‘Alles draait om de eenvoud’

(Het Goede Doel)

Rapportage van de Taskforce Versnelde effectieve inzet van basisregistraties Bijlage bij de tweede voortgangsrapportage van het project SGO-3 versnelde effectieve inzet van basisregistraties, december 2013

Keep the name, change the game

Belangrijke vorderingen

Er is de afgelopen jaren hard gewerkt aan het operationaliseren van het Stelsel. Dankzij ieders grote inzet zijn daarin belangrijke vorderingen gemaakt. Daarmee lijkt het glas half vol te zijn. Maar door de intrinsieke complexiteit van de vorming van één Stelsel vanuit de verschillende basisregistraties – ieder met hun eigen dynamiek en procesgang – is het oplossen van die complexiteit een doel op zichzelf geworden. Daarmee lijkt het doel van het Stelsel steeds verder buiten beeld geraakt.

Terug naar het oorspronkelijke doel

Het doel van het stelsel – zoals destijds geformuleerd – is tweeledig, namelijk het aanbrengen van samenhang in de informatievoorziening binnen de totale overheid (1) én eenmalige registratie, meervoudig gebruik (2). Dit alles vanuit een gedachte waarin de burger (mede) centraal staat. Het huidige Stelsel ademt echter te veel een sfeer uit van ‘de overheid weet wel wat goed voor u is’. En dat terwijl de huidige maatschappelijke ontwikkelingen – waarin het hoge tempo van digitalisering en de zelfredzaamheid van de burger hand in hand gaan – meer dan eens benadrukken hoe cruciaal het herstellen van koppeling met het oorspronkelijk geformuleerde doel is. Dit vraagt om een gerichte

doorontwikkeling

van het Stelsel. Om zo de stap te kunnen zetten naar de volgende fase in de levenscyclus.

Denken vanuit gegevens in plaats vanuit registers en instituties

De Taskforce is van mening dat het huidige concept van het Stelsel moet worden herijkt. De gedachten gaan daarbij uit naar vereen voudiging van de werking van het Stelsel door het aanbrengen van focus. Het Stelsel zou zich moeten concentreren op zgn. context neutrale gegevens. Contextneutrale gegevens zijn (per definitie) identificerende gegevens én specifieke authentieke gegevens. Omdat deze gegevens een zo algemene betekenis hebben, lenen zij zich bij uitstek voor hergebruik: échte basisgegevens dus. Dit vraagt wél om een mentale shift: denken in termen van gegevens in plaats van in termen van registers en bijbehorende instituties. Om zo stappen te zetten in een samenhangende informatie-infrastructuur voor de gehele overheid.

Het ‘rotonde’ concept

Om de geschetste doorontwikkeling daadwerkelijk te kunnen maken, stelt de Taskforce het ‘rotondeconcept’ voor. Een rotonde kenmerkt zich door het feit dat met slechts één regel (‘cédez le passage’) omvangrijke verkeerstromen worden geregeld. De contextneutrale gegevens vormen de kern van het concept. Distributie en uitwisseling ervan met de afzonderlijke, specifieke context- en domeingebonden registraties – zoals die zich bijvoorbeeld bevinden aan de Laan van de Leefomgeving – vinden plaats via ‘de digitale rotonde’. De kracht van het concept zit ‘m in de eenvoud. Want in de huidige ‘point-to-point’ opzet van het Stelsel neemt, als gevolg van een hoog ‘spaghetti’ gehalte, het aantal benodigde interfaces

exponentieel

toe. Via de voorgestelde rotondebenadering is er sprake van een

lineaire

toename. Daarnaast kan door focus op de kerngegevens de sturing op het Stelsel eenvoudiger en krachtiger worden. Zo wordt maximaal gebruik gemaakt van de kracht van de afzonderlijke domeinen: wat eigen is, blijft eigen. Bovendien wordt voortgebouwd op het vele goede werk dat de afgelopen jaren is verricht. Dit alles nog los van het feit dat dit rotondeconcept ook technisch gezien beheersbaarder is. Dit onderstreept dat gedachtes in de sfeer van ‘one size fits all’ voor het gehele Stelsel niet bijzonder kansrijk lijken te zijn. Benut de diversiteit als driver – ook in tempo, omvang en levenscyclus –, maar wel strak geregisseerd vanuit één concept. 2

De kern

De Taskforce adviseert

• • • • Om het stelsel

door te ontwikkelen

naar de volgende fase in de levenscyclus en daarbij: • terug te gaan naar de eenvoud van het oorspronkelijke doel en dat te herijken/actualiseren; • een inspirerend toekomstbeeld te ontwikkelen waarin de operationalisatie van het Stelsel een logisch plateau vormt; de contextneutrale gegevens (en niet de registers of instituties) centraal te stellen; het rotonde concept – dat verbindingen organiseert van contextneutrale gegevens naar contextgebonden domeinbestemmingen – nader te concretiseren; de gemaakte afspraken t.a.v. gebruik, sturing, beheer en financiering te verankeren in wetgeving; het vraagstuk te beleggen bij een Senior Responsible Owner (SRO) met doorzettingskracht die de verantwoordelijkheid heeft om de daadwerkelijke business change te organiseren middels directe betrokkenheid van alle relevante stakeholders.

Eerste stap

Om de kansrijkheid van deze aanpak te beproeven stelt de Taskforce voor om als eerste het rotonde concept nader te valideren op toepasbaarheid. Door het verder uit te werken op procesniveau aan de hand van concrete casuïstiek. Bijvoorbeeld voor het domein Werk en Inkomen. Om het dan vervolgens conceptueel uit te werken tot één concrete plaat, die op een simpele wijze weergeeft wat het gedachtegoed (lees: de architectuur op hoofdlijnen) exact inhoudt. Waarbij ook antwoord gegeven moet worden op de ‘was-wordt’ vraag: waar in dit concept worden de huidige onderdelen van het Stelsel dan gepositioneerd? Dit is naar de mening van de Taskforce ook een logische beginstap in de filosofie van Managing Successful Programmes (MSP).

