Transcript Voorstel tot vaststelling van de uitgangspunten voor de rechtsvorm

RAADSVOORSTEL
Raadsvergadering: 18 december 2014
Behandelend medewerker: Dhr. P. Franken
Afdeling: Directie
Datum voorstel: 28 oktober 2014
Besluitvormend / Meningsvormend
Raadsvoorstel nr.: 08-14-14
Portefeuillehouder: Burgemeester
Voorstel tot vaststelling van uitgangspunten voor de gemeenschappelijke regeling voor
de fusieorganisatie ABG
1. Samenvatting
Aanleiding:
Per 1 januari 2016 gaan de ambtelijke organisaties van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en
Gilze en Rijen fuseren. De nieuwe organisatie krijgt een eigen rechtsvorm. De meest voor de
hand liggende rechtsvorm is de gemeenschappelijke regeling.
Gevraagde beslissing:
Het college stelt de raad voor uitgangspunten voor de gemeenschappelijke regeling voor de
fusie-organisatie ABG vast te stellen.
Beoogd effect:
Governance gaat over besturing: hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
verdeeld? De governance moeten we formeel vastleggen, in een regeling of een rechtsvorm.
In het geval van een ambtelijke fusie is een regeling (bijvoorbeeld een convenant) te mager.
Een rechtsvorm is meer aangewezen, omdat de nieuwe organisatie eigenstandige
bevoegdheden moet krijgen.
2. Onderbouwing
1. Inleiding
De organisatie, die ontstaat na de ambtelijke fusie wordt een zelfstandige rechtspersoon. De
organisatie krijgt personeel in dienst, gaat contracten aan, enz. De keuze voor de rechtsvorm
verloopt in een aantal stappen.
De projectgroep Ambtelijke Fusie heeft onderzocht welke mogelijkheden er zijn en welke
invalshoeken van belang zijn voor een keuze (zie bijlage 1, Governance, 14int00344). De
stuurgroep Ambtelijke Fusie heeft op basis hiervan een principekeus gemaakt voor een
rechtsvorm: de gemeenschappelijke regeling.
Voordat we overgaan tot verdere uitwerking leggen we de raden van de drie gemeenten, via
dit raadsvoorstel, een aantal uitgangspunten voor. Wij vragen de raden akkoord te gaan met
de principekeus voor de gemeenschappelijke regeling en uitgangspunten voor de inrichting
ervan. Nadat de raden de uitgangspunten hebben vastgesteld gaan we verder met de
uitwerking.
Uitgangspunt voor de ambtelijke fusie is bestuurlijke zelfstandigheid. In het raadsbesluit over
de kaders, dat de gemeenteraden in juli hebben genomen, zijn voor het waarborgen van de
bestuurlijke zelfstandigheid, de volgende kaders opgenomen.
a. Iedere gemeente behoudt zijn eigen bestuursorganen en ondersteuning (griffie en
gemeentesecretaris).
b. De zelfstandigheid leggen we vast in een rechtsvorm, door de raad uiterlijk per 1 augustus
2015 goed te keuren.
c. Elke gemeente stelt jaarlijks in de kadernota haar eigen beleids- en uitvoeringskaders
vast.
d. Elke gemeente blijft thans en in de toekomst verantwoordelijk voor haar eigen financiële
positie; jaarlijks stelt iedere gemeente een eigen (meer-) jarenbegroting vast en stemt in
met de begroting van de gezamenlijke ambtelijke organisatie. De begrotingen zijn het
richtsnoer voor de uitvoering door de colleges en de ambtelijke organisatie.
e. De raden zijn in 2014 en 2015 intensief betrokken bij de totstandkoming van de nieuwe
organisatie, via een klankbordgroep, bijeenkomsten voor de gezamenlijke raden en
periodieke voortgangsrapportage.
Deze kaders hebben we meegenomen bij het bepalen van de uitgangspunten voor de
rechtsvorm. Verder is dit raadsvoorstel mede gebaseerd op de gedachtewisseling tijdens de
radenbijeenkomst van 2 juli in Ulicoten (verslag bijgevoegd als bijlage 2, 14int02341).
2. Rol van raad en college
De hoofdlijnen voor de besturing van een gemeente en de aansturing van de ambtelijke
organisatie van een gemeente, zijn geregeld in de Gemeentewet. De gemeenteraad bepaalt de
kaders voor het beleid (art. 189 begroting) en controleert het college (art. 197 jaarrekening).
