Teorias da Administração Pública LIVRO DE ROBERT DENHARDT EDITORA CENGAGE CAPÍTULOS 4,5,6 Disciplina Governo Eletrônico Professores: Aires Rover e Orides Mezzaroba.
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Teorias da Administração Pública LIVRO DE ROBERT DENHARDT EDITORA CENGAGE CAPÍTULOS 4,5,6 Disciplina Governo Eletrônico Professores: Aires Rover e Orides Mezzaroba Autor Robert B. Denhardt nasceu em Kentucky, em 1942. Ph.D. em Administração Pública pela Universidade de Kentucky em 1968. Denhardt é mais conhecido por seu trabalho em teoria da administração pública e comportamento organizacional, especialmente de liderança e mudança organizacional. Desenvolveu um novo modelo de governança que salienta a necessidade de envolver os cidadãos na governança de suas comunidades. Ele ensinou na Universidade de New Orleans, da Universidade de Kansas, Universidade de Missouri, Universidade do Colorado, e da Universidade de Delaware. Atualmente, é o Professor Denhardt Lincoln de Liderança e Ética, Director da Escola de Assuntos Públicos da Universidade do Arizona, e professor visitante da Universidade de Delaware. Publicou 19 livros. Apresentação http://www.youtube.com/watch?v=-RiP5bCxid4 - www.youtube.com/watch?v=-RiP5bCxid4 Capítulo 4 - Modelo Racional de Organização 1. Ciência do comportamento Humano 2. Abordagem genérica à administração 3. Os provérbios da administração 4. Modelo Racional de Administração: Perspectiva positivista Conceito de racionalidade Comportamento individual Homem administrativo Elucidação dos termos Capítulo 4 5. Tomada de decisão Homem administrativo x homem econômico Modelo incremental Três modelos de tomada de decisão 6. Modelos fechados e modelos abertos Estratégias para estudar organizações complexas Abordagem do sistema aberto para a análise organizacional Processo de cooptação, impacto dos fatores ambientais e integração das abordagens Ciência do comportamento Novos desenvolvimentos das ciências sociais minavam a teoria tradicional da administração pública (Willougghby, White e Gulick) Interesses novos: ciência política, ciência do comportamento humano, movimento de compartilhamento da administração pública e privada. Abordagem genérica da Administração Regularidades - invariantes - ex. exercício do poder” Na administração real, com frequencia, há maior diferença entre organizações pequenas e grandes do que entre organizações públicas e privadas"(SIMON, SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 8)Estudo genérico da administração = amálgama da ciência política, administração de negócios (tomada de decisão), sociologia (abordagem sistêmica) e psicologia social (orientação cognitiva ou comportamentalista)ênfase aos fatos frente a valores Provérbios da administração Herbert Simon, Universidade de Chicago, publicou um estudo sobre os processos de decisão em 1940 - modelo de racional de administração. Influenciou Robert Dahl - The science Public Administration - disputou com Simon. Crítica de Simon Crítica ácida - descreveu os princípios como provérbios contraditórios: A descrição administrativa, atualmente, sofre de superficialidade, simplificação excessiva e de falta de realismo. Ela se prendeu de forma muito estreita ao mecanismo da autoridade e deixou de trazer para sua órbita as outras formas, igualmente importantes, de influência sobre o comportamento organizacional. Ela se recusou a assumir a tarefa enfadonha de estudar a distribuição efetiva das funções de tomada de decisão. Contentou-se em falar sobre ‘autoridade’, ‘centralização’, ‘amplitude de controle’ e ‘função’, sem se lançar à busca das definições operacionais para estes termos. Eficiência Simon reconheceu a preocupação na distribuição de funções e da estrutura da autoridade, bem como reconheceu a importância da eficiência: “A teoria da administração está interessada em como se deve construir e operar uma organização para que ela realize com eficiência seu trabalho”.- Herbert Simon CRÍTICA DE DAHL Simon afastara a administração da ciência política, abordagem genérica, privilegiou os meios em detrimento dos fins, as técnicas em detrimento dos princípios políticos. Dahl fez uma crítica mais radical e reveladora. Buscava uma verdadeira ciência. 1. A interpretação positivista sugeria que as ciências sociais fossem imparciais frente a valores. 2. Dahl interpretava que isso revelava a preferência pelo valor eficiência, mas advertia que eficiência era um valor que teria que competir com outros como responsabilidade individual e moralidade democrática; Eficiência x necessidade de envolvimento dos cidadãos na tomada de decisão Como avaliar os campos de concentração nazista que foram muito eficientes em sua organização ?? Dahl Dahl - explicitar os valores e não dissimular a eficiência como científica.Conflitos de valor entre eficiência e democracia - interesse na Administração Pública. Interesse de eficiência na empresa privada corre contra a responsabilidade social dos negócios.Estudo da administração pública se embasa no estudo do comportamento humano - problema central em torno do ser humano.Mas Dahl (1947, p. 4) levou sua análise um passo adiante, sugerindo que o capitalismo nos impeliu a “um esforço de organizar o processo produtivo em linhas racionais” e que esta abordagem havia sido aceita por muitos teóricos de organizações, para quem a criação de estruturas lógicas, racionais era sumamente desejável. Mas, segundo Dahl, a adesão a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres humanos nem sempre agem em termos racionais ou mesmo se comportam da forma mais eficiente no contexto de estruturas racionais. Assim, “não podemos lograr uma ciência [da administração], criando no ‘homem administrativo’ mecanizado um descendente moderno do homem racional do século 18, cuja vida existe somente nos livros de administração pública e cuja atividade única é a estrita obediência às ‘leis universais da ciência da administração’” (p. 7). Simon: Modelo Racional de administração Simon reagiu: afirmou o culto a eficiência e não