Wat is dan de relatie met de opdracht

–

vereenvoudiging van het Stelsel?

Het concept van de ‘rotonde’ – met een kern van contextneutrale gegevens – organiseert tegelijkertijd zowel convergentie (generiek) als divergentie (specifiek). In deze lijn van denken worden voor een beperkt aantal cruciale onderwerpen stelselafspraken gemaakt én tegelijkertijd wordt maximaal gebruik gemaakt van de kracht van de afzonderlijke (lokale) domeinen. Daarmee vervullen aanzienlijk minder partijen een direct sturende rol op het Stelsel, wat de besluitvorming vereenvoudigt. Tevens biedt het de afzonderlijke domeinen meer (beleids)vrijheid én eigen verantwoordelijkheid. Deze ingrepen zullen naar de mening van de Taskforce een positieve invloed hebben op de kwaliteit en de overall beheersing van het Stelsel. Om zo een belangrijke bijdrage te leveren aan de implementatie van één i-infrastructuur voor de informatie-uitwisseling voor de gehele overheid.

The medium is the message

De Taskforce is van mening dat de wijze waarop deze vernieuwing wordt opgepakt rechtstreeks in relatie staat tot het beoogde resultaat. Anders gezegd: geen verticale aanbodgerichte aanpak waarin beleid een dominante rol vervult – voorzien van nota’s en blauwdrukken –, maar meer vraaggestuurde aanpak vanuit horizontale samenwerkingsverbanden gebaseerd op de filosofie van gelijkwaardige netwerken. Kort & goed: durf vernieuwend te zijn in de wijze van aanpak.

3

Leeswijzer

• • Wat was de vraag aan de Taskforce? De opdracht. Wat is de het probleem eigenlijk? De Taskforce heeft het vraagstuk benaderd vanuit een 8-tal invalshoeken (politiek/bestuurlijk, organisatorisch, veranderkundig, financieel, juridisch, technisch, informatiekundig en menskundig). • De adviezen van de Taskforce betrekking hebbend op

vraag 1

(vereenvoudiging): 1.1 Ga terug naar de eenvoud van het oorspronkelijke doel en herijk/actualiseer dat 1.2 Start een proces om te komen tot een inspirerend toekomstbeeld 1.3 Stel de contextneutrale gegevens centraal 1.4 Werk het ‘rotonde’ concept verder uit 1.5 Veranker de gemaakte afspraken in wetgeving 1.6 Adresseer het vraagstuk én organiseer het professioneel • De adviezen van de Taskforce betrekking hebbend op

vraag 2

(maatregelen voor kwaliteitsverbetering): 2.1 Zorg voor verbreding van mogelijkheden voor inzage- en correctierecht van de burger 2.2 Organiseer het ambtshalve bijwerken van gegevens en implementeer hanteerbare terugmeldvoorzieningen 2.3 Operationaliseer financiële sturing op integraliteit • • Bijlage • Hoe is het aangepakt? Samenstelling Taskforce SG03 Geïnterviewde personen 4

Wat was de vraag?

De opdracht

De Taskforce is gevraagd te adviseren over twee wezenlijke aspecten van het Stelsel. In concreto zijn de volgende twee vragen voorgelegd: • Vraag 1: Adviseer over

mogelijkheden tot vereenvoudiging

van (de werking van) het stelsel, zodanig dat een effec tievere sturing op de kwaliteit, werking en ontwikkeling van het stelsel kan worden gerealiseerd. • Vraag 2: Bedenk effectieve prikkels of maatregelen die ertoe leiden dat de het stelsel van basisregistraties substantieel verbetert.

kwaliteit van de belangrijkste gegevens

in Naar de mening van de Taskforce gaat het hier qua benadering en scope om vraagstukken van verschillende orde.

Interpretatie van onze opdracht: de goede dingen doen (vraag 1)

Bij de beantwoording van de eerste vraag – mogelijkheden tot vereenvoudiging – is de Taskforce uitgegaan van de scope van de informatie-uitwisseling voor de totale overheid. Om zo te komen tot een informatievoorzieningsinfrastructuur gebaseerd op horizontale netwerkrelaties. Dus niet geredeneerd vanuit het stelsel zélf of vanuit bestaande regels en instituties. Hier is naar de mening van de Taskforce dan ook nadrukkelijk sprake van vernieuwen gericht op de vraag ‘

doen we wel de goede dingen

’. Een vraag van fundamentele aard.

Versus de dingen ook goed doen (vraag 2)

Terwijl bij de tweede vraag – verbetering van de kwaliteit – de werking van het huidige Stelsel centraal staat. Bij deze vraag is gefocust op het verbeteren van het bestaande systeem. Maatregelen die gericht zijn op de dingen goed of nog beter doen. Een vraag met een meer optimaliserend karakter. 5

Probleemanalyse

Deze twee pagina’s zijn de oogst van een brainstormsessie van de Taskforce met als doel om inzage krijgen in een gemeenschappelijk vertrekpunt (‘wat is eigenlijk het probleem’). De uitdagingen zijn ‘rijp en groen’ gerubriceerd naar de 8 invalshoeken uit de figuur van de vorige pagina.

