Transcript Presentatie 2 - NEVI-PIANOo congres 2014

Nut en noodzaak van diensten
van algemeen economisch
belang
Yvonne Maasdam
5 juni 2014
Nevi-PIANOo congres 2014
Onderwerpen
• Casuïstiek rondom inkoop zorg door gemeenten en
zorgverzekeraars
• Visie Autoriteit Consument & Markt op de zorgsector
• DAEB concept
• DAEB in de praktijk en rol gemeenten
Casuïstiek
Casus regio Alkmaar
•
•
•
•
•
•
Inkoopproces via bestuurlijk aanbesteden
Dialoog en onderhandelen over de eisen van opdrachtgevers met alle
zorgaanbieders (overlegtafel)
Intensief overleg en meer samenwerking tussen zorgaanbieders en gemeenten
en zorgaanbieders onderling (zorgarrangementen)
Deelovereenkomsten worden met individuele instellingen gesloten over
levering van de diensten en er wordt geconcurreerd op kwaliteit
Toe- en uittreden is mogelijk
Strakke regie van de gemeente
Mededingingsrechtelijke vragen:
1. Mogen de zorgaanbieders in het kader van de overlegtafel strategische
informatie (zoals capaciteitsinzet, informatie over kosten/prijzen en kwaliteit
van de diensten) uitwisselen?
2. Mogen concurrerende zorgaanbieders gezamenlijk zorgarrangementen
afspreken en aanbieden?
3. Welke rol kan de gemeente spelen om meer ruimte te bieden aan
zorgaanbieders om de beoogde doelstellingen te realiseren?
4
Casus regio Alkmaar
1. Marktconsultatie: onder regie van de zorginkoper kunnen
marktpartijen geconsulteerd worden over de zorginkoopbehoefte
• Let op: strikte regie van gemeente welke informatie
noodzakelijk is om plenair uit te wisselen! Wissel niet meer
informatie uit dan de gemeente vraagt.
2. Samenwerkingsafspraken: zorginkoper moet duidelijk op schrift
aangeven welke samenwerkingsafspraken gewenst en
noodzakelijk zijn. Ook hier regie door gemeente.
3. DAEB instrument kan meer ruimte creeëren voor noodzakelijke
samenwerkingsafspraken en informatieuitwisseling
5
Casus regio Alkmaar
Rol gemeente (DAEB en regie)
-Stel de randvoorwaarden vast waaraan de zorgverlening moet voldoen
Uitgangspunt: eigen regie van de burger moet worden gestimuleerd
Toegankelijkheid van de zorg
Kwaliteit van de zorg
Continuïteit van de zorgverlening
Prijsstelling/betaalbaarheid
- Doe onderzoek naar de markt: kan de markt de diensten leveren zonder
dat er specifieke verplichtingen worden opgelegd?
- Zo nee: leg bij formeel overheidsbesluit (kan ook bij overeenkomst)
vast dat diensten worden verricht door specifiek aangewezen
onderneming(en) en leg ook specifieke verplichtingen op ook ten aanzien
van gewenste samenwerking
- Stel budget vast op basis van objectieve en doorzichtige criteria
- Onderbouw dat geen sprake is van overcompensatie voor de diensten
6
Casus II
Een gemeente zet in op een integrale keten ‘Wonen, Welzijn,
Zorg’ om bewoners een integraal aanbod te kunnen doen.
De gemeente verzoekt het professionele veld om met elkaar in
gesprek te gaan en met een gezamenlijk aanbod te komen,
waarbij de dekkingsgraad gegarandeerd is: het aanbod moet
bereikbaar zijn voor alle inwoners. De gemeente zal via een
aanbesteding de zorgaanbieders selecteren die de zorg mogen
gaan leveren.
Een aantal concurrerende zorg- en welzijnsaanbieders die
gezamenlijk de gehele regio kunnen bedienen besluiten in
combinatie in te schrijven en stemmen hun gezamenlijke
inschrijfprijs af. Er schrijven nog meer zorg- en welzijnaanbieders
in op de aanbesteding die op een andere wijze voldoen aan de
wens van de gemeente.
Mag dit?
7
Antwoord Casus II
Ja. Combinatieovereenkomsten tussen concurrenten zijn onder
omstandigheden toegstaan. Beleidsregels
combinatieovereenkomsten 2013:
• Geen van de concurrenten kan de opdracht zelfstandig
uitvoeren, bijvoorbeeld omdat iedere partij individueel
onvoldoende capaciteit heeft
• Alle partijen moeten daadwerkelijk een deel van de opdracht
uitvoeren
• Er moet voldoende restconcurrentie overblijven
• Gezamenlijke prijsstelling bij de aanbesteding is toegestaan
en onderlinge verdeling van werkzaamheden bij de
opdrachtuitvoering is ook toegestaan
8
Casus III
Een grote gemeente wil graag dat er uit efficiëntieoverwegingen in iedere wijk van de stad slechts één
dagvoorziening is die in die wijk een spilfunctie kan vormen
voor initiatieven vanuit de wijk voor burgers. De gemeente
vraagt de zorgaanbieders die in de stad actief zijn te komen
met een dergelijk plan waarbij per wijk één van de
zorgaanbieders een coördinerende rol krijgt toebedeeld.