Het college is verantwoordelijk voor de inrichting van de ambtelijke organisatie (art. 160
organisatie). De secretaris is hoofd van de organisatie. De gemeenteraden van de drie
gemeenten blijven autonoom. De raden blijven de kaders voor de eigen gemeente stellen en
de eigen colleges controleren. Iedere gemeente houdt de eigen begroting. Daarnaast komt er
een begroting voor de ambtelijke organisatie.
De raden bepalen de beleidskaders voor de eigen gemeente in het coalitieprogramma, de
(meer-) jarenbegrotingen en de diverse beleidsnota’s. Daarin geven de gemeenten aan WAT
ze willen en wat de organisatie moet doen. Dit is het uitgangspunt voor de bedrijfsvoering.
Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en de inrichting van de
ambtelijke organisatie. De raden stemmen in met de begroting voor de fusieorganisatie.
Het kan vanuit oogpunt van efficiency wel nuttig zijn om een zelfde methodiek te hanteren
voor de begroting en de opzet van het beleid. Het primaat blijft echter ook voor de methodiek
bij de raad. In de fusie moet ruimte zijn voor de eigenheid van de drie gemeenten. Dit geldt in
het bijzonder voor de relatie die Baarle-Nassau met Baarle-Hertog heeft. Maar dit geldt ook
voor de andere gemeenten. Ook voor hen moet de eigenheid voldoende geborgd zijn.
Voor de controle staat de raden een aantal mogelijkheden ter beschikking. Wettelijk zijn
vastgelegd de controle op de jaarrekening en het instellen van een rekenkamer (-functie). In
de praktijk oefent de raad ook controle uit via tussenrapportages, voortgangsrapportages en
ad-hoc, bijvoorbeeld door het stellen van vragen. Voor de controle op de fusie-organisatie
geldt in principe hetzelfde. De raden stemmen in met de jaarrekening, kunnen via de
rekenkamerfunctie specifiek onderzoek doen en kunnen vragen stellen aan het college over de
bedrijfsvoering.
De raden houden hun eigen griffier die de raad ondersteunt bij het uitvoeren van de rol:
kaders stellen en controleren. De griffiers onderhouden het contact met de medewerkers van
de organisatie (al dan niet geformaliseerd). Over het rechtstreekse contact tussen raadsleden
en organisatie maken we nadere afspraken.
2/6
Tijdens het fusieproces is de raad op diverse manieren betrokken, via een klankbordgroep,
bijeenkomsten voor de gezamenlijke raden en periodieke voortgangsrapportages. Daarnaast
leggen we de raden uitgangspunten voor voor de huisvesting, de dienstverlening en de
Informatisering en Automatisering. We bespreken met de raden eind 2014 de visie op de
nieuwe organisatie. Uiterlijk per 1 juli 2015 leggen we de raden de concept begroting 2016
voor de gezamenlijke organisatie voor, met het voorstel voor de kostenverdeling.
En als veranderingen in het takenpakket leiden tot aanpassing in de organisatie met
budgettaire consequenties, leggen we dat expliciet voor aan de gemeenteraden.
3. Governance; mogelijke rechtsvormen
Governance gaat over besturing: hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
verdeeld? De governance moeten we formeel vastleggen, in een regeling of een rechtsvorm.
In het geval van een ambtelijke fusie is een regeling (bijvoorbeeld een convenant) te mager.
Een rechtsvorm is meer aangewezen, omdat de nieuwe organisatie eigenstandige
bevoegdheden moet krijgen.
Voor de rechtsvorm van de nieuwe organisatie kunnen we kiezen uit een aantal
mogelijkheden. Er zijn enkele publiekrechtelijke vormen en in principe zouden we ook
kunnen kiezen voor een privaatrechtelijke vorm. In een privaatrechtelijke constructie moet je
heel veel regelen, wat in het publiekrecht al geregeld is, zoals transparantie, budgetten,
bestuurlijke verantwoordelijkheden enz. Een privaatrechtelijke vorm ligt dan ook minder voor
de hand. In bijlage 1 gaan we dieper in op de mogelijke rechtsvormen en de voor- en nadelen.
