Transcript RECHTS LEER - Bram Vandromme

Bron: Shutterstock
RECHTSLEER
this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten
d0c101a5227358620122738be55602fc
RECHTSLEER
DE PLANNENDE OVERHEDEN TERUG OP HET RECHTE
(GENERIEKE) SPOOR GEBRACHT. OF STOOT DE EZEL
ZICH TWEEMAAL AAN DEZELFDE STEEN?
Even recapituleren
Decreet van 25 april 2014 houdende het rechtsherstel van ruimtelijke uitvoeringsplannen waarvan de planmilieuefectrapportage werd opgesteld met toepassing
van het besluit van de Vlaamse Regering van 18 april 2008 betrefende het integratiespoor voor de milieuefectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS
12 mei 2014.
Bram Vandromme, Advocaat
1
Met het besluit1 van 18 april 2008 wou
de Vlaamse Regering de milieuefectenrapportage in het formele planningsproces voor een RUP inbouwen2. Dit zgn.
‘Integratiespoor’, waarbij het plan-MER
integraal deel uitmaakt van het RUP3, verschilt van het ‘Generieke spoor’4, waarbij
de procedure tot opmaak van een planMER voorafgaat aan de opmaak van het
RUP.
BVR 18 april 2008 betrefende het integratiespoor voor de milieuefectenrapportage over een RUP (BS
30 mei 2008), hierna: ‘Integratiespoorbesluit’.
2
Dit besluit kadert in art. 4.2.4, § 2 DABM, ingevoerd bij art. 4 decreet 27 april 2007, uitgevoerd bij BVR
12 oktober 2007 betrefende de milieuefectenrapportage over plannen en programma’s.
3
Zie J. BOUCKAERT en P. VANDENHEEDE, “Planologie” in P.FLAMEY en G. VERHELST (eds.), Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R..O. en het decreet Grond – en Pandenbeleid,
Brugge, Vanden Broele, 2010, 50.
4
Gebaseerd op art. 4.2.8 DABM en BVR 12 oktober 2007 betrefende de milieuefectenrapportage over
plannen en programma’s.
5
RvS 12 augustus 2011, nr. 214.791, Peleman, later ook bevestigd door RvS 10 september 2012, nr. 220.536,
Peleman e.a.
6
Zie Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, stuk 1494, nr. 1, 19-20.
7
Zo kan exemplatief worden verwezen naar het decreet 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen
waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden (BS 20 december 2001) en GwH 2 juli
2003, nr. 94/2003.
8
De Raad van State lustte de wijze van bekendmaking van het Integratiespoor niet
en oordeelde5 dat het onderscheid tussen beide sporen met betrekking tot bekendmaking van de publieke consultatie,
het gelijkheidsbeginsel, zoals voorzien in
de artikelen 10 en 11 van de Grondwet,
schond. Immers, bij de toepassing van het
Integratiespoor, bestond, in vergelijking
met het Generieke spoor, geen meldingsplicht voor de publieke consultatie tot inhoudelijke abakening van het plan-MER.
Over de legislatieve validatie, zie meer uitgebreid o.a. F. JUDO en M. DAELEMANS, “Wetgevende validatie
en de Raad van State. Een belemmering voo of (soms) een weg naar rechtsherstel?” in D. LINDEMANS en
Om te voorkomen dat diverse RUP’s onder druk kwamen te staan6, haalde de
Vlaamse decreetgever, zoals eerder7 ook
al het geval was, de decretale validatie8 uit
zijn medicijnenkast en werd bij artikel 35
van het decreet9 van 11 mei 2012 artikel
7.4.1/2 VCRO ingevoegd. De aangetaste
RUP’s werden door deze validatie onvatbaar gemaakt voor de ongelijkheid, die
voortvloeit uit de toepassing van het Integratiespoorbesluit (§ 1), en de plannende
overheden werden ertoe gemachtigd om
de RUP’s die door de vaststelling van de
ongelijke behandeling werden vernietigd
door de Raad van State, voor de toekomst
opnieuw, ongewijzigd, vast te stellen (§ 2).