reconheceu as implicações político-administrativas da eficiência como uma política. Simon desenvolveu trabalhos sobre psicologia social na tomada de decisão e depois sobre tecnologia da informação e os processos de desenvolvimento cognitivo. Perspectiva positivista Importância da base factual para conclusões objetividade - excluir os valores humanos subjetivos eficiencia é bom Racionalidade base da organização administrativa – racionalidade Organizações são criadas para promover a racionalidade e estruturar o comportamento Seres humanos são limitados individualmente para resolver problemas complexos - nas organizações encontramos um modo de moldar o comportamento humano em padrões racionais para alcançar nosso objetivos. Racional A chave para se lograr o comportamento racional, de acordo com um filósofo (HORKHEIMER, 1974, p. 50), é “calcular as probabilidades e daí coordenar os meios certos para um fim dado”. Dizer, portanto, (segundo a linguagem do modelo racional) que uma organização em particular é racional não significa dizer que ela serve a propósitos razoáveis de ordem política ou moral, como os mencionados por Dahl, mas, simplesmente, que ela opera com vistas a maximizar a eficiência. Nessa visão, a racionalidade se equipara à eficiência. Comportar-se de maneira racional é comportar-se de modo a contribuir para o alcance dos objetivos da organização. Sem meias palavras, para ser racional, o indivíduo deve seguir o projeto dos líderes da organização, seu ‘grupo de controle’.Filme: O leitor Comportamento individual O conceito limitado de racionalidade obscurece questões importantes: responsabilidade moral do indivíduo Permite que formule com precisão o modo como os individuos racionais atuam em contextos organizacionais. Simon: foco nos individuos nas organizações complexas - como levar aproximação ao sistema racional - organização como sistema de tomada de decisão. Zona de aceitação - zona de indiferença Homem administrativo Valores da organização podem tomar o lugar dos valores do indivíduo. Homem econômico é substituído pelo homemadministrativo prontamente responsivo – cooperativo preço - autonomia individual exercício da docilidade e da racionalidade Elucidação dos termos Simon sustenta que a teoria científica é neutra e objetiva. Ser eficiente é apenas racional e não um valor. Racionalidade se traduz em obediência em conformidade. De muitas maneiras a teoria de Simon representa não uma negação dos antigos princípios de administração pública, mas antes uma legitimação científica. Mesmo interesse pela eficiência, autoridade e autonomia Falta uma consideração sobre o papel dos órgãos públicos numa sociedade democrática - poderia levar a uma teoria da responsabilidade individual nas organizações . TOMADA DE DECISÃO E FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS Simon - a tomada de decisão é o núcleo central da administração. Entender o processo de alto a baixo é compreender o comportamento organizacional. A dicotomia política administração centrava a observação nos níveis mais elevados. Tomada de decisão envolve três partes: informação, design e escolha. Informação - rastreia o ambiente com vistas a identificar as oportunidades para tomada de decisões. Design - descobrir e desenvolver cursos alternativos de ação; Escolha - seleção da alternativa com maior chance de sucesso Ideal seria modelo economico clássico - que supõe que o homem administrativo esta totalmente informado infelizmente é difícil se aproximar deste ideal. Tomada de decisã0 Homem administrativo x homem econômico Homem administrativo busca satisfazer e não maximizar (economico), além disso contenta-se com uma visão simplificada e incompleta do mundo, jamais consegue chegar perto da complexidade do mundo real. Método incremental de Lindblom Simon - mudou o foco dos estudos sobre tomada de decisão do nível político para o nível operacional e ressaltou a tensão entre o comportamento racional e o comportamento real. Lindblom - esboçou duas abordagens: o método racional abrangente e o método das sucessivas comparações limitadas ou incremental. Valores eleitos com os instrumentos escolhidos para alcançálos e comparações de experiências. Método incremental Politicas públicas envolvem divergências de valores enunciados em termos marginais nas politicas particulares. A escolha dos valores se da entre valores marginais As politicas mais eficazes estão em vigor e foram acordadas com amplos setores. O tomador de decisão pode reduzir ou simplificar o processo de escolha, pois não precisa levar tudo em conta ( modelo racional) Abordagem incremental- objetivo pluralista- acordo entre interesses concorrentes- equilíbrio Concepção pluralista de democracia Sistemas abertos e fechados Libdlom e Alisson afastam-se da concepção racional de Simon e se destacam por focar nas decisões políticas e dar menos ênfase a decisões individuais, incluindo as organizações no seu ambiente. Thompson caracterizou essas diferentes abordagens em sistemas abertos e sistemas fechados usado para estudar organizações complexas. Sistema fechado - se interessa basicamente pela eficiência na consecução dos objetivos. Ex administração científica de Taylor e a gestão administrativa de Gulick, conceito de burocracia de Weber, a descrição de Simon. (eficiência e controle) Sistema aberto Sistema aberto - supõe que não podemos ter conhecimento completo de todas as variáveis, nem prever ou predizer e controlar sua influência. Cultiva a expectativa da surpresa ou da incerteza. "a organização complexa é um conjunto de partes interdependentes que juntas formam um todo, porque cada uma delas contribui para o todo e recebe algo, por suas vez mantém interdependências com um ambiente ainda maior "A sobrevivência do sistema é alcançado por um processo evolucionário. - a tendência é o equilíbrio - embora aconteçam mudanças. Abordagens de sistema aberto para análise organizacional Origem da tenesse Valley Authority - 1949 - política de relação do orgão público com a base da sociedade - política de descentralizaçao