Politiek/bestuurlijk

• • Geen duidelijke antwoorden op de ‘waarom-vraag’ op politiek/bestuurlijk niveau: ontbreken van een eenvoudige uitleg aan de burger. Waar mensen ook écht iets bij voelen. Onvoldoende politieke verankering: belang van een goed werkend Stelsel (‘huis op orde’) is politiek/bestuurlijk nauwelijks geborgd. Gevolg: onvoldoende aansprekende ambassadeurs op dat niveau. • • • •

Organisatorisch

• Opgesloten in vastgeroeste patronen waarin partijen kijken naar wat goed voor hen is zonder oog te hebben voor het hogere gemeenschappelijke doel (vermeende autonomie, vermeend eigenaarschap, van ‘ik ben’ naar ‘wij zijn’). Het is onnodig complex gemaakt door te redeneren vanuit de bestaande instituties. Ga terug naar de échte kern. De ‘one size fits all’ benadering doet geen recht aan de kracht van ieder afzonderlijk domein: operationaliseer een netwerkstructuur met knooppunten. Leg verantwoordelijkheden daar waar ze horen (‘wat eigen is, blijft eigen’). In het huidige systeem geeft het ‘zijn’ van basisregistratie een zekere status. Geen adressering aan één Senior Responsible Owner (SRO) met doorzettingskracht én het ontbreken van een programmatische aanpak voorzien van professionele resources en duidelijke plateau’s passend in een lange termijn aanpak. • • • • • •

Veranderkundig

• • Ontbreken van een wenkend perspectief: waar staan we in 2020? Onvoldoende dominantie van een ‘concern benadering’ voor de overheid. Gemeenschappelijk winnen is ondergeschikt aan een ‘wij/zij’ benadering. De basale ontwerpprincipes – de ultieme uitgangspunten – zijn onvoldoende leidend bij de implementatie van het Stelsel. Ontbreken van een integrale benadering van de dominante disciplines (beleid-wetgeving-uitvoering-techniek-gebruiker) bij de opera tionalisatie. Eigentijdse kernwaarden zoals ‘transparantie’, ‘eenvoud’ en ‘verantwoording’ zijn onvoldoende dominant. We lopen achter de feiten aan: we hebben onvoldoende in de gaten hoe snel de wereld om ons heen verandert. En hoe we daar dan lenig op in moeten spelen. • Ontbreken van het persoonlijke commitment (Gideon's bende die werkt o.b.v. vertrouwen/verbinding, haardvuursessies). Er heerst geen sfeer waarin de successen worden gevierd om zo weer energie te genereren voor volgende stappen (‘vele kleine kralen maken een mooie ketting ’). In het kwadrant ‘inhoudelijk-procedureel-relationeel-cultureel’ hebben we alleen aandacht voor de eerste twee aspecten. 7

Probleemanalyse (2)

Financieel

• • • • Wél integrale beleidsdoelstellingen, maar géén integrale financiering. Business case (op meta niveau) ontbreekt: pure benadering vanuit kosten, niet vanuit investeringen en benefits. Ontbreken van het ministerie van Financiën als dominante actor. Ontbreken van een total cost of ownership benadering.

Juridisch

• Misverstanden tussen de juridische eisen rondom de privacy en de daarvoor geboden oplossingen leiden tot niet optimaal gebruik van het Stelsel. Praktische oplossingen op dat vlak (denk aan leer- en proeftuinen, pilotomgevingen) zouden meer aandacht moeten krijgen. • Afspraken op Stelselniveau zijn niet wettelijk vastgelegd en afdwingbaar. Dit leidt tot vrijblijvendheid.

Technisch

• Er wordt onvoldoende geïnvesteerd in knowhow op terrein van beveiliging. • Huidig concept (één groot Stelsel van dertien aan elkaar gekoppelde registers met exponentieel toenemend aantal interfaces) is technisch bijzonder ingewikkeld om te operationaliseren. • De vernieuwing wordt onvoldoende geïnitieerd door de markt: huidige verdienmodellen van ICT-leveranciers bevorderen het proces van interoperabliteit onvoldoende.

Informatiekundig

• Stelsel zou gefocust moeten zijn op de zoveel als mogelijk contextneutrale gegevens. Een modulaire opbouw van begrippen kan behulpzaam zijn bij het decontextualiseren. • Ga eerst werkprocessen herinrichten (end to end) om ze daarna pas te digitaliseren i.p.v. andersom.

Menskundig

• • Aanbodgerichte benadering (vanuit ambtelijke fragmentatie): huidig systeem dwingt burger te navigeren door de afzonderlijke verticale kokers. Terug naar de menselijke maat (‘we zijn de burger kwijtgeraakt’): er vindt onvoldoende sturing plaats op gebruikersgemak, toegankelijkheid en controleerbaarheid voor de burger van zijn eigen gegevens. Daarmee maken we nauwelijks gebruik van burgerkracht. • Huidige systeem biedt onvoldoende inzage/correctierecht van burger of bedrijf (any-time, any-place, any device). 8

9

1.1) Ga terug naar de eenvoud van het oorspronkelijke doel

Waarom deden we het ook al weer?

Bij de benadering van het vraagstuk heeft de Taskforce zich in eerste instantie niet laten leiden door het huidige stelsel zélf, maar strategisch één niveau hoger. Waarbij de ‘waarom’ vraag centraal heeft gestaan: waarom doen we dit? Wat was de oorspronkelijke doelstelling? Die was destijds 2-ledig: aanbrengen van samenhang in de informatievoorziening binnen de totale overheid (1) én eenmalige registratie, meervoudig gebruik (2). Dus: niet iets nieuws verzinnen, maar breng de basisregistraties terug naar de kern en vertaal dat in gewone mensentaal. Redenerend vanuit perspectief van overheid én burger/bedrijf met dominante kernwaarden zoals transparantie, verantwoording, gebruikersgemak en eenvoud.

Leidende uitgangspunten uit 2001

Daartoe is de Taskforce teruggegaan naar de leidende uitgangspunten zoals die in 2001 zijn geformuleerd als voorwaarde voor een moderne en slagvaardige overheid. Deze 5-slag is destijds als volgt geformuleerd: Een overheid die niet naar de bekende weg vraagt; Een overheid die klantgericht is; Een overheid die zich niet voor de gek laat houden; Een overheid die weet waarover ze het heeft; Een overheid die haar zaken op orde heeft en niet meer kost dan nodig is.