We komen uit op een publiekrechtelijke vorm, zoals een gemeenschappelijke regeling. De
wetgever heeft een nieuwe vorm van een gemeenschappelijke regeling vastgesteld, de
bedrijfsvoeringsorganisatie, die specifiek bedoeld is voor ambtelijke fusies. Naast een aantal
andere wijzigingen (aanpassing van de WGR in verband met de dualisering van het
gemeentebestuur en een aantal overige regelingen) wil deze wetswijziging voorzien in de
behoefte aan een lichte bestuursconstructie voor samenwerkingsverbanden. Deze specifieke
vorm van een gemeenschappelijke regeling lijkt de meest passende vorm voor de fusieorganisatie. De wet die deze vorm regelt, is echter nog niet van kracht. We stellen voor de
gemeenschappelijke regeling zo in te richten dat, als de nieuwe wet van kracht wordt, we over
kunnen stappen naar de nieuwe regeling. Uiteraard vergt dit wel aparte besluitvorming.
De colleges gaan de gemeenschappelijke regeling aan. De raden moeten toestemming geven
voor het aangaan, maar kunnen de toestemming alleen weigeren als de regeling in strijd is met
het recht of het algemeen belang (artikel 1, lid 2, Wet gemeenschappelijke regelingen). Na
toestemming van de raden stuurt één van de raden de regeling toe aan Gedeputeerde Staten,
ter kennisname.
Het is van belang dat de raden vooraf hun wensen over de inhoud van de regeling kenbaar
kunnen maken. De raden doen dit in de vorm van de uitgangspunten.
4. Uitgangspunten
De nieuwe organisatie is belast met de taken van de ambtelijke organisaties van de drie
gemeenten. De aansturing van de nieuwe organisatie is dus een verantwoordelijkheid van de
drie colleges. Eén van de uitgangspunten voor de nieuwe organisatie is ‘Nabijheid’ (‘Groter
worden om klein te blijven’). Het bestuur wil dicht bij de inwoners werken en de organisatie
moet dicht bij de inwoners en het bestuur werken. Het gevoel van nabijheid is ook belangrijk
voor de raden. De raadsleden moeten de fusieorganisatie zien als de eigen organisatie. Het is
3/6
dus belangrijk dat de raden, met in achtneming van de verantwoordelijkheid van de colleges,
goed betrokken worden bij de (vormgeving van) de fusieorganisatie.
De invloed en betrokkenheid van de raden borgen we doordat de raden moeten instemmen
met de begroting van de gemeenschappelijke regeling. De kosten van de gemeenschappelijke
regelingen komen terug in de begrotingen van de afzonderlijke gemeenten, als
bedrijfsvoeringskosten. De raden hebben het budgetrecht en kunnen, als uiterste middel, de
begroting amenderen. De raden kunnen controle uitoefenen via de jaarrekening en via de
tussentijdse rapportages in de P&C-cyclus. Daarnaast kunnen de raadsleden vragen om
informatie over de bedrijfsvoering. Als extra controlemiddel kunnen de raden een
rekenkameronderzoek instellen. Naar onze mening is hiermee de formele invloed voldoende
geborgd. De informele betrokkenheid ontstaat vooral door het contact tussen raadsleden en
ambtenaren. We gaan er van uit dat er op dit punt geen wijziging optreedt ten opzichte van de
huidige situatie.
Op grond van het voorgaande stellen we u voor de volgende uitgangspunten vast te stellen:
a. De beste juridische vorm voor de fusieorganisatie is de Gemeenschappelijke Regeling
(formeel: een openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen).
b. Het college is verantwoordelijk voor de inrichting van de ambtelijke organisatie (art. 160
organisatie). Het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling vormen we vanuit de
colleges.
c. We kiezen voor de inrichting van de Gemeenschappelijke Regeling binnen de huidige
wetgeving. Er komt een nieuwe vorm, de specifieke Gemeenschappelijke Regeling voor
samenwerkingsverbanden (de bedrijfsvoeringsorganisatie) en deze legt het college, als die
van kracht wordt, voor aan de raad.
d. De invloed van de raad verankeren we via begroting en jaarrekening, accountant enz., en
aandacht in de tussenrapportages (P&C-cyclus).
e. De betrokkenheid tussen raad en organisatie regelen we via afspraken die we kunnen
vastleggen in een verordening op de ambtelijke ondersteuning.
f. Tijdens het fusieproces intensiveren we de betrokkenheid van de raad via de
klankbordgroep, radenbijeenkomsten en voortgangsrapportages.
g. Begin 2016 bekijken we of er behoefte is om de klankbordgroep voort te zetten.
h. Uiterlijk in 2017 evalueren we de werking van de Gemeenschappelijke Regeling.