I. COOREMANS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012,
195-237.
9
Decreet 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de VCRO en wijziging van de regel-
Het medicijn bracht echter geen genezing,
wel integendeel.
geving wat de opheing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betret (BS 6 juni 2012).
59
this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten
d0c101a5227358620122738be55602fc
TROS • 75
VALIDATIE ALS PAARDENMIDDEL
Het Grondwettelijk Hof boog zich over
de decretale validatie en oordeelde bij arrest nr. 144/2013 van 31 juli 2013 dat het
artikel 7.4.1/2 VCRO de toets met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet kon
doorstaan10.
Het Grondwettelijk Hof wees erop dat de
ongelijkheid geen louter vormgebrek behelst en bijgevolg ook moest worden aangetoond dat de decretale validatie van de
gerezen ongelijkheid ‘het uiterste redmiddel’11 was12. Het Grondwettelijk Hof nam
alvast geen genoegen met de ‘dwingende
motieven van algemeen belang’ die door
de decreetgever werden opgegeven ter
verantwoording van de validatie.
Het Hof meende dat niet werd aangetoond dat het ‘onmogelijk’ of ‘uiterst moeilijk’ was om bij de totstandkoming van
de RUP’s, al dan niet via een afwijkende
procedure, toch nog een efectieve mogelijkheid te bieden aan de betrokkenen om
zich uit te spreken over de inhoudsabakening van een plan-MER bij deze RUP’s.
De validatie is aldus een paardenmiddel,
bij uiterste noodzaak, en tussen de regels
door vraagt het Hof o.i. aldus enige terughoudendheid bij de toepassing van de
techniek van de legislatieve validatie. Niet
onterecht nu de toegang tot de rechter,
essentieel voor een rechtsstaat, hiermee
wordt beperkt.
DE PLANNEN, EN HUN RECHTSGEVOLGEN, VOGELVRIJ VERKLAARD
Het belang van een ‘snelle’ oplossing voor
de gerezen ongelijkheid was (en is nog
steeds) groot. Immers, nu sinds het jaar
2008 een 70-tal RUP’s13 werden opgestart
met toepassing van het Integratiespoor,
dreigt de bovenvermelde rechtspraak tot
grote rechtsonzekerheid te leiden. Een
cascade-efect stond (en staat) in de sterren geschreven.
De decreetgever kroop aldus opnieuw ijverig in de pen voor de opmaak van een
reparatiedecreet14 (zie verder) en legde
hierbij in de algemene toelichting van het
ontwerp van decreet meteen de vinger
op de (gapende) wonde: “Kon een beroep
tot nietigverklaring bij de Raad van State
10 GwH 31 juli 2013, nr. 114/2013 (BS 21 oktober 2013), met commentaar “Vlaamse overheid is het (integra-
tegen een besluit tot vaststelling of goedkeuring van een ruimtelijk uitvoeringsplan
binnen de wettelijke termijn van zestig dagen worden ingediend, een exeptie van onwettigheid op grond van artikel 159 van de
Grondwet kan onbeperkt in de tijd worden
aangevoerd.”
Het luidt verder: “Via een exceptie van onwettigheid, ontleend aan de schending van
het gelijkheidsbeginsel, volgens uit een verschil tussen twee uitvoeringsbesluiten, kan
de burgerlijke of administratieve rechter
aldus een ruimtelijk uitvoeringsplan, jaren
na de vaststelling ervan, weigeren toe te
passen.15”
Inderdaad, elke vergunning, elke beslissing of elk lager plan dat haar basis vindt
in een door het Integratiespoor besmet
RUP, kan via een toepassing van artikel
159 Gw. als onwettig worden beschouwd.
Zo werd eerder16 al in rechtsleer gewezen
op het arrest17 van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van 15 oktober 2013,
waarbij een beslissing van de deputatie
van de provincie Vlaams-Brabant sneuvelde doordat de weigering haar basis
vond in een RUP dat bij haar opmaak
toepassing had gemaakt van het Integratiespoor.
tie)spoor bijster”, TOO 2013, 471-474.
