Transcript Kol b.d. drs. Ben Zonnenberg

opinie
Tekst:Kol b.d. drs B. A. Zonnenberg
Besturing van de De fensiebureaucratie
“Bureaucracy is the death of all sound work”
Albert Einstein
In november vorig jaar verscheen, in het kader van de totstandkoming van de ‘nieuwe bestuursstaf’, een brochure,
getiteld ‘Besturen bij Defensie 2013’. In deze brochure wordt (getracht) duidelijk te maken op welke wijze het
departement van Defensie wordt bestuurd of althans dient te worden bestuurd.
Hoewel in de hele brochure het begrip bureaucratie niet voorkomt, gaat het hier wel degelijk om de beschrijving
van de besturing en beheersing van een complex overheidsapparaat, dat men doorgaans met die term aanduidt.
Het is een organisatievorm die men als
volgt kan aanduiden:
“Bureaucracy is a way of organising
work in which people are treated as interchangeable and replaceable cogs to
fill specialised roles. Two key features of
bureaucracy are hierarchy and specialised
division of labour. Other characteristics
of an ‘ideal’ bureaucracy are rules which
describe the duties of members, a set of
standard operating procedures, and impersonal relations between members. In a
model bureaucracy, initiatives and policy
directions come only from the top echelons. Work in carrying out policies is done
at the lower levels within the guidelines
set from above.” (Martin, 1984).
In de brochure wordt uitgelegd hoe Defensie wordt bestuurd, vanuit welke uitgangspunten en principes, en met welke
middelen en procedures. Doel van de
bestuurlijke constructie is ‘eenvoudiger
besturen en werken’. Dat is mooi gezegd,
maar alleen al vanuit de complexiteit van
de organisatie bezien is het vrijwel zeker
dat dat doel niet zal worden gehaald.
Eenvoudiger besturen en werken
Centraal staat de uitvoering bij de operationele eenheden, te regelen door de
commandanten van de krijgsmachtdelen.
Opdrachtgerichte commandovoering is het
sleutelwoord. Die operationele leiding is op
haar beurt weer afgeleid van het Defensiebeleid (beleidsvisie), de opdrachten die de
CDS verstrekt, scherpe control (doelmatigheid) en regels en kaders voor de bedrijfsvoering.
Benadrukt wordt dat operationele commandanten ruimte krijgen, er wordt ‘een-
8 | Carré 2 | 2014
voudiger, duidelijker en vooral meer op afstand en op hoofdlijnen
gewerkt.’ Dat streven wordt ‘vormgegeven langs de assen beleid
(B), allocatie (A), control (C) en kaderstelling (K), Deze assen vormen de BACK-bone van het domein ‘Bestuur’. Vervolgens worden
deze begrippen beschreven en aangevuld met ‘nieuwe manieren
van werken’, zoals ‘thematisch samenwerken’, het beleggen van
kennis en informatie op één plaats en ‘genetwerkt samenwerken’.
Dat laatste wordt genoemd ‘de defensievariant van het nieuwe
werken’.
Zo moet het allemaal eenvoudiger, duidelijker worden, met besturing op afstand en op hoofdlijnen. Allemaal in het kader van het
streven ‘de bestuurlijke drukte’ te verminderen.
Door, naast de bureaucratische structuur te handhaven, ook nog
twee andere organisatieprincipes te introduceren, namelijk de matrixvorm en het Nieuwe Werken, wordt het ingewikkeld. Zo krijgt
de bestuursstructuur een tegenstrijdig karakter waarin hiërarchie,
vergaande specialisatie en beheersing, worden gecombineerd met
organisatiemethoden die autonomie, horizontaal overleg en flexibiliteit voorop stellen. Dat is nogal verwarrend want tegelijkertijd
kan de leiding die vrijheid frustreren door zich te beroepen op het
volgen van de regels en procedures. Bovendien, zo zagen wij al in een eerder artikel over de nieuwe bestuursstructuur in Carré, valt de leiding terug op een organisatievorm die men al lang verlaten had, namelijk de matrixstructuur,
omdat die juist zorgde voor eindeloos veel overleg en conflicten.1
Alleen door het nu ‘thematisch samenwerken’ te noemen lijkt het
dat het om iets anders gaat.