e de envolvimento como órgãos locais já existentes - enquanto uma abordagem de planejamento democrático Apesar das organizações serem pensadas para atingir determinados propósitos logo assumem características sociológicas que vão além do interesse por racionalidade ou por eficiência do sistema fechado. Fatores não racionais Cooptação Cooptação é o processo de incorporar novos integrantes à estrutura de liderança ou de definição das políticas de uma organização, como um meio de afastar ameaças à sua estabilidade ou existência. Não prevê transferência de poder real. Transição da gestão que se interessa por produtividade e eficiência para a liderança institucional - é preciso dar atenção aos valores e sentido das ações. Impacto dos fatores ambientais Trabalho sobre o Serviço Nacional de florestas (1960) dos estados unidos. Problema da integração administrativa - distância entre os enunciados políticos feitos pelos integrantes da cúpula da organização e as ações empreendidas na base, discrepâncias. No SNF as influências externas a organização favoreciam a fragmentação (relações de vizinhança, pressões da comunidade etc) Técnicas de integração: regras para tomada de decisão, planejamento, identificação e combate a desvios, estímulo a certo grau de conformidade (seleção e treinamento). Transferências constantes. sistema fechado Thompson reconcilia as abordagens do sistema aberto e fechado descrevendo 3 níveis organizacionais de responsabilidade e controle: técnico, gerencial e institucional. técnico - desempenho efetivo gerencial - mediação entre o grupo técnico e os clientes da organização institucional - relação entre a organização e o sistema social mais amplo do qual é parte. (elevado grau de incerteza - sistema aberto) Capítulo 5 - HUMANISMO ORGANIZACIONAL E A ‘NAP’ 1. Temas do humanismo organizacional 1.1. Barnard e as organizações informais 1.2. Os experimentos de Hawthorne 1.3. Teoria X e Teoria Y, de McGregor 2. Personalidade e organização 2.1. Prática da administração e crescimento individual 2.2. O papel do interventor 2.3.Aplicações da obra de Argyris 3. Desenvolvimento organizacional do setor público 3.1. Administração moral 3.2. Liberdade individual versus controle gerencial 3.3. “Metavalores” e mudança organizacional 3.4. Implicações da obra de Golembiewski 4. A ‘Nova Administração Pública’ (NAP) 4.1. Perspectiva de Minnowbrook 4.2. Política e administração 4.3. Fatos versus valores 4.4. Eficiência versus equidade 4.5. Hierarquia versus participação 5. Conclusão Humanismo Orientação mais humanística, vista melhor como contraponto ao sistema da racionalidade organizacional. A primeira abordagem surgiu na administração de negócios - administração privada. Autores associados a administração de negócios : Chris Argyris - teve impacto na administração pública. Desenvolvimento organizacional Movimento de protesto, de base humanística, conhecido como Nova Administração pública. (NAP) Indivíduo Participante ativo da vida social que exerce um papel fundamental com suas necessidades, intenções e autoconceito. Sentimentos e desejos individuais prevalência - valores humanos podem receber prioridade em relação a valores da organização. Estilos mais abertos e participativos de administração resultam em trabalhadores mais satisfeitos e mais produtivos Humanismo era necessário por causa da demanda por eficiência, demanda por mudança e por razões morais e éticas. Barnard e as organizações informais Reconhece as complexidades da motivação humana Visão do indivíduo - forças sociais ou liberdade de escolha e da vontade. Sistemas cooperativos dependem da participação do indivíduo e que os anseios e vontades do indivíduo tem que ser satisfeitos para que ocorra a cooperação. Se as motivações são atendidas há cooperação. A preservação da organização depende menos do design e mais da motivação. Para entender a motivação deve levar em conta a organização informal. A autoridade é definida não em termos da posição hierárquica, mas como uma forma de comunicação ou ordem capaz de guiar o comportamento do individuo. Desafios Fatores contraditórios: razão, intuição, independência, dependência, liberdade e controle O executivo tem a responsabilidade moral de expandir o campo da cooperação e da escolha e de promover o desenvolvimento do indivíduo. Um não pode acontecer sem o outro. Os experimentos de Hawthorne Grupo de especialistas de Harvard iniciou uma série de estudos sobre as condições de trabalho na fábrica Hawthorne, em Chicago. Examinar a relação das condições de trabalho (iluminação, temperatura, umidade) e produtividade (fadiga e monotonia)Produtividade continuava a aumentara apesar das condições variáveis - ??? pesquisadores passaram a se voltar para os fatores informais ou sociais que afetariam a MOTIVAÇÃO dos trabalhadores. A atenção especial dada ao grupo experimental aparentemente estava influenciando a pesquisa "estabeleceram-se condições sociais que permitiriam aos operadores desenvolver seus próprios valores e objetivos "Natureza da supervisão e influência da organização informal Os experimentos de Hawthorne Posição teórica de que toda organização complexa serve a dois propósitos: o propósito declarado de produzir e de criar e distribuir satisfações entre os membros individuais da organização. Recompensas: não só monetárias, condições físicas, mas recompensas sociais e psicológicas Manter o equilíbrio - contrabalançar satisfação e cooperação Os limites da colaboração são determinadas muito mais pela organização informal do que pela formal Contrasta com a visão dominante na época na qual as organizações dependeriam muito mais de estruturas formais de autoridade cuidadosamente arquitetadas. satisfação Chave é a cooperação - satisfações psicológicas - buscar técnicas mais eficazes de relações humanas. Teoria X e Teoria Y de Mc Gregor Estudiosos das relações humanas Teoria x - Mc Gregor - administração depende da habilidade para prever e controlar o comportamento humano Pressupostos (falsos) da Teoria X 1. O ser humano médio tem aversão