11 Hic et nunc wordt gesteld dat het formuleren van de vereiste van ‘het ultieme redmiddel’ als wending in
de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof moet worden beschouwd. Zo kan worden verwezen naar de
toelichting van de heer J. GOOSSENS, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 6, 12-13. Gelet op de vaststelling van het Hof dat i.c. geen sprake is van een validatie van een loutere vormvereiste, kan deze vermeende
wending in de rechtspraak o.i. toch ook worden genuanceerd.
12 Zie GwH 31 juli 2013, nr. 114/2013, overw. B.10.
Ook de Raad van State18 besliste recent,
met verwijzing naar het arrest van het
Grondwettelijk Hof tot vernietiging van
artikel 7.4.1/2 VCRO, tot de gedeeltelijke
vernietiging van een RUP dat gestoeld
was op het Integratiespoorbesluit.
13 Uit de informatie van de Afdeling LNE zouden er zo’n 70-tal ruimtelijke uitvoeringsplannen opgesteld zijn
met toepassing van het Integratiespoor.
14 Decreet 25 april 2014 houdende het rechtsherstel van ruimtelijke uitvoeringsplannen waarvan de planmilieuefectrapportage werd opgesteld met toepassing van het BVR 18 april 2008 betrefende het integratiespoor voor de milieuefectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan (BS 12 mei 2014).
15 Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 1, 5.
16 Zie in onze voorgaande bijdrage “Vlaamse overheid is het (integratie)spoor bijster”, TOO 2013, 473-474.
17 RvVb 15 oktober 2013, nr. A/2013/0598.
18 RvS 25 maart 2014, nr. 226.877, nv Papierfabrieken Catala.
60
this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten
d0c101a5227358620122738be55602fc
Wel hanteren zowel de Raad van State
als de Raad voor Vergunningsbetwistingen een nuance van belangenschade,
waarbij het belang bij het inroepen van
de ongelijke behandeling moet worden
beoordeeld. Immers, als blijkt dat de bekendmaking zoals voorzien in het Generieke spoor, ondanks de toepassing
RECHTSLEER
van het Integratiespoorbesluit, toch werd
gevolgd, kan o.i. terecht geen ongelijke
behandeling worden ingeroepen19. Eenzelfde redenering gaat op als diegene die
de schending inroept, tijdig opmerkingen
en bezwaren heet kunnen doen gelden
naar aanleiding van de terinzagelegging
van een plan-MER20. In dat geval heet de
betrokken bekendmakingsregeling immers de belangen van de betrokkene niet
geschonden.
DE DECREETGEVER OPNIEUW ALS
REDDER IN NOOD
Net zoals hij eerder21 al kwam depanneren, kwam aldus ook nu de decreetgever,
via een Reparatiedecreet22 van 25 april
2014, de meubelen redden voor de plannende overheden23.
Het Reparatiedecreet voorziet in een
– complexe – ‘gediferentieerde remediëring’24 en trad in werking op 22 mei 2014.
Uiteraard wordt in het Reparatiedecreet
rekening gehouden met de bekendmakingsvereisten op basis waarvan de ongelijkheid is gerezen.
Er wordt in het Reparatiedecreet een onderscheid gemaakt tussen verschillende
ruimtelijke uitvoeringsplannen die in drie
categorieën worden onderverdeeld.
Een eerste categorie25 betret de RUP’s, of
delen ervan, die nog niet deinitief zijn
vastgesteld, waarbij het Integratiespoor
werd aangewend voor de opmaak van het
plan-MER, de publieke consultatie over
de inhoudsabakening van dat plan-MER
niet volgens de algemene regeling26 is verlopen en het plan-MER ondertussen ook
reeds werd goedgekeurd.
Voor deze categorie RUP’s zal het goedgekeurde plan-MER samen in openbaar
onderzoek worden gelegd met het openbaar onderzoek27 en de adviesronde van
het ontwerp van RUP zelf. De inspraakmogelijkheden met betrekking tot het
goedgekeurde plan-MER zullen worden
beperkt tot de inhoudsabakening van het
plan-MER.