Eigen regie over eigen data

Vanuit dit vertrekpunt heeft de Taskforce dan ook sterk gekeken naar het perspectief van de burger. Want het gaat immers in hoge mate over de gegevens van de burger zélf. Een burger die in de optiek van de Taskforce grosso modo anno nu de verantwoordelijkheid kan en wil dragen om de regie te voeren over z’n eigen data. De ontwikkeling van bijvoorbeeld elektronisch bankieren in het afgelopen decennium laat dat ook zien: klanten accepteren dat zij een deel van de taken van de bank overnemen in ruil voor snelheid, toegankelijkheid en gebruikersgemak. Het is dan ook zaak voor de overheid om in cocreatie met die burger te komen tot adequate oplossingen. In een proces waarin zowel het overheidsperspectief als het perspectief van de burger aan de orde zijn, met een duidelijk onderling evenwicht, ieder vanuit eigen rol en verantwoordelijkheid. Redenerend vanuit een win/win gedachte.

Betrek de i-samenleving bij de duurzame uitbouw van de i-overheid

Geconstateerd wordt dat er een groeiend verzet ontstaat in de maatschappij tegen een digitaliserende overheid die de maat dicteert en vraagstukken benadert vanuit de overheid zélf. In de sfeer van ‘de overheid weet wat goed voor u is’. Met een te hoog ‘uitrol’ karakter. Zonder daarbij gebruik te maken van het concept burgerkracht of participatiesamenleving. En dat terwijl het WRR rapport van 2011 daar zo duidelijk over is: de i-overheid kan niet eigenstandig in isolement worden vormgegeven en adviseert:

betrek de i-samenleving bij de duurzame uitbouw van de i-overheid

.

Aanbeveling 1.1: Ga terug naar het ‘waarom’ achter de basisregistraties: herijk/actualiseer de oorspronkelijke 5-slag zowel vanuit het perspectief van informatie-uitwisseling voor overheid als vanuit perspectief burger/bedrijf. En kijk vanuit die bril dan naar ‘de twaalf eisen’ (kamerbrief van 3 maart 2003) zoals die worden gesteld aan een basisregistratie.

10

1.2) Start een proces om te komen tot inspirerend toekomstbeeld

Concretisering van een sense of excitement

Om een traject als het onderhavige – met een groot aantal partijen, betrekking hebben op een taai en ingewikkeld vraagstuk, met veel technische innovatieve uitdagingen – te operationaliseren is een gemeenschappelijk hoger (reis)doel een absolute voorwaarde. Een concretisering van die ‘stip op de horizon’. Waar we staan in 2020 als digitaal land. Waarin het huidige Kabinetsvoornemen ‘digitaal 2017’ een belangrijke stap is in de overall plateauplanning. En waarin lopende programma’s zoals iNUP, Smarter Cities, iStrategie Rijk een logische plek krijgen.

Dat moet meer zijn dan een inhoudsloze mantra

Het moet zodanig zijn geconcretiseerd dat het grote groepen écht inspireert. Het moet een verlangen uitstralen: nieuwe energie geven. In de sfeer van de Franse beroepspiloot Antoine de Saint-Exupéry:

Als je een schip wilt bouwen, trommel dan geen mensen bij elkaar om voor hout te zorgen, orders te geven en het werk te verdelen, maar roep in hen het verlangen wakker naar de uitgestrekte, eindeloze zee

. Anders gezegd: het toekomstbeeld van de informatiesamenleving als ware het een aansprekende reisbestemming

framen

.

Voorkomt micromanagement

Een goede visie geeft niet alleen richting, hij creëert door coördinatie van acties van veel verschillende mensen een soort van beweging. Waarmee de participatiegraad aan de verandering uitvloeit van die paar early adopters naar grotere groepen enthousiaste volgelingen. Als in de trits

richten (‘why’) - inrichten (‘what’) - verrichten (‘how’

) de eerste stap wordt overgeslagen, verval je automatisch in de waan van de dag. Zonder kompas wordt de koers immers bepaald door micromanagement met het risico dat ingewikkelde vraagstukken nog complexer worden.

No pain, no gain

Bij die concretisering van een toekomstbeeld hoort ook het maken van fundamentele keuzes. Duidelijk zijn dus over de offers die moeten worden gebracht en door wie om te komen tot dat inspirerende doel. Helderheid dus over de schaduwkant van het mooie vergezicht.

Bundelen van denkkracht creëert ook draagvlak

Het ontwikkelen van een toekomstbeeld is niet voorbehouden aan beleid. Daarom: organiseer relevante denkkracht vanuit de verschillende stakeholders (inclusief de politiek) om zo met elkaar te werken aan de concretisering van dat gezamenlijke beeld. Maak daarbij gebruik van de autoriteit van onafhankelijke denkers en ervaringen uit andere sectoren (bijvoorbeeld de financiële wereld) of landen (zoals Denemarken). En werk vanuit de realiteit dat een dergelijk vergezicht nooit af is (‘the journey is the destination’).

Aanbeveling 1.2: Ontwikkel vanuit perspectief overheid én burger/bedrijf een gemeenschappelijk inspirerend toekomstbeeld van de informatiesamenleving. Geef ‘digitaal 2017’ daar een herkenbare positie in. Zorg voor politiek/bestuurlijke verankering van dit toekomstbeeld. En wees helder over de offers die opgebracht moeten worden – en door wie dan – om dat doel ook écht te bereiken.

11

1.3) Stel contextneutrale gegevens centraal

Van registers naar gegevens

Een stelsel van dertien basisregistraties is té ingewikkeld. Vooral ook omdat geredeneerd wordt vanuit de bestaande instituties zonder dat er sprake is van duidelijke overall regie. Dat het ‘zijn’ van basisregistratie voor een zekere status zorgt helpt niet. Naar analogie van Tony Blair’s uitspraak

(we have to organize government around problems, not problems around government)

: het stelsel (verpakking) moet dienend zijn aan de gegevens (content) en niet de gegevens aan het stelsel.

Contextneutrale gegevens

De ervaring – ook vanuit best practice Denemarken – leert dat het in de kern (‘de basis van de basis’) gaat het om een beperkt aantal contextneutrale gegevens. In ieder geval persoon, bedrijf, adres, gebouw en kaart. Cruciaal daarbij is om te focussen op de parameter stabiliteit (en niet het statisch zijn) van gegevens.

Hoe verhouden contextneutrale gegevens zich tot authentieke en identificerende gegevens?