De zorgaanbieders komen er gezamenlijk uit en spreken een
bepaalde gebiedsverdeling af waarbij iedere zorgaanbieder
zijn eigen wijk krijgt. De gemeente is akkoord en sluit een
overeenkomst met de zorgaanbieders op basis van het
gezamenlijke plan.
Hebben de zorgaanbieders in strijd met de Mededingingswet
gehandeld?
9
Casus III
•
•
Ja. De zorgaanbieders hebben een verboden
marktverdelingsafspraak gemaakt. Het feit dat de
zorgaanbieders de afspraak hebben gemaakt op verzoek van de
gemeente doet hieraan niet af, zo heeft de ACM aangegeven in
de Richtsnoeren zorg. Een marktverdelingsafspraak leidt in het
algemeen tot een ernstige verstoring van de mededinging en is
dan ook niet snel noodzakelijk en proportioneel voor het
organiseren van de zorg in de wijk.
Alleen als er een duidelijke schriftelijke opdracht vanuit de
gemeente/Zorgkantoor is waarin uitdrukkelijk is bepaald om
bepaalde capaciteit te verdelen of af te stemmen of bepaalde
informatie uit te wisselen, kan worden gesteld dat er sprake is
van een schulduitsluitingsgrond. Alleen zogenaamde
dwangkartels ontsnappen aan het kartelverbod.
10
Visie ACM op de zorgsector
11
Mededingingsbeleid Autoriteit Consument & Markt
(ACM)
•
•
•
•
Mededingingswet van toepassing vanaf 2004 want
zorgaanbieders kunnen en moeten concurreren
Karteltoezicht, misbruik machtspositie en concentratietoezicht
Zorg is al aantal jaren speerpunt van beleid van de ACM
Richtsnoeren zorgsector 2010: zorgaanbieders mogen niet in
strijd handelen met het kartelverbod
• Geen prijsafspraken
• Geen marktverdeling
• Geen aanbestedingen afstemmen
• Geen concurrentiegevoelige informatie uitwisselen
• Geen collectieve boycot
•
Samenwerkingsafspraken mogen geen
mededingingsbeperkende effecten hebben
12
Nuancering mededingingsbeleid ACM
• Henk Don in speech 14 mei 2013: ‘als patiënten en
•
•
zorgverzekeraars unaniem en op goede gronden aangeven
dat een voorgestelde samenwerking of fusie niet op
bezwaren stuit, dan is niet te verwachten dat er zich een
probleem zal voordoen.
‘De ACM heeft een voorkeur voor de minst vergaande vorm
van samenwerking.’
‘In voorkomende gevallen kan de ACM een informele
zienswijze afgeven: de voordelen moeten altijd de nadelen
overtreffen.’
Mededingingsbeleid ACM
• Voor ziekenhuiszorg heeft de ACM nieuwe
•
•
•
beleidsdocumtenten vastgesteld ten aanzien van
samenwerkingen en fusies
Voor zorgverzekeraars is een informatiekaart gepubliceerd
over gezamenlijke zorginkoop
Voor de andere sectoren is de ACM nog bezig met formuleren
van nieuw beleid
Richtsnoeren uit 2010 gelden nog steeds en zullen
waarschijnlijk niet worden ingetrokken of herzien worden
DAEB concept
Wat is een dienst van algemeen economisch belang (DAEB)?
•
Grondslag in artikel 106, lid 2, VWEU
•
Uitzonderingsregime mededingingsregels en staatssteunregels ook op nationaal
niveau
•
Twee elementen:
1.
Algemeen belang: aanwezigheid van publieke belangen met betrekking tot kwaliteit,
toegankelijkheid en leveringszekerheid.
– EC in Mededeling DAEB (2012/C 8/02): Gezondheidszorg is genoemd als voorbeeld
waarbij algemene belangen aanwezig zijn.
2.
Economische aciviteit: levering van een dienst op een markt (ruime uitleg)
– EC in Mededeling DAEB: zorgaanbieders die tegen betaling, hetzij door cliënten
hetzij via hun verzekering, zorgdiensten aanbieden concurreren in een bepaalde
mate met elkaar en zijn daarmee ondernemingen in de zin van het Verdrag.
ACM erkent dat zorg een algemeen belang dient
•
Henk Don: ‘de zorg is een belangrijke sector waar
publieke belangen een prominente plaats innemen. De
ACM wil kijken naar een bredere context bij de
uitvoering van haar taken. Dit zal tot uitdrukking
komen in de toetsing van samenwerkingsvormen: de
effecten voor patiënten en verzekerden zullen
doorslaggevend zijn.’
