek en moraliteit dat telkens doorslaggevend blijkt in deze zaken. Recht en ethiek worden steeds vaker expliciet verweven takken. De vraag is echter of het terecht is dat ethische overwegingen in de toepasbaarheid van allerhande regels inzake leefmilieu en omgeving (des te meer uitgesproken wanneer het om jacht gaat) de bovenhand lijken te krijgen. Of anders verwoord: gaat het bij leefmilieu en omgeving voornamelijk om subjectiviteit en ethische overwegingen of om de harde cijfers en het resultaat van allerhande maatregelen? Kan er tot een perfecte cocktail gekomen worden tussen alle ingrediënten? Blijven alle partijen hameren op de tegenstellingen of is er de wil om te zoeken naar de aanvaardbare compromissen? 6