Doelstellingen en middelen
In een volgend hoofdstuk worden de doelstellingen en middelen
van Defensie toegelicht. Beschreven wordt het hele proces van de
vorming van ‘de beleidsvisie’, op basis waarvan het Defensieplan
wordt gemaakt en vervolgens de jaarlijkse begroting. Al met al
een complex geheel, maar dat past ook wel in een complexe organisatie waarin miljarden omgaan. De tekst over de totstandkoming
van de beleidsvisie zegt dat er een ‘politiek-strategische oriëntatie’
is op basis van het kabinetsbeleid. Dat suggereert een visie op hoe
de krijgsmacht er uit moet zien op basis van (geo)politieke onwikkelingen en gevoelde noodzaak. In werkelijkheid zien we weinig
anders dan dat de planning gebaseerd is
op wat financieel aan de krijgsmacht wordt
toebedeeld, namelijk steeds minder. Het
gaat niet om wat nodig is maar wat (financieel) haalbaar is.
In dit deel wordt verder nog aandacht besteed aan ‘specifieke processen voor personeel en materieel’, en die betreffen het
arbeidsvoorwaardenproces en het Defensie
Materieelproces.
In de beschrijving van de besturing van
Defensie staat, behalve iets over het ‘arbeidsvoorwaardenproces’, niets over wat
de topleiding zo graag noemt ‘het belangrijkste kapitaal’: personeel. Kennelijk is het
te veel moeite om iets te melden hoe je
daar aan komt, er mee omgaat, het beschermt, er voor zorgt en tot haar recht
laat komen. Het geeft aan dat de factor
personeel niet als investering wordt gezien,
maar vooral als kostenpost.
Beraden
Natuurlijk moet ook worden overlegd, dus
wordt in een kort hoofdstukje de zogenaamde ‘beradenstructuur’ uit de doeken
gedaan. Een beschrijving van de verschillende geformaliseerde beraden, met een
bezetting van tussen 6 en 17 ambtsdragers
naar gelang het doel van het beraad. Hoe
dit te rijmen valt met de notie ‘eenvoudiger besturen’ is onduidelijk, laat staan dat
het ‘bestuurlijke drukte’ vermindert.
Operaties
Het vierde hoofdstuk ‘Operaties’ beschrijft
wat er van de operationele commandanten
van de krijgsmachtdelen wordt verwacht.
Daarin komen ook expeditionaire en nationale inzet aan de orde. Opvallend is dat bij
de besluitvorming over expeditionaire operaties vier ministeries zijn betrokken. Men
kan zich voorstellen dat er iets zou staan
als: ’Naar gelang het soort operatie wordt
overleg gevoerd met die departementen
die erbij betrokken zijn’ of iets dergelijks,
niet dat de genoemde ministeries daar al
op voorhand bemoeienis mee hebben.
Bedrijfsvoering
Het laatste hoofdstuk gaat over ‘kaders
voor de bedrijfsvoering en ondersteuning’.
Er wordt nog eens benadrukt dat de defensieorganisatie een staf - lijnorganisatie is
en waarom dat belangrijk is.
Dan volgt daarop een uitzondering:
‘In afwijking op de hoofdregel van het
‘lijnmodel’ is er sprake van functionele kaderstelling. In bepaalde functiegebieden
zoals Control en Inkoop & Verwerving is
er sprake van een evident politiek belang
bij een goed beheer. Het gaat hierbij om
twee zaken. Ten eerste het verankeren van
de kwaliteit van de processen en de me-
9
dewerkers. Ten tweede het defensiebreed
kunnen prioriteren van de personele capaciteit, gegeven de risico’s die zich voordoen.’
De vraag is waarom dat specifiek geldt
voor deze functiegebieden, men zou verwachten dat hetzelfde geldt voor alle andere functiegebieden.
Het lijkt er op dat gepoogd wordt te verzekeren dat de gebieden control en verwerving qua vulling en functioneren zo veel
mogelijk dichtgetimmerd worden om alle
fiasco’s rond financieel beheer en verwerving voortaan uit te sluiten. Daartoe krijgt
de HDFC een aparte reeks bevoegdheden,
en zo wordt het functie- gebied control
steeds belangrijker en invloedrijker. Het
functiegebied is (in de brochure) zelfs het
enige waarvoor een plaatsings- en promotiebeleid wordt geformuleerd.
Dienstverlening
Onder het kopje ‘Doelmatige dienstverlening’ wordt uitgelegd hoe de (logistieke)
ondersteuning is georganiseerd (of liever:
dient te zijn georganiseerd). Dit alles wederom ‘ten behoeve van eenvoud en duidelijkheid’, waarbij er kennelijk van uit
wordt gegaan dat het woordgebruik dat
ook is.
Een voorbeeld:
‘Tevens wordt kennis eenduidig in de organisatie belegd en op meer plaatsen gebruikt. De kennis van de dienstverlening
ligt bij de ondersteuners. Om kennis op
meer plaatsen te kunnen gebruiken, moet
dit makkelijk te ontsluiten zijn. Daarom is
een herkenbaar en toegankelijk aanspreekpunt in de organisatie van de ondersteuner
van belang’. Wat kan de lezer daar meer
mee dan: ja, dat zal wel.