• Authentieke gegevens zijn gegevens die kwaliteit en zekerheid bieden via het doorlopen van het registratieproces. Denk aan inschrijving bij de burgerlijke stand of GBA, vaststelling van inkomen in het fiscale proces. Bijvoorbeeld woonadres (GBA), huisnummer en huisletter (BAG), inkomensgegeven (BRI). • Identificerende gegevens zijn gegevens die een persoon of bedrijf identificeren. Bijvoorbeeld: BSN/RSIN, naam, adres, woonplaats, geboortedatum, vestigingsplaats, rechtsvorm. Dit is een deelverzameling van de authentieke gegevens. • Contextneutrale gegevens zijn gegevens uit de vorige categorieën met een zo algemene betekenis dat zij zich goed lenen voor hergebruik. Basisgegevens bij uitstek dus.

Op deze gegevens zou het stelsel zich moeten concentreren

. Identificerende gegevens zijn per definitie contextneutraal. In de categorie authentieke gegevens zitten waarschijnlijk ook gegevens die dat niet of in mindere mate zijn. Er zou een analyse moeten plaatsvinden op het huidige bestand aan authentieke gegevens om te bezien welke de kern van het Stelsel zouden moeten gaan vormen.

Van gehaktmolen naar fileermes

Om contextneutraliteit te bevorderen moeten begrippen nader worden gefileerd in afzonderlijke componenten of bouwstenen. Als voorbeeld het inkomensgegeven: indien in de registratie de verschillende componenten waaruit dit – van oorsprong fiscale – gegeven is opgebouwd, beschikbaar zijn, kunnen ook organisaties in domeinen die met een iets ander inkomensbegrip werken, de overeenkomende componenten hergebruiken. En hoeven zij dus minder uit te vragen of zelf te genereren. Dit is naar de mening van de Taskforce een productievere benadering dan inzetten op harmonisatie van het inkomensbegrip. Verscheidenheid heeft ook een functie. De ‘gehaktmolen’ van de standaardisatie doet hieraan geen recht.

Aanbeveling 1.3: Stel de uit te wisselen gegevens centraal. En niet de registers. Focus bij de uitwerking op de échte kerngegevens: de minimaal noodzakelijke contextneutrale gegevens. Analyseer welke authentieke gegevens zich daar het beste voor lenen. En zorg dat ze in zo klein mogelijke componenten beschikbaar worden gemaakt.

12

1.4) Werk het ‘rotonde’ concept verder uit

Van spaghetti naar ring

Het huidige concept van het Stelsel – met een ‘point-to-point’ architectuur – kent een hoog ‘spaghetti’ gehalte. Waarin het aan tal benodigde interfaces

exponentieel

toeneemt. Dit leidt tot zowel organisatorische als technische onbeheersbaarheid. Op basis van de huidige ervaringen adviseert de Taskforce om het zogenaamd rotonde concept nader uit te werken. In dit model – met slechts interfaces die

lineair

toenemen – wordt de verbinding georganiseerd naar de verschillende wegen die toegang geven tot die specifieke context- en domeingebonden bestemmingen. Maak daarbij gebruik van operationele knowhow en lessons learned van bestaande knooppunten zoals BKWI en look a likes*.

Maak gebruik van de kracht van ieder domein

Er is sprake van grote verschillen tussen de verschillende domeinen. Ieder met eigen dynamiek. Voorkom een ‘one size fits all’ aanpak en maak gebruik van de kracht – maar ook de zwakte – van ieder domein: operationaliseer een netwerkstructuur met (bestaande) knooppunten. Leg verantwoordelijkheden daar waar ze horen (‘wat eigen is, blijft eigen’). Zorg voor een optimale balans tussen sturing (top-down) en zelforganisatie (bottom-up). En leer van operationele ervaringen zoals die bijvoorbeeld zijn opgedaan in de ‘Laan van de Leefomgeving’. In feite concentratie (op beperkt aantal items) én decentralisatie tegelijkertijd. Om zo de bestaande diversiteit te benutten als driver, zowel in tempo, omvang als levenscyclus.

Laat experts dit concept verder valideren én concretiseren

• • Om de kansrijkheid van de door de Taskforce geadviseerde aanpak te beproeven lijkt het verstandig dat een aantal pragmatische experts de opdracht krijgt om het rotondeconcept aan de hand van concrete casuïstiek te valideren. Bijvoorbeeld voor het domein Werk en Inkomen. Geadviseerd wordt om hierbij de volgende uitgangspunten te hanteren: • Neem uit dit domein de belangrijkste gegevens – welke zich scharen onder de classificatie identificerend en authentiek – opdat zo helderheid bestaat over de contextneutrale gegevens voor dit domein; Werk met deze gegevens enkele relevante werkprocessen uit op basis van eenmalige registratie/meervoudig gebruik; En maak daarbij gebruik van gangbare modelleringsprincipes uit de wereld van gegevensarchitectuur. Om het vervolgens op basis daarvan verder uit te werken tot één concrete plaat. Zonder overigens geweld te doen aan de oor spronkelijke eenvoudige opzet. Dit zou ook een eerste logische stap zijn in de filosofie van MSP.

Aanbeveling 1.4: Onderzoek de haalbaarheid van het voorgestelde netwerkconcept en hoe dat aansluit bij de diversiteit van de verschillende domeinen. Valideer het ‘rotonde concept’ vanuit de praktijk en werk het verder uit. Maak daarbij gebruik van beschikbare expertise en lessons learned van bestaande knooppunten. ____________________

* Er is inmiddels een soort van ‘informele tafel’ ontstaan van een 8-tal knooppunt-achtige organisaties zoals BKWI, RINIS, CIBG, Studielink, Justid, Surfnet, etc. die werken als een virtuele coöperatie en die hun expertise ter beschikking willen stellen. 13

1.5) Veranker de gemaakte afspraken

Waarom wetgeving?