Niet
economische
diensten van
algemeen belang
(NEDAB)
Diensten van
algemeen
economisch
belang
(DAEB)
Economische
activiteiten
Voorwaarden voor toepassing DAEB
• Een DAEB kan worden opgelegd als de diensten niet
vanzelf door de markt worden aangeboden
(marktfalen)
• Formeel overheidsbesluit (kan ook bij overeenkomst)
• Specifiek aangewezen onderneming(en)
• Specifieke verplichtingen
• Budget vaststellen en er mag geen sprake zijn van
overcompensatie
• Gemeenten kunnen zorginstellingen belasten met een
DAEB
Marktfalen?
• In de zorgsector is sprake van gereguleerde
marktwerking
• Volkomen marktwerking houdt in dat de markt zonder
ingrijpen van de overheid diensten aanbiedt die voor
iedereen toegankelijk zijn, tegen een betaalbare prijs
en goede kwaliteit (invisible hand)
• Wmo: inrichting van sociaal domein
verantwoordelijkheid van gemeenten en
zorginstellingen hebben daarbij een maatschappelijke
rol te vervullen
• Zie ook aanbestedingsrecht: uitzonderingsregime voor
zorg- en welzijnsdiensten (IIB-regime)
Voordelen van DAEB instrument
•
•
•
•
•
Maatwerk: in het overheidsbesluit moeten de geadresseerden en de
verplichtingen duidelijk omschreven worden
Staatssteunproof; mits voldaan aan alle voorwaarden
Mededingingsregels zijn beperkt van toepassing (artikelen 11, 25 en 41
Mw)
Gemeenten kunnen regierol vormgeven
Bevestiging van de maatschappelijke functie van zorgaanbieders die zijn
belast met een DAEB
Nadelen van het DAEB instrument
•
•
•
Zorgverzekeraars/zorgkantoren kunnen geen DAEB opleggen
Overheid moet marktfalen aantonen (maar dit is marginale toets!)
Overheid moet financiële compensatie goed onderbouwen
21
DAEB in de praktijk en rol van zorginkopers
22
Praktische vormgeving van DAEB in het kader van WMO
•
•
•
In de Wmo is expliciet bepaald dat de gemeente voortdurend zorg draagt
voor de kwaliteit en de continuïteit van de maatschappelijke
ondersteuning, ook als de gemeente deze taak door derden laat
uitvoeren. Het is evident dat de diensten waar het hier om gaat,
diensten zijn waar een algemeen belang mee is gemoeid.
Stel de randvoorwaarden vast waaraan de zorgverlening moet voldoen
– Uitgangspunt: eigen regie van de burger moet worden gestimuleerd
– Toegankelijkheid van de zorg als vangnetvoorziening
– Kwaliteit van de zorg
– Continuïteit van de zorgverlening
– Prijsstelling/betaalbaarheid
Doe onderzoek naar de markt: kan de markt de diensten leveren zonder
dat er specifieke verplichtingen worden opgelegd?
23
Praktische vormgeving van DAEB in het kader van WMO
• Zo nee: leg bij formeel overheidsbesluit (kan ook bij
overeenkomst) vast dat diensten worden verricht door
specifiek aangewezen onderneming(en) en leg ook
specifieke verplichtingen op
• Stel budget vast op basis van objectieve en doorzichtige
criteria
• Onderbouw dat geen sprake is van overcompensatie voor
de diensten
• Bij aanbesteding is er geen sprake van overcompensatie
als wordt gegund op laagste prijs of economisch meest
voordelige aanbieding
24
Regierol zorginkoper
• Informatie-uitwisseling
• Marktconsultatie: onder regie van de zorginkoper kunnen
marktpartijen geconsulteerd worden over de
zorginkoopbehoefte
• Samenwerkingsafspraken: zorginkoper moet duidelijk op
schrift aangeven welke samenwerkingsafspraken gewenst
en noodzakelijk zijn
ACM: duidelijk moet zijn dat de regie echt bij de zorginkoper ligt
en er geen sprake is van verkapte kartelafspraken tussen
zorgaanbieders
Mededingingswet is niet van toepassing op dwangkartels
25
Juridische mogelijkheden voor zorginstellingen
•
•
•
Allianties kunnen worden gevorm door een
combinatieovereenkomst, een hoofdonderaannemingsovereenkomst of een coöperatieovereenkomst te sluiten
Als de zorg- en welzijnaanbieders aantonen dat de onderlinge
afspraken noodzakelijk zijn om aan hun DAEB-verplichtingen te
voldoen zijn alle onderlinge afspraken toegestaan
(uitzondering artikel 11 Mw)
Het is te prefereren dat de gemeente zoveel mogelijk aangeeft
aan welke eisen de allianties moeten voldoen (regie vanuit de
gemeente)
26
Vragen/discussie
27
Bedankt voor uw aandacht!
Yvonne Maasdam
Maasdam Broers Fischer advocaten
Laan van Vredenoord 19
2289 DA Rijswijk
T 070-3197900
M 06 24594927
www.mbfadvocaten.com
[email protected]
28