Het gaat in de uitleg ook wel eens over de
harde werkelijkheid:
‘In het uitvoeringsjaar gaat de interactie
tussen gebruiker en ondersteuner primair
over de optimale benutting van de geplande ondersteuning binnen de begroting. In
de praktijk blijken regelmatig knelpunten
op te treden in de relatie tussen gebruiker
en ondersteuner. Gebruiker en ondersteuner hebben ruimte om dergelijke knelpunten op hun niveau op te lossen en kunnen
waar nodig escaleren naar CDS.’
Het woord escalatie valt meer dan eens in
de brochure; de mogelijkheid terug te vallen op de hogere instantie wanneer men
het onderling niet eens kan worden. Kennelijk wordt er al op gepreludeerd dat het
‘vermijden van bestuurlijke drukte’ wel
eens zou kunnen tegenvallen.
In het resterende deel van de brochure
worden zaken behandeld als Inkoop en
10 | Carré 2 | 2014
verwerving, de onderbrenging van het ‘onafhankelijk toezicht’
(IGK,IMG, MLA etc.), en ‘processenmanagement’. Men blijft maar
volhouden dat controlerende en inspecterende instanties die onder de SG vallen onafhankelijk zijn.
Dat processenmanagement moet dan vorm krijgen door het
benoemen van proceseigenaars, procesmodeleigenaars, procesmodelhouders, procesmanagers, superusers, keyusers en procesmodelbeheerders.
Het zal ongetwijfeld bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen van Defensie, daar is blijkbaar tenenkrommend jargon bij
nodig.
Slot
Defensie is, net zoals alle andere departementen een bureaucratie.
Dat is gegeven de compexiteit van de samenleving onvermijdelijk.
Maar er zijn vele manieren waarop een bureucratische organisatie
kan worden vormgegeven. Zo geven getekende structuren (de
‘hark’) aan hoe de taakverdeling en de gezagsverhoudingen in elkaar zitten. Wat dan vooral opvalt is de positie van de CDS in die
structuur; die is ten opzichte van de vorige situatie niet veranderd.
Ondanks het advies van de commissie Franssen destijds, vond de
top het niet nodig om de hoogste militair die verantwoordelijk is
voor het primaire product een positie te geven in de hiërarchie die
meer recht doet aan zijn verantwoordelijkheid.2
Een andere vraag bij de opzet van een complexe organisatie is:
hoeveel vrijheid krijgen de commandanten/managers in de lijn?
De wijze waarop Defensie vorm denkt te moeten geven geeft niet
echt de indruk dat er erg veel regelruimte is. Vastgelegde processen en procedures geven weinig speelruimte, veel controle en rapportering, talloze regels.
De uitspraak dat de de organisatie zo is ingericht dat deze de operationele eenheden in staat stelt hun taken goed uit voeren en
snel in te spelen op veranderende omstandigheden, is simpelweg
onjuist. Als bijvoorbeeld de commandant die de missie in Mali
moet uitvoeren extra luchtransport nodig acht, moet de minister er aan te pas te komen om te besluiten dat dat niet nodig is.
Het zelfde deed zich voor in Afghanistan, ook daar werd gebruik
gemaakt van geallieerde middelen zonder zelf iets bij te dragen.
Hoezo, vrijheid in de uitvoering? Bovendien, door de extreme
scheiding tussen beleid, planning en uitvoering wordt verhinderd
dat er een snelle koppeling is tussen waaraan behoefte aan is in
het veld, en de planning.
De brochure laat zien dat de bestuurders vooral gericht zijn op
processen, procedures, formele structuren, controle en rapportering. Met methoden als ‘themagericht werken’ en ‘genetwerkt samenwerken’ wordt een halfslachtige poging gedaan flexibiliteit en
soepel overleg te suggereren maar die zullen niets oplossen omdat
de cultuur daar helemaal niet naar is.
Iedere organisatie is afhankelijk van kundig en gemotiveerd personeel waarop die organisatie ook zuinig dient te zijn. De bestuurders lijken daarin niet in geïnteresserd. Immers, door het alleen te
hebben over procedures en allerhande formaliteiten wordt voorondersteld dat medewerkers op alle posities gewoon hun werk
doen, zoals radertjes in een machine dat ook doen. Personeel dat
altijd de politiek ten dienste moet staan verdient beter.
Voetnoten
1 & 2: zie Vierkant Beschouwd in Carré nr 1- 2014