Bestaande wetgeving is op individuele basisregistraties gericht en niet op het stelsel van basisregistraties als geheel. De problemen die daardoor extern ontstaan zijn ook benoemd het WRR rapport iOverheid: onduidelijke verantwoordelijkheden in de keten. De bestuurlijke afspraken die de afgelopen jaren onder meer in het (i)NUP zijn gemaakt om het stelsel werkend te krijgen zijn – als het er op aankomt – té vrijblijvend. Ze leiden tot een permanent proces van ‘getrapte besluitvorming’ waar alle partijen driftig in participeren, maar zetten te weinig druk op het nakomen van die afspraken. • • De Taskforce is van mening dat wetgeving behulpzaam kan zijn als oplossing voor dit probleem: • Het proces van het opstellen van wetgeving dwingt om scherp en precies te zijn over visie, doelen en middelen én de verdeling van verantwoordelijkheden; • De vrijblijvendheid gaat eraf; Er komt continuïteit en duidelijkheid in de regels die gelden binnen het stelsel; Eenduidigheid en rechtszekerheid voor burgers worden verbeterd.

Inzichten van 2003 versus 2013

Tien jaar geleden is bewust afgezien van een stelselwet; destijds is gekozen voor wettelijke regeling van de individuele basisregistraties. Wellicht was het toen te vroeg voor een stelselwet. De Taskforce acht de tijd hier nu wél rijp voor. We adviseren dan ook de ontwikkeling van een stelselwet nú in te gang te zetten, die toe ziet op de genoemde kerngegevens en de generieke voorzieningen voor gebruik daarvan. Hiervoor is al het nodige voorwerk gedaan.

Inhoudelijke agenda van issues

• • De volgende onderwerpen moeten naar de mening van de Taskforce in elk geval in wetgeving worden geborgd: • • • Wie verantwoordelijk is voor het stelsel en hoe de tafel eruit ziet waar Stelsel-brede besluiten worden genomen; Hoe de financiering is geregeld; Wie toeziet op aansluiting op en doorontwikkeling van generieke voorzieningen in het Stelsel. En op het borgen van de interoperabiliteit die het stelsel beoogt (zowel semantisch, technisch als organisatorisch); Gebruik van basisbeginselen van het Stelsel zoals authenticiteit, verplicht gebruik, terugmelden en transparantie; Verhouding met privacywetgeving (wegnemen misverstanden over doelbinding, het verder bevorderen van hergebruik, inzage en correctie); • Rechtsbescherming: herbezinning op duaal stelsel (bij onjuistheid gegevens zowel in bezwaar bij gebruiker als bij basisregistratie zelf).

Aanbeveling 1.5: Zorg voor een stelselwet die gebruik, sturing, beheer en financiering regelt.

14

1.6) Adresseer het vraagstuk én organiseer het professioneel

Een ingewikkeld ketenvraagstuk vraagt om een gedegen positionering én professioneel programmamanagement

Het verder operationaliseren van het vereenvoudigde Stelsel vraagt om eenduidige sturing mét doorzettingskracht. Immers: hier is sprake van ketensamenwerking pur sang die de grenzen van de departementen en de overheidslagen overschrijdt. De door ontwikkeling van het Stelsel vergt een positionering en aanpak waarin enerzijds het commitment en samenwerking op de benodigde business change wordt georganiseerd en anderzijds de algehele sturing wordt belegd bij degene die als opdrachtgever verantwoordelijk kan zijn voor het eindresultaat. Professionele programma aanpak als MSP* lijkt hiervoor een randvoorwaarde te zijn.

MSP: gericht op het blijvend binden van partijen én het realiseren van onderlinge synergie

Van essentieel belang is dat de opdrachtgever (in termen van MSP: de SRO*) van het programma voldoende mandaat heeft om het programma adequaat in te richten en uit te voeren. Dit mandaat wordt opgesteld door de SRO en beschrijft de gewenste uitkomsten van het programma gebaseerd op de politieke en strategische doelen van de organisatie waar de SRO deel van uitmaakt. De SRO moet op een zodanig niveau worden gepositioneerd dat de verantwoordelijkheid voor de overall uitvoering van het programma genomen kan worden. Gegeven de aard van dit vraagstuk is het verstandig om dat mandaat in een sponsorgroep van peers van de SRO te autoriseren opdat het mandaat over de grenzen van de organisatie van de SRO ook daadwerkelijk is geborgd.

Cruciale randvoorwaarden voor succesvolle uitvoering

• • • • Op basis van dit mandaat moeten de randvoorwaarden voor de uitvoering van het programma in de voorbereidingsfase gedegen worden georganiseerd. Deze randvoorwaarden zijn naar de mening van de Taskforce in ieder geval de volgende: Zet de gewenste business change centraal en operationaliseer een compact multidisciplinair team met de juiste professionals; Ga samen met de belangrijkste stakeholders met de noodzakelijke denkkracht aan de slag om een inspirerend ‘toekomstbeeld 2020 ’ te ontwikkelen; • • Zorg voor voldoende politiek/bestuurlijk mandaat in de voorbereidingsfase van het programma door middel van een brief aan de Tweede Kamer waarin de wettelijke verankering wordt aangekondigd van gebruik van de belangrijkste identificerende gegevens als doorontwikkeling van het stelsel van basisregistraties. Werk vanuit dat eindpunt aan een overzichtelijke plateauplanning – bestaande uit kortcyclische mijlpalen – met realistische en haalbare doelen; Organiseer voldoende countervailing power vanuit het niveau van burger/ondernemer; Stuur vanuit één overall business case op meta niveau voor het gehele programma op de baten van de verschillende betrokken stakeholders; • Mobiliseer eigentijdse

interactieve

communicatiemiddelen opdat tussentijdse resultaten adequaat gedeeld kunnen worden met de verschillende doelgroepen zodanig dat dit weer voldoende energie genereerd voor volgende stappen.