intrínseca ao trabalho e evitá-lo-á , se puder 2. As pessoas, em sua maioria, devem ser coagidas, controladas, dirigidas, ameaçadas com punições, para que se convençam a contribuir como empenho que lhes cabe dar aos objetivos organizacionais O ser humano médio prefere ser dirigido, quer evitar responsabilidade, tem relativamente pouca ambição e almeja segurança acima de tudo. Teoria y Grade gerencial Outros pressupostos (Mc Gregor) 1. Dispendio de esforço físico e mental no trabalho é natural; 2. O controle externo co m ameaças e punições não são os únicos meios. As pessoas exercerão autocontrole e autocomando quando trabalharem com compromisso (objetivos) 3. O compromisso é função das recompensas 4. Dadas as condições corretas o ser humano aceita e assume responsabilidades 5. A capacidade de exercer criatividade em grau elevado para resolução de problemas organizacionais está distribuída de forma ampla no seio da população. 6. O potencial intelectual do ser humano é utilizado apenas parcialmente Mc Gregor Princípio organizacional - integração (objetivos individuais e da organização) Definir as necessidades e anseios de seus empregados Personalidade e organização: Chris Argyris interpretação sofisticada sobre a relação entre o indivíduo e a organização Relações de troca entre a personalidade individual e as demandas da organização Aprendizagem organizacional Prática da administração e crescimento individual As estruturas organizacionais formais entram em choque com certas tendências básicas de crescimento e desenvolvimento individual Crescimento de uma personalidade adulta sadia independencia, atividade, interesses profundos, igualdade, consciência Estrutura formal - trata como crianças - frustração Técnicas de relações humanas Uma abordagem mais sadia começaria como entendimento das tendências ou proposições básicas de crescimento e desenvolvimento dos indivíduos; a administração procuraria, então , fundir essas tendências com as demandas da tarefa organizacional. Mas tal uso das técnicas de relações humanas não envolve qualquer sentido real de engajamento entre líder e grupo, qualquer implicação de fraternidade ou comunidade. Compromisso com aprendizagem, porém, implica uma relação que envolve significados compartilhados e eleva a possibilidade de se criar condições, não apenas de confiança, abertura, auto estima, mas também de comunidade. Se as organizações sofrem hoje de falta de confiança, de comunicação bloqueada e de formalização excessiva como seria possivel introduzir mudanças? Kurt Lewin - psicólogo - descongelamento dos padrões mais antigos de comportamento, adoção de novos padrões Papel do interventor Programas de DO e interventor - indivíduo externo Pode acentuar o controle gerencial Argyris sugere resultados mais democráticos, sugestões ao interventor: Ajudar a gerar informações válidas e úteis; Criar condições para que seus clientes possam tomar decisões bem fundamentadas e livres; Ajudar a clientes a se comprometerem internamente com suas decisões. Papel - facilitar a aprendizagem pessoal e organizacional Argyris Teorias esposadas e teorias em uso Compatibilidade Aprendizagem em ciclo único ou em ciclo duplo (novas normas)aprender a aprender Implicações da obra de Argyris Sofisticado mas preso a uma perspectiva instrumentalista Ênfase na aprendizagem possibilita a construção crítica. DO Desenvolvimento Organizacional do Setor Público Paralelo no setor público – Golembiewski Foco em DO - Administração moral Men, management and morality (1967) -Estudo introdutório de ética administrativa Tentativa de integrar o indivíduo e a organização Crítica - ênfase na autoridade, na supervisão detalhada e rotina x desenvolvimento do indivíduo O foco não é a maturidade (Argyris) mas na moralidade Insensibilidade de lidar com a postura moral do trabalhador individual Cinco valores associados à vida econômica, seguem a ética judeo-cristã: 1. trabalho deve ser psicologicamente aceitável para o indivíduo; 2. O trabalho deve permitir ao homem desenvolver suas próprias faculdades; 3. A tarefa de trabalho deve permitir ao individuo espaço considerável para sua autodeterminação 4. O trabalhador deve ter a possibilidade de controlar, de modo significativo, o ambiente dentro do qual a tarefa é executada; 5. A organização não deve ser o árbitro único e último do comportamento, tanto a organização como o indivíduo devem estar sujeitos a uma ordem moral externa. Liberdade individual versus controle gerencial Vale a pena os esforços para aumentar a liberdade individual se tais esforços implicam em custo para a produtividade? As teorias apenas proporcionam uma ampliação nas técnicas de controle gerencial, técnicas que podem ser vendidas aos trabalhadores em bases éticas. Para Golembiewski - A organização deve ter um árbitro externo para avaliar tanto o indivíduo como a organização Ao invés de construir uma ética sócio política prefere procurar a resposta numa questão moral central. Leva a questão da descentralização Metavalores e mudança organizacional Dinâmica de comportamento de pequenos grupos para mudança pessoal e organizacional Cinco metavalores: 1. concordância em torno de investigação sistemática, com base em acessibilidade mútua e comunicação aberta;2. maior consciência e reconhecimento de opções, especialmente disposição para experimentar novos comportamentos e optar pelos mais eficazes; 3. conceito colaborativo de autoridade, disposição para mediar os conflitos; 4. relações de ajuda mútua, senso de comunidade; 5. Autenticidade nas relações interpessoais; Princípios do interventor Esboça um sistema colaborativo-consensual de administração que enfatiza responsabilidade compartilhada, feedback, abertura Mas parece ser apenas uma alternativa circunstancial e não um substituto para a burocracia Implicações da obra de Golembiewski Maior parte das teorias de administração pública está interessada em eficiência da organização e em elaborar políticas públicas por intermédio de estruturas dominantemente hierárquicas, em que se usam