Over de inrichting van de organisatie hebben de colleges (als voorlopig uitgangspunt) bepaald
dat alle medewerkers in dienst komen van de fusieorganisatie, behoudens de griffiers (dit is
een bevoegdheid van de raden). De rechtstreekse en persoonlijke ondersteuning van het
bestuur regelen we vanuit deze ene organisatie. De drie gemeentesecretarissen vormen de
directie van de organisatie. De organisatie krijgt een éénhoofdige leiding, de algemeen
directeur. De Algemeen Directeur legt verantwoording af aan het bestuur (en de colleges aan
de raden).
Alternatieven:
Hierboven beschreven.
3. Lasten, Baten en Dekking
Investering:
n.v.t.
4/6
Eenmalige kosten:
Kosten van de fusie ABG zijn in het voorjaar 2014 geraamd en ter accordering aan de drie
gemeenteraden voorgelegd.
Structurele kosten:
n.v.t.
Dekking:
De drie gemeenteraden leveren elk hun financiële bijdrage in de investering in de
samenwerking ABG op basis van kredietvotering in de zomer 2014.
4. Vervolg
Planning:
Nadat de raden van de drie gemeenten de uitgangspunten hebben vastgesteld, gaan we de
gemeenschappelijke regeling vormgeven. De colleges stellen eerst een Gemeenschappelijke
Regeling vast als voorgenomen besluit. Dit besluit leggen de college voor aan de
ondernemingsraden voor een advies. Parallel bespreken we de concept Gemeenschappelijke
Regeling met de gemeenteraden. Daarna stellen de colleges de Gemeenschappelijke Regeling
officieel vast en leggen de Gemeenschappelijke Regeling voor aan de raden voor
toestemming. Een eerste proeve van een Gemeenschappelijke Regeling hebben we in bijlage
3 bijgevoegd, zodat de raden een indruk krijgen over de inhoud van de Gemeenschappelijke
Regeling.
Communicatie:
Provincie informeren over de besloten kaders voor de rechtsvorm van de fusieorganisatie
ABG.
BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN ALPHEN-CHAAM
mr. M.M. Hendrickx
secretaris
mr. J.W.M.S. Minses
burgemeester
Bijlagen:
- eerste proeve gemeenschappelijke regeling
- governance
- bespreking gemeenteraden
5/6
De raad van de gemeente Alphen-Chaam;
gelezen het voorstel van het College van Burgemeester en Wethouders d.d. 28 oktober 2014,
afdeling, nr. 08-14-14;
BESLUIT:
vast te stellen de volgende uitgangspunten voor de rechtsvorm van de fusieorganisatie ABG:
a. De beste juridische vorm voor de fusieorganisatie is de Gemeenschappelijke Regeling
(formeel: een openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen).
b. Het college is verantwoordelijk voor de inrichting van de ambtelijke organisatie (art. 160
organisatie). Het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling vormen we vanuit de
colleges.
c. We kiezen voor de inrichting van de Gemeenschappelijke Regeling binnen de huidige
wetgeving. Er komt een nieuwe vorm, de specifieke Gemeenschappelijke Regeling voor
samenwerkingsverbanden (de bedrijfsvoeringsorganisatie) en deze legt het college, als die
van kracht wordt, voor aan de raad.
d. De invloed van de raad verankeren we via begroting en jaarrekening, accountant enz., en
aandacht in de tussenrapportages (P&C-cyclus).
e. De betrokkenheid tussen raad en organisatie regelen we via afspraken die we kunnen
vastleggen in een verordening op de ambtelijke ondersteuning.
f. Tijdens het fusieproces intensiveren we de betrokkenheid van de raad via de
klankbordgroep, radenbijeenkomsten en voortgangsrapportages.
g. Begin 2016 bekijken we of er behoefte is om de klankbordgroep voort te zetten.
h. Uiterlijk in 2017 evalueren we de werking van de Gemeenschappelijke Regeling.
Aldus besloten in de openbare vergadering van
de raad van de gemeente Alphen-Chaam op 18 december 2014.
, voorzitter
, griffier
6/6