Aanbeveling 1.6: Operationaliseer professioneel programmamanagement met duidelijke sturingslijnen. Zorg voor een glasheldere adressering aan een SRO* die met doorzettingskracht de business change op de verschillende niveaus ook écht georganiseerd krijgt. En realiseer vanuit die SRO een politiek/bestuurlijke verankering op het hoogste niveau. _____________________

* MSP: Managing Successful Programmes; SRO: Senior Responsible Owner. 15

Maatregelen voor verbetering van kwaliteit (vraag 2)

16

2.1) Zorg voor verbreding van mogelijkheden voor inzage en correctierecht

Burgerkracht: regie over digitale identiteit

Een transparante en betrouwbare overheid kan steeds verantwoorden welke gegevens van de burger zijn vastgelegd. En waartoe deze dan worden gebruikt. Een essentieel ontwerpprincipe hierbij is dat de burger zélf de regie voert over zijn eigen digitale identiteit. Uiteraard moet hierbij sprake zijn van een

internetveilige

omgeving. Dit ontwerpprincipe zou een belangrijk uitgangspunt moeten zijn bij de realisatie van het inzage- en correctierecht voor de burger. Bovendien vormt dit een belangrijke steunpilaar in het noodzakelijke vertrouwen van de burger in het digitale verkeer met de overheid. Een goed voorbeeld in dit verband is de vooraf ingevulde belastingaangifte.

Laagdrempelig, eenvoudig en veilig

Met dit inzagerecht voor de burger dient in het verlengde ervan duidelijk te zijn welke gegevens door diezelfde burger op welke wijze aangevuld, gewijzigd en verwijderd kunnen worden. Daarbij zijn laagdrempelig, eenvoudig en veilig de belangrijkste ontwerpprincipes. In dit denken past het ook om de burger meer controle te geven over wie zijn/haar gegevens gebruikt, met als optie ook mogelijkheden voor burger/bedrijf om de door de overheid geverifieerde c.q. geauthentificeerde gegevens zélf met andere partijen te kunnen delen. In de Qiy pilot (Manifestgroep) wordt daar momenteel ervaring in opgedaan.

Wél internetveilig!

Voor een internetveilige omgeving zijn naar de mening van de Taskforce de volgende randvoorwaarden cruciaal: • Op elkaar aansluitende privacy- en cyberwetgeving, ook internationaal. Deze dient onder meer gericht te zijn op het ongewenst verhandelen van persoonsgegevens alsmede toereikende mogelijkheden en middelen om cyber-criminaliteit op te sporen en te vervolgen. Overigens, privacywetgeving mag geen belemmering zijn in het gebruik van persoonsgegevens in de uitdijende en nieuwe procesketens, die meerdere (overheids)organisaties betreffen. De hiervoor genoemde transparantie speelt daarbij een randvoorwaardelijke rol; • Verdere toezicht en handhaving op cyber security, ook internationaal.

Vergroot de maatschappelijke acceptatie

De Taskforce is van mening dat er sprake is van een rechtstreekse relatie tussen deze aanbeveling en de vergroting van de maatschappelijke acceptatie van de alsmaar oprukkende digitalisering door de overheid. Omgekeerd: het huidige tij van groeiend verzet tegen deze uitrol kan hiermee worden gekeerd.

Aanbeveling 2.1: Zorg voor verdere uitbreiding en verbreding van de mogelijkheden voor inzage- en correctierecht voor de burger.

17

2.2) Ambtshalve bijwerken van gegevens met terugmelding aan burger

Eenvoudige afhandeling van terugmeldingen

De meeste basisregistraties vormen een

administratieve

afspiegeling van de werkelijkheid. De georegistraties echter vormen een op

actualiteit

gebaseerde afspiegeling van die werkelijkheid. En juist dat onderstreept dat het eenvoudiger zou moeten zijn om op basis van een terugmelding – doorgaans een feitelijke constatering van een bepaalde actualiteit – over te gaan tot ambtshalve aanpassing van de registratie. De Taskforce is van mening dat hiermee het gat tussen actualiteit en administratieve werkelijkheid stelselbreed aanzienlijk kan worden verkleind.

Zo zorgen we voor overheid die weet waarover ze het heeft

Het moet voor registratiehouders eenvoudiger worden om op basis van feitelijke en onweerlegbare ambtelijke constateringen de gegevens te actualiseren. Een onherroepelijke uitspraak of vonnis van een rechter – waarin bijvoorbeeld is vastgesteld wat het feitelijk woonadres is – zou voldoende basis moeten zijn voor ambtshalve correctie. Een op de gevel aangekondigde en op beeld vastgelegde bedrijfsverhuizing naar een ander pand zou eveneens in essentie basis moeten kunnen zijn om de gegevens te actualiseren. Nu hebben registratiehouders de neiging of zelfs verplichting om formeel te blijven verwijzen naar burger/ ondernemer, omdat die zélf een wijziging moet doorgeven aan het loket. En dat terwijl binnen de overheid al bekend is wat die wijziging behelst. Door ambtshalve de gegevens bij te werken en daarover de burger of ondernemer achteraf actief te informeren, neemt de actualiteit van de gegevens toe. Een burger/ondernemer heeft natuurlijk altijd het recht op correctie.

Onjuistheden nu gericht op een woud aan gegevens

Terugmeldvoorzieningen voorzien in het signaleren van onjuistheden in gegevens. Dit is een belangrijke faciliteit gericht op het verbeteren van de kwaliteit van gegevens. In de oorspronkelijke opzet is deze voorziening gericht op gesignaleerde onjuistheden op een veelheid van gegevens in basisregistraties. Door die veelheid hiervan en mogelijk ook door het gebruik van schaduw registraties is de consequente toepassing van de terugmeldvoorzieningen in het ongerede geraakt. De Taskforce is van mening dat een goede werking hiervan een substantiële kwalitatieve impuls tot gevolg heeft.

Pas hiertoe het terugmeldproces aan

• Standaardiseer het terugmeldproces voor alle gegevens door vanuit hetzelfde paradigma te handelen; • Creëer een centrale omgeving (bijvoorbeeld: MijnOverheid) waar burgers en bedrijven hun recht op correctie kunnen uitoefenen; • Verklaar de terugmeldvoorzieningen tot een afdwingbare toepassing op tenminste het niveau van identificerende gegevens en overweeg de afdwingbare toepassing stapsgewijs uit te breiden op nader vast te stellen overige relevante gegevens.