Eventuele opmerkingen of bezwaren
worden navolgend bezorgd aan de dienst
MER die dan beslist over de impact ervan
op het plan-MER.
19 Zie ook RvS 8 juli 2014, nr. 228.024, nv Zavot.
20 Voor deze redenering, zie RvS 2 december 2013, nr. 225.664, bvba Jadem Arabians, Jamar en Jamar –
Demeersseman.
21 Decreet 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de VCRO en wijziging van de regelgeving wat de opheing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betret (BS 6 juni 2012).
22 Zie vn. 14.
23 Er werd ook eerder een voorstel van decreet van de heren Dirk Van Mechelen en Bart Tommelein en de
Ingeval de opmerkingen of bezwaren ertoe leiden dat het plan-MER moet worden gewijzigd of aangevuld, zal, na goedkeuring van het aangepaste plan-MER,
de plannende overheid de procedure tot
vaststelling moeten hernemen.
Een tweede categorie28 heet betrekking op
RUP’s, of delen ervan, die deinitief werden vastgesteld, waarbij voor de opmaak
van het plan-MER toepassing werd gemaakt van het Integratiespoorbesluit en
de consultatie over de inhoudsabakening
van het inbegrepen plan-MER niet volgens het Generieke spoor is verlopen.
Ook voor deze RUP’s moet een publieke
consultatie worden georganiseerd met
het oog op inspraak over de inhoudsabakening van het plan-MER. Het openbaar
onderzoek loopt dertig dagen vanaf de
datum van de bekendmaking en eventuele opmerkingen moeten worden bezorgd
aan de dienst MER die erover gaat beslissen.
Beslist de dienst MER dat het plan-MER
ongewijzigd kan worden goedgekeurd,
dan wordt het RUP van rechtswege geacht te zijn opgesteld volgens het Generieke spoor indien er geen bezwaren of
opmerkingen werden ingediend tijdens
het openbare onderzoek. Was dit wel het
geval, dan dient zowel het plan-MER als
de beslissing van de dienst MER aanvullend gedurende 60 dagen ter beschikking
te worden gesteld van het publiek29.
dames Gwenny De Vroe en Mercedes Van Volcem houdende legislatieve validatie van art. 7.4.1/2 VCRO
ingediend op 22 oktober 2013, maar impliciet verworpen door de Commissie voor Leefmilieu, Natuur,
Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed op 26 maart 2014 (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2246).
24 Zie Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 1, 6.
25 Hoofdstuk 2 Reparatiedecreet (art. 3 t.e.m. 7).
26 Zoals voorzien in art. 7 BVR 12 oktober 2007 betrefende de milieuefectenrapprotage over plannen en
programma’s.
27 Georganiseerd volgens art. 2.2.7, § 2, 2.2.10, § 2 of 2.2.14, § 2 VCRO.
28 Hoofdstuk 3 Reparatiedecreet (art. 8 t.e.m. 11).
29 Zie ook art. 4.2.11 DABM; ook vermeld in het Adv.RvS, Parl.St. Vl. Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 2, 8,
randnr. 5.
Als de dienst MER beslist dat het planMER moet worden aangepast, zal hij zich
nadien opnieuw moeten buigen over het
(aangepaste) plan-MER dat hij enkel kan
goed- of akeuren. Indien hij het planMER akeurt, zal de dienst MER moeten aanduiden waarom hij dit doet en
beschikt de initiatiefnemer ook over de
mogelijkheid om een gemotiveerd verzoek tot heroverweging in te dienen. Als
61
this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten
d0c101a5227358620122738be55602fc
TROS • 75
het gewijzigde plan-MER door de dienst
MER wordt goedgekeurd, kan de plannende overheid beslissen of het gewijzigd
plan-MER al dan niet tot een aanpassing
van het RUP noopt. Indien wordt beslist
dat het RUP ongewijzigd blijt, dient ook
deze beslissing, samen met het plan-MER
en de beslissing van de dienst MER over
de initieel ingediende bezwaren en/of opmerkingen, aanvullend ter beschikking
te worden gesteld van het publiek gedurende zestig dagen. Indien de plannende
overheid het RUP wil aanpassen, zal zij de
procedure tot vaststelling moeten hernemen.