vários mecanismos para obter conformidade. Nova Administração Pública (NAP)1968 Mais descoberta de anomalias no modelo tradicional do que um novo modelo A perspectiva de Minnowbrook - Simpósio acadêmico realizado em Nova Yorque, reuniu os jovens cientistas da administração pública, publicaram TOWARD A NEW PUBLIC ADMINISTRATION Nasceu um movimento (fictício ou real?) Tendências esquerdistas, mas menos radical do que todos os nascidos nessa época. Apenas adaptações de demandas mais gerais por relevância, equidade e participação, nada que desafiasse os padrões da época. Perturbadoras por não conseguirem dar respostas Política e administração Vestígios da velha dicotomia entre política e administração foram dissipados pela afirmação que os administradores DEVIAM fazer política. Politica publica e administração Modelos analíticos obsoletos A acusação típica da NAP era que a administração publica enquanto campo de estudo era muito pratica e pouco relevante. Objetivo - recuperar a relevância para o sistema político. A administração publica não e meramente instrumento de execução das politicas publicas, mas e decisiva para a maneira pela qual o publico vê o mundo particularmente o mundo político- e seu próprio lugar nele. Impacto no sistema político Exercem papel significativo na montagem da agenda publica e ajuda a estabelecer valores para a sociedade. Está no coração da politica Valores? Resgatar o sistema aberto como forma de melhor compreender o processo das politicas publicas de forma mais completa. Base era empírica e normativa. Confrontou o velho problema entre fato e valor. Não conseguiram produzir um conhecimento relevante porque seu comprometimento com o positivismo tinha limitado suas atividades a coleta de dados e manipulação estatística, com uma teoria de base empírica. NAP normativa em essência. Eficiência x equidade Os teóricos da NAP apontaram alguns valores que sustentavam as primeiras teorias de organização pública: critério da eficiência. Afirmam que a escolha desse valor impede que se dê atenção a outros valores: a equidade e a participação. Orienta-se pelo tecnicismo, implícito na dependência de eficiência. Provoca a despersonalização e objetificação. A escolha da NAP é por colocar no centro a EQUIDADE SOCIAL (justiça). Enfatiza a responsabilidade e envolvimento.. Equidade de Rawls "O propósito da administração pública é a redução do sofrimento econômico, social e psiquíco e a melhoria das oportunidades da vida para quem é parte interna e externa da organização” Todd LaPorte (1971,p. 32) A equidade envolve um senso de fairness ou justiça especificamente a correção dos desequilíbrios na distribuição de valores sociais e políticos. Equidade de Jonh Rawls - retirar o véu da ignorância Hierarquia x Participação Valor da participação - usuários e membros internos na tomada de decisão. Alternativa para a cooptação: encontrar estruturas organizacionais mais abertas, que tivessem fronteiras permeáveis e fossem marcadas por confrontação e troca, intercâmbio. Orion White - interação contínua e ativa. Buscava estruturas que sustentassem a colaboração, para levar em conta todos os interesses. Uma política de amor. (The dialectical organization 1969) Frederick Thayer - An end to hierarchy? An end to competition (1973) criticava a hierarquia baseada no segredo e na competição, buscava a substituição pela cooperação como força política e econômica de propulsão. A luta dos novos administracionistas públicos era reestruturação das organizações para lograr mais envolvimento e participação e driblar os meros artifícios para a manipulação gerencial. Hierarquia Harlan Cleveland (1985) prenunciou o crepúsculo da hierarquia, a importância de recursos físicos deu suporte ao desenvolvimento das hierarquias de poder baseadas no controle, hierarquias baseadas no segredo, das hierarquias baseadas na propriedade, das hierarquias baseadas no acesso precoce aos recursos e das hierarquias políticas baseadas na geografia. Na medida em que a informação se torna mais importante que os recursos físicos estas discriminações e injustiças caem por terra, os velhos meios de controle caem por terra. A liderança, nestas circunstâncias, dependerá cada vez menos de sistemas hierárquicos e cada vez mais de poder e participação em termos compartilhados. Capítulo 6 - Nova Gestão Pública Desenvolvimento da orientação pela política pública Responsividade na política pública Eficácia na política pública Descoberta da implementação de políticas Métodos para análise política Crise intelectual Nova Gestão Pública NGP Estudiosos foram atraídos para o campo mais geral da política pública ou da análise da política pública, como forma de compreender o papel das organizações públicas na expressão dos valores sociais. Políticas públicas - resultam - atividades governamentais Formulação + implementação - importância processo político Implementação e formulação Ao invés de imaginar que a administração está separada da política, a perspectiva da política pública confirma que os membros das organizações públicas exercem papel importante na formulação de políticas e que eles continuam a das forma às políticas, por meio de seus esforços de implementação, mesmo depois que as políticas foram enunciadas pelo legislativo, executivo ou judiciário. Olhar axiologicamente crítico e não apenas instrumental. Crítica - os estudiosos diferenciam formulação de implementação = separação administração de política. responsividade e eficácia Críticas que os cientistas políticos tinham negligenciado os problemas sociais, os mais conservadores achavam que estes deveriam oferecer um modelo de governo materia-prima para um ciência política renovada, nos dois casos a ciência política tradicional era acusada de estar excessivamente preocupada com as instituições de governo e comportamento de seus atores governamentais. Em detrimento de uma análise cuidadosa do conteúdo e do impacto das políticas públicas. pública Distintas orientações Harold Lasswell- estabelecer relações entre políticas instrumentais