Aanbeveling 2.2: Organiseer het ambtshalve bijwerken van gegevens met terugmelding aan burger met daarbij het recht tot correctie voor de burger. Implementeer in ieder geval voor de identificerende gegevens hanteerbare terugmeld voorzieningen.

18

2.3) Operationaliseer financiële sturing op integraliteit

Wél integrale beleidsdoelstellingen, géén integrale financiering

Het huidige systeem kent zodanige perverse financiële prikkels die een brede uitrol van het Stelsel binnen de overheid als geheel niet stimuleert. En dat terwijl de ervaring van onder meer Denemarken leert dat de financiële parameter een belangrijke driver kan zijn om deze verandering daadwerkelijk gerealiseerd te krijgen. Naar de mening van de Taskforce vraagt dit dan ook om sturing op basis van een overall business case op metaniveau. Waarbij het vraagstuk wordt benaderd vanuit de optiek van investeringen – in plaats van puur uit kosten – en te realiseren benefits – zowel kwantitatief als kwalitatief. Daarbij zijn naar de mening van de Taskforce de volgende aspecten van belang: • • • Een financiële sturing op basis van integraliteit; Het ministerie van Financiën als een dominante actor in dit speelveld; Een business case benadering (uitgaande van een business case op meta niveau), waarin óók de kwalitatieve en maatschappelijke benefits zijn opgenomen, aansluitend op ‘digitaal 2017’.

Benut output onderzoek financiering digitale infrastructuur

In de SGO-3 rapportage is als bijlage een kostenoverzicht 2011 opgenomen van de zes belangrijkste basisregistraties. Momenteel loopt een traject, waarin een geactualiseerd financieel overzicht wordt vervaardigd van de kosten voor instandhouding en doorontwikkeling van de basisregistraties (‘Financiering digitale infrastructuur’). Aanbevolen wordt dit overzicht te benutten bij de overwegingen en besluitvorming m.b.t. het implementeren van verbetervoorstellen in de basisregistraties.

Aanbeveling 2.3: Zorg voor een financiële sturing op integraliteit, werk vanuit een businesscase op meta niveau en benut de output van de rapportage financiering digitale infrastructuur zoals die momenteel wordt opgesteld.

19

Hoe is het aangepakt?

Instellen van een Taskforce

In de aanbiedingsbrief (9 juli 2013) bij rapportage aan Minister Blok van het SGO-3 project ‘Versnelde effectieve inzet van basisregistraties’ is de volgende passage opgenomen: Naast de bovengenoemde prioriteiten die moeten worden opgelost, zal ik een Taskforce instellen die mij op korte termijn kan adviseren over twee aspecten die bijzondere aandacht behoeven. Deze Taskforce zal mij adviseren over maatregelen die de kwaliteit verhogen van de kerngegevens in het stelsel die cruciaal zijn voor de uitvoering én over de richting waarin een vereenvoudiging van het Stelsel kan worden gerealiseerd. Minister Blok heeft de SG van SZW vervolgens verzocht om de genoemde Taskforce in te stellen.

Samenstelling Taskforce

• • • • • • • • Anita Wouters, voorzitter (ABD topconsult) Frans Haverkamp (business-ICT strategy consultant, voorheen CIO UWV) Dirk Jan van der Linden (adviseur PBLQ/HEC) Mariëtte Lokin (juridisch adviseur, ministerie van Financiën) Hans Nijman (directeur toezicht en handhaving Stadsbeheer, Gemeente Rotterdam) Regina Riemersma (gemeentesecretaris Zwolle, voorzitter programmaraad Stelsel van Basisregistraties) Dirk-Jan de Bruijn, secretaris (kwartiermaker, I-Interim Rijk) Harry Bakker, procesondersteuning (EC O&P, De Werkmaatschappij)

Doorlopen proces

Centraal in de aanpak stond een 2-daagse bijeenkomst als Taskforce (24-25 oktober 2013). Om met elkaar te komen tot een eenduidige kijk op het probleem en van daaruit te komen tot aanzetten voor mogelijke oplossingsrichtingen. Ter voorbereiding op deze 2-daagse is er met een aantal sleutelpersonen gesproken opdat de Taskforce maximaal was aangehaakt bij de huidige ontwikkelingen. Ook heeft – met name middels inbreng van PBLQ – een uitgebreide scan plaatsgevonden van de meest relevante documenten betrekking hebbend op dit vraagstuk. Tevens heeft de Taskforce zich laten inspireren door operationele best practices zoals Denemarken, Laan van de Leefomgeving en BKWI. Gedurende de 2-daagse heeft een vertegenwoordiging van de Stuurgroep (Ton Annink, Maarten Hillenaar, André van der Zande) op basis van eerste inzichten een dialoog gevoerd met de Taskforce. Op basis van de input is deze rapportage samengesteld die gedurende een 2 e bijeenkomst van de taskforce (14 november 2013) verder is aangescherpt. Het uiteindelijke advies is op 26 november 2013 gepresenteerd aan opdrachtgever Ton Annink.

Verdiepende interviews

Om de Taskforce maximaal te kunnen faciliteren zijn in de periode oktober/november 2013 de volgende professionals geïnterviewd: Gosse van der Veen (CBS), Bertine Steenbergen (BZK), Noud Hooyman (IenM), Ron Roozendaal (VWS), Stella ter Horst (Belastingdienst), Dirk Schravendeel (PBLQ), Nicole Kroon (EZ), Gerdine Keijzer (BPR), Bert Uffen (BKWI), Michelle van Dijk/Christel Ewalds (Ketenbureau Loonaangifteketen) en Arre Zuurmond (Gemeentelijke Ombudsman Amsterdam). Erik Jonker (BZK) en Jos van der Ploeg (SZW) hebben commentaar geleverd op de inhoud van deze rapportage. 20