Een derde categorie30 slaat op RUP’s, of
delen ervan, die door de Raad van State
werden vernietigd, waarbij voor de opmaak van het plan-MER toepassing werd
gemaakt van het Integratiespoorbesluit,
de consultatie over de inhoudsabakening van het inbegrepen plan-MER niet
volgens de algemene regeling is verlopen
en de beslissing van de dienst MER over
de volledigheid van de nota voor publieke
consultatie dateert van vóór 16 juni 2012.
Hierbij wordt een onderscheid gemaakt
tussen een vernietiging die gebaseerd is
op grond van de toepassing van het Integratiespoorbesluit (art. 14), een vernietiging die zich uitstrekt tot de voorlopige
vaststelling van het RUP (art. 15) en een
vernietiging die zich niet uitstrekt tot de
voorlopige vaststelling van het RUP (art.
16). Nochtans is de procedure die wordt
voorzien, zo goed als gelijklopend, behoudens wat procedureel navolgend op
de beslissing van de dienst MER dient te
gebeuren.
De volledig verklaarde kennisgeving, in de
vorm van het goedgekeurde plan-MER,
wordt in al deze gevallen eveneens gedurende dertig dagen ter inzage gelegd met
het oog op inspraak van het publiek dat
slaat op de reikwijdte, het detailleringsniveau en de inhoudelijke aanpak van het
plan-MER. Hoewel de te doorlopen procedure voor het overige erg gelijklopend
is met de bovenvermelde tweede categorie van RUP’s, zijn de inspraakmogelijkheden met betrekking tot het plan-MER
wel ruimer.
DE VALIDATIE TERUG VAN WEGGEWEEST
Opvallend is dat het Reparatiedecreet
– opnieuw – in een validatie voorziet voor
de RUP’s, of delen ervan, die deinitief
werden vastgesteld, waarbij voor de opmaak van het plan-MER toepassing werd
gemaakt van het Integratiespoorbesluit
en de consultatie over de inhoudsabakening van het inbegrepen plan-MER niet
volgens het Generieke spoor is verlopen.
Zo is de decreetgever van oordeel dat de
dreigende vernietiging of het buiten toepassing laten van deze besmette RUP’s,
een ‘aanzienlijke rechtsonzekerheid’ met
zich meebrengt omwille van de vergunningen die hun rechtsbasis vonden en
zullen vinden in deze RUP’s.
De Raad van State, afdeling Wetgeving,
formuleerde bij zijn advies31 meteen bedenkingen en stelde dat de vooropgestelde validatie niet als het ‘uiterste redmiddel’ wordt verantwoord, maar door de
decreetgever enkel en uitsluitend wordt
30 Hoofdstuk 4 Reparatiedecreet (art. 12 t.e.m. 16).
31 Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 2, 11, randnr. 19.
32 Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 3, 12-13.
33 Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2271, nr. 4, 6, randnr. 2.3.
34 D.i. een volwaardige publieke consultatie zoals vereist volgens art. 4.2.8 DABM.
62
this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten
d0c101a5227358620122738be55602fc
verwezen naar de noodzaak om een einde
te stellen aan de rechtsonzekerheid die
voortvloeit uit het arrest nr. 114/2013 van
het Grondwettelijk Hof.
De decreetgever toont evenwel zijn tanden en stelt navolgend32 dat deze geldigverklaring ‘in geen enkel opzicht’ vergelijkbaar zou zijn met de vernietigde decretale
validatie. De voorliggende validatie is volgens de decreetgever beperkt in tijd, niet
van toepassing op alle ‘integratiespoorRUP’s’ en sluit een efectieve mogelijkheid
voor belanghebbenden om zich uit te
spreken over de inhoudsabakening van
het plan-MER niet uit. De decreetgever
benadrukt wederom de noodzaak aan
rechtszekerheid en de daarvoor noodzakelijke ‘overbruggingstermijn’ om de afwijkende procedure tot een goed eind te
brengen.