e valores finais Yeheskel Dror (1968) ciencia política visa melhorar o "design e as operações dos sistemas de policy-making” Integrar o conhecimento sobre o próprio sistema de policy-making e o conhecimento sobre as políticas específicas Thomas Dye - política pública é "tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer". A análise política, por sua vez é "descobrir o que os governos fazem, porque o fazem e que diferença isso faz". Circunstâncias e consequências. Descrição e uma explicação das causas e efeitos das várias políticas. David Easton -sistema político consiste nos padrões de interação dos atores políticos, das pessoas preocupadas com a alocação oficial de valores "para a sociedade. outputs - políticas públicas e inputs do sistema Responsividade e eficácia Francis E Rourke (1969) - análise cuidadosa sobre a maneira que a burocracia afirma sua influência sobre o processo politico-administrativo. 3 fatores essenciais: I - órgãos públicos dependem de sustentação externa desenvolvimento de grupos de patronagem política - externos ao governo II - órgãos públicos variam em seu impacto sobre o sistema político, de acordo com o montante de informação e expertise que possuem. III - as burocracias diferem quanto ao seu impacto de acordo com as características internas das repartições, especialmente sua vitalidade e eficácia de liderança. Importante por delinear as implicações éticas e políticas do processo de políticas públicas. Responsividade Responsividade: até que ponto o sistema promove a correspondência entre as decisões dos burocratas e as preferências da comunidade ou dos ocupantes de cargos que presumem falar em nome do público” Eficácia : ou até que ponto as políticas públicas conduzem a decisões que "têm mais probabilidade do que outras propostas de fazer acontecer resultados desejados". Conflitantes - não podem ser tratados de forma isolada Estes dois assuntos se fundem numa preocupação sobre o quanto os integrantes das organizações públicas são de fato capazes de administrar processos de mudança que visam expressar valores societários. âmago! Responsividade na Política Pública A responsividade levantou uma série de questões: formas de garantir que as ações da burocracia reflitam os valores da sociedade? Bastaria que as políticas resultantes correspondessem aos valores da sociedade, ou deveria ser democrático o processo pelo qual elas sao desenvolvidas?? A moralidade democrática de Redford Democracy in the administrative state (1969) 3 questões-chave 1.Supõe que a pessoa, o indivíduo, é a medida básica de valor humano, julgamos o nosso sistema político e social pelo quanto ele consegue realizar a potencialidade máxima do indivíduo; 2. Todas as pessoas tem direito à atenção total ao sistema; 3. Anseios individuais podem ser promovidos de um modo melhor pelo envolvimento de todos no processo de tomada de decisão e a participação não é apenas um valor instrumental; Cidadania democrática 1.acesso à informação, com base em educação, governo transparente, comunicação livre e debate franco; 2. acesso direto ou indireto aos fóruns de decisão; 3. a capacidade de trazer e apresentar qualquer questão ao debate público; 4. a capacidade de expor seus anseios sem medo de retaliação coercitiva; 5. a consideração de todos os anseios externados. "A conquista do ideal democrático, no mundo da administração, depende da inclusividade da representação dos interesses o processo de interação entre os tomadores de decisão. " Estado administrativo valor individual, igualdade entre todos os cidadãos, e participação universal. Modelação do caráter do (bom) burocrata Responsabilidade nas repartições públicas Atitude mais importante - responsabilidade pública Outras: eficácia interpessoal, habilidade delegar, foco sobre a decisão e ação e dinamismo pessoal. Obtenção da participação e energias , capacidades de todas as pessoas. SThephen Bailey Qualidades morais dos administradores: Otimismo; coragem; justiça temperada com caridade; Padrões de Responsabilidade Abordagem típica - hierarquia - obedecer a centros específicos de autoridade e responsabilidade. A resolução dos problemas críticos deve ocorrer numa autoridade central que presta contas politicamente ao povo Princípios e valores de justiça Responsabilidade objetiva x subjetiva Carl Friedrich e Herman FIner: diferença entre responsabilidade objetiva e accountability e responsabilidade subjetiva Complexidade do governo moderno e necessidade de soluções criativas tornou dificeis os mecanismos objetivos e específicos de controle. Mosher - fundava suas expectativas na educação para a responsabilidade e democracia, para evitar que o administrador tomasse uma posição tecnicista e isolada das necessidades sociais. (isolados do público) Estudos de ética Duas abordagens: - tratados filosóficos sobre ética (trabalhos como de Jonh Rawls sobre equidade)- Ethics for bureaucrats (1978) Jonh Rorh - abordagem mais direta e acessível, obrigação de sustentar valores do regime. Orientação na Constituição e exame das opiniões da Suprema Corte, depois avançou para uma teoria normativa da administração pública num contexto constitucional. Jonh Burke - Bureaucratic responsibility - marcada pela obediência à hierarquia e ao estrito governo da lei. Processo crítico - enfatiza o papel da reflexão e do diálogo na tomada de decisão ética. Limitações da responsabilidade subjetiva Finer - supervisão externa pode garantir a responsividade para com o eleitorado. Pode parecer suficiente mas, de fato, são necessários meios mais objetivos de accountability. Burocracia representativa. Resultados - ombusdman, comissões de ética, leis sobre reuniões abertas Burocracia representativa Donald Kingsley propôs a burocracia representativa. As decisões que tem origem nos órgãos burocráticos se aproximarão mais dos anseios do povo se os funcionários forem um reflexo das características demográficas da população geral. Cotas raciais, preferências politicas, classes sociais…etc - Programas de ação afirmativa Tecnologia e responsividade Envolvimento do cidadão e implicações de responsividade Fenômeno mais interessante das últimas décadas - abertura do processo de tomada de decisão das políticas públicas para múltiplos interesses, organizações e repartições públicas. Desde ONGs a grandes organizações internacionais como a OMC Razões: Caráter mais fluido do mercado, globalização, criaram novos problemas e novas pressões Devolução das responsabilidade de serviços tradicionalmente governamentais para ongs Avanços na tecnologia de informação facilitaram a difusão de informações a um grande número de grupos, pessoas e organizações Redes político-administrativos Hoje o governo esta envolvido no processo político ao lado de diversos atores - governo tripartite - razões: Contratação de organizações privadas e sem fins lucrativos para a produção de serviços; Integração de serviços entre os governos avanços tecnológicos tornaram a colaboração em tempo real mais facil (GOLDSMITH e EGGERS, 2004)Por estas razões, faz cada vez mais sentido falar em governança, definida como as tradições, instituições e processos que têm a ver com o exercício do poder na sociedade (PETERS, 2001; BOGASON, 2000). Governança O processo de governança tem a ver com a maneira em que as decisões são tomadas numa sociedade e como os cidadãos interagem na formulação dos propósitos públicos e na implementação das políticas públicas. Desafio da governança em rede - conciliar governo hierárquico com as demandas em rede. Os integrantes das organizações públicas têm a responsabilidade de auxiliar o público a articular suas necessidades; a identificar as necessidades importantes, mesmo que muitas vezes ocultas; e a expressar o desejo de ve-las solucionadas. Eficácia na Política Pública Liberalismo dos grupos de interesse – Lowi Vincula a responsividade a eficácia - The end of liberalism Expansão do governo é a tradução da vitória dos grupos de interesse que pressionaram os governos Repartições assumiram um poder discricionário - defende uma democracia mais legalista ou jurídica O insucesso do capitalismo como garantidor de benefícios sociais condenou-o a morte como filosofia política Sucedâneo - liberalismo de grupos de interesse Racionalidade nos processos (Weber) + controle + habilidade de regulamentar Prerrogativa individual substituído pelo controle social estatismo + pluralismo Otimista em relação ao governo Descoberta da implementação de Políticas Não basta anunciar uma política, não surge no vácuo nem é executada no vácuo Pelo contrário, a execução de uma política depende de um conjunto complexo de fatores ambientais. Importancia na implementaçao sugere atenção especial para influencias ambientais , reconhece o papel da burocracia na expressão dos valores públicos. Dicotomia quase ingênua. Formação e execução de políticas Jeffrey Pressman - relação entre formação e execução é enganosa. Diversidade de interesses minavam o processo de implementação. Reconhecer o momento da formulação as dificuldades de implementacão - pensar a máquina organizacional Sistema aberto e fechado?formulaçao x implementação = política x administração Jogos Jogos praticados pelos policy-makers The implementation game (1977) Bardach Jogos como metáfora - analisa os vários tipos de barganha e negociação. Os problemas mais importantes que afetam a política pública, com quase toda certeza não são os da implementação, mas os das teorias políticas, econômicas e sociais básicas. Fatores políticos e econômicos Political economy of public organization (1973) analisa as operações internas e as consequencias da estrutura e do processo organizacionais para implementação das políticas. Poder e interesse – politicos mercado e troca de bens e serviços – economicos economia x politica x ambiente interno x ambiente externo Métodos para análise de políticas Concordam em dois pontos chaves: policy making é crucial para o processo governamental e deve, portanto, ser centralizada e racionalizada. Os esforços são no sentido de responder necessidades e examinar a ação social. Movimento de análise política - força social - representa a personificação do pensamento sobre política pública. Perigos - aceitação não crítica dos objetivos existentes. Concentrarse nos meios e não nos fins. Congelar valores. A preocupação com objetificação leva o analista a considerar apenas os tópicos que podem ser analisados nos termos do próprio método. Termos objetivos e resultados mensuráveis - políticas que não podem ser mensuradas objetivamente não podem ser empreendidas. O método começa estruturar as relações sociais e políticas em vez de refleti-las. Participação Peter DeLeon (1992) - a idéia é aumentar a participação dos cidadãos na articulação e implementação de políticas públicas - planejar e praticar ativamente formas de captar e incluir visões pessoais dos cidadãos no processo. A análise procura resolver a dicotomia entre teoria e prática, forçando a prática a se ajustar na teoria. Nova profissão de analistas políticos A crise intelectual De que estudo de Politicas publica deixou de corresponder a promessa? Exceção Vincent Ostrom interessado em valores sociais e políticos fundamentais - procura ampliar as normas democráticas nas operações das organizações públicas. Ostrom (1971) volta-se para uma concepção mais ampla da ação coletiva. Analisa que a corrente dominante esteve preocupada com uma eficiência dos processos administrativos, geralmente atrelada a mecanismos de centralização e controle. resultou numa crise intelectual Public Choice Busca a solução nos téoricos do Public Choice - três elementos: individualismo metodológico - unidade básica de análise auto interesse - maximizar – racional Bens públicos Diferentes tipos de estruturas de decisão Sugere um arranjo constitucional que retrataria arranjos multiorganizacionais com jurisdições se sobrepondo e fragmentação de autoridade operando em muitos níveis diferentes de governo. Encontra fundamentação nos primeiros pensadores da república - founding fathers Teoria da administração democrática EM