In het navolgend advies33 gaat de Raad
van State, afdeling Wetgeving, de discussie
niet langer aan en stelt dat het ‘inaal aan
het Grondwettelijk Hof (zal) toekomen om
hierover in laatste instantie een deinitief
oordeel te vellen’.
Het ziet er o.i. inderdaad naar uit dat deze
tijdelijke validatie niet gelijk te stellen valt
met de validatie die vervat zat in artikel
7.4.1/2 VCRO. Toch blijven wij ons afvragen of wel sprake kan zijn van ‘inspraak’
in haar volle betekenis34, als tegelijkertijd
ook sprake is van een deinitief vastgesteld en/of goedgekeurd RUP dat inmiddels bestaat en ook zal blijven bestaan
door de ‘tijdelijke’ validatie ervan.
Zullen de dienst MER dan wel de plannende overheid de ‘zekerheden’ van het
deinitief vastgesteld, en tijdelijk beschermd, RUP overboord (durven) gooien bij pertinente bezwaren of opmerkingen? De tijd zal het moeten uitwijzen.
RECHTSLEER
PLANNENDE OVERHEID, SCHIET IN
ACTIE!
Hoe dan ook kan uit de tekst van artikel
11 van het Reparatiedecreet worden afgeleid dat de ‘onschendbaarheid’ van het
RUP slechts tijdelijk is. De geldigverklaring geldt pas vanaf een efectieve beslissing35 van de plannende overheid om de
inhoudsabakening van het plan-MER
opnieuw in openbaar onderzoek te leggen tot maximaal twee jaar na de inwerkingtreding van het Reparatiedecreet op
22 mei 2014. Navolgend, met name ten
laatste op 23 mei 2016, vervalt de bescherming van het RUP sowieso, zelfs al zou de
herstelprocedure op dat moment nog lopende zijn.
Dit betekent dus vooral dat de validatie
niet automatisch geldt vanaf inwerkingtreding van het Reparatiedecreet. De betrokken plannende overheden zullen dus
actief moeten handelen om hun RUP te
kunnen vrijwaren van verdere rechtsgevolgen. Een beslissing tot (efectieve) opstart van de herstelprocedure dringt zich
op.
Uit de informatie van de dienst MER
blijkt dat op heden voorlopig weinig plannende overheden de herstelprocedure
reeds hebben opgestart. Vele overheden
kijken toch nog even de kat uit de boom.
Het gevaar loert echter om de hoek. Als
een betrokken plannende overheid beslist
om voorlopig ‘niets’ te doen, dan kan dit
mogelijk tot nare gevolgen leiden. Het is
niet ondenkbaar dat vergunninghouders
de plannende overheid aansprakelijk stellen, indien zij niet de nodige stappen zet
om het herstel in te zetten en het RUP
de mogelijke bescherming te bieden. De
schade zou kunnen ontstaan als een vergunning wordt vernietigd op grond van
het aangetaste RUP en de plannende
overheid (nog) geen actie ondernam om
het RUP te herstellen.
Bovendien is het niet onmogelijk dat een
rechtsonderhorige de plannende overheid
er via de rechtbank toe dwingt de herstelprocedure op te starten. Immers, uit de
bewoordingen van het Reparatiedecreet,
dat o.i. voor de plannende overheid geen
discretionaire ruimte laat, zou de rechtsonderhorige, die van belang doet blijken,
zelfs een subjectief recht kunnen putten.
35 Art. 11 Reparatiedecreet luidt: “De geldigverklaring geldt vanaf de beslissing (…) om in functie van rechtsherstel de inhoudsabakening van het plan-MER in openbaar onderzoek te leggen (…).”
63
this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten
d0c101a5227358620122738be55602fc