substituição ao paradigma wilsoniano - teoria da administração democrática - desloca a atenção de uma preocupação com a organização para os interesses pelas oportunidades que os indivíduos podem perseguir num ambiente multiorganizacional. Garante a flexibilidade e responsividade, focaria as limitações dos arranjos organizacionais existentes. Governo descentralizado e orientado pelo mercado Sistema administrativo preferido é o que oferece grande variedade de opções a seus consumidores\Leva a lógica da racionalização ao extremo Intercâmbio entre Ostrom e Golembiewski Ostrom deixa várias questões sem resposta:pressuposto da racionalidade clássica sacrifica o ator individual por um construto metodológico que os próprios teóricos da public choice admitem que não reflete a realidade As pessoas reais so de tempos em tempos se aproximam do que é racional Teóricos da public choice discutem com uma lógica elegante e impecável sobre unicórnios.Concentram-se sobre a distribuição de mercado e serviços e bens econômicos e, por conseguinte, sobre a forma como os indivíduos e grupos maximizam a busca de seus próprios objetivos. A NOVA GESTÃO PÚBLICA Última orientação pela política pública: funde análise e implementação: Nova Gestão Pública - no Brasil Administração Pública gerencial tem raízes em desenvolvimentos práticos na administração - reinvenção do governo - com ligação conceitual com a public choice A crise fiscal de 1970 levou a uma série de esforços para produzir um governo que funciona melhor e custa menos. Medidas de austeridade fiscal, produtividade pública e mecanismos alternativos para prestação de serviços - terceirização e privatização Racionalismo econômico Melhor exemplo- Nova Zelândia - privatizou as funções públicas substanciais mensurou produtividade e desempenho compromisso com accountability David Osborne - Reinventing govenrment – 1997 10 princípios da NGP: 1. governo catalisador 2. Governo próprio da comunidade - empoderar o cidadão melhor do que servi-lo 3. Governo competitivo 4. Governo dirigido por missão 5. Governo orientado por resultados 6. Governo voltado ao consumidor 7. Governo empreendedor 8. Governo previdente 9. Governo descentralizado 10. Governo orientado pelo mercado Novo arcabouço analítico para o governo O governo dos Estados Unidos, sob a liderança de Bill Clinton e AL Gore, iniciou um esforço maciço para melhorar o desempenho do governo. National Performanc Review - sob os princípios da reinvenção. Justificação intelectual - escolas de políticas públicas em todo o mundo - Nova Gestão Pública e o movimento gerencialista em todo o mundo Christopher Pollit identificou 5 crenças fundamentais do gerencialismo 1. O principal caminho para o progresso social depende da conquista de aumentos contínuos na produtividade definida em termos econômicos; 2. Este aumento de produtividade advirá principalmente da aplicação de tecnologias cada vez mais sofisticadas. 3. A aplicação dessas tecnologias somente pode ser lograda com uma força de trabalho disciplinada em sintonia com o ideal da produtividade. 4. A gestão é uma função organizacional separada e distinta, uma função que exerce um papel crucial no planejamento, implementação e mensuração das melhorias necessárias à produtividade; 5. Para cumprir este papel crucial, deve-se dar aos gestores um "espaço de manobra razoável' (isto é o direito de administrar) (POLLIT, 1990, pp2-3) A Nova Gestão Pública advoga tecnologias administrativas como serviço ao consumidor, a contratação com base em desempenho, competição, incentivos de mercado e desregulamentação. Abordagens: privatização, competição, mensuração de desempenho, planejamento estratégico Racionalismo econômico Algumas limitações da Nova Gestão Pública Novas técnica e novos valores (tomados do setor privado)Qualidade total - administração científica O movimento da reinvenção e a Nova Gestão Pública argumentam que o governo deve, não apenas adotar as técnicas da administração de negócios, mas também certos valores de negócios…idéias como o valor da competição, a preferência por mecanismos de mercado para a decisão social e o respeito pelo espírito empreendedor. Problemas Ele implica que os participantes podem servir ao interesse público simplesmente concentrando-se sobre seu autointeresse. Não foca em tentar descobrir um interesse público geral e colaborar para a sua realização. Governo voltado para o consumidor - representam preferência por um governo que, em última análise, responde aos autointeresses de curto prazo de indivíduos isolados (consumidores), em vez de um governo que apoia a busca dos interesses públicos publicamente definidos, por meio de um processo deliberativo (cidadãos) Grã Bretanha - Carta aos cidadãos - padrões elevados de qualidade do serviço e compensação aos cidadãos quando estes padrões não são atendidos. Identificação dos consumidores é bastante dificil. Críticas Diferenças de recursos e habilidades entre os "consumidores"acarretam privilégios Ensino, proteção ambiental e segurança -benefício coletivo - dificil de "comercializar"pertencem a esfera pública. Rótulo consumidor é restrito - desmerece o cidadão. Queremos realmente que nossos governos sejam comerciantes de rua? Ou que promovam um conjunto de princípios e ideais que são inerentes à esfera pública? Governo empreendedor - maximizar a produtividade e eficácia - faze-los pensar como donos - retira os processos institucionais estabelecidos ou os esforços grupais mais lentos e mais hesitantes , porém mais envolventes e mais democráticos. Críticas Assumem riscos em excesso e passam por cima de pessoas e princípios. Dirigentes empreendedores estão dispostos a infringir regras e tornam-se dificeis de controlar, ameaçam a acoountability. Vai contra uma longa e importante tradição em busca da accountability e da responsividade na administração pública democrática. Nega ao público um papel na determinação do dispêndio de fundos públicos e do design de programas públicos. Deve-se tratar o dinheiro público como se